農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革與糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制研究

李金波 張秀青 姚蔚

摘要：經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，我國(guó)已經(jīng)建立起較為完善的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系，但仍存在成本高、效率低、不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則等問(wèn)題。本文基于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)和作用，按照“險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合”的思路，構(gòu)建了基于新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制。險(xiǎn)種上，從以“保成本”為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴氨Ｊ杖搿睘橹?機(jī)制上，從政府、保險(xiǎn)公司、種糧農(nóng)戶的“三角關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝赞r(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、種糧農(nóng)戶的“線性關(guān)系”，并配合相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制。本文分別測(cè)算了“險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合”新方案和現(xiàn)行支持保護(hù)體系下的財(cái)政補(bǔ)貼總額，并將兩者進(jìn)行對(duì)比，證明新方案可在保持現(xiàn)有政策支持水平的情況下有效減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，具有可行性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?糧食生產(chǎn)?險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合?新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

作者簡(jiǎn)介：李金波，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心區(qū)域和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師;

張秀青，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部高級(jí)經(jīng)濟(jì)師;

姚?蔚，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行創(chuàng)新部副總經(jīng)理。

本文受到國(guó)家統(tǒng)計(jì)局重大統(tǒng)計(jì)專項(xiàng)《糧食供需平衡與糧食安全問(wèn)題研究》（2019ZX15）和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行2018年研究項(xiàng)目《構(gòu)建基于再保險(xiǎn)的糧食補(bǔ)貼體系促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展問(wèn)題研究》的資助。

2016年9月13日，美國(guó)向世界貿(mào)易組織（WTO）起訴我國(guó)小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)和玉米臨時(shí)收儲(chǔ)等支持水平超出入世承諾。2019年4月26日，WTO爭(zhēng)端裁決機(jī)構(gòu)最終裁定我國(guó)小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)支持水平超過(guò)入世承諾，必須限期完成政策調(diào)整。小麥和稻谷是口糧品種，其主要支持政策的走向成為社會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。習(xí)近平總書記高度重視糧食問(wèn)題，指出“保障國(guó)家糧食安全是一個(gè)永恒的課題，任何時(shí)候這根弦都不能松”“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上。我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧”。如果口糧的最低收購(gòu)價(jià)政策逐步退出或弱化，一定要有支持力度相當(dāng)或更有效的政策組合來(lái)替代才能保障農(nóng)民的種植收益和生產(chǎn)積極性。我國(guó)是擁有十幾億人口的農(nóng)業(yè)大國(guó)，解決好吃飯問(wèn)題始終是治國(guó)理政的頭等大事。繼續(xù)完善糧食支持保護(hù)體系，既能銜接WTO相關(guān)規(guī)則，又能提高財(cái)政支農(nóng)水平和農(nóng)民種糧積極性。這關(guān)乎我國(guó)糧食安全，也是本文所關(guān)注的核心問(wèn)題。

國(guó)際上，糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制主要涉及市場(chǎng)價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和其他一般農(nóng)業(yè)服務(wù)（如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、研發(fā)等），以及這些政策之間的配合關(guān)系。近年來(lái)，市場(chǎng)價(jià)格支持下降，補(bǔ)貼“綠箱化”，不掛鉤補(bǔ)貼、收入支持，成為國(guó)際糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制的演進(jìn)趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也日益成為政府關(guān)注的重點(diǎn)（張秀青，2014）。2004年后，我國(guó)糧食支持保護(hù)政策掀起新一輪改革，社會(huì)各界對(duì)其路徑選擇進(jìn)行了大量討論。一些學(xué)者在肯定現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持政策積極作用的同時(shí)，也認(rèn)識(shí)到其中存在的不足（黃季焜等，2011;王歐、楊進(jìn)，2014;吳海濤等，2015），并有越來(lái)越多的研究認(rèn)同農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)分散和收入轉(zhuǎn)移雙重功能（馮文麗等，2007;吳定富，2008），既是一種幫助農(nóng)民管理風(fēng)險(xiǎn)的基本手段，又是一種有效的糧食支持保護(hù)工具。特別是農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)，相較其他農(nóng)業(yè)政策具有低成本、高效率的顯著優(yōu)勢(shì)（鐘甫寧，2004;Robert Dismukes和Keith H Coble，2006;Joseph W.Glauber，2013;肖字谷、王克，2013;張峭等，2015;張秀青，2015;庹國(guó)柱，2016）。在美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中，收入保險(xiǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位（張秀青，2015）。目前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)潛在需求巨大，部分農(nóng)作物已經(jīng)具備開展收入保險(xiǎn)的前提條件（張峭等，2015;庹國(guó)柱等，2016）。

