外國人免簽過境管理研究

岳清春

（1.中央民族大學(xué) 民族學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，北京 100081；2.中國人民警察大學(xué) 公安法學(xué)院，河北 廊坊 065000）

自2013 年7 月1 日《中華人民共和國出境入境管理法》實施以來，全國各大城市免簽過境政策越來越開放，由最初的幾個大城市的直接過境發(fā)展到現(xiàn)在的幾個區(qū)域之間的聯(lián)動，時間也由最初的24 小時到現(xiàn)在的144 小時，旅客不單純是中轉(zhuǎn)直接過境，144 小時區(qū)域免簽過境使旅客進(jìn)行旅游、從事商務(wù)活動成為可能。[1]以北京出入境口岸為例，免簽政策實施之前，外國游客每年入境北京為500 萬人次，免簽政策實施之后，北京出入境口岸過境人員 2016 年旅客流量較2015 年增長了32.2%，不到三年時間，北京入境旅客增長了一倍，年入境外國游客從500 萬人次增長到1000 萬人次，受到了外國旅游和商務(wù)人士的一致好評。同樣，無論是在經(jīng)濟(jì)活力更為發(fā)達(dá)的珠江三角洲大灣區(qū)、長江三角洲世界級城市群，還是在自然風(fēng)景優(yōu)美的高原古城昆明、歷史名城沈陽、東北城市名片大連等，免簽過境帶來的外國旅客均呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢。

一、問題的提出

（一）外國人免簽過境概念

過境免簽是指外籍人士依據(jù)過境國的法律或有關(guān)規(guī)定，從一國經(jīng)轉(zhuǎn)某國前往第三國時，不必申請過境國簽證即可過境，并可在過境國進(jìn)行短暫停留的政策。[2]外國人免簽過境政策是世界各國廣泛實施的一項免簽制度，不具有本國公民身份的外國人根據(jù)過境國的法律規(guī)定，持有本國有效旅行證件，并訂好前往第三國的聯(lián)程機(jī)票，從出發(fā)國經(jīng)轉(zhuǎn)過境國前往第三國或地區(qū)，無需申請中轉(zhuǎn)停留國過境簽證，并可在中轉(zhuǎn)國進(jìn)行一定時期停留。外國人在中國辦理免簽過境停留手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院批準(zhǔn)的逗留時限和特定區(qū)域遵照執(zhí)行。如果超過允許過境的逗留時限或活動范圍，應(yīng)當(dāng)事先向所處區(qū)域公安機(jī)關(guān)申請辦理我國相關(guān)簽證。否則，任何超越時間期限和活動區(qū)域的行為都將被視為違法行為。

（二）外國人免簽過境類型

目前，我國針對外國人免簽過境政策是逐步實施的，從24 小時內(nèi)直接過境，72 小時免簽過境，發(fā)展到144 小時免簽過境等多種形式，具體分析如下：

1.24小時直接過境

根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》規(guī)定：為進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放，方便對外交流，24小時直接過境是我國目前免簽過境應(yīng)用最廣泛的一項政策，且不限制口岸的類型。該政策規(guī)定：外國人持有有效國際旅行證件，訂好有座位的聯(lián)程航班，在中國境內(nèi)停留不超過24 小時，不離開口岸限定區(qū)域，可以免辦簽證直接過境。24小時免簽過境雖然適用的口岸多，但對過境旅客有非常明確的要求，時間很短，并且不得離開口岸限定區(qū)域，目前已經(jīng)不能滿足越來越多旅客的需要。

2.72小時免簽過境

我國正在實施新一輪更加積極的對外開放政策，中國邊檢機(jī)關(guān)也秉承中國政府的一貫主張，加強(qiáng)專業(yè)化、法治化、信息化建設(shè)，在便利通關(guān)、維護(hù)安全、口岸建設(shè)等方面采取了更加積極務(wù)實的政策措施，服務(wù)于國家新一輪對外開放戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，展現(xiàn)了開放、自信、包容的國家形象。為此我國相繼在北京、上海、廣州等城市推出針對53 國公民的72 小時免簽過境政策，符合條件的旅客可在上述城市口岸免簽過境并可在規(guī)定的行政區(qū)域免簽停留72 小時。隨著對外開放的進(jìn)一步加大，72 小時免簽過境已經(jīng)不能符合社會的發(fā)展和市場的需要，上述城市的對外開放程度和免簽停留期限也進(jìn)一步擴(kuò)大。

3.144小時免簽過境

國家移民管理局2019 年10 月24 日對外發(fā)布，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，自2019 年12 月1 日起，符合條件的外國人由重慶、西安航空口岸過境免簽停留時間延長至144 小時；在寧波航空口岸實施過境144 小時免辦簽證政策，并納入江浙滬政策一體化，過境人員可從寧波航空口岸以及已實施過境144 小時免辦簽證政策的上海海、陸、空港口岸或者南京航空口岸、杭州航空口岸入境、出境；將成都航空口岸過境144 小時免簽停留范圍擴(kuò)展至成都、樂山、德陽、遂寧、眉山、雅安、資陽、內(nèi)江、自貢、瀘州、宜賓等11 個市。[3]

