關(guān)于防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險研究

宋海 張紅地

摘要：我國地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的根本原因是地方公共事業(yè)發(fā)展需求與地方政府有限的財力和舉債途徑之間的矛盾;直接原因是事權(quán)與財權(quán)責(zé)任不相符、部分地方政府盲目舉債、投融資監(jiān)管不當(dāng)、缺乏風(fēng)險預(yù)警機制。未來地方政府隱性債務(wù)問題還將長期存在，主要風(fēng)險在于債務(wù)規(guī)模超過地方經(jīng)濟的承載能力，隱性債務(wù)發(fā)行企業(yè)缺少主營業(yè)務(wù)，盈利能力弱，對財政撥款依賴程度高，自主還債能力較差，還款來源不穩(wěn)定。當(dāng)前，在經(jīng)濟下行壓力加大、財政收支矛盾凸顯的背景下，我國地方政府財政的可持續(xù)狀況日趨嚴(yán)峻。在地方政府債務(wù)管理中，隱性債務(wù)的治理與化解無疑具有緊迫性與優(yōu)先性。解決地方政府隱性債務(wù)危機首先必須解決兩個問題：一是完善信息披露機制，建立地方政府信用評級體系;二是構(gòu)建更有效、更可持續(xù)的新型投融資體系?；獾胤秸[性債務(wù)風(fēng)險的主要措施有：理順中央和地方財權(quán)事權(quán);完善預(yù)算管理體系;對現(xiàn)有地方政府隱性債務(wù)采取遏制增量、化解存量進行化解;大力推動現(xiàn)有融資平臺轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)分類改革;加強政府部門和社會資本的合作;建立健全官員考核體系，正確引導(dǎo)官員的政績觀等。

關(guān)鍵詞：地方政府?隱性債務(wù)?預(yù)算管理?信用評級

作者簡介：宋?海，全國政協(xié)常委;張紅地，北京語言大學(xué)經(jīng)濟研究院研究員。

黨的十九大和中央經(jīng)濟工作會議把防范化解重大風(fēng)險擺在決勝全面建成小康社會“三大攻堅戰(zhàn)”之首。習(xí)近平總書記對化解地方政府債務(wù)問題也發(fā)表了重要講話，各地應(yīng)清醒認(rèn)識化解地方政府債務(wù)形勢的嚴(yán)峻性、任務(wù)的艱巨性、工作的緊迫性，牢固樹立正確的政績觀，增強責(zé)任感和緊迫感，統(tǒng)籌部署、各負(fù)其責(zé)，標(biāo)本兼治、精準(zhǔn)發(fā)力，堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)。但是，目前地方政府隱性債務(wù)仍然具有不可忽視的風(fēng)險，并且成為影響我國經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的重大隱患。

一、地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因和直接原因

雖然《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）已經(jīng)對2014年底前產(chǎn)生的存量地方政府債務(wù)進行摸底，并于2015年開始出臺實施地方政府債務(wù)預(yù)算管理、債務(wù)限額和余額管理、置換存量債務(wù)、切割各類融資平臺、推廣公私合作（PPP）等一系列密集的旨在控制地方政府隱性債務(wù)、預(yù)防隱性債務(wù)風(fēng)險的管理政策和措施，但是隱性債務(wù)規(guī)模并未得到有效控制，按國際公認(rèn)警戒線標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)存在風(fēng)險?？梢钥隙ǖ氖?，未來一段時期，地方公共事業(yè)發(fā)展需要與地方財力之間的缺口仍將客觀存在，各地方政府需要謹(jǐn)慎處理隱性債務(wù)與地方發(fā)展之間的關(guān)系，平衡地方發(fā)展與債務(wù)風(fēng)險。

