公共治理視角下歷史文化名城保護現(xiàn)狀與對策研究
——以閩北為例

范 金 妹

(中共南平市委黨校 行政管理學(xué)教研室，福建 南平 353000)

城市化進程中，每個城市都面臨著傳統(tǒng)與現(xiàn)代、繼承與發(fā)展的問題，特別是歷史文化名城，更要處理好“古與今”的問題，正如習(xí)近平總書記強調(diào)的“保護古城是與發(fā)展現(xiàn)代化相一致的，應(yīng)當(dāng)把古城的保護、建設(shè)和利用有機地結(jié)合起來?！盵1]閩北境內(nèi)的邵武市、武夷山市和建甌市三座歷史文化名城，作為福建省第一批省級歷史文化名城，是名城保護現(xiàn)狀的一個縮影，分析其保護現(xiàn)狀，有助于對歷史文化名城保護提出更加具體、針對性的舉措，從而推進名城健康有序發(fā)展。

一、閩北歷史文化名城保護實踐

歷史文化名城是我國特有的概念，關(guān)于歷史文化名城，《中華人民共和國文物保護法》中是這樣定義的，“保護文物特別豐富并且具有巨大歷史價值或革命紀念意義的城市”[2]。閩北，是福建省開發(fā)最早的地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)的十縣(市、區(qū))都有千年以上的歷史，都是原中央蘇區(qū)縣，因此，每個縣(市、區(qū))都有十分豐富的歷史遺存，尤其是邵武市、武夷山市、建甌市。邵武市自三國時期建縣以來，迄今已近1800年，歷來為閩北的中心城市，是福建古代文明的發(fā)祥地之一。武夷山歷史悠久，1999年列入《世界遺產(chǎn)名錄》，成為中國第4處、世界23處世界文化與自然“雙遺產(chǎn)”地之一。建甌市作為福建第一個以皇帝年號命名的千年古邑，素有“八閩首府”之稱。這三座城市不僅有豐富而珍貴的歷史文化遺存，還有保存相對完整的歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化名村。因此，1999年這三座城市入選福建省第一批省級歷史文化名城。

自獲批省級歷史文化名城以來，閩北三座城市在保護方面做了大量工作，對市域文物、歷史建筑、古遺址遺跡等進行了廣泛的調(diào)查、整理，搶救性保護了大批文物古跡，頒布了文物和歷史文化遺產(chǎn)保護的若干管理規(guī)定，取得了較好的效果：一是編制名城保護規(guī)劃。各地在編制《建甌市歷史文化名城保護規(guī)劃(2014-2030年)》《武夷山市歷史文化名城保護規(guī)劃(2017-2035年)》《邵武歷史文化名城保護規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，還針對歷史文化名鎮(zhèn)的保護制定了具體的規(guī)劃，如《中國歷史文化名鎮(zhèn)邵武市和平古鎮(zhèn)保護規(guī)劃(2014-2030年)》《中國歷史文化名鎮(zhèn)武夷山市五夫鎮(zhèn)保護規(guī)劃(2015-2030年)》等，名城保護規(guī)劃體系初具規(guī)模。二是制定保護法規(guī)制度。為了加強對閩北歷史遺跡的保護，制定了《南平市朱子文化遺存保護條例》，編制《南平市古建筑、古村落保護管理意見》，推動了朱子文化等歷史遺存法治化、制度化進程。根據(jù)閩北革命歷史遺跡的特點，起草了《南平市革命舊址保護利用條例》。三是啟動名城保護修復(fù)工程。歷史遺跡保護是名城保護的重要內(nèi)容，近年來，各地根據(jù)屬地管理的原則，投入大量資金，加大本地歷史遺跡的保護和利用。邵武境內(nèi)樵溪門，建甌東岳廟、文廟、臨委舊址，中共福建省委舊址等歷史遺跡先后得到修繕。

