林業(yè)項目資金投入使用成效及存在的問題與對策

○三明市林業(yè)局 鄭新英

三明市作為福建省的主要林區(qū)，在“十三五”期間林業(yè)發(fā)展取得了可喜的成績，為推進鄉(xiāng)村振興、踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，構(gòu)建林區(qū)和諧社會、實現(xiàn)建設(shè)生態(tài)城市的目標做出了積極的貢獻，得到了中央和福建省的肯定。同時也得到省級以上財政的大力支持?！笆濉睍r期，省級以上財政不斷加大對我市林業(yè)的資金投入，從2016年至2020年我市共爭取省級以上財政林業(yè)專項資金26.52億元，涉及林業(yè)生態(tài)保護恢復(fù)、森林資源管護、森林資源培育、生態(tài)保護建設(shè)及林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展五大類，涵蓋造林補助、森林撫育、林木良種培育、林業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、林下經(jīng)濟、生態(tài)公益林補償、天然林停伐補助、林業(yè)產(chǎn)業(yè)化補助、林業(yè)貸款貼息補貼、林業(yè)自然保護區(qū)建設(shè)、森林公安轉(zhuǎn)移支付、濕地建設(shè)及林業(yè)科技推廣等項目。這些資金的投入使得我市森林生態(tài)效益逐步顯現(xiàn)，森林資源持續(xù)增長，經(jīng)濟效益穩(wěn)步提高，林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，社會效益得到實現(xiàn)。

一、三明市林業(yè)項目資金投入使用取得的主要成效

1.森林資源培育大力推進

“十三五”時期，省級以上財政共向我市投入森林培育資金7.41億元，這些資金的投入大大推進了造林綠化、提升了森林質(zhì)量，綠化美化了城市鄉(xiāng)村，助力了我市生態(tài)宜居環(huán)境建設(shè)。近五年，全市完成植樹造林109萬畝、森林撫育559萬畝、封山育林180萬畝，建成大徑材基地52萬畝、國家儲備林60萬畝，建有珍貴樹種用材林36.8萬畝。在全國首推“森林惠民、森林富民、森林育民”的森林城市創(chuàng)建理念；在全國率先實現(xiàn)所轄縣(市、區(qū))省級森林城市全覆蓋，2016年三明市被授予國家森林城市?！笆濉睍r期全市完成建設(shè)鄉(xiāng)村生態(tài)景觀林、村莊綠化6937畝，創(chuàng)建省級森林村莊67個，省級森林城鎮(zhèn)2個，國家森林鄉(xiāng)村46個，鄉(xiāng)村綠化美化水平顯著提升,主要造林樹種良種使用率達95%。

2.森林資源保護不斷強化

“十三五”時期，省級以上財政加大了對我市森林保護資金的支持力度，共投入資金15億元，從森林資源保護的各方面加強了對森林的保護，嚴守生態(tài)保護紅線，強化了生態(tài)公益林、天然林管理和保護，構(gòu)建了生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)。一是創(chuàng)新管護機制。形成“公司化管理、專業(yè)化標準、社會化服務(wù)、精細化護林”森林資源巡防和“三聯(lián)、三統(tǒng)一、智能化”兩種管護模式，基本實現(xiàn)專業(yè)管護全覆蓋。同時，推行林業(yè)站長“一帶三”模式，即林業(yè)站長兼任林業(yè)行政執(zhí)法中隊中隊長，帶好林業(yè)站人員、執(zhí)法中隊人員和鄉(xiāng)村護林員3支隊伍，開展轄區(qū)內(nèi)各項林業(yè)工作。二是探索區(qū)位商品林贖買等機制。通過財政出資、銀行融資、社會捐資等多渠道籌集贖買資金，采取直接贖買、租賃補貼、調(diào)整置換等方式改造提升重點生態(tài)區(qū)位商品林特別是人工林的生態(tài)功能，切實解決好生態(tài)保護和林農(nóng)收益問題。全市累計籌措資金2億元，省級財政投入0.53億元，贖買重點生態(tài)區(qū)位商品林面積8萬畝。三是生態(tài)優(yōu)勢凸顯。全市森林蓄積量1.82億m3、林地保有量2849.6萬畝，均居福建省第二位。全市共有各類自然保護地58處，全市自然保護區(qū)面積254.47萬畝。