地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的根本原因是地方公共事業(yè)發(fā)展需求與地方政府有限的財力和舉債途徑之間的矛盾。2014年《預(yù)算法》修訂之前，地方政府是不能發(fā)債的，導(dǎo)致地方政府的財力、事權(quán)與支出責(zé)任長期不匹配，地方政府不得不以較少的財力承擔(dān)大量公共事業(yè)發(fā)展職責(zé)。為了發(fā)展地方經(jīng)濟和公共事業(yè)以及建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府開始采用融資平臺舉借隱性債務(wù)的方式繞開法律規(guī)定融資。通過隱性債務(wù)，地方政府可以在脫離上級監(jiān)管的情況下，解決地方經(jīng)濟增長的融資難題，促進地方經(jīng)濟增長和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷擴大，特別是隱性債務(wù)的資金多來源于銀行貸款、融資平臺城投債等，使地方政府隱性債務(wù)與金融體系產(chǎn)生了千絲萬縷的聯(lián)系。

地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的直接原因主要有：一是事權(quán)與財權(quán)責(zé)任不相符。近年來，地方政府為不斷提升城市競爭力，通過改善投資環(huán)境、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式進行經(jīng)濟建設(shè)，所產(chǎn)生的大量資金需求與地方財政實力不相匹配。事權(quán)與財權(quán)的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致地方財政存在嚴(yán)重收支不平衡問題，因此地方政府不得不擴大其隱性債務(wù)規(guī)模，以滿足不斷增長的資金需求。二是部分地方政府盲目舉債，追求經(jīng)濟總量規(guī)模與增長速度。在我國現(xiàn)行的政府考察機制中，地方經(jīng)濟發(fā)展水平是一項重要的考察指標(biāo)，為促進經(jīng)濟發(fā)展提速，部分地方政府存在高估地方財政能力的情況，造成過度舉債。過快的增長速度使得地方政府負(fù)擔(dān)沉重，從而產(chǎn)生隱性債務(wù)風(fēng)險。三是投融資監(jiān)管不當(dāng)。地方政府為籌措資金而創(chuàng)辦各類投融資平臺，監(jiān)管和審查都較為寬松，導(dǎo)致隱性債務(wù)問題加劇。四是缺乏風(fēng)險預(yù)警機制。在現(xiàn)行的地方政府債務(wù)管理中，明顯缺乏風(fēng)險預(yù)警機制，地方政府也并未設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)對地方債務(wù)進行管理和監(jiān)督，舉債規(guī)模和用途均缺乏社會公眾的監(jiān)督。一旦部分政府出現(xiàn)過度舉債，因缺乏風(fēng)險預(yù)警易導(dǎo)致惡性循環(huán)，地方政府財政隱患陡增，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。

二、地方政府隱性債務(wù)管理現(xiàn)狀

2014年以來，中央多次出臺重要政策文件加強地方政府債務(wù)管理，旨在為地方政府融資“打開正門，阻斷偏門”，從而化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。從各項政策內(nèi)容來看，對地方政府債務(wù)的管理日趨完善。其中，對地方政府隱性債務(wù)的管理也不斷加強，化解、阻斷地方政府隱性債務(wù)的主旨日益顯著，加強風(fēng)險防控的特征越發(fā)顯現(xiàn)。

