基于組織行為學(xué)視角的政府行為分析框架建構(gòu)

楊 穎，周新?lián)P

（1.大理大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，云南大理 671003；2.大理州公安局森林警察支隊，云南大理 671000）

建構(gòu)框架對研究對象進行分析是一種重要的方法。基于不同視角上所建構(gòu)的“框架不僅為研究者限定了研究的范圍，還能有效地指導(dǎo)研究者把關(guān)注點放在研究對象的一些關(guān)鍵變量上來。通過細(xì)化不同類型的變量，探尋變量之間的相互關(guān)系，框架為研究提供了一個由諸多變量組成固有結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)”〔1〕。如果把社會看作是一個寬泛的整體系統(tǒng)，那么在廣義的社會組織層面上必然有政府作為行政組織的一席之地。政府的行為無疑是一種組織行為，而將政府行為置于組織行為學(xué)的范疇中來建構(gòu)政府行為的分析框架是具有一定合理性和邏輯性的。遵循組織行為學(xué)研究組織行為的基本思路，以群體行為的解釋變量作為政府行為分析框架的建構(gòu)基礎(chǔ)，用有別于群體和其他一般組織的政府行政組織特性來細(xì)化和填充框架。這是基于組織行為學(xué)視角而建構(gòu)政府行為一般分析框架的基本做法。

一、選擇組織行為學(xué)作為框架建構(gòu)視角的原因與意義

在對政府行為進行分析的過程中，選擇組織行為學(xué)作為建構(gòu)分析框架的原因和意義，不僅在于政府行為是組織行為學(xué)這門學(xué)科研究范疇的應(yīng)有之義，還在于政府行為所要追求的最終目的與學(xué)科本身的目的有著較高的一致性。當(dāng)然在學(xué)術(shù)界，國外學(xué)者用組織行為學(xué)視角開展政府行為研究的事實也為視角的選擇提供了必要的支持。

組織是“一個有著協(xié)作特點的社會單元”〔2〕，“人們以組織為單位進行著生產(chǎn)和生活，沒有人可以離開組織而獨立存在”〔3〕。教育、衛(wèi)生、企業(yè)、政府等都是具有多人整體、明確目標(biāo)以及特定結(jié)構(gòu)等特征的公共組織或私人組織。只不過與其他組織相比，政府有著較為明顯的特質(zhì)。無論是在什么類型的國家或地方，政府都不僅是管理本國家本地方公共事務(wù)的管理者，還是公共權(quán)力的執(zhí)掌者，更是公共利益的代表者。它不具有具體某個人的指代性，而是指代某個由兩個及以上的個人，按照一定規(guī)則與結(jié)構(gòu)組成的，以維護和不斷增進公共利益為最終目標(biāo)的整體。作為行政組織，政府所有的行為都是組織行為的題中之義，這使組織行為學(xué)的分析視角具有了可行性和合理性。另外，從學(xué)科本身的目的來看，政府維護和增進公共利益的目的終將要通過行為本身的高效性和有效性來實現(xiàn)，而這與組織行為學(xué)學(xué)科關(guān)于增進、加強和實現(xiàn)組織行為的高效性和高滿意度的最終目的是一致和重合的。當(dāng)然還需要指出，最終選定組織行為學(xué)作為政府行為研究視角的原因還在于，這樣的做法在國外學(xué)術(shù)界不在少數(shù)。拿政府公共政策制定行為的研究來說，國外學(xué)者以提高政府政策效率為出發(fā)點，利用組織行為學(xué)的相關(guān)理論和觀點開展了多角度的研究。比如Eisenhardt KM早在1989年就已經(jīng)指出，由于組織所處環(huán)境對政府政策的制定有極大的影響，所以“公共政策的決策離不開環(huán)境分析，理應(yīng)對政府所處的特定環(huán)境和資源進行格外關(guān)注”〔4〕；2018年在OECD發(fā)布的《反思區(qū)域發(fā)展政策制定》報告中重點提及了“組織行為學(xué)的行為洞察對公共組織政策制定的應(yīng)用。到今天，將組織行為學(xué)上的行為洞察引入公共政策制定，不僅在理論界還是在實踐界都備受各國關(guān)注”〔5〕；以Branco Ronomariov等為代表的學(xué)者則在關(guān)注公共組織與私人組織交流互動的基礎(chǔ)上，明確指出二者“在知識轉(zhuǎn)移上存在明顯的認(rèn)知缺陷”〔6〕，而作為“公共與私人組織交互的主要內(nèi)容，知識轉(zhuǎn)移的高效實現(xiàn)必須以提升組織之間的信任和認(rèn)同為前提”〔7〕。因為只有這樣，政策制定才能滿足各方的利益訴求。在本質(zhì)上，這其實是組織行為學(xué)以關(guān)注主體間信任要素為內(nèi)容的社會交換理論對政府行為進行研究的一種理論支持。當(dāng)然，組織行為學(xué)為政府行為研究所提供的理論支持還不止于此。社會交換理論、組織學(xué)習(xí)理論、變革型領(lǐng)導(dǎo)理論、組織支持感知理論被認(rèn)為是當(dāng)前組織行為學(xué)為政府行為研究提供的四大理論支持，尤其在公共治理時代，政府與其他主體協(xié)同合作制定政策的實現(xiàn)更需要以信任、認(rèn)同、相互學(xué)習(xí)、激勵激發(fā)主體合作、領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)等為必要前提〔8〕。類似的研究還有很多，由于篇幅限制，在此就不再進行逐一列舉。從國外學(xué)術(shù)界的研究不難看出，選擇組織行為學(xué)作為政府行為的分析視角是一個普遍性的常態(tài)，而本文基于這種視角進行研究的意義則在于，這是將組織行為學(xué)和行政管理學(xué)進行有機結(jié)合，并不斷豐富二者現(xiàn)有理論的一種積極嘗試，同時對組織行為學(xué)相關(guān)理論和觀點的使用，在很大程度上對于適應(yīng)公共治理時代關(guān)于政府與其他主體協(xié)同合作的要求具有一定價值。