但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有社會(huì)效益高而自身效益低的特點(diǎn)，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，需要政府以適當(dāng)方式介入（李軍，1996;劉京生，2000），因此建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度非常重要（庹國(guó)柱、王國(guó)軍，2002）。Olivier Mahul 和 Charles J.Stutley（2010）也認(rèn)為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有很強(qiáng)的外部性，政府的政策性支持是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得以發(fā)展的重要保證。庹國(guó)柱等（2004）認(rèn)為，政府主導(dǎo)下的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)模式更適合當(dāng)時(shí)中國(guó)的國(guó)情。一些學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織體系，包括：代表政府的國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司或農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)等，以實(shí)施行業(yè)管理和發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼;代表農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的商業(yè)保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)合作社或保險(xiǎn)互助合作組織，以提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體可先由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)主體角色，再逐步擴(kuò)展至合作社保險(xiǎn)、互助合作保險(xiǎn)等;同時(shí)，建立國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)補(bǔ)償基金等，作為“最后防線”提供再保險(xiǎn)服務(wù)（高彥彬，2006;馮文麗，2007;劉素春，2010）。目前，我國(guó)正在試點(diǎn)的農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)由具備豐富產(chǎn)品保險(xiǎn)知識(shí)和金融風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，具有更為重要的意義（肖字谷、王克，2013）。

還有一些學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)實(shí)施效率進(jìn)行了模擬測(cè)算。謝鳳杰等（2011）的研究認(rèn)為，在85%的保障水平下，玉米和大豆的收入保險(xiǎn)純保費(fèi)高于產(chǎn)量保險(xiǎn)的純保費(fèi)，但低于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際費(fèi)率。以現(xiàn)有的財(cái)政補(bǔ)貼力度，應(yīng)該能保證收入保險(xiǎn)的運(yùn)行。張峭等（2015）的測(cè)算結(jié)論是，河北小麥?zhǔn)杖氡ｋU(xiǎn)的費(fèi)率水平低于現(xiàn)行小麥成本保險(xiǎn)的費(fèi)率水平。李琴英等（2020）選取河南優(yōu)質(zhì)小麥主產(chǎn)區(qū)2003—2018年數(shù)據(jù)的測(cè)算結(jié)果表明，在85%的保障水平下，優(yōu)質(zhì)小麥?zhǔn)杖氡ｋU(xiǎn)的毛費(fèi)率為2.31%，比傳統(tǒng)小麥種植保險(xiǎn)費(fèi)率低3.69%;但保障水平反而提升50%，既能完全覆蓋生產(chǎn)成本，又能保證收益。因此，如果將優(yōu)質(zhì)小麥最低限價(jià)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為收入保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，不僅有利于降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，保障農(nóng)戶收入的穩(wěn)定，而且有助于促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的形成和完善。

上述國(guó)內(nèi)外學(xué)者從完善糧食支持保護(hù)政策的角度出發(fā)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)界定、作用、實(shí)施效率等問(wèn)題所做的較為深入的理論研究，為本文提供了重要參考。但如何讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在糧食支持保護(hù)體系中發(fā)揮更加重要的作用，目前尚未形成系統(tǒng)性思路?？紤]到受國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈深刻調(diào)整、中美貿(mào)易摩擦持續(xù)、氣候變化以及市場(chǎng)投機(jī)行為等因素影響，農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相較自然風(fēng)險(xiǎn)已逐漸上升為主要風(fēng)險(xiǎn)。為保障國(guó)家糧食安全，本文借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并聯(lián)系國(guó)內(nèi)實(shí)際，按照“險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合”的思路，對(duì)如何讓農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)成為破解當(dāng)前我國(guó)糧食支持政策調(diào)整困局的突破口進(jìn)行了探索。

一、糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制及問(wèn)題分析

（一）保護(hù)機(jī)制

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，我國(guó)的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制逐漸形成了以直接補(bǔ)貼制度為主、價(jià)格支持和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為輔的支持保護(hù)機(jī)制框架。具體分為以下三個(gè)階段：

第一階段（2004年之前）：我國(guó)先后實(shí)施了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、合同定價(jià)、糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)等政策，市場(chǎng)價(jià)格支持一直處于我國(guó)糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系中的絕對(duì)主導(dǎo)地位。

第二階段（2004—2014年）：這個(gè)時(shí)期，市場(chǎng)價(jià)格支持政策仍是主導(dǎo)，但引入了直接補(bǔ)貼政策和政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。具體看，一是實(shí)施了市場(chǎng)價(jià)格支持政策改革。自2004年起，我國(guó)先后實(shí)施了稻谷和小麥的最低收購(gòu)價(jià)政策。2008年，開始實(shí)施玉米、大豆、油菜籽、小麥、白糖、棉花等農(nóng)產(chǎn)品的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。二是逐步建起了直接補(bǔ)貼制度。2002—2006年，先后推出了農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼以及農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等。三是加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。自2007年起，中央和地方財(cái)政開始對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼。

第三階段（2015年至今）：這一時(shí)期，價(jià)格支持政策的范圍逐步縮小，直接補(bǔ)貼政策和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用增強(qiáng)。具體看，一是自2014年起，我國(guó)陸續(xù)取消了所有品種的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。稻谷和小麥的最低收購(gòu)價(jià)分別從2016年和2018年起下調(diào)，結(jié)束了剛性上漲局面;2020年又分別限定了最低價(jià)收購(gòu)規(guī)模。二是2014年國(guó)家決定對(duì)大豆實(shí)施“價(jià)補(bǔ)分離”的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)，2016年對(duì)玉米生產(chǎn)者實(shí)施“市場(chǎng)定價(jià)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策，2017年大豆的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼也調(diào)整為“市場(chǎng)定價(jià)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”政策。從2016年起，我國(guó)將種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，即“三補(bǔ)合一”。三是2016年開始，我國(guó)逐步開展“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，創(chuàng)新推出糧食價(jià)格保險(xiǎn)。2018年8月，國(guó)家發(fā)布《關(guān)于開展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)金〔2018〕93號(hào)），標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正在探索由“保成本”向“保收入”轉(zhuǎn)變。