二、公共治理視角下閩北歷史文化名城保護實踐反思

20年間，閩北積極推進歷史文化名城的保護，取得了一定成效，但與其他歷史文化名城相比，還有很大差距。

(一)現(xiàn)實困境

1.名城整體風(fēng)貌管控不佳。大規(guī)模城市建設(shè)中，名城空間格局遭到破壞。第一，傳統(tǒng)歷史風(fēng)貌喪失。名城內(nèi)部分街巷空間基本保留原貌，但兩側(cè)房屋建筑破壞嚴重，電線雜亂交織，改建為清一色水泥路面，具有歷史底蘊的傳統(tǒng)特色歷史風(fēng)貌喪失。第二，城區(qū)內(nèi)新、舊建筑混雜。城區(qū)內(nèi)新建的建筑沒有得到有效控制，各類高低不等、體型色彩不一的建筑混雜在古建筑、古民居間，一定程度上破壞了古城的中軸。第三，歷史文化未得到有效延續(xù)，歷史文化名城內(nèi)的古建筑、古民居是歷史文化的物質(zhì)載體[3]，而城區(qū)內(nèi)世代流傳的生活方式、傳統(tǒng)習(xí)俗則是這些古建筑的靈魂，保護傳承這些生活方式、傳統(tǒng)習(xí)俗也是十分重要的。隨著時間的流逝，一些民間文化、傳統(tǒng)習(xí)俗沒有得到有效保護傳承，已經(jīng)消失或面臨瀕臨消失的境況。

2.歷史遺跡保護現(xiàn)狀不佳。第一，歷史遺跡本體及周圍環(huán)境的破壞。雖然歷史文化名城內(nèi)擁有豐富的歷史文化遺跡，但一些歷史遺跡遭到破壞。特別是名城內(nèi)的古建筑多為木質(zhì)結(jié)構(gòu)，群眾為了改善生活居住條件，在古建中增設(shè)現(xiàn)代化設(shè)施，使得古建筑本體遭到破壞。還有一些古建筑無人居住，長期處于無人看管狀態(tài)。此外，較多文物、古建筑周圍被現(xiàn)代多層建筑包圍，歷史遺跡周圍的空間環(huán)境亦受到破壞。第二，歷史遺跡孤島化明顯。具有重要價值的古建筑、古民居等歷史遺跡，特別是省級以上文保單位得到較好的保護，而與此形成鮮明對比的是各縣級以下文保單位及其他古建筑、古民居，由于各種因素制約，破壞嚴重。長此以往，古城區(qū)內(nèi)的歷史遺跡孤島化、個體化保護現(xiàn)象愈發(fā)明顯。

3.歷史城區(qū)內(nèi)生活環(huán)境變差。城區(qū)內(nèi)的古建筑大多年代久遠，為木質(zhì)結(jié)構(gòu)，內(nèi)部開窗設(shè)計較少，以天井采光為主，閩北濕熱的氣候條件導(dǎo)致室內(nèi)陰暗潮濕。而這些古建筑是祖輩留傳下來的，長期生活在這里的群眾不愿意搬離，且隨著家庭人口的增加，一些具有重要歷史價值的古建筑被分割成無數(shù)單元，使得生活空間更為緊張，古建筑內(nèi)傳統(tǒng)的生活空間已不能滿足群眾現(xiàn)代化生活需求。此外，城區(qū)內(nèi)部分市政設(shè)施落后，道路體系不夠緊密和暢通，易出現(xiàn)交通擁堵等問題。

4.名城保護資金不足。歷史文化名城的保護需要大量資金作支撐。閩北境內(nèi)的三座城市列入第一批省級歷史文化名城，這是閩北引以為豪的事實，但因地方總體經(jīng)濟規(guī)模小，如2018年邵武、武夷山、建甌三地地方財政收入分別為12.5億元、8.68億元、9.54億元，每年尚未列出專項經(jīng)費用于歷史文化名城的保護。相比之下，有專項保護經(jīng)費的名城，則保護得較好，如福建省福州市，市財政每年安排名城保護專項經(jīng)費200萬元。由于地方保護資金有限，名城內(nèi)許多歷史遺跡的保護需要靠上級財政支持，然而上級財政支持的資金亦有限，只能優(yōu)先保護少部分的歷史遺跡，如2018年武夷山獲得福建省世界文化遺產(chǎn)保護專項資金30萬元。保護資金不足，名城內(nèi)具有傳統(tǒng)特色的古建筑、歷史街區(qū)還處于自我更新的狀態(tài)，原有風(fēng)貌遭到破壞。