二、組織行為學(xué)研究組織行為的基本思路

（一）逐級遞進的三種分析水平：群體行為是研究組織行為的基礎(chǔ)

一個理論的成形離不開思路的支持，正確的思路在一定程度上是理論成形的重要前提。對于組織行為學(xué)來說，它對組織行為開展的研究在基本思路有兩個階段。第一個階段是組織行為有個體、群體以及組織層面的三種分析水平?！斑@三個基本的分析水平彼此建立在前一個水平之上”〔9〕。也就是說個體構(gòu)成了群體，群體組成了組織。在個體行為之上分析群體行為，在群體行為之上分析組織行為，這是組織行為學(xué)逐級遞進分析組織行為的基本做法。的確，對政府行為的分析離不開對個體及群體行為的考察。一般來說，個體行為與個體成員自身的資源、心理、行為方式以及環(huán)境等因素息息相關(guān)，而當(dāng)個體組成群體以后，群體行為就有了相對固定的框架模式。在群體行為的基礎(chǔ)上，人們更樂于“附加組織的特點，其目的在于最后到達組織行為的水平”〔10〕。在這個角度上，群體行為是組織行為的基礎(chǔ)，基于群體行為而附加組織的相關(guān)知識，從而探尋政府這個行政組織行為的基本分析框架是本文沿著組織行為學(xué)的思路進行設(shè)計的第一個基點。