（二）存在的問(wèn)題

多年來(lái)，我國(guó)的糧食支持保護(hù)機(jī)制在保障糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收方面效果顯著，但也積累了諸多問(wèn)題，政策繼續(xù)實(shí)施的難度加大。

1.財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較重。

由于最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)政策的高價(jià)實(shí)施，政策性收儲(chǔ)的糧食庫(kù)存難以順價(jià)銷售，國(guó)家財(cái)政潛在虧損日益擴(kuò)大。改革開放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)發(fā)生了三次糧食政策性財(cái)務(wù)掛賬，且第四次財(cái)務(wù)掛賬正在形成之中。據(jù)估算，消化既有的糧食庫(kù)存產(chǎn)生的價(jià)差虧損和每年庫(kù)存糧油息費(fèi)補(bǔ)貼合計(jì)已達(dá)數(shù)千億元，財(cái)政負(fù)擔(dān)非常沉重。

2.政策分隔且成本高。

一方面，我國(guó)糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制政策多而散，各政策之間缺少聯(lián)動(dòng)，無(wú)形中增加了政策成本。另一方面，政策實(shí)施操作成本很高。據(jù)估測(cè)，目前全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積在40%左右。

2015年3月6日，在全國(guó)政協(xié)十二屆三次會(huì)議記者會(huì)上，全國(guó)政協(xié)常委、中農(nóng)辦主任陳錫文表示，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的28.8%。2017年3月7日，在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議舉辦的記者發(fā)布會(huì)上，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦表示，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積在35%左右。由于土地流轉(zhuǎn)、土地開墾新增等情況存在，糧食補(bǔ)貼面積與實(shí)際面積不相符合，使得補(bǔ)貼所依據(jù)的數(shù)據(jù)失真。雖然在政策落實(shí)過(guò)程中要經(jīng)過(guò)面積核定、面積公示、上報(bào)補(bǔ)貼面積、公示補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼金額等過(guò)程，但是補(bǔ)貼程序繁雜冗長(zhǎng)，加之我國(guó)農(nóng)戶數(shù)量眾多、情況千差萬(wàn)別，數(shù)據(jù)核算、核實(shí)都需要大量的人力物力。

3.超出入世承諾標(biāo)準(zhǔn)。

加入WTO以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域中來(lái)自中央財(cái)政的補(bǔ)貼持續(xù)增長(zhǎng)。小麥、稻谷等個(gè)別品種支持比例因超過(guò)8.5%的微量許可水平，已經(jīng)引發(fā)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端。從WTO公布的關(guān)于我國(guó)農(nóng)業(yè)支持調(diào)查文件看，不管是用美國(guó)的方法還是我國(guó)的方法測(cè)算，小麥、秈稻、粳稻等的支持水平均在20%，甚至30%以上（WTO，2019）。其他品種的補(bǔ)貼也逐漸觸及上限，留給我們主動(dòng)調(diào)整的空間已經(jīng)非常有限。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作用受限。

我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期以自然風(fēng)險(xiǎn)成本保障為主，且保障程度偏低;而農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)及完全成本保險(xiǎn)仍處于試點(diǎn)階段。推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)優(yōu)化發(fā)展，需要有更優(yōu)的制度安排;但當(dāng)前對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體支持不足，限制了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展空間。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2006〕23號(hào)），首次提出了補(bǔ)貼農(nóng)戶、補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司、補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的政策。但到目前為止，補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司和補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的政策均未落實(shí)。更何況我國(guó)專門的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司于2020年8月剛剛獲得批復(fù)籌建，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體的支持方式和力度尚在摸索之中。此前，涉及農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)主要是中國(guó)再保險(xiǎn)公司和中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)共同體（簡(jiǎn)稱“農(nóng)共體”）。但農(nóng)共體區(qū)別于一般的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保實(shí)體，其成員公司在分保過(guò)程中出于保護(hù)商業(yè)秘密的考慮，對(duì)自身業(yè)務(wù)整體情況和有關(guān)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)會(huì)有所保留，因信息缺失可能會(huì)誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

二、基于新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的糧食生產(chǎn)保護(hù)機(jī)制架構(gòu)設(shè)計(jì)

（一）構(gòu)建思路

基于當(dāng)前我國(guó)新型糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制存在的問(wèn)題，本文從以下三個(gè)方面對(duì)其改革進(jìn)行了構(gòu)思。

一是順應(yīng)WTO規(guī)則要求和國(guó)際改革趨勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系亟待調(diào)整的重要原因，是補(bǔ)貼規(guī)模超過(guò)了WTO農(nóng)業(yè)支持的微量許可水平。根據(jù)研究，主要國(guó)家大都依據(jù)WTO規(guī)則要求，減少“黃箱”政策，增加“綠箱”政策。

