優(yōu)化成本：基層政協(xié)民主監(jiān)督創(chuàng)新的關(guān)鍵
——以麗水蓮都區(qū)政協(xié)“隨手拍快捷報”為例

蘭 峻

（中共深圳市委黨校坪山分校，廣東深圳518118）

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的主要職能之一。開展民主監(jiān)督，是發(fā)揮人民政協(xié)“專門協(xié)商機(jī)構(gòu)”作用、完善社會主義監(jiān)督體系、發(fā)展社會主義協(xié)商民主的應(yīng)有之義；而優(yōu)化監(jiān)督成本、提高監(jiān)督效能，是政協(xié)民主監(jiān)督實(shí)踐的內(nèi)在要求，更是基層政協(xié)民主監(jiān)督創(chuàng)新的關(guān)鍵與重點(diǎn)。

一、政協(xié)民主監(jiān)督的成本構(gòu)成及優(yōu)化路徑透視

“近年來，在社會實(shí)踐以及理論研究的每一個領(lǐng)域中，都可以看到人們對創(chuàng)新這個詞語的熱衷?！盵1]伴隨創(chuàng)新在政治話語中占據(jù)越來越重要的分量，基層政協(xié)也紛紛開展各種形式的“創(chuàng)新”，形成了蔚為壯觀的“創(chuàng)新景象”。如2018 年浙江省政協(xié)就收到了4 個參加單位、3 個專門委員會、2 個界別活動組與11 個設(shè)區(qū)市政協(xié)、61 個縣（市、區(qū)）政協(xié)提交的96 個創(chuàng)新案例[2]。在充分肯定這些創(chuàng)新價值同時，也不能忽視基層政協(xié)創(chuàng)新存在的“程序疊加”“改換名目”“化簡為繁”等不良傾向，以及由此導(dǎo)致的創(chuàng)新的“名義化”“形象化”。而這些所謂的創(chuàng)新均在不同程度上增加了政協(xié)的民主監(jiān)督成本，使監(jiān)督投入與監(jiān)督效果日趨失衡，由此引起政協(xié)委員和社會民眾對“創(chuàng)新”的質(zhì)疑。

所謂監(jiān)督成本，是委托人為監(jiān)督代理人所花費(fèi)的非生產(chǎn)性的額外成本。主要包括監(jiān)督過程中投入的人力、物力、時間資源[3]。具體到政協(xié)民主監(jiān)督成本，是指一定時期內(nèi)政協(xié)組織和政協(xié)委員為開展監(jiān)督活動、民主監(jiān)督對象為配合監(jiān)督、民主監(jiān)督的其他關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)為確保監(jiān)督順利進(jìn)行而支付的有形和無形代價，亦即特定時間（如一個任期或某年度）內(nèi)政協(xié)民主監(jiān)督工作的全部投入。民主監(jiān)督成本具有廣泛性、復(fù)雜性，本文嘗試從內(nèi)容和主體兩個角度對此加以厘清。

從內(nèi)容構(gòu)成看，監(jiān)督成本包括：（1）組織成本。政協(xié)組織的“生存”和“延續(xù)”是實(shí)施政協(xié)民主監(jiān)督的前提。為維持自我機(jī)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政協(xié)組織必須不斷從外在獲得“能量”，這種“能量”表現(xiàn)為財政資金或以財政資金形式表現(xiàn)的物質(zhì)資源和社會資源。（2）制度成本。主要是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的建立、發(fā)展，黨的法規(guī)、國家法律和政協(xié)內(nèi)部制度的制定、落實(shí)、檢查成本。如政協(xié)各參加單位包括各民主黨派和共青團(tuán)、工會、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、臺聯(lián)、僑聯(lián)等群眾團(tuán)體為了參加政協(xié)都必須支付的參與成本；又如黨委、政府和政協(xié)組織會定期或不定期出臺工作意見、規(guī)范性文件來保障該制度的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，而文件的擬定、出臺、執(zhí)行、實(shí)施也需要耗費(fèi)各種資源。（3）運(yùn)行成本。包括政協(xié)的組織成本，委員進(jìn)行視察、調(diào)研所需要花費(fèi)的時間成本，各種交通成本、宣傳成本等。如政協(xié)組織和政協(xié)委員為了對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，必須損耗一定時間、支付一定人力物力所產(chǎn)生的成本；被監(jiān)督單位和地方為配合民主監(jiān)督，對民主監(jiān)督提出的事項(xiàng)進(jìn)行改進(jìn)，都需要支付成本。運(yùn)行成本的重要內(nèi)容是溝通成本。民主監(jiān)督在監(jiān)督議題的確定、監(jiān)督活動的組織、監(jiān)督過程的實(shí)施、監(jiān)督后續(xù)的跟進(jìn)等環(huán)節(jié)，在委員與政協(xié)機(jī)關(guān)、委員與所在界別、委員與所在單位、委員與其他委員、委員與被監(jiān)督單位之間需進(jìn)行大量溝通，這就構(gòu)成溝通成本。