（二）互相關(guān)聯(lián)的分析變量：群體與組織之間的不同是關(guān)鍵

當(dāng)人們開始尋求組織行為的具體變量之時，組織行為學(xué)對組織行為的研究思路進入了第二階段。Robins曾以個體、群體與組織三個分析水平為維度，設(shè)計出了一個由因變量與大量相互關(guān)聯(lián)的自變量所構(gòu)成的權(quán)變組織行為分析框架。在自變量的設(shè)計上，前后分析水平自變量的設(shè)定以水平之間的區(qū)別為基本關(guān)鍵，也就是說在前一個分析水平的基礎(chǔ)上，增加后一個分析水平有別于前者的特性，從而得到后一個分析水平的具體變量。具體來說就是注重個體與群體、群體與組織的不同，并將這種不同增加到個體水平、群體水平的知識中，就可以得到群體水平和組織水平的分析變量。比如與個體相比，群體由兩個以上個體組成，這意味著它能實現(xiàn)個體之間的互動與聯(lián)系，這是個體所無法實現(xiàn)的。所以諸如溝通、團隊等一系列能體現(xiàn)互動的要素就成了群體行為的變量。再比如與群體相比，由于組織有著嚴(yán)密而緊湊的結(jié)構(gòu)，所以諸如組織結(jié)構(gòu)與設(shè)計、分工權(quán)威等要素就成了組織行為的主要變量。由于前后分析水平的區(qū)別是一個非常關(guān)鍵的問題，所以要基于群體行為而研究組織行為，就必須搞清楚群體與組織的差別。這是本文沿組織行為學(xué)研究組織行為的基本思路來設(shè)計分析框架的第二個基點。

三、基于組織行為基本思路建構(gòu)的政府行為分析框架

（一）源于群體行為的基本變量組成

沿著組織行為的研究思路，對政府這個行政組織的行為分析首先要以群體行為作為基礎(chǔ)。由于群體行為在組織行為學(xué)的研究中有著相對固定的模型，所以要建構(gòu)一個駕于群體行為基礎(chǔ)之上的組織行為分析框架，就必須先對群體行為的變量有一些清楚的認(rèn)識。事實上無論是國外還是國內(nèi)，很多學(xué)者都對此進行過深入的研究。比如在國外以Robins、Hoseman為代表的學(xué)者就曾經(jīng)指出了群體行為模型有著互相作用的因變量和自變量組成。只不過由于觀察視角的不同，這些變量在內(nèi)容上的表述有所差異。比如在因變量上，Robins認(rèn)為群體行為本身的高效性和高滿意度是行為過程的最終結(jié)果，而Hoseman則認(rèn)為群體行為應(yīng)該以群體的生產(chǎn)率、滿意度和持續(xù)成長為結(jié)果導(dǎo)向。而在自變量上，Robins明確地提出了以組織文化、工作環(huán)境為內(nèi)容的外界條件，以成員能力、群體規(guī)模結(jié)構(gòu)等為主的內(nèi)部組成，以及由群體互動過程和群體任務(wù)驅(qū)動組成的群體行為四大維度，而Hoseman則通過對背景因素、必需群體行為、群體成員構(gòu)成、群體行為顯現(xiàn)過程、結(jié)果產(chǎn)出和反饋子系統(tǒng)的考察，提出了活動、規(guī)范、相互作用與思想情緒的群體行為四項變量。具體內(nèi)容見圖1和圖2。

圖1 Robins的群體行為模型①資料來源于Robins編著的《組織行為學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1997年出版，第233-250頁。