(二)原因分析

1.名城保護意識不強。歷史文化名城作為公共產(chǎn)品，既是全社會共同的財富，同時，歷史文化名城的保護也是全社會共同的責(zé)任[4]。從現(xiàn)狀來看，歷史文化名城整體保護不佳，尚未形成全社會共同參與的氛圍。從政府層面來說，重視程度不高。地方政府沒有充分認識到歷史文化名城的重要價值，在名城建設(shè)、發(fā)展過程中，由于利益的驅(qū)動，關(guān)注更多的是招商引資，特別是在經(jīng)濟利益和文化利益發(fā)生矛盾時，往往忽視名城文化價值，給歷史文化名城造成了難以挽回的損失[5]。從社會層面來說，社會公眾對歷史文化名城保護的關(guān)注度不高。1999年，閩北境內(nèi)的三座城市列為省級歷史文化名城，但至今不少社會公眾對相關(guān)信息缺乏了解，沒有認識到歷史文化名城的價值及意義；部分公眾雖對歷史文化名城有一定了解，但他們普遍認為保護名城及歷史遺跡是政府的責(zé)任，與個人沒有多大關(guān)系，缺乏名城保護的責(zé)任感和使命感。

2.管理體制機制不完善。一是法律法規(guī)不完善。關(guān)于歷史文化名城保護，已經(jīng)制定的法律法規(guī)雖然對保護的對象、內(nèi)容及方法有了明確的界定，但保護運行中涉及具體管理機構(gòu)、責(zé)任分工、保護資金等問題尚未明確[6]。二是管理職責(zé)不明確。目前，閩北歷史文化名城的管理職能分散在各個部門，涉及國土資源局、住建局、文旅局等相關(guān)單位，尚未建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，名城內(nèi)歷史遺跡的管理亦涉及文旅、宗教、林業(yè)、建設(shè)等多個部門，各部門在具體實施中，易出現(xiàn)職責(zé)不清等情況。三是產(chǎn)權(quán)多元化。名城內(nèi)歷史遺跡的所有權(quán)分屬于多種類型，既有國家所有，又有村委會集體所有，既有宗族集體所有，又有個人所有，產(chǎn)權(quán)多元化，容易造成歷史遺跡空管、失管等問題。

3.保護資金來源單一。政府在歷史文化名城保護中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但并不是唯一的保護主體，僅僅依靠政府的作用滿足不了歷史文化名城保護需求。目前，閩北三座歷史文化名城的保護資金主要依靠地方財政支持，而閩北屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，每年用于名城及歷史遺跡保護的資金有限。同時，由于沒有建立相關(guān)的參與機制，其他主體作用得不到發(fā)揮，來自企業(yè)、民間的贊助非常少，資金來源單一，導(dǎo)致很多歷史遺存得不到及時的保護。

4.公眾參與程度不高。歷史文化名城的保護需要全社會共同參與，因公眾參與程度不高，影響了保護的實效。一方面，政府對公眾參與歷史文化名城保護的重要性認識不足。長期以來，歷史文化名城保護工作一直都是由政府主導(dǎo)的，政府按照自己的意愿，對名城進行規(guī)劃、修復(fù)、保護等，具體的情況沒有被公眾直接了解，處于單打獨斗的狀態(tài)。另一方面，尚未建立有效的公眾參與機制。近年來，政府開始重視公眾參與歷史文化名城保護的重要性，也希望得到公眾的支持，但沒有建立有效的參與機制，使得政府與公眾之間沒有實現(xiàn)有效對話，政府難以收到有用的信息，公眾的意見建議得不到反饋。

三、公共治理視角下加強歷史文化名城保護的對策

歲月更迭，歷史文化名城遺留至今，可以說，他是城市文明的見證，也是一座現(xiàn)代化城市區(qū)別于其他城市的個性特征，更是城市發(fā)展的重要資源，因此，歷史文化名城的保護既是時代賦予城市的發(fā)展需求，也是每個城市鑄就文化自信的現(xiàn)實需要。根據(jù)公共治理理論的觀點，政府和其他非政府組織、私人部門在市場原則、公共利益和認同之上建立的合作，可以提供更加有效的公共服務(wù)。因此，基于公共治理視角，組織引導(dǎo)多主體共同參與歷史文化名城的保護，能夠促進歷史文化名城可持續(xù)發(fā)展。