3.林業(yè)產(chǎn)業(yè)項目加快發(fā)展

三明市深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，大力發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，培育壯大了一批現(xiàn)代林業(yè)龍頭企業(yè)，促進林業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。“十三五”時期我市共爭取到省級財政林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展專項資金3.08億元，全市實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值4242億元，其中規(guī)模以上林產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)值4215億元。一是抓綠色林業(yè)。著力發(fā)展筍竹、油茶、花卉苗木等綠色富民產(chǎn)業(yè)，培育豐產(chǎn)竹林62萬畝、新建油茶產(chǎn)業(yè)基地6萬畝、花卉苗木種植面積32.7萬畝。2020年實現(xiàn)筍竹產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值266.8億元、油茶產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值20.4億元、花卉苗木產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值170億元；發(fā)展林下經(jīng)濟，完善“一縣一品”格局，新增林下經(jīng)濟基地面積74.95萬畝，實現(xiàn)產(chǎn)值597.3億元；發(fā)展森林旅游，建成全國森林康養(yǎng)基地試點單位29個、國家森林康養(yǎng)基地2個、市級森林康養(yǎng)基地(小鎮(zhèn))14個、全國森林旅游示范縣2個、森林人家99家，2020年全市共接待游客14.5萬人次，實現(xiàn)營業(yè)額2.82億元。二是抓轉(zhuǎn)型升級。著力拉長延伸林業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，打造千億林產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)集群。全市共有規(guī)模以上林產(chǎn)工業(yè)企業(yè)454家，其中國家級龍頭9家、省級龍頭45家；有永安林業(yè)、青山紙業(yè)、福建金森3家林業(yè)類上市公司；共培育中國名牌產(chǎn)品和馳名商標8個、省級品牌86個。

4.林業(yè)金融服務(wù)成效顯著

三明市積極探索村集體生態(tài)公益林補償收益權(quán)質(zhì)押貸款新模式，深入研究探討生態(tài)公益林補償收益權(quán)質(zhì)押貸款金融產(chǎn)品的可行性及操作方案，推出“益林貸”、“福竹貸”、“快農(nóng)貸-竹農(nóng)”等綠色金融產(chǎn)品，進一步推廣普惠林業(yè)金融貸款“福林貸”，盤活林權(quán)，破解林農(nóng)“貸款難、擔保難”的瓶頸。如永安市推廣普惠林業(yè)金融貸款“福林貸”的村數(shù)達191個，金額達1.71億元，惠及農(nóng)戶數(shù)2048戶，發(fā)放林業(yè)貸款100.24億元，林業(yè)貸款貼息5399.1萬元；明溪縣聯(lián)合明溪縣信用合作聯(lián)社創(chuàng)新林業(yè)普惠金融產(chǎn)品“益林貸”，將生態(tài)公益林或天然商品林補償收益權(quán)作質(zhì)押擔保，對生態(tài)公益林或天然商品林權(quán)利人實施授信貸款。通過宣傳發(fā)動散戶、精準接觸大戶、整鄉(xiāng)全面推進等方式提高產(chǎn)品普惠性和受益面，截至2020年11月，已發(fā)放“益林貸”貸款2903.52萬元，受益林農(nóng)464戶。持續(xù)推廣林業(yè)普惠金融貸款，“福林貸”放貸5634萬元，“郵林貸”放貸306萬元，“快農(nóng)貸”放貸440萬元，進一步盤活了林業(yè)資產(chǎn)，將林業(yè)資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金資本，有效解決了小而散林權(quán)所有者貸款難問題。同時，創(chuàng)新“林票”制發(fā)行管理，推進林地規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化經(jīng)營，林農(nóng)可便捷實現(xiàn)“資源變資金”，直接實現(xiàn)“林票變鈔票”。

二、存在的問題

“十三五”時期，在省級以上財政的大力支持下，我市林業(yè)各項事業(yè)發(fā)展雖然取得了突出成績，但在項目政策貫徹執(zhí)行、項目實施中，由于政策因素的限制以及森林資源保護與利用問題、勞動力問題、項目建設(shè)技術(shù)問題、任務(wù)量問題、林權(quán)糾紛問題、補助標準偏低等等問題的影響，造成一些項目實施困難，或成效不明顯，造成資金結(jié)余。