WTO 農(nóng)業(yè)協(xié)定規(guī)定國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持措施包括“黃箱”“綠箱”和“藍(lán)箱”政策。其中，“黃箱”政策是對(duì)貿(mào)易有扭曲作用的政策，要求各成員國(guó)必須逐步予以削減，如最低收購(gòu)價(jià)、特定品種與特定區(qū)域的直接補(bǔ)貼;“綠箱”政策是不引起貿(mào)易扭曲的政策，可免予減讓承諾，如對(duì)生產(chǎn)者直接付款、脫鉤的收入支持、政府財(cái)政參與收入保險(xiǎn)和安全計(jì)劃。例如，1998—2011年，美國(guó)、歐盟、日本和巴西的“黃箱”政策支持降幅分別為55%、86%、27%和99%;美國(guó)、歐盟和巴西“綠箱”政策年均增幅分別為6.8%、9.5%和8.3%（張秀青，2014）。作為全球最大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，美國(guó)考慮到自然災(zāi)害頻發(fā)和市場(chǎng)價(jià)格的大幅波動(dòng)，在《2014年農(nóng)業(yè)法案》（Agricultural Act of 2014）中加大了保險(xiǎn)項(xiàng)目的支持力度，未來(lái)10年預(yù)算支出將增加57.2億美元，是法案的12項(xiàng)內(nèi)容中預(yù)算增加最多的一項(xiàng)。另外，商品計(jì)劃中增加了價(jià)格損失保障計(jì)劃（Price Loss Coverage）和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障計(jì)劃（Agriculture Risk Coverage）。這兩項(xiàng)計(jì)劃不同于作物保險(xiǎn)，但在受益人群等方面與作物保險(xiǎn)參與情況掛鉤，未來(lái)10年預(yù)算增加272億美元?！?018年農(nóng)業(yè)法案》（Agriculture Improvement Act of 2018）基本延續(xù)了《2014年農(nóng)業(yè)法案》中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的預(yù)算水平。從2010 年開始，歐盟各成員國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的比例上限由原來(lái)的50%提高到65%（張秀青，2019）。鑒于此，我國(guó)糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系中應(yīng)提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的比重，特別是收入保險(xiǎn)的比重。初步考慮，可將現(xiàn)有支持保護(hù)政策體系中的“黃箱”政策的財(cái)政資金轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，通過(guò)收入保險(xiǎn)形式支持種糧農(nóng)民。

二是要保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性。種糧農(nóng)戶的積極性是國(guó)家糧食安全的基石。但由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的收益水平遠(yuǎn)不如農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售以及外出打工，因此如果糧食生產(chǎn)支持保護(hù)水平跟不上，農(nóng)民種糧的積極性勢(shì)必會(huì)受到影響。當(dāng)前，我國(guó)小麥、稻谷的最低收購(gòu)價(jià)支持水平已經(jīng)根據(jù)WTO規(guī)則進(jìn)行了調(diào)整。2020年，小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)的調(diào)整方案是在原有政策框架下限定收購(gòu)規(guī)模，以避免超過(guò)8.5%的微量許可。這在一定程度上降低了糧食生產(chǎn)的支持保護(hù)水平。由于2020年糧食價(jià)格普遍上漲，多地的最低收購(gòu)價(jià)免于啟動(dòng)，限定收購(gòu)規(guī)模的不利影響并未顯現(xiàn)。如果糧食價(jià)格普遍下跌，因收購(gòu)規(guī)模受到限制，許多種糧農(nóng)戶的利益就得不到政策保護(hù)。當(dāng)前，新冠肺炎疫情導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)衰退，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速放緩，繼續(xù)增加糧食生產(chǎn)財(cái)政支持力度的難度加大。因此，優(yōu)化調(diào)整“存量”補(bǔ)貼資金才是有效途徑。比如將補(bǔ)貼收儲(chǔ)等流通領(lǐng)域的財(cái)政資金部分轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼，用于支持生產(chǎn)環(huán)節(jié)，用政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)彌補(bǔ)最低收購(gòu)價(jià)政策受限后的保護(hù)空間。同時(shí)，加大宣傳力度，讓農(nóng)民相信只要認(rèn)真耕種、不偷懶、不拋荒，其種植收入是有保障的，以此保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性。

三是提升農(nóng)業(yè)支持政策效率。上述兩點(diǎn)已經(jīng)表明，我國(guó)糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系需要改革，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用，將“黃箱”政策領(lǐng)域和流通環(huán)節(jié)的財(cái)政資金用于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。如何用好這些資金，如何讓政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高效運(yùn)行，則亟待構(gòu)建一套組織架構(gòu)予以保障。本文構(gòu)建了“險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合”的新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，嘗試以此解決這些問(wèn)題。所謂新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，主要體現(xiàn)在“新險(xiǎn)種”“新機(jī)制”。險(xiǎn)種上，從之前的以“保成本”為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴氨Ｊ杖搿睘橹?機(jī)制上，從之前的政府、保險(xiǎn)公司、種糧農(nóng)戶的“三角關(guān)系”（見圖1）轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝赞r(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、種糧農(nóng)戶的“線性關(guān)系”（見圖2）。在新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系中，政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌監(jiān)督，保險(xiǎn)公司將依據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同對(duì)種糧農(nóng)戶的生產(chǎn)狀況進(jìn)行“復(fù)查核實(shí)”，并以“定損理賠”來(lái)保障種糧農(nóng)戶收入。這種以市場(chǎng)主體之間的履約機(jī)制來(lái)實(shí)施補(bǔ)貼的做法，既可以提高多項(xiàng)政策的協(xié)同效率，又可以有效防止普遍存在的“農(nóng)戶土地撂荒或管理不善卻可領(lǐng)取足額補(bǔ)貼”的現(xiàn)象，還省去了經(jīng)由各級(jí)政府劃撥補(bǔ)貼的繁雜程序，杜絕了各種擠占和截留。同時(shí)，政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還可以有效糾正過(guò)去商業(yè)保險(xiǎn)公司在從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)存在的多層級(jí)大面積套取國(guó)家保險(xiǎn)補(bǔ)貼的現(xiàn)象。另外，與過(guò)去的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)停留在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的初級(jí)補(bǔ)償不同，新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)重在保障收入，可幫助農(nóng)戶抵御價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)量波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，有助于真正保護(hù)種糧農(nóng)戶，尤其是種糧大戶。