（三）外國人免簽過境制度的意義

隨著經(jīng)濟(jì)社會和我國對外開放程度的進(jìn)一步發(fā)展，外國人免簽過境是一種必然趨勢，對外免簽過境的口岸數(shù)量在逐步增多，允許外國人免簽過境逗留時間也在進(jìn)一步增加，從最初的 24小時直接過境到目前很多區(qū)域?qū)嵭械?144 小時免簽過境并逗留，這一系列政策的施行，是順應(yīng)我國改革開放新時代的需要，對增加我國主要空港口岸在世界航空樞紐的地位具有重要意義，對進(jìn)一步深度開發(fā)針對外國過境游客旅游產(chǎn)品、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮起到了強(qiáng)有力的推動作用，對擴(kuò)大對外交流、增進(jìn)商務(wù)往來提供了寶貴的機(jī)遇，提升了開放口岸城市競爭力和國際知名度。免簽過境政策隨著社會的發(fā)展進(jìn)一步對越來越多的國家放寬，實施免簽過境的口岸在逐步擴(kuò)大，允許過境旅客逗留的時間也在延長，發(fā)展前景廣闊而深遠(yuǎn)。

二、外國人免簽過境存在的問題

（一）外國人免簽過境時身份確認(rèn)與行程鑒定存在漏洞

外國旅客在入境中國時，須提供其本人真實有效國際旅行證件，訂妥座位的聯(lián)程航班，出發(fā)國與前往國不能為同一個國家（或地區(qū)）。通常，外國旅客在辦理過境手續(xù)時由航空公司工作人員帶領(lǐng)其到邊檢機(jī)關(guān)進(jìn)行申報，在對其合理行程進(jìn)行確認(rèn)時，要求其出示紙質(zhì)或電子版行程單。一方面，此行程單防偽要求不高，容易進(jìn)行偽造；另一方面，航空公司對旅客訂票沒有約束力，即使其入境時提供行程是真實的，如果該旅客懷有其他入境目的，其完全可以在入境后取消或改簽原來所訂出境航班，這給邊檢人員在入境檢查時造成了很大的困難，為其出境時可能造成的違法違規(guī)行為埋下了一定的安全隱患。

（二）外國人免簽入境后真實行程與逗留區(qū)域難以掌控

邊檢機(jī)關(guān)未有相應(yīng)的機(jī)制或辦法來對該類人員的活動軌跡進(jìn)行監(jiān)控，存在監(jiān)管盲區(qū)，只要該外國人在規(guī)定的時間內(nèi)回到指定區(qū)域并出境，邊檢機(jī)關(guān)就很難發(fā)現(xiàn)其違法行為，進(jìn)而也無法固定相關(guān)違法證據(jù)對其行為進(jìn)行相應(yīng)法律處罰。[4]以江浙滬免簽過境停留144 小時為例，符合免簽過境的旅客在辦理了入境手續(xù)后進(jìn)入我國，其在江浙滬符合辦理入境條件的口岸入境后，其合法的活動區(qū)域僅限于江浙滬行政區(qū)域，超過這一區(qū)域?qū)儆谶`法活動。但是，一旦外國旅客入境后，其真實的行程我們難以掌控，在國內(nèi)的真實逗留區(qū)域基本屬于失控狀態(tài)。外國人在國內(nèi)購買其他交通工具的信息、在酒店的住宿信息與我們的出入境人員系統(tǒng)沒有進(jìn)行有效的連接，導(dǎo)致其在入境后至出境前沒有一個系統(tǒng)對其進(jìn)行全程監(jiān)控。

（三）外國人入境后涉嫌違法犯罪活動的責(zé)任難以追究

外國旅客在辦理免簽過境手續(xù)后入境我國，在違法管控方面存在幾個難點。對其入境后停留區(qū)域的管控，如其活動范圍超過法律規(guī)定區(qū)域，該如何調(diào)查取證，調(diào)查取證由哪個部門來處理，處理過后有沒有明確的法律依據(jù)來認(rèn)定等等問題。與此同時，在出示正常手續(xù)辦理了免簽過境手續(xù)入境后，當(dāng)事人主觀取消后續(xù)行程，故意滯留在國內(nèi)非法務(wù)工，容易形成新的“三非人員”，這些人員大多來自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家，接受教育水平不高，大多沒有一技之長，加上沒有正常的工作簽證，只能從事最低端的苦力甚至找不到工作，導(dǎo)致他們中的一些人鋌而走險甚至犯罪，擾亂社會秩序，激化社會矛盾。