1.森林資源保護和利用的矛盾依然存在

受采伐政策的限制，林權(quán)所有者的利益受到損失，雖然實施了生態(tài)公益林補償、天然商品喬木林停伐管護補助等，但林農(nóng)普遍認為補助標準偏低。雖然開展了重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買工作，打通了生態(tài)保護和采伐利用矛盾的通道，但生態(tài)保護資金缺口依然較大，無法從根本上解決保護與利用的矛盾，資金籌集的機制有待創(chuàng)新。

2.產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)不夠完善，產(chǎn)品競爭能力有待提高

“十三五”期間，省級財政在一二三產(chǎn)業(yè)融合、筍竹精深加工、花卉產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代竹業(yè)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林下經(jīng)濟等林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方面給予政策支持，這些資金的投入促進了我市林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，幫助了企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。但大多數(shù)企業(yè)仍以初級產(chǎn)品、半成品和粗加工產(chǎn)品為主，精深加工能力不強、產(chǎn)品科技含量不高、產(chǎn)品差異化特性不明顯；在產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)權(quán)保護以及品牌塑造方面的投入不足，林產(chǎn)品的名牌、著名商標和專利數(shù)量不多，影響了林產(chǎn)品的市場綜合競爭力。

3.林業(yè)資源撫育成本增加較快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待進一步完善

一是部分林區(qū)經(jīng)營管理水平不高，部分地區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施依然相當薄弱。如部分竹山的道路建設(shè)不完善，導(dǎo)致竹材的采伐、運輸及挖筍的難度提高，致使生產(chǎn)成本不斷增加;全市林業(yè)站設(shè)施裝備不足問題比較突出，現(xiàn)有設(shè)施許多有安全隱患，亟需新建。二是隨著林業(yè)資源撫育成本的逐漸增加，部分林區(qū)的持續(xù)經(jīng)營受到影響。據(jù)測算，我市高標準造林費用約為每畝1200元左右，而目前造林補貼不足每畝300元；修枝和中幼林撫育間伐每畝大約需花費200～500元，森林撫育補貼標準為每畝100元。支出與投入相比差距較大，制約了林農(nóng)的生產(chǎn)管理積極性和收入。

4.林業(yè)科技投入與人才隊伍建設(shè)亟待加強

林業(yè)科技投入占林業(yè)總產(chǎn)值相當?shù)停蛔?.03%，穩(wěn)定連續(xù)的投入機制有待完善；科技工作基礎(chǔ)設(shè)施和條件能力建設(shè)滯后，長期固定的綜合實驗林基地缺乏，生態(tài)定位觀測站基礎(chǔ)薄弱，林業(yè)重點技術(shù)研發(fā)中心建設(shè)亟需提速。同時，基層林業(yè)站所工作條件仍較簡陋，對人才吸引能力不足，基層林業(yè)人才隊伍力量薄弱，林業(yè)專業(yè)技術(shù)人員老齡化和斷層現(xiàn)象普遍，引發(fā)了政策落實難、科技推廣難、服務(wù)跟不上等一系列問題。

5.部分項目產(chǎn)品利用性不大

如林木良種培育補助項目生產(chǎn)的苗木僅作為市場價格調(diào)控和需求保障的調(diào)劑，不參與苗木市場競爭，培育的良種苗木存在部分留圃報廢的現(xiàn)象。

6.部分項目實施難度大

一是林下經(jīng)濟項目。一方面受技術(shù)、資金、市場等影響較大，風險高，廣大農(nóng)戶有熱情也有顧慮;另一方面受政策影響，特別是受2020年疫情的影響，導(dǎo)致年前已下達的林下養(yǎng)殖項目暫停實施。二是新型經(jīng)營主體項目。部分新型經(jīng)營主體建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，各經(jīng)營主體經(jīng)營狀況較差，經(jīng)營規(guī)模小，規(guī)范經(jīng)營有待加強，加上補助資金偏低，導(dǎo)致林下經(jīng)濟利用和新型林業(yè)經(jīng)營主體補助項目總體推進偏慢、不好實施。