第一，允許地方政府依法適度舉債，實施市政項目收益?zhèn)圏c工作。從2014年的新《預(yù)算法》和國發(fā)〔2014〕43號文明確賦予地方政府依法適度舉債的權(quán)限開始，中央相繼出臺地方政府債券發(fā)行、地方政府專項債券發(fā)行（土地儲備專項債券、收費公路專項債券、棚戶區(qū)改造專項債券）、市政項目收益?zhèn)圏c等多項政策，明確地方政府舉債的方式及途徑，并不斷嘗試開辟更規(guī)范的舉債途徑，為地方政府舉債打開正門，從根源上防止新的隱性債務(wù)產(chǎn)生。第二，加強地方政府舉債行為管理，阻斷各類可能產(chǎn)生隱性債務(wù)的途徑，促使隱性債務(wù)顯性化。第三，加強地方政府債務(wù)過程管理和風(fēng)險管理，防范隱性債務(wù)風(fēng)險。一是將地方政府債務(wù)分類納入全口徑預(yù)算管理，在政府預(yù)算中體現(xiàn)政府債務(wù)的融資規(guī)模、償還資金來源、支出安排等，政府債務(wù)信息與政府“四本預(yù)算”同步公開，提高債務(wù)信息透明度。二是加快存量債務(wù)置換，將原有地方政府隱性債務(wù)置換為公開市場發(fā)行的地方政府債券，加強市場約束和債務(wù)透明度。三是對存量債務(wù)進行分類處置，依據(jù)不同債務(wù)類型特點，分類提出處置措施，明確地方政府償債責(zé)任，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人依法分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險。四是建立健全債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制。依據(jù)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等，將債務(wù)風(fēng)險事件分級為I級（特大）、II級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級，建立相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置工作機制，對地方政府債務(wù)風(fēng)險快速響應(yīng)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生。第四，完善配套制度，全方位防控風(fēng)險。一是信息公開，提高透明度。目前，包括地方政府債務(wù)限額、債務(wù)余額都已經(jīng)開始逐步公開，債務(wù)信息透明度得到較大幅度提升。二是加強地方政府債務(wù)績效考評和問責(zé)機制，將地方政府債務(wù)管理及績效水平納入績效考評體系。目前，中央政府對于地方政府舉債的調(diào)控已經(jīng)從“管融資渠道”轉(zhuǎn)為“管地方政府”，并且處理部分地方政府違規(guī)舉債的責(zé)任人，形成了一定震懾作用。

三、地方政府隱性債務(wù)管理中存在的主要問題

第一，規(guī)模超常規(guī)增長。目前我國部分省市城投債出現(xiàn)過度發(fā)行現(xiàn)象，融資平臺總體負(fù)債率較高。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計和估算，到2020年末，負(fù)債率普遍超過80%，部分地方政府亂發(fā)債的問題或者變相舉債的問題也日益突出。第二，借款成本較高。大部分隱性債務(wù)投向城市建設(shè)類項目，投資回報率低、長期盈利能力差。特別是2014年加強地方政府債務(wù)管制以來，地方融資平臺的政府債務(wù)認(rèn)定率越小，獲得的政府支持力度越小，城投債的信用風(fēng)險進一步加大。第三，還款來源不穩(wěn)定。城投債償債資金來源主要是地方財政收入、土地出售與轉(zhuǎn)讓收入等，一旦土地價格波動或是當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)不穩(wěn)定，都會影響還款來源。特別是2021年土地新政使得地方隱性債務(wù)風(fēng)險更加不可預(yù)測。第四，資產(chǎn)負(fù)債期限錯配。地方政府融資平臺主要投向基礎(chǔ)設(shè)施等長期項目，而資金來源大多是中短期貸款，資產(chǎn)負(fù)債的期限錯配可能產(chǎn)生較為嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性清償風(fēng)險。第五，債務(wù)脫離監(jiān)管。目前，國家的預(yù)算報表僅能部分反映地方政府的舉債融資規(guī)模，大量財政赤字被轉(zhuǎn)換為隱性負(fù)債，游離于預(yù)算監(jiān)管體系之外，使隱性債務(wù)風(fēng)險難以進入監(jiān)管范圍或者很難全口徑監(jiān)管。第六，債務(wù)出現(xiàn)最終轉(zhuǎn)化。由于地方政府實際上是地方隱性債務(wù)的最終債務(wù)人，一旦城投債發(fā)生風(fēng)險，將會轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)風(fēng)險，進而向上級政府、下屆政府溢出，使地方政府債務(wù)成為中央政府債務(wù)，最終成為國家資產(chǎn)負(fù)債率上升的主要原因。第七，影響金融體系穩(wěn)定。地方政府隱性債務(wù)的主要持有人大多為金融機構(gòu)，對其資產(chǎn)負(fù)債率、安全性產(chǎn)生重要影響，特別是對債券市場穩(wěn)定性產(chǎn)生重大影響，在一定程度上推動宏觀杠桿率上升，將地方政府隱性財政風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑隗w系風(fēng)險。