（二）構(gòu)建原則

1.按“險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合”的思路研發(fā)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。

結(jié)合我國(guó)的發(fā)展實(shí)際，借鑒美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的經(jīng)驗(yàn)，可將我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償設(shè)計(jì)思路調(diào)整為“收入保險(xiǎn)+直接補(bǔ)貼”，以新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來(lái)保障農(nóng)戶收入，使之成為種糧農(nóng)戶收入補(bǔ)貼的核心工具。針對(duì)三大主糧品種（小麥、稻谷和玉米），在農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)的情況下，通過(guò)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的收入保障和激勵(lì)條款，確保農(nóng)戶取得穩(wěn)定的種植收益，以防“谷賤傷農(nóng)”;而在農(nóng)戶面臨自然災(zāi)害、出現(xiàn)減產(chǎn)虧損的情況下，通過(guò)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償條款，確保農(nóng)戶前期投入和物化勞動(dòng)能夠得到補(bǔ)償（姚蔚，2015）。

2.以農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)引導(dǎo)支持新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

更好地發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保障功能，以政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)補(bǔ)貼各類商業(yè)保險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并對(duì)其承保和理賠行為進(jìn)行有效監(jiān)督和激勵(lì)（趙海，2016）。一是由政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的保險(xiǎn)合同，鼓勵(lì)各類商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)性開展業(yè)務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的理賠義務(wù);二是由政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽署再保險(xiǎn)協(xié)議，并合作建立農(nóng)作物種植信息大數(shù)據(jù)系統(tǒng);三是由政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)超額賠付進(jìn)行補(bǔ)償。

3.創(chuàng)新再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的融資方式。

以銀行間市場(chǎng)融資加財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)維持新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的健康運(yùn)行。由政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的發(fā)起人作為銀行間市場(chǎng)與保險(xiǎn)市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，通過(guò)銀行間市場(chǎng)定期融入巨額流動(dòng)性資金（如發(fā)行巨災(zāi)債券），滿足政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在大災(zāi)之年理賠農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的流動(dòng)性資金需求，進(jìn)而降低或分擔(dān)財(cái)政承擔(dān)的潛在農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，引資本市場(chǎng)之活水灌現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之良田。財(cái)政補(bǔ)貼則體現(xiàn)在為政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)補(bǔ)充運(yùn)營(yíng)資本金，為再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)債進(jìn)行擔(dān)保、貼息等。

三、基于新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的糧食生產(chǎn)保護(hù)機(jī)制實(shí)施路徑

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

1.設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

按照“險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合”的思路運(yùn)營(yíng)中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，由政府控股并按比例出資，將之定位于政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，接受銀保監(jiān)會(huì)的監(jiān)督和指導(dǎo)。盡快開展新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)試點(diǎn)，可先在主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。在品種上，可選擇市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)放開的玉米作為主要的試點(diǎn)品種;在參與主體上，可按照自愿投保原則，優(yōu)先選擇規(guī)?；N植者。

2.建立全國(guó)性農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)。

在中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司下設(shè)數(shù)據(jù)采集機(jī)構(gòu)，全面整合農(nóng)業(yè)系統(tǒng)信息資源，構(gòu)建農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺(tái)。整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，并逐步建立一定比例的固定觀測(cè)點(diǎn)，充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)和遙感技術(shù)，對(duì)農(nóng)作物生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行全程管理和監(jiān)管，采集包括種植生產(chǎn)、氣象條件、農(nóng)機(jī)管理等與保險(xiǎn)產(chǎn)品相關(guān)的數(shù)據(jù)，為復(fù)核農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司申報(bào)數(shù)據(jù)提供支撐。

（二）運(yùn)行機(jī)制

首先需介紹四個(gè)基本變量：一是常年產(chǎn)量，指各地區(qū)在正常年景下單位面積所收獲的農(nóng)作物產(chǎn)量。通常，每年的作物單產(chǎn)是有波動(dòng)的。這里將一個(gè)地區(qū)（省、市或縣）近五年的糧食畝產(chǎn)量測(cè)算加權(quán)平均數(shù)作為常年產(chǎn)量，是農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)的產(chǎn)量基礎(chǔ)。二是保障價(jià)格，指新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同承諾的預(yù)期價(jià)格，是中央政府在一定時(shí)期內(nèi)綜合考慮財(cái)政支付能力、種糧成本、糧農(nóng)合理收入以及影響糧價(jià)形成的其他因素而事先公布的價(jià)格水平。保障價(jià)格一般應(yīng)高于市場(chǎng)價(jià)格。三是保障水平，指新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供風(fēng)險(xiǎn)保障的程度，是衡量新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功效的主要標(biāo)準(zhǔn)。在具體操作中，投保人可選擇的保障水平分為85%、80%、75%、70%、65%五個(gè)等級(jí)。四是保障收入，指新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠償觸發(fā)條件，也稱賠償觸發(fā)收入，是常年產(chǎn)量、保障價(jià)格和保障水平三者的乘積。如果被保險(xiǎn)人的實(shí)際收入低于保障收入，由保險(xiǎn)人補(bǔ)償其差額。