（四）外國人出境時違法違規(guī)的法律處罰依據(jù)不夠明確

自2013 年7 月1 日《中華人民共和國出境入境管理法》正式實施以來，明確了出入境的法律依據(jù)，但是從各出入境檢查站工作中處理的案件來看，許多違法違規(guī)事件的處理找不到明確的法律依據(jù)，在對外國人進(jìn)行處罰的時候面臨尷尬的局面。如果旅客由于其他原因需要來華而又不能及時辦理我國入境簽證，可能利用我國過境政策主觀故意達(dá)到進(jìn)入我國境內(nèi)的目的。如果按照當(dāng)事人違反過境規(guī)定對其進(jìn)行處理，現(xiàn)行法律中尚未有明確規(guī)定可對此類情形作何處理。而如果單純從認(rèn)定當(dāng)事人的行為構(gòu)成非法居留情形進(jìn)行處理，則變相承認(rèn)了當(dāng)事人符合過境規(guī)定，明顯與其實際進(jìn)行的出入境活動相違背。

三、加強(qiáng)外國人免簽過境管理的政策建議

（一）提高邊檢管理人員的專業(yè)素質(zhì)

作為一線邊防檢查人員，需要全面提升自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，具體包括三個方面：首先，熟悉各國出入境政策，世界上每個國家由于其自身發(fā)展程度、所處地理位置、國民構(gòu)成等原因，針對不同的國家，出入境政策也不盡相同，為此需要深入了解每個國家特別是針對我國公民的出入境政策。其次，提升出入境證件的鑒別能力，由于各國科技發(fā)展水平、制造工藝水平等方面的差異，其出入境證件及簽證的制造工藝水準(zhǔn)也參差不齊，這就需要我們深入了解證件在制作過程中具體環(huán)節(jié)，找到其制作方面的共性特點，并且做到差異化區(qū)分。最后，強(qiáng)化出入境法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)出入境法律法規(guī)，熟悉各種違反出入境法律案件的處理程序和辦法，不斷提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力。

（二）增強(qiáng)邊檢信息平臺的管控效能

外國人在我國正常辦理了免簽過境手續(xù)入境后，公安系統(tǒng)對其的跟蹤管控除了依據(jù)其住宿酒店信息外，其他的行蹤和行為信息基本屬于“盲區(qū)”。這就需要我們創(chuàng)新邊檢信息平臺，通過這個平臺查詢其在境內(nèi)活動的所有信息，包括其出行信息（購買機(jī)票、車船票信息）、住宿信息、景點門票信息、GPS 定位信息以及其他消費(fèi)信息等。通過這個管控平臺，我們可以全面了解其在境內(nèi)的活動范圍，改變以往只能通過住宿信息查詢該旅客前往地區(qū)。同時，應(yīng)當(dāng)在辦理過境人員出境的檢查臺設(shè)置專用網(wǎng)絡(luò)能方便前臺檢查人員確認(rèn)相關(guān)信息。

（三）規(guī)范邊檢工作責(zé)任的政策措施

一般情況下，外國人來華過境只需提供其本人有效國際旅行證件和訂妥座位的聯(lián)程機(jī)票即可。但現(xiàn)實情況下，邊檢機(jī)關(guān)僅僅依靠這些資料在較短的檢查時間內(nèi)很難真實掌握其真正來華目的，有些國家特別是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國家旅客正是利用我國這種免簽過境政策達(dá)到不法目的。因此，需要從我駐外使領(lǐng)館對旅客簽發(fā)來華簽證的審查，航空公司對旅客真實行程的審核，邊檢機(jī)關(guān)對入境外籍人員的檢查甄別，外籍人員入境后公安機(jī)關(guān)對其行程和行為的掌握和約束等，制定一套行之有效的責(zé)任機(jī)制，確保對入境外國人的全面和過程監(jiān)管。

（四）完善邊檢過境制度的實施細(xì)則

當(dāng)前，我國各大口岸針對53 國游客制定實施了便利的免簽過境政策，使得境外人員享受到了一系列的政策便利。與此同時，一些不法分子利用政策的漏洞去達(dá)到不法目的（如逾期逗留、出境時隨意更改行程、入境后長期滯留境內(nèi)、偽造合理行程免簽過境等），造成了邊檢管理工作的被動局面。因此，基于上述問題，我們需要進(jìn)一步完善《中華人民共和國出境入境管理法》實施細(xì)則，真正做到有法可依、違法必究。

四、結(jié) 語

外國人免簽過境是從國家層面出發(fā)和考量的，是隨著社會和時代的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的。目前，我國越來越多的口岸逐步實施了這項政策，免簽過境允許停留的時限根據(jù)各地區(qū)具體情況而定，主要在24 至144 小時。隨著這項便利政策的實施，過境外國人客流量越來越大，在給我國各大城市和地區(qū)帶來便利的同時，也暴露出了一系列問題。因此，外國人免簽過境不能僅僅是一項單一的政策措施，應(yīng)該是一項政府管理的系統(tǒng)工程，需要移民局、公安機(jī)關(guān)、交通部門、海關(guān)、海事、旅行社、涉外酒店等各主體協(xié)調(diào)配合，全面服務(wù)好免簽外國人出入境管理工作。本文主要從外國人免簽過境制度現(xiàn)狀和問題出發(fā)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，以此提出相關(guān)政策建議，希望能夠為國家的出入境管理工作提供一些借鑒和參考。