圖2 Hoseman的群體行為系統(tǒng)模型②資料來源于時巨濤等編著的《組織行為學(xué)》，北京師范大學(xué)出版社2008年出版，第128頁。

當(dāng)然，對于這樣的研究國內(nèi)學(xué)者是表示肯定和支持的。他們在忠于組織行為學(xué)以實現(xiàn)組織行為高效性為目的的基礎(chǔ)上，基于國外研究也提出了自己的見解。比如陳春花等認(rèn)為群體行為的形成離不開目標(biāo)、資源、結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境的影響和支持，而馬建新等則認(rèn)為包括個人素質(zhì)能力、需求等的內(nèi)部成員資源、行為動力和外部環(huán)境都是研究群體行為不可或缺的因素。需要注意的是無論是以上哪一種解釋，在群體行為的研究變量上一些共性還是應(yīng)該得到明確。即群體行為的變量解釋統(tǒng)統(tǒng)都是遵循組織行為學(xué)研究組織行為基本思路的結(jié)果。一方面按照逐級遞進的分析規(guī)則，個體行為是群體行為的研究基礎(chǔ)。在群體行為的自變量中不難發(fā)現(xiàn)一些個體行為的變量蹤跡。比如Robins群體行為的成員資源變量中就將對個體行為產(chǎn)生作用的，諸如能力、人格特點等變量收納其中；Hoseman則在考察由個體組成的群體成員構(gòu)成子系統(tǒng)過程中，認(rèn)為來自個體成員的信仰、觀點、態(tài)度和需求都是影響群體行為的重要因素；而馬建新等中國學(xué)者則把包含個人愿望的利益要素視為了群體行為不可或缺的關(guān)鍵等。另一方面關(guān)注分析水平之間的區(qū)別，將個體與群體的差別附加于對群體行為的分析之上。比如與個體行為相比，群體行為能夠?qū)崿F(xiàn)個體成員之間的互動，所以群體互動是區(qū)別群體與個體行為的顯著變量，也是群體行為必不可少的重要變量；再比如群體是個體按照一定結(jié)構(gòu)所形成的，所以群體的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等要素都必然要在群體行為的解釋變量中占據(jù)一席之地。由于群體行為是組織行為研究的基礎(chǔ)，所以明確被國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)可的群體行為變量，在很大程度上有助于對組織行為變量的厘清，那種以變量組成為基本內(nèi)容的框架建構(gòu)也就能基本成型。那么，群體行為的普遍性解釋變量是什么？事實上在以高效性為結(jié)果的導(dǎo)向下，群體行為呈現(xiàn)四個維度的自變量組成。它們分別是行為主體、行為過程、行為動力和環(huán)境影響。在關(guān)系上，它們互相作用、互相關(guān)聯(lián)，并以行為的高績效性和高滿意度為聯(lián)動閉環(huán)。換句話說就是為了實現(xiàn)群體行為的高績效和高滿意度，行為主體不僅在個體或整體行為目標(biāo)、規(guī)范、壓力和標(biāo)準(zhǔn)等動力的驅(qū)動下，還在受到環(huán)境的必然影響下體現(xiàn)著人與客觀自然，人與人之間的聯(lián)系互動。在四個自變量被普遍認(rèn)可的前提下，以群體行為研究為基礎(chǔ)的政府組織行為分析框架的基本輪廓就可以初步劃定。它是一個以行為高績效和高滿意度為因變量，以行為主體、過程、動力和環(huán)境影響為自變量的綜合組成。

（二）與群體行為相區(qū)別的政府組織行為變量詮釋

關(guān)注群體與組織之間的區(qū)別，是沿著組織行為學(xué)研究組織行為基本思路建構(gòu)普遍意義上組織行為分析框架的關(guān)鍵一環(huán)。雖然政府作為行政組織是組織范疇中的一員，但是由于它與其他組織相比的獨特之處較為明顯，所以政府行為的分析框架理應(yīng)顯示出與其他組織不同的、特有的政府特質(zhì)。

1.基于群體與組織區(qū)別上的變量詮釋

“組織行為的達成，得益于人們在群體行為的基礎(chǔ)上增加了目標(biāo)和正式結(jié)構(gòu)兩項內(nèi)容”〔11〕。這意味著組織行為的分析變量必須在基于群體與組織的區(qū)別之上來詮釋。而且相比群體，組織不僅有更清晰明確的目標(biāo)，還擁有群體無法實現(xiàn)的正式結(jié)構(gòu)。具體來說，一方面更加清晰明確的目標(biāo)是群體與組織的第一個區(qū)別。盡管群體也有目標(biāo)變量的存在，但是“這個變量在群體行為中卻經(jīng)常沒有明確表達出來”〔12〕。通常，群體行為的目標(biāo)是一些簡單或復(fù)雜的任務(wù)，而組織行為的目標(biāo)則不止于任務(wù)。在很大程度上，組織目標(biāo)是諸多任務(wù)得到綜合的結(jié)果。當(dāng)然這絕不是任務(wù)的簡單加總，那些在形式上被明確表達出來并被成員知曉的組織目標(biāo)，不僅在內(nèi)容上多于且高于任務(wù)，還在意義上顯示出決定組織行為內(nèi)容和方向的更加深遠(yuǎn)性。至此，如果把這種特點和區(qū)別附加于群體行為的基本維度之上，那么目標(biāo)推動組織向某個方向運行的作用，會使群體行為的動力維度發(fā)生從任務(wù)變量到目標(biāo)變量的演變，組織行為在動力維度上的變量由此形成。