(一)思想認識層面：提高名城保護意識

多元主體共同參與是治理理念的核心理念，歷史文化名城的保護，要提高多元主體名城的保護意識，營造全社會共同參與歷史文化名城保護的氛圍。

一是提高領(lǐng)導(dǎo)干部的保護意識。歷史文化名城保護中，政府是發(fā)揮主導(dǎo)作用的主體，政府決策者的關(guān)注度直接影響著名城保護的成效，因此，從政府層面，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的保護意識對推進名城的保護至關(guān)重要，領(lǐng)導(dǎo)干部要認識到名城是城市發(fā)展的重要資源，并且理性認識名城的價值，避免過渡開發(fā)利用。提高領(lǐng)導(dǎo)干部的保護意識，一方面，可以依托各級黨校、行政學(xué)院、干部網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院等，開展歷史文化名城相關(guān)課程的培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)歷史文化名城保護的法律法規(guī)及一系列國際性文件，增強領(lǐng)導(dǎo)干部對歷史文化名城的認識。另一方面，建立名城考核評價體系。制定名城保護的具體標準、目標，明確地方領(lǐng)導(dǎo)的具體責(zé)任，把名城保護作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要依據(jù)，從而調(diào)動地方政府保護歷史文化名城的積極性和主動性。

二是提高社會公眾的保護意識。一方面，要加大名城宣傳力度。雖然閩北三座城市列為省級歷史文化名城已有20多年，但公眾對名城的了解和認知程度還比較低。因此，相關(guān)部門要充分利用各種媒介，加大名城的宣傳力度，讓保護歷史文化名城成為全社會的共識。特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，可以運用各種信息技術(shù)，通過文字、圖片、微視頻、虛擬全境等形式，在政府網(wǎng)站、微信公眾號、微博等媒介上全面推介歷史文化名城，展示名城歷史，宣傳歷史文化名城的價值及意義，引導(dǎo)社會公眾了解、關(guān)心、關(guān)注名城歷史，對名城歷史文化產(chǎn)生自豪感和認同感，進而增強保護歷史文化名城的責(zé)任感。另一方面，要多開展地方特色歷史文化活動。應(yīng)充分挖掘武夷山、邵武、建甌等名城中的歷史資源，結(jié)合自然旅游資源，依托當(dāng)?shù)靥厣o念日，開展具有地方特色的歷史文化活動，如傳統(tǒng)游藝、茶藝體驗等，組織更多的社會公眾參與體驗活動，讓他們成為活動的主體，這既有助于擴大歷史文化名城的知名度和影響力，又是促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要動力。

(二)體制機制層面：建立完善管理機制

根據(jù)公共治理理念，歷史文化名城保護，需要發(fā)揮多元主體的作用，其中政府是歷史文化名城保護的重要引導(dǎo)者，其作用是無可替代的，因此，必須建立完善管理體制，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。

一是完善政策法規(guī)。為加強閩北境內(nèi)三座歷史文化名城的保護，在完善保護規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以在設(shè)區(qū)市層面，制定《歷史文化名城保護條例》[7]，對歷史文化名城的保護中涉及到的具體問題，如保護管理機構(gòu)、資金來源、保護范圍、保護層次和保護內(nèi)容、保護規(guī)劃范圍內(nèi)禁止的行為等進行明確規(guī)定，規(guī)范城市建設(shè)和保護的具體行為。

二是理順管理職能。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)歷史文化名城保護中各部門的職責(zé)，設(shè)立歷史文化名城委員會，作為名城保護的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機構(gòu)，定期檢查名城保護規(guī)劃的工作情況，審議保護和城市建設(shè)中遇到的問題。同時，完善監(jiān)督機制，包括職能部門的監(jiān)督和社會監(jiān)督，通過有效的監(jiān)督，可以及時全面了解和控制歷史文化名城保護的具體行為。

三是建立歷史遺跡檔案。針對歷史文化名城中遺跡產(chǎn)權(quán)多元化的問題，對歷史遺跡進行全面摸排造冊，收集、整理和保存歷史遺跡資料，建立一套完整的、系統(tǒng)的歷史遺跡檔案庫，并根據(jù)遺跡類別進行分類，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，明確各類別歷史遺跡保護的具體責(zé)任人和具體保護方法。