四、地方政府隱性債務(wù)存在的主要風(fēng)險

第一，規(guī)模風(fēng)險。舉借隱性債務(wù)的公司數(shù)、債券數(shù)及債務(wù)規(guī)模不斷上升，帶來地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險。當(dāng)?shù)胤秸[性債務(wù)規(guī)模超過地方經(jīng)濟的承載能力時，不僅會給地方財政帶來沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，還會影響地方甚至國內(nèi)公共財政安全。當(dāng)前以城投債為代表的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模不斷上升，大幅超過了國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）和地方財政收入增長速度。如不合理控制地方政府隱性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險，將債務(wù)規(guī)模控制在經(jīng)濟體系可承受的范圍內(nèi)，可能加劇地方財力失衡、增大金融體系風(fēng)險，甚至導(dǎo)致系統(tǒng)性財政風(fēng)險和金融風(fēng)險。

第二，償債風(fēng)險。隱性債務(wù)發(fā)行企業(yè)大多盈利能力弱，對財政撥款依賴程度高，自主還債能力較差。目前大量地方政府隱性債務(wù)舉借形式是通過地方融資平臺公司發(fā)行城投債實現(xiàn)的，這類發(fā)行企業(yè)一般會將債務(wù)資金投入到收益很小甚至沒有市場收益或者僅有公益效益的市政建設(shè)項目，如市政道路、市政河道建設(shè)維護、棚戶區(qū)改造、安居房建設(shè)等。企業(yè)發(fā)行的債務(wù)高度依賴于地方政府財政撥款，企業(yè)自身基本沒有具有收益能力的主營業(yè)務(wù)，盈利能力弱。但與規(guī)模龐大的債務(wù)相比，地方政府財政撥款金額基本難以償還存量債務(wù)，多用于償還債務(wù)利息。一旦地方財政撥款不足或未及時撥付，可能致使企業(yè)資金鏈斷裂、債務(wù)違約，引發(fā)金融市場動蕩。

第三，管理風(fēng)險。地方政府隱性債務(wù)多以企業(yè)為主體發(fā)行舉借，債務(wù)管理屬企業(yè)內(nèi)部行為，信息不透明，債務(wù)管理、風(fēng)險預(yù)警難度高，風(fēng)險隱蔽性強。一些企業(yè)財務(wù)管理制度不健全、財務(wù)管理水平較低，財務(wù)信息不對外公開，使社會難以獲得真實、全面、可靠的債務(wù)信息，難以預(yù)算地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險?？梢哉f，目前全國大部分地方政府隱性債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險仍處于不透明狀態(tài)。與地方政府顯性債務(wù)相比，隱性債務(wù)由于信息不透明性和風(fēng)險隱蔽性，社會難以真正判斷債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險，使風(fēng)險隱患不斷上升。

可得出的結(jié)論是：首先，在經(jīng)濟下行壓力加大、財政收支矛盾凸顯的背景下，地方政府財政可持續(xù)狀況日趨嚴(yán)峻;其次，雖然從地方政府顯性債務(wù)的整體情況判斷，無論是負(fù)債率還是債務(wù)率水平均處于合理安全的邊界范圍之內(nèi)，但考慮到財政剛性支出以及剔除不可自主支配收入后，其債務(wù)風(fēng)險水平顯著上升;最后，在地方政府債務(wù)管理中，隱性債務(wù)的治理與化解無疑具有緊迫性與優(yōu)先性。

五、化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險必須解決的兩個問題

（一）完善信息披露機制，建立地方政府信用評級體系

由于存在信息不透明、監(jiān)管系統(tǒng)不統(tǒng)一、判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確、內(nèi)控制度不完善等諸多缺陷，地方政府隱性債務(wù)信用評級是非常困難的事情。信用評級是債券發(fā)行時的重要信息，可為投資者提供有效的風(fēng)險信息，減少信息不對稱風(fēng)險，高信用評級可以有效降低債券發(fā)行成本。目前地方政府隱性債務(wù)信用評級存在的主要問題有：