另一方面正式結(jié)構(gòu)是群體與組織之間最顯著的差異。什么是正式結(jié)構(gòu)？在本質(zhì)上，它其實就是一種關(guān)系，一種組成組織的各個部分所擁有的，既正式又穩(wěn)定的關(guān)系。早在19世紀(jì)，韋伯在泰勒專業(yè)分工的基礎(chǔ)上就提出了官僚組織的結(jié)構(gòu)形式，用以詮釋組成組織的部分之間所存在著的十分具體且必要的關(guān)系互動。他認(rèn)為任何組織都在專業(yè)分工的規(guī)則下實現(xiàn)了條塊分割，以至于一些關(guān)系隨之產(chǎn)生。在橫向上，一種利益關(guān)系得以產(chǎn)生。專業(yè)分工解決了任務(wù)分解的問題，創(chuàng)造了各司其職、各盡其責(zé)的不同機構(gòu)與部門。而每一個機構(gòu)與部門既單一但又不獨立，既在組織運行的過程中各自定位和扮演著以專業(yè)、職能為導(dǎo)向的角色，又在千絲萬縷的聯(lián)系中保持著源于業(yè)緣，或者說維護和增進各自利益的關(guān)系紐帶。一旦業(yè)緣關(guān)系破裂，利益發(fā)生沖突，組織的正式結(jié)構(gòu)將朝異化和低效的方向發(fā)展，反之則是一種良好結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)；在縱向上，組織的這種正式結(jié)構(gòu)更多地表現(xiàn)為一種權(quán)力關(guān)系。在等級權(quán)威的規(guī)則下，各個機構(gòu)與部門被劃分為上級與下級，一條上級命令下級，下級聽從上級指揮的權(quán)力關(guān)系圖被明顯地勾勒了出來。它就像是一把“雙刃劍”，使組織的正式結(jié)構(gòu)變得或穩(wěn)定或不穩(wěn)定。比如上下級的等級命令鏈有效運行有利于各部門關(guān)系的緊密和互動，而權(quán)力的過于集中或過度分權(quán)又增加了組織低效甚至瓦解的風(fēng)險等。還需要指出的是，組織結(jié)構(gòu)所謂的正式性其實是源于內(nèi)部機構(gòu)部門受到了正式規(guī)范的約束和制約。當(dāng)然，這種正式性并不具有絕對意義。也就是說組織在一定程度上受到了來自正式規(guī)范和非正式規(guī)范的共同制約，而組織的正式結(jié)構(gòu)也勢必在正式與非正式規(guī)范的約束下變得更加良好有效。在這個層面上，“組織在遵循兩個規(guī)則的運行下表現(xiàn)一定的道德規(guī)范”〔13〕，而其正式結(jié)構(gòu)既在表面上呈現(xiàn)一種由專業(yè)分工導(dǎo)致的機構(gòu)部門客觀組成，又在本質(zhì)上呈現(xiàn)一種與利益、權(quán)力、規(guī)范相關(guān)的部門關(guān)系。換句話說客觀結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系、權(quán)力關(guān)系，以及正式或非正式的規(guī)范制度成了組織正式結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵。如果要進一步分門別類，那么客觀結(jié)構(gòu)是行為主體的內(nèi)容，權(quán)力關(guān)系及其運行、利益關(guān)系及其增進維護是行為過程的題中之義，而正式和非正式規(guī)范的結(jié)合則由于具有約束制約行為主體朝標(biāo)準(zhǔn)化方向運行的功能，理應(yīng)被置于行為動力的范疇中加以考察。至此，區(qū)別于群體的組織行為分析變量基本確定。

2.基于政府行政組織與其他組織區(qū)別上的變量詮釋

由于政府是區(qū)別于其他組織的行政組織，所以分析框架本身在很大程度上還必須凸顯政府的特質(zhì)。用有別于其他組織的政府特質(zhì)來細(xì)化普遍意義上組織行為的分析變量，這是建構(gòu)政府行為分析框架過程中不可或缺的最后一步。