以玉米投保為例。假設(shè)當(dāng)年提前公布的保障價(jià)格為1元/斤，當(dāng)?shù)赜衩椎某Ｄ戤a(chǎn)量為800斤/畝，甲農(nóng)戶投保時(shí)選取了85%的保障水平，則甲農(nóng)戶就鎖定了自己未來(lái)在達(dá)到常年產(chǎn)量的情況下玉米收入為680元/畝（800×1×0.85）。當(dāng)玉米收獲時(shí)，甲農(nóng)戶將會(huì)面臨以下三種可能情況：

1.產(chǎn)量達(dá)到或者超過(guò)常年產(chǎn)量。假設(shè)甲農(nóng)戶收獲玉米1000斤/畝，市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)為0.7元/斤，則甲農(nóng)戶將從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中獲得每畝120元（680-800×0.7）的收入補(bǔ)貼。需要強(qiáng)調(diào)的是，即便農(nóng)戶實(shí)際產(chǎn)量超過(guò)常年產(chǎn)量，在農(nóng)險(xiǎn)收入補(bǔ)貼測(cè)算中也以常年產(chǎn)量為準(zhǔn)，以此鼓勵(lì)農(nóng)戶多種糧、種好糧。

2.產(chǎn)量未達(dá)到常年產(chǎn)量，但高于自然風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種情況下，新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)將不予理賠，以此激勵(lì)農(nóng)戶來(lái)年實(shí)現(xiàn)達(dá)產(chǎn)、高產(chǎn)。

3.產(chǎn)量因受災(zāi)而低于自然風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)因?yàn)?zāi)玉米絕收農(nóng)戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為160元/畝，甲農(nóng)戶玉米產(chǎn)量因受災(zāi)降為200斤/畝，市場(chǎng)收購(gòu)價(jià)為0.7元每斤，則甲農(nóng)戶將從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)獲得每畝20元（160-200×0.7）的自然風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償（見圖3）。

（三）所需財(cái)政資金規(guī)模的模擬測(cè)算

按照“險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合”的設(shè)計(jì)方案，本文計(jì)算了新方案下的財(cái)政補(bǔ)貼總額，并與現(xiàn)行支持政策體系所需金額進(jìn)行了對(duì)比。具體如下。

1.選取模擬年份。

方案測(cè)算涉及小麥、稻谷、玉米、大豆四種主要糧食品種。由于2015年是我國(guó)小麥、稻谷、玉米、大豆四項(xiàng)主糧品種的產(chǎn)量高峰年份，因此測(cè)算所需產(chǎn)量數(shù)據(jù)以2015年為基準(zhǔn)。與此相應(yīng)，2016年是我國(guó)小麥、稻谷、玉米、大豆四項(xiàng)主糧品種的收購(gòu)高峰年份，因此流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼金額測(cè)算所需數(shù)據(jù)以2016年為基準(zhǔn)。

2.地域范圍。

現(xiàn)行補(bǔ)貼政策覆蓋范圍包括：一是最低收購(gòu)價(jià)政策，小麥涵蓋河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北等6省;稻谷涵蓋遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、四川等11省區(qū)。二是玉米臨時(shí)收儲(chǔ)、生產(chǎn)者補(bǔ)貼以及大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，涵蓋遼寧、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江等4省。以上政策共覆蓋14個(gè)省區(qū)，即河北、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、遼寧、吉林、黑龍江、江西、湖南、廣西、四川和內(nèi)蒙古。

3.數(shù)據(jù)選取

（1）市場(chǎng)價(jià)格。糧食市場(chǎng)價(jià)格是整個(gè)補(bǔ)貼測(cè)算工作的核心，也是難點(diǎn)。我國(guó)常年實(shí)行小麥和稻谷最低收購(gòu)價(jià)，導(dǎo)致小麥和稻谷的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格長(zhǎng)期偏離真實(shí)供求，需要通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格折算后來(lái)代替國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格。因此，對(duì)于小麥品種，本文以2018年美國(guó)小麥和加拿大小麥加權(quán)進(jìn)口到岸價(jià)加流通成本為基準(zhǔn)，確定國(guó)內(nèi)小麥?zhǔn)袌?chǎng)價(jià)格為1元/斤。對(duì)于稻谷品種，以2018年泰國(guó)大米加權(quán)進(jìn)口到岸價(jià)反推稻谷價(jià)格，同時(shí)參考國(guó)內(nèi)玉米、小麥、稻谷的比價(jià)關(guān)系，確定國(guó)內(nèi)稻谷市場(chǎng)價(jià)格為1.1元/斤。對(duì)于玉米品種，由于市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)放開，以2018年國(guó)內(nèi)玉米收購(gòu)均價(jià)為基礎(chǔ)，確定玉米市場(chǎng)價(jià)格為0.9元/斤。對(duì)于大豆品種，由于高度依賴國(guó)際市場(chǎng)，以2018年國(guó)內(nèi)大豆收購(gòu)均價(jià)和進(jìn)口大豆到岸價(jià)為基礎(chǔ)，確定大豆市場(chǎng)價(jià)格為1.75元/斤。