第一，指標(biāo)體系不完善，沒有評級標(biāo)準(zhǔn)。以城投債為例，與一般債券評級不同的是，城投債信用評級除了考慮企業(yè)自身財務(wù)數(shù)據(jù)和債項自身特性，更多地關(guān)注于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和地方政府財政實力。一般情況下，影響地方政府隱性債務(wù)信用評級的因素主要有三類：一是宏觀經(jīng)濟因素，包括人均 GDP、GDP 增速、稅收制度等;二是地方經(jīng)濟因素，包括區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、地方政府財政收入、地方政府表現(xiàn)、地方固定資產(chǎn)投資、城市失業(yè)率等;三是發(fā)行城投債企業(yè)的財務(wù)數(shù)據(jù)和債項特性，包括企業(yè)的行業(yè)特征、運營能力、盈利能力、償債能力、發(fā)債規(guī)模和發(fā)行方式等。需要強調(diào)的是，地方經(jīng)濟因素包含了地方債務(wù)規(guī)模和因素，由于地方政府隱性債務(wù)的償還在很大程度上依賴于地方政府的注資和支持，其背靠的地方政府債務(wù)風(fēng)險對于債項的清償風(fēng)險具有關(guān)鍵性的影響。一方面，由于當(dāng)前地方政府信用評級體系的發(fā)行方付費模式，信用評級普遍存在虛高狀況，未能準(zhǔn)確反映發(fā)債主體和債項本身的風(fēng)險水平;另一方面，對地方政府信用評級往往具有滯后性，特別是相當(dāng)一部分地方政府隱性債務(wù)具有“政府兜底”的特性，其發(fā)行成本往往低于一般企業(yè)債，且信用評級越高，融資成本越低，這使得信用評級高的地方政府和城投企業(yè)有更高的動力發(fā)行城投債，而地方政府債務(wù)的增加并不能及時傳導(dǎo)至新的評級。

第二，債務(wù)風(fēng)險的高低并未對地方政府債務(wù)發(fā)行主體的信用評級產(chǎn)生顯著影響，即現(xiàn)有的地方政府信用評級并未有效反映地方政府債務(wù)風(fēng)險。這樣不但降低了信用評級的有效性，也削弱了高信用評級對于降低信用利差的作用，地方政府債務(wù)風(fēng)險越高，信用評級降低信用利差的作用越弱。地方政府的隱性擔(dān)保是地方政府隱性債務(wù)區(qū)別于一般企業(yè)債券的最大軟信息，地方政府債務(wù)風(fēng)險越高，隱性擔(dān)保的信息含量越含糊。為了解決這個問題，需從多方面進行改進：一是應(yīng)積極推動信用評級機制和體系的完善，加快推進平臺付費、投資者付費等評級模式，拓寬評級機構(gòu)的收入來源，真正有效發(fā)揮信用評級對于提供風(fēng)險信息、監(jiān)督企業(yè)良好運行、提高市場效率等的功能，使地方政府債務(wù)風(fēng)險、城投債信用評級、城投債信用利差三者之間的傳導(dǎo)機制有效運行。二是打破地方政府隱性債務(wù)的剛性兌付，倒逼信用評級體系的健全、信息的透明與完整披露。以城投債為例，發(fā)行企業(yè)雖然有地方政府擔(dān)保，但其本質(zhì)上是一個“融資平臺”，而非市場化企業(yè)。這樣的企業(yè)在運行中由于種種原因可能不斷增加地方政府債務(wù)風(fēng)險，對地方政府信用評級有效性產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響，地方政府不能依賴低融資成本的城投債不斷擴張其債務(wù)規(guī)模，因此打破剛性兌付才是長期可持續(xù)發(fā)展之道。雖然國發(fā)〔2014〕43號文有效削弱了剛性兌付的作用，但城投債仍未完全市場化，發(fā)行價格和償債能力仍在很大程度上依賴于地方政府的財政能力、支持意愿和注資水平。未來，通過不保證剛性兌付來推動政府債務(wù)信息和發(fā)行企業(yè)信息透明化，打破市場對于城投債剛性兌付的預(yù)期。這一方面有利于推動地方政府隱性債務(wù)信息公開透明，評級指標(biāo)體系更加完善，以此降低地方政府債務(wù)風(fēng)險;另一方面也可以促使城投債發(fā)行和流通的市場化運作，促進債券市場健康發(fā)展。