7.部分項目補助范圍受限

一是營造林項目的間接費用的使用范圍限定太小，不利于資金的執(zhí)行使用和收到成效;二是中央森林撫育補貼對象只針對公益林中的幼齡林和中齡林，補助對象受限；三是新型經(jīng)營主體補助資金不得支付人力工資，現(xiàn)代竹業(yè)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)只用于竹山相關(guān)建設(shè)等，由于限定使用范圍，成效不是那么顯著。

8.部分項目缺乏資金扶持

為深入貫徹落實習總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”理念，發(fā)揮好三明市良好森林生態(tài)優(yōu)勢，三明市大力推進森林康養(yǎng)示范市建設(shè)、油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展、三明國家儲備林基地建設(shè)等，將良好的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。目前這些項目并不在中央、省級財政資金補助范疇。

三、幾點建議

1.抓好政策宣傳

做好林業(yè)項目政策宣傳，充分發(fā)揮趕圩日、橫幅、LED顯示屏、微信、宣傳欄和宣傳手冊等載體的作用，大力宣傳財政林業(yè)項目補助政策。并利用廣播、電視臺的林業(yè)直通欄目進行專題報道，多角度、全方位宣傳財政林業(yè)補助項目政策的內(nèi)容、補助標準、申報程序的動態(tài)信息，將政府的惠農(nóng)惠民政策落到實處，提高廣大群眾生態(tài)保護的自覺性和積極性。

2.改革現(xiàn)有的天然林經(jīng)營利用政策

在嚴格天然闊葉林保護的前提下，允許適當經(jīng)營利用天然針葉林，開展天然針葉林的成過熟林的更新采伐試點，通過補植和營造楓香、木荷等鄉(xiāng)土闊葉樹種，逐步將天然針葉成過熟林改造為闊葉林或以闊葉樹為優(yōu)勢樹種的混交林，有效防范病蟲害的發(fā)生，提高天然林生態(tài)質(zhì)量，增加林農(nóng)經(jīng)濟收益，降低停伐政策所帶來的影響，解決天然林保護和林農(nóng)利益之間的矛盾。

3.強化科技支撐保障

應(yīng)加快林業(yè)科技攻關(guān)、林木種苗研發(fā)創(chuàng)新、竹山機械研發(fā)等科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用推廣，提高科技貢獻率。加強與科研院校合作，從政策、資金上給予傾斜，通過與北京林業(yè)大學(xué)、福建農(nóng)林大學(xué)、三明林業(yè)學(xué)校等開展合作，共同為企業(yè)培養(yǎng)職業(yè)技術(shù)人才。通過引進創(chuàng)立三明市林業(yè)產(chǎn)業(yè)院士工作站、永安竹產(chǎn)業(yè)研究院等研發(fā)機構(gòu)，持續(xù)為企業(yè)提供研發(fā)支持、科技支撐和人才保障。通過建設(shè)產(chǎn)學(xué)研創(chuàng)新聯(lián)盟、開展“一企一策”產(chǎn)學(xué)研合作等方式，提升行業(yè)整體競爭力和企業(yè)核心競爭力。借助現(xiàn)代信息技術(shù)設(shè)備，努力加快林業(yè)信息化、標準化、現(xiàn)代化進程。

4.加大林業(yè)站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

進一步加大林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是對基層林業(yè)站(所)、保護區(qū)監(jiān)測站點等邊遠林區(qū)在政策上給予更多的支持傾斜。改善基層林業(yè)站所的工作條件，增強林業(yè)站所人員的穩(wěn)定性，提升基層林業(yè)人才隊伍力量，促進林區(qū)和諧穩(wěn)定發(fā)展。一是標準化林業(yè)站站房建設(shè)。重點扶持建設(shè)任務(wù)重、無獨立業(yè)務(wù)用房或80年代前已建現(xiàn)為危舊房，且符合標準化林業(yè)站一級站條件的林業(yè)站。二是林業(yè)站服務(wù)能力建設(shè)。重點扶持已有站房的林業(yè)站通過服務(wù)能力建設(shè)達到標準化林業(yè)站的要求。林業(yè)站通過房屋建設(shè)與修繕、辦公自動化設(shè)備添置、標準化制度建設(shè)、站容站貌更新，改善辦公條件和職工生活居住環(huán)境，提高辦事效率，為林農(nóng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進林農(nóng)增收，提升林業(yè)基層的公共服務(wù)能力，推進森林生態(tài)建設(shè)。三是加強林業(yè)站職工隊伍建設(shè)。針對林業(yè)站職工隊伍老化現(xiàn)狀，“十四五”期間，我市要繼續(xù)采取公開招聘、考核錄用和“三定向”等模式，不斷充實林業(yè)站職工隊伍，加強林業(yè)站崗位技術(shù)培訓(xùn)，提高林業(yè)站人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和服務(wù)能力。