（2）保障價(jià)格。為了保證“險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合”糧食補(bǔ)貼新體系對(duì)農(nóng)戶種糧收入的補(bǔ)貼力度不降低，同時(shí)確保糧食補(bǔ)貼計(jì)算的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，糧食保障價(jià)格以2018年國(guó)家小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)以及玉米、大豆享受生產(chǎn)者補(bǔ)貼后的價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)定：一是小麥的保障價(jià)格確定為1.35元/斤。如果農(nóng)戶投保85%保障水平后，小麥補(bǔ)貼的計(jì)算價(jià)格為1.15元/斤，與2018年小麥最低收購(gòu)價(jià)格相同。二是稻谷的保障價(jià)格確定為1.47元/斤。如果農(nóng)戶投保85%保障水平后，稻谷補(bǔ)貼的計(jì)算價(jià)格為1.25元/斤，與2018年秈稻和粳稻最低收購(gòu)均價(jià)相同。三是玉米的保障價(jià)格確定為1.18元/斤。如果農(nóng)戶投保85%保障水平后，玉米補(bǔ)貼的計(jì)算價(jià)格為1元/斤，與2015年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格相同。

2016年以后，玉米價(jià)格支持政策改為“市場(chǎng)價(jià)格+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”，但補(bǔ)貼力度與2015年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格相當(dāng)。四是大豆的保障價(jià)格確定為2.47元/斤。如果農(nóng)戶投保85%保障水平后，大豆補(bǔ)貼的計(jì)算價(jià)格為2.1元/斤，與2018年大豆“市場(chǎng)價(jià)格+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”的支持力度相當(dāng)。

4.測(cè)算結(jié)果。

以中央財(cái)政2016年對(duì)糧食流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼資金為基準(zhǔn)，在保持種糧農(nóng)戶收入補(bǔ)貼水平不降低和一定中央儲(chǔ)備糧規(guī)模的前提下，根據(jù)現(xiàn)有糧食統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和本文的測(cè)算，如果改為以新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式向農(nóng)戶支付風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，有以下兩種情況：

（1）僅在小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案區(qū)，以及玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼實(shí)施區(qū)域開展新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，即覆蓋現(xiàn)行糧食價(jià)格支持政策實(shí)施區(qū)域，通過(guò)整合現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，中央財(cái)政每年僅需補(bǔ)貼新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)582億元，即可達(dá)到現(xiàn)行糧食價(jià)格支持政策的補(bǔ)貼效果，每年可為中央財(cái)政節(jié)省64%的補(bǔ)貼資金支出。

（2）在全國(guó)范圍內(nèi)普惠性開展新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，通過(guò)整合現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，中央財(cái)政每年需補(bǔ)貼新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)1149億元，便可使全國(guó)所有種糧農(nóng)戶都享受到現(xiàn)行糧食價(jià)格支持政策實(shí)施區(qū)域同等水平的補(bǔ)貼福利，每年還可為中央財(cái)政節(jié)省30%的補(bǔ)貼資金支出。

（四）其他配套措施

在以上體系穩(wěn)步建立的前提下，尚需以下相關(guān)配套措施。

一是改變現(xiàn)有補(bǔ)貼資金的用途，將低效率的糧食流通領(lǐng)域的直接明補(bǔ)資金用于新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)下的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，將財(cái)政補(bǔ)貼資金由流通環(huán)節(jié)逐步調(diào)整至生產(chǎn)環(huán)節(jié)，在重點(diǎn)支持現(xiàn)代高效糧食生產(chǎn)體系發(fā)展的同時(shí)，減少對(duì)糧食流通和加工環(huán)節(jié)因補(bǔ)貼而導(dǎo)致的價(jià)格扭曲，加快培育我國(guó)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的糧食流通和加工產(chǎn)業(yè)。

二是要逐步收縮甚至取消部分“黃箱”政策，適度放開糧價(jià)，讓糧價(jià)在一定區(qū)間內(nèi)隨行就市，從而恢復(fù)其調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系的基本功能，引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求來(lái)調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)、降低生產(chǎn)成本、提高糧食生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力。建立“生產(chǎn)者補(bǔ)貼+農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)”疊加保護(hù)機(jī)制，兩個(gè)政策之間的配比依農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革目標(biāo)而定。應(yīng)增加補(bǔ)充條款，要求只有購(gòu)買農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)且信用良好的生產(chǎn)者，才可以領(lǐng)取生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼。同時(shí)，購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶必須遵守環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)則，否則就得不到保費(fèi)補(bǔ)貼。