（二）構(gòu)建更有效、更可持續(xù)的新型投融資體系

目前，各地方普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施項目的財政資金投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏有效的融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)主體和增信體系亟須轉(zhuǎn)型。長期以來，基于土地財政和土地金融化的基礎(chǔ)設(shè)施投融資是地方政府融資的重要形式，并對地方經(jīng)濟增長產(chǎn)生了顯著影響。但近年隨著我國財政預(yù)算和政府投資體系的改革，尤其是政府債務(wù)化解系列政策的出臺，傳統(tǒng)的地方政府融資平臺舉債、依托土地財政還款、信貸支持為主的基礎(chǔ)設(shè)施投融資體系已難以為繼。從宏觀層面看，在國家加大隱性債務(wù)化解力度的背景下，原有依托財政資金直接還款或地方政府提供擔(dān)保的融資模式已不可持續(xù)，加之財政資金投入總體有限，直接導(dǎo)致城市道路、環(huán)境整治等公益性項目無法獲得融資。從中觀層面看，地方國企作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體，債務(wù)負(fù)擔(dān)重、經(jīng)營性資產(chǎn)不足、造血能力差，無法運用自身的現(xiàn)金流承擔(dān)一些基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。此外，各地近年建成的供水供氣供電設(shè)施及保障房等資產(chǎn)散落在各個層次和各個部門，迫切需要對其進行整合和盤活利用，通過資本市場進行證券化和引入社會資本，為后續(xù)新建項目提供資金保障。從微觀層面看，目前各地對基礎(chǔ)設(shè)施項目的策劃設(shè)計能力較弱，也未能通過建立合理交易結(jié)構(gòu)形成公益性項目的營業(yè)收入，打造市場化的還款來源。同時，各地未能充分地將有收益和無收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目進行合理搭配、整體推進。地方經(jīng)濟要發(fā)展，市政建設(shè)要發(fā)展，同時又不能繼續(xù)走隱性債務(wù)擔(dān)保和融資的老路，這是擺在每個地方政府面前的難題。