5.完善金融稅收扶持政策

鼓勵和引導(dǎo)金融機構(gòu)繼續(xù)扶持生態(tài)建設(shè)項目，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，健全擔保機制，探索建立面向林農(nóng)和中小企業(yè)的小額貸款與貼息扶持政策。建立財政資金引導(dǎo)、政策性金融支持、社會資本參與的多元化融資模式，實施政府和社會資本合作(PPP)模式，將重點區(qū)位商品林贖買列入建設(shè)內(nèi)容。鼓勵企業(yè)捐資造林，開展碳匯造林和森林經(jīng)營碳匯機制，探索開展碳交易和碳金融業(yè)務(wù)。對林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品、林農(nóng)、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)重大生態(tài)修復(fù)工程的實施單位及捐資主體實行稅收優(yōu)惠政策，對勞動密集型和高附加值林產(chǎn)品爭取實行出口退稅優(yōu)惠政策。

6.加大財政支持政策

“十四五”期間，建議中央、省級財政要繼續(xù)加大對我市重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付力度。一是繼續(xù)加大對林木良種、造林、森林撫育、林業(yè)自然保護區(qū)、濕地保護、林業(yè)有害生物防治和林業(yè)科技推廣示范建設(shè)等項目的補貼力度;二是逐步提高天然林、公益林的補助標準;三是繼續(xù)實行木本糧油、珍貴樹種培育和生物質(zhì)能源等補貼政策;四是增加對松材線蟲病非疫區(qū)預(yù)防性資金投入、林業(yè)執(zhí)法及野生動植物保護等林業(yè)專項資金投入，促進松材線蟲病防控、森林資源保護等林業(yè)各項工作的開展。

7.擴大項目補助范圍和對象

根據(jù)林業(yè)實際發(fā)展需要，放寬一些項目的補助對象和范圍。一是林木良種苗木培育補助項目有利于推廣良種苗木上山造林，將股份合作林場列入新型林業(yè)經(jīng)營補助范圍。二是造林補助和森林撫育補助間接費可安排給予基層林業(yè)站作為工作經(jīng)費。三是擴大森林撫育補助范圍，將個私營造的幼林納入森林撫育范圍，進一步提高林分質(zhì)量；只要有利于竹林資源培育的，如病蟲害防治、FSC認證、培訓(xùn)和宣傳等都列入補助范圍。四是允許項目部分資金用于生產(chǎn)經(jīng)營過程中的人力工資，同時考慮到項目主要引導(dǎo)方向及目的，建議以文件形式確定該部分資金不應(yīng)超過總扶持資金的20%。五是建立造林補貼的“普惠”制度，對同一個年度內(nèi)所有經(jīng)林業(yè)主管部門驗收合格的造林山場都應(yīng)給予造林補助，不要限定補貼對象。

8.積極籌措項目資金

一是加強信息收集整理。要多渠道、多層次了解掌握國家投資信息，勤于研究政策，善于從國家出臺的各項政策中尋找機遇，挖掘項目，搶占先機，爭取國家政策性資金投入。二是積極爭取國家、省級項目資金扶持。對我市正在實施的森林康養(yǎng)示范市建設(shè)、油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展、三明國家儲備林基地、集體林權(quán)制度改革等建設(shè)項目，積極向中央、省級有關(guān)部門對接、反饋，爭取資金補助政策，以獲得更大支持和更多指導(dǎo)，為我市生態(tài)林業(yè)發(fā)展助一臂之力。

9.重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買納入生態(tài)效益補償范圍

開展重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革需要大量資金。目前，福建省財政對重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革每畝僅補助1000元，與贖買成本每畝3000～5000元差距較大。由于地方財力有限，為此，建議：一是爭取中央財政和省級財政加大支持力度，補助資金達贖買價格的一半以上；二是爭取國家和省級財政統(tǒng)一將重點生態(tài)區(qū)位商品林納入生態(tài)公益林補償范圍。