三是進(jìn)一步完善和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品及運(yùn)行機(jī)制。在農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司研發(fā)不同保險(xiǎn)時(shí)長(zhǎng)、不同目標(biāo)價(jià)格、不同費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、不同行權(quán)方式、不同風(fēng)險(xiǎn)保障水平的農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)產(chǎn)品，給農(nóng)民提供更多的選擇空間。同時(shí)，科學(xué)選擇計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)率的價(jià)格波動(dòng)區(qū)間，研究降低農(nóng)民、合作社的保險(xiǎn)繳費(fèi)比例的可行性，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性。另外，在中國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司的協(xié)調(diào)下，探索建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共嬴的多部門協(xié)作機(jī)制，為相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品提供審批“綠色通道”，提高農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)和部門對(duì)接的效率。此外，要鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)為合作社等新型農(nóng)業(yè)主體提供保單質(zhì)押等服務(wù)，讓金融更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

2020年突如其來(lái)的新冠肺炎疫情擾動(dòng)全球，加上沙漠蝗災(zāi)、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害不斷，全球性糧食恐慌情緒迅速提升，一些國(guó)家還采取了限制糧食出口等貿(mào)易保護(hù)措施。基于復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，我國(guó)加快建立高效、可持續(xù)的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制顯得尤為緊迫。本文基于現(xiàn)行糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系的不足和問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，提出了建立以“險(xiǎn)補(bǔ)結(jié)合”為特點(diǎn)的新型糧食生產(chǎn)支持保護(hù)體系的新思路。這一新思路的關(guān)鍵在于構(gòu)建“新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系”，并組建專門的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司。從目前的分析和測(cè)算結(jié)果看，基于新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的糧食生產(chǎn)支持保護(hù)機(jī)制，有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提升補(bǔ)貼效率、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系和保障農(nóng)民收入，也有利于盡早實(shí)現(xiàn)WTO規(guī)則的要求，構(gòu)筑起支持糧食生產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。接下來(lái)，在政策實(shí)踐中，建議按照“穩(wěn)價(jià)格、提收入、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的思路，統(tǒng)籌規(guī)劃以新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為核心的糧食收入支持體系與現(xiàn)有的糧食支持保護(hù)體系的協(xié)調(diào)，力爭(zhēng)做到改革環(huán)環(huán)相扣、互相協(xié)同、整體推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

1.馮文麗、董經(jīng)緯：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功效研究》，《浙江金融》2007年第5期。

2.高彥彬：《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)模式研究》，西北農(nóng)林科技大學(xué)博士學(xué)位論文，2006年。

3.黃季焜、王曉兵、智華勇等：《糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2011年第1期。

4.李軍：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、立法原則和發(fā)展思路》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1996年第1期。

5.李琴英、王世保、呂雅晴：《優(yōu)質(zhì)小麥?zhǔn)杖氡ｋU(xiǎn)費(fèi)率厘定及保費(fèi)補(bǔ)貼研究——以河南省為例》，《金融理論與實(shí)踐》2020年第5期。

6.劉京生：《入世后我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)》，《理論前沿》2000年第10期。

7.劉素春：《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織形式研究》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。

8.庹國(guó)柱、王國(guó)軍：《中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)村社會(huì)保障制度研究》，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2002年版。

9.庹國(guó)柱、朱俊生：《論收入保險(xiǎn)對(duì)完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制改革的重要性》，《保險(xiǎn)研究》2016年第6期。

10.庹國(guó)柱、朱俊生：《建立我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的幾個(gè)問(wèn)題（下）》，《金融教學(xué)與研究》2004年第6期。

11.王歐、楊進(jìn)：《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)中國(guó)農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的影響》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2014年第5期。

12.吳定富：《改革開放三十周年保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的回顧與展望》，《保險(xiǎn)研究》2008年第12期。

13.吳海濤、霍增輝、臧凱波：《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為的影響分析——來(lái)自湖北農(nóng)村的實(shí)證》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第5期。

14.肖字谷、王克：《中國(guó)開展農(nóng)作物收入保險(xiǎn)的意義和可行性初探》，《AO農(nóng)業(yè)展望》2013年第10期。

15.謝鳳杰、王爾大、朱陽(yáng)：《基于Copula方法的作物收入保險(xiǎn)定價(jià)研究——以安徽省阜陽(yáng)市為例》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2011年第4期。

16.姚蔚：《中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)分析》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》2015年第12期。

17.鐘甫寧、邢鸝：《糧食單產(chǎn)波動(dòng)的地區(qū)性差異及對(duì)策研究》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃》2004年第3期。

18.張秀青：《世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)我國(guó)的啟示》，《期貨日?qǐng)?bào)（“高端視野”版）》2014年3月18日。

19.張峭、王克、李越等：《中國(guó)主糧作物收入保險(xiǎn)試點(diǎn)的必要性及可行方案——以河北省小麥為例》，《農(nóng)業(yè)展望》2015年第7期。

20.張秀青：《美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與期貨市場(chǎng)》，《中國(guó)金融》2015年第7期。

21.趙海：《我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度改革路徑探析》，《中國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)》2016年第12期。

22.Robert Dismukes and Keith H.Coble.Managing Risk With Revenue Insurance，USDA，Economic Research Service，F(xiàn)eature：Farm & Commodity Policy，2006.

23.Joseph W.Glauber.The Growth of the Federal Crop Insurance Program：1990-2001，American Journal of?Agricultural.Economics，2013（1）.

24.Olivier Mahul and Charles J.Stutley..Government Support to Agricultural Insurance：Challenges and Options for Developing Countries，World Bank Publications，2010.

25.WTO.The Report Panel，China-Domestic Support for Agricultural Produces，28 February 2019.

責(zé)任編輯：李?蕊