筆者認(rèn)為，從根本上解決這個問題的辦法是建立一個融資主體、融資渠道、還款來源、增信措施、政府擔(dān)保五位一體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資綜合體系。在新型投融資體系下，打造市場化綜合服務(wù)商、拓展多元融資渠道、創(chuàng)新構(gòu)建綜合還款來源、推進增信體系轉(zhuǎn)型、建立新型國資國企體系成為有效的應(yīng)對策略，不僅能應(yīng)對政府債務(wù)化解問題，也有助于建立市場化機制，提升基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)企業(yè)的實際運作效率。一是積極探索以股權(quán)并購提升產(chǎn)業(yè)鏈競爭力的融資主體轉(zhuǎn)型路徑。主要是建立具有較強經(jīng)營能力、負(fù)債結(jié)構(gòu)合理的市場經(jīng)營主體，這是提升基礎(chǔ)設(shè)施投融資能力的前提和基礎(chǔ)。通過混合所有制改革方式吸引具有行業(yè)競爭力的社會資本。同時，可積極拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，從傳統(tǒng)城市建設(shè)向產(chǎn)業(yè)鏈前后端延伸，通過產(chǎn)業(yè)投資基金等方式投資重點產(chǎn)業(yè)，形成業(yè)務(wù)布局完善、經(jīng)營收入穩(wěn)健的市場化地方政府投資企業(yè)。二是拓展多元融資渠道。建立模式多樣、成本合理的多元融資渠道，既能保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求，又能推動當(dāng)?shù)亟鹑诋a(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方政府可結(jié)合當(dāng)?shù)亟鹑诎l(fā)展特點，充分發(fā)揮股權(quán)和債權(quán)、直接融資和間接融資的作用，不斷拓展融資渠道。推動當(dāng)?shù)鼐哂蟹€(wěn)定收益的公交、供水、燃?xì)獾荣Y產(chǎn)證券化，或者設(shè)立投資基金，引入社會資本，彌補基礎(chǔ)設(shè)施資本金不足問題。在融資模式上，可重點實施城市供水、污水處理、垃圾處理等有穩(wěn)定現(xiàn)金流、不會新增地方政府隱性債務(wù)的規(guī)范項目。三是構(gòu)建綜合還款來源。從財政資金還款轉(zhuǎn)向項目收益和公司現(xiàn)金流還款，是破解當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資瓶頸的核心。其關(guān)鍵是構(gòu)建市場化項目交易結(jié)構(gòu)，將無收益項目轉(zhuǎn)為有收益項目，并以此申請銀行貸款。基礎(chǔ)設(shè)施項目參與主體應(yīng)轉(zhuǎn)變理念、大力配合，特別是可在環(huán)保、公交、園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域創(chuàng)新項目交易結(jié)構(gòu)，并將無收益和有收益項目統(tǒng)籌實施，以構(gòu)建市場化的還款來源。四是推進增信體系市場化轉(zhuǎn)型。地方政府迫切需要構(gòu)建以市場化為導(dǎo)向的新型增信體系。加強與國家融資擔(dān)?；鸷献鳎约笆锌h兩級出資共同設(shè)立市級擔(dān)保公司的方式，加快構(gòu)建多層級增信體系。各地可積極引入省級擔(dān)保公司、社會資本等注資當(dāng)?shù)厝谫Y擔(dān)保公司，增強增信實力，并按市場化原則提供增信，降低綜合融資成本。同時，各類金融機構(gòu)可開展排污權(quán)、收費權(quán)、集體入市土地抵押權(quán)等擔(dān)保物創(chuàng)新，拓展抵押物范圍，并探索差額擔(dān)保等方式，適當(dāng)降低對重點基礎(chǔ)設(shè)施項目的擔(dān)保要求。五是建立新型國資國企體系。目前，地方政府要加快推進國資國企管理體系從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，依靠新型國資運行體系，提升市場化經(jīng)營能力。通過成立國有資本投資運營公司，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)投資經(jīng)營和國有資本戰(zhàn)略布局，統(tǒng)一開展投融資和資本運作，有效組合配置資產(chǎn)，打造具有市場競爭力的業(yè)務(wù)板塊。如可將從事水利投資、水務(wù)運營、水污染處理的融資平臺整合為市場化的綜合性水務(wù)集團，打造專業(yè)板塊，增強融資能力。推動重組后的國有企業(yè)上市，并通過資產(chǎn)證券化等手段，盤活存量國有資產(chǎn)，提升國有資產(chǎn)證券化水平。

六、如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險

第一，理順中央和地方財權(quán)事權(quán)，抑制地方政府舉債沖動。應(yīng)重新劃分及分配中央和地方的財權(quán)與事權(quán)，使地方政府能夠擁有與其事權(quán)相匹配的財權(quán)，以有效保障其經(jīng)濟發(fā)展的財政資金需求。中央政府應(yīng)進一步落實財政資金分配的公平性和合理性，適當(dāng)將政府轉(zhuǎn)移支付向地方財政傾斜，使地方政府有更充足的財力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟建設(shè)中急于發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等社會民生項目。同時，應(yīng)進一步深化稅收制度改革，合理拓寬地方政府稅基，科學(xué)構(gòu)建地方稅收體系，提高地方政府稅收收入水平。