與其他組織不同，政府在委托-代理理論下首先是公共利益的代表者。由于獲得社會內(nèi)容和特性的需求就是利益，所以框架中政府行為的結(jié)果或因變量得到了實現(xiàn)公共利益最大化的解釋。由于公共利益本身是一個參照意義較強的概念，它涉及的既可能是人類命運共同體下的超國家層面，又可能是某個國家或地方亦或民族層面，所以政府行為框架的因變量理應(yīng)包含超國家利益、國家利益、地方利益、民族利益最大化的內(nèi)涵與意義。這是在公共利益代表者層面上，政府與其他組織行為分析框架的第一個不同。至于第二個不同，就要將注意力集中在利益的分配上。由于不同的人、國家、地方和民族對于利益的追求不同，所以處理利益需求的矛盾，并在既有利益上進行合理公正的權(quán)威分配是一個非常重要的問題。從公共利益權(quán)威性分配角度看，這其實是一種公共政策的過程，是政府行為在過程變量上的具體表現(xiàn)。除此之外，政府還是公共權(quán)力的擁有者。這使行為過程上的權(quán)力運行變量又具有了特指公共權(quán)力運行的主要內(nèi)涵。如果再進一步，公共權(quán)力運行本身又有著既要遵從官僚組織的運行規(guī)則，實行自上而下的運行，又要遵循依法的規(guī)則，堅持將權(quán)力關(guān)進制度的“籠子”里的基本內(nèi)涵。至此，政府行為的分析框架在基于普遍意義組織行為框架的基礎(chǔ)上，與其他組織相比又有著兩個顯著的不同。一方面對超國家、國家、地方和民族利益最大化的實現(xiàn)成了政府行為的因變量，另一方面公共政策過程、公共權(quán)力運行過程則是政府行為在過程維度上的自變量體現(xiàn)。

（三）政府行為的一般性分析框架

基于組織行為學(xué)研究組織行為的基本思路，本文建構(gòu)了一個分析政府行為的一般性框架（見圖3）。這是一個具有普遍性意義的政府行為分析框架，這意味著它既適用于一般，又適用于特殊政府的行為分析。從內(nèi)容上看，因變量的獲得是四個自變量相互作用與關(guān)聯(lián)的結(jié)果。具體來說，一方面因變量以實現(xiàn)行為的高績效性和高滿意度為內(nèi)容，有著超國家、國家、地方和民族利益最大化的基本內(nèi)涵；另一方面由于政府行為是行為主體在動力的驅(qū)動下行使行為的過程，而且無論是主體還是動力，亦或是過程都在開放的系統(tǒng)中受到了環(huán)境的影響，所以行為主體、行為動力、行為過程和環(huán)境影響是框架中的四個自變量。由于政府是特殊的組織，所以變量本身在內(nèi)容上又有著特定的解釋。比如科層官僚組織形式下的政府各部門是行為的主體，由諸多任務(wù)組成但不限于任務(wù)的明確目標(biāo)動力，注重于公共政策和公共權(quán)力的行為過程等。另外，由于政府是處于開放系統(tǒng)中的行政組織，所以環(huán)境影響是框架中不能被忽略的自變量。實際上對于政府行為而言，內(nèi)部成員的學(xué)歷、素質(zhì)、能力，外部科技發(fā)展、社會進步等環(huán)境既是一種資源，又是一種約束，更是一種要求。良好的環(huán)境為政府行為的高績效和高滿意度提供必要條件，反之甚至阻礙有效、高效政府行為的發(fā)生，而且政府處于環(huán)境中就一定要適應(yīng)環(huán)境的要求，因地制宜實施行為是政府實現(xiàn)公共利益最大化的必然要求。只是說環(huán)境的范疇很寬、很廣，要將其一一列舉于框架中進行分析是不現(xiàn)實的。關(guān)注重要且關(guān)鍵的內(nèi)外環(huán)境而非全盤關(guān)注，是框架對于環(huán)境影響變量的基本設(shè)定。

圖3 基于組織行為基本研究思路上的政府行為一般分析框架