(三)資金保障層面：建立多元化資金投入機制

歷史文化名城的保護需要大量資金作支撐，靠單一主體的投入滿足不了名城眾多文化遺存的保護需求，因此，需要聚集多元主體合力，建立多元化資金投入機制，多渠道籌措資金。

一是建立專項資金。將歷史文化保護專用資金列入政府財政計劃，建立名城保護、管理和建設(shè)的專項資金[8]，由歷史文化名城保護委員會負責(zé)調(diào)配使用；歷史文化名城保護委員會應(yīng)制定專項資金管理辦法和年度計劃，保障名城保護項目的實施，嚴格記錄各項收入與支出，做到透明、公開。

二是充分發(fā)揮市場作用。歷史文化名城作為城市中不可再生的公共資源，保護歷史文化名城的責(zé)任主體不僅僅是政府，作為市場經(jīng)濟領(lǐng)域主導(dǎo)者的企業(yè)，在獲得經(jīng)濟利益的同時，也應(yīng)當(dāng)履行社會責(zé)任，參與歷史文化名城的保護。因此，要建立完善市場主體參與名城保護的相關(guān)機制，鼓勵引導(dǎo)企業(yè)參與歷史文化名城保護。如挖掘武夷山、邵武、建甌名城內(nèi)的文化資源，以武夷山為龍頭發(fā)展古城文化旅游業(yè)，收取合理的歷史文化保護建設(shè)費，專門用于歷史文化名城的保護、服務(wù)與管理。

三是鼓勵非政府部門的資金投入。制定必要的扶持政策，鼓勵引導(dǎo)企事業(yè)單位、組織等社會資本參與歷史文化名城的保護。特別是閩北地區(qū)，可以充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢的作用，引導(dǎo)組織有熱情、有能力的鄉(xiāng)賢為歷史文化名城保護捐資獻策。

(四)參與主體層面：積極推進公眾參與

社會公眾作為歷史文化名城保護的重要主體，他們在名城內(nèi)開展生產(chǎn)生活活動的同時，也可能正在影響、改造歷史文化名城，因此，歷史文化名城的保護必須得到社會公眾的支持，引導(dǎo)社會公眾合法有序地參與到歷史文化名城保護的各個環(huán)節(jié)之中。

一是健全參與機制。在名城保護工作中，政府要建立健全公眾參與機制，讓公眾能夠參與歷史文化名城保護各個環(huán)節(jié)?？梢酝ㄟ^建立公開的欄目或網(wǎng)站，及時公布歷史文化名城的相關(guān)信息，同時，針對歷史文化名城保護的具體問題，如古建筑修繕、基礎(chǔ)設(shè)施完善等，可通過熱線電話、電子信箱、微信、微博等方式收集公眾的意見，積極吸納好的意見、好的點子并予以適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵或精神獎勵。

二是鼓勵公眾成立保護組織。推進公眾參與歷史文化名城的保護，可以鼓勵公眾成立各級保護組織[9]。在歷史文化名城保護中，雖然公眾是保護的重要主體，但又是力量最為分散的主體，因此，可以通過成立保護組織，引導(dǎo)熱心歷史文化名城保護事業(yè)的公眾參與，凝聚公眾的合力。一方面，成立公眾保護組織可以聚散為整，把公眾分散的力量聚合為一體；另一方面，又可以引導(dǎo)公眾有序參與歷史文化名城的保護。

三是成立專家咨詢委員會。名城保護是一項專業(yè)特征很強的事業(yè)，要注重發(fā)揮專家學(xué)者的作用，專家學(xué)者他們往往能以客觀學(xué)術(shù)的眼光和科學(xué)的理念方法提出合理的建議。因此，聘請有關(guān)專家、學(xué)者擔(dān)任顧問，成立專家咨詢委員會，指導(dǎo)解決歷史文化名城保護中的具體問題，有助于推動歷史文化名城的保護和發(fā)展。

歷史文化名城是經(jīng)過漫長的歷史發(fā)展過程積淀而成的，具有非常重要的價值，是全社會共同的財產(chǎn)，同時，歷史文化名城保護也是全社會共同的責(zé)任，只有發(fā)揮政府、市場、社會的共同作用，構(gòu)建多元化的治理結(jié)構(gòu)，形成保護合力，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。