第二，完善預(yù)算管理體系。當(dāng)前的財政預(yù)算公開范圍還過于籠統(tǒng)，需要進一步完善現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，對各項財政支出的規(guī)模、范圍、用途做出詳細(xì)界定，并對財政預(yù)決算報告的信息披露內(nèi)容與詳細(xì)程度做出明確的細(xì)節(jié)要求及規(guī)范。要下大力氣規(guī)范地方政府的預(yù)算管理，盡最大努力將地方政府債務(wù)，尤其是隱性債務(wù)全部納入預(yù)算管理范疇中，并在編制政府預(yù)算時，設(shè)置相應(yīng)的科目，進行信息披露和科學(xué)管理。

第三，要構(gòu)建和完善地方政府的債務(wù)預(yù)算報表體系。內(nèi)容應(yīng)覆蓋全部地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、預(yù)算年度舉債與償還額度、償還資金來源渠道、地方政府擔(dān)保債務(wù)及其債務(wù)當(dāng)期發(fā)生額與余額等，同時要覆蓋地方政府舉借和償還債務(wù)的全流程。并責(zé)成地方政府將細(xì)化的債務(wù)預(yù)算提交同級人大審批，其相關(guān)信息要對公眾予以披露。預(yù)算金額與實施方案要在項目實施推動前向公眾公布，接受公眾的監(jiān)督;項目在實施過程中，有超預(yù)算的苗頭或超過預(yù)算一定比例必須報上一級主管部門批準(zhǔn)。

第四，大力推動現(xiàn)有融資平臺轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)分類改革，化解隱性債務(wù)風(fēng)險。對于具有競爭性質(zhì)的業(yè)務(wù)，逐步整合向獨立的法人治理公司轉(zhuǎn)型，向生產(chǎn)性經(jīng)營實體轉(zhuǎn)型和發(fā)展。對于以融資為主而較少參與后期項目運營的融資平臺，應(yīng)積極推動其向為政府債務(wù)服務(wù)類公共機構(gòu)轉(zhuǎn)型，以發(fā)揮其現(xiàn)有的公共服務(wù)職能。融資平臺資金回收期長，盈利模式緩慢，難以在短期內(nèi)依自身實力化解和償還全部債務(wù)。各級地方政府可以通過嚴(yán)密監(jiān)控項目發(fā)展規(guī)模，統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟收入、成立地方資產(chǎn)管理、引入第三方社會資本、成立專項償債基金等方式，幫助和支持融資平臺通過市場和法律手段逐步化解存量隱性債務(wù)。

第五，對現(xiàn)有的地方政府隱性債務(wù)采取遏制增量、化解存量進行化解。嚴(yán)格禁止地方政府再繼續(xù)發(fā)生與政策法規(guī)相悖逆的擔(dān)保和融資行為，以及各種變相違法違規(guī)舉債行為;推動各級地方政府積極化解存量隱性債務(wù)，政府不再為融資平臺做信用背書，切斷與融資平臺之間的信用聯(lián)系。

第六，加強政府部門和社會資本的合作。引入社會資本不但有利于化解地區(qū)經(jīng)濟在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展等方面的資金短缺問題，還可以有效緩解地方政府財政支出壓力，降低地方政府債務(wù)償債壓力。同時，有利于提高政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的效率及效益，更便于加強對其運營的監(jiān)管和審查，壓縮運行成本，更好發(fā)揮政府的行政職能。

第七，建立健全官員考核體系，正確引導(dǎo)官員的政績觀。應(yīng)切實落實地方政府官員的債務(wù)問責(zé)、追責(zé)機制，剎住某些官員因片面追求政績而進行不負(fù)責(zé)任的舉債行為，避免由此造成的后任官員不理前賬以及后續(xù)發(fā)展財政資金不足的情況，規(guī)范政府官員在任職期間的行政舉措，保障地區(qū)經(jīng)濟的良性健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯：李?蕊