從承擔(dān)主體看，監(jiān)督成本包括：（1）全體納稅人承擔(dān)的成本，如為保障政協(xié)民主監(jiān)督進(jìn)行所投資的基建項(xiàng)目、人員費(fèi)用、“三公”經(jīng)費(fèi)等。（2）政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員為開展民主監(jiān)督而花費(fèi)的人力、物力和時間成本。（3）政協(xié)委員為參與政協(xié)民主監(jiān)督活動而支付的人力資源、時間成本及溝通成本等。（4）被監(jiān)督單位為配合民主監(jiān)督活動（如舉行會務(wù)的匯報、聯(lián)絡(luò)、保障）而支付的人力資源、時間、耗材等成本。（5）政協(xié)民主監(jiān)督的其他相關(guān)成員支付的成本，如同級或上級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注監(jiān)督活動，社會民眾知曉和參與監(jiān)督活動所支付的成本。如果對上述承擔(dān)主體進(jìn)一步加以分類，任何公職人員為民主監(jiān)督所支付的成本最終均屬于由全體納稅人承擔(dān)的成本，因此可以將承擔(dān)主體分為全體納稅人和部分社會成員兩個大類。

人民政協(xié)民主監(jiān)督創(chuàng)新中的成本優(yōu)化，主要指創(chuàng)新要通過各種途徑降低和優(yōu)化監(jiān)督成本，并真正受益于監(jiān)督者和被監(jiān)督者。這種降低和優(yōu)化，既表現(xiàn)為“絕對值”，也表現(xiàn)為“相對值”。就“絕對值”而言，主要指在民主監(jiān)督成本總量降低或總量未增加的前提下的結(jié)構(gòu)優(yōu)化?？偭拷档鸵话惚憩F(xiàn)為民主監(jiān)督成本的所有構(gòu)成類別均出現(xiàn)下降或在一些類別保持穩(wěn)定的同時其他類別實(shí)現(xiàn)下降。如財政部提出的“一般性支出壓減5%以上”[4]，一般性支出的壓縮意味著用于政協(xié)民主監(jiān)督經(jīng)費(fèi)會相應(yīng)減少；在其他成本未增加的情況下，就會導(dǎo)致民主監(jiān)督成本“總量降低”。結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要表現(xiàn)為民主監(jiān)督成本在不同類別間發(fā)生了數(shù)量增減，或不同承擔(dān)主體間發(fā)生了主體改變。就內(nèi)容而言，組織成本降低難度系數(shù)大，具有較大降低空間的往往是運(yùn)行成本，即通過一定途徑減少溝通、協(xié)調(diào)、處置等運(yùn)行過程成本。就主體而言，由全體納稅人（含黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、政協(xié)機(jī)關(guān)人員、被監(jiān)督部門領(lǐng)導(dǎo)、財政供養(yǎng)的政協(xié)委員）支付的成本轉(zhuǎn)移并未真正意義上帶來結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而在全體納稅人承擔(dān)的成本基本保持不變的同時減少由部分社會成員（如未擔(dān)任公職的政協(xié)委員、其他社會群眾、參與監(jiān)督民營企業(yè)及社會組織）承擔(dān)的成本才能真正意義上帶來民主監(jiān)督成本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。就“相對值”而言，主要指民主監(jiān)督成本相對減少。雖然降低總成本在理論上是可行的，但鑒于多數(shù)行政機(jī)構(gòu)主體具有無限擴(kuò)大自身福利的本能沖動，這種情況在實(shí)踐中并不經(jīng)常出現(xiàn)。相比較而言，多數(shù)政協(xié)組織會選擇強(qiáng)化和拓展民主監(jiān)督效果來“攤薄”監(jiān)督成本。這種“強(qiáng)化和拓展”包括：注重監(jiān)督形式創(chuàng)新讓相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門對政協(xié)民主監(jiān)督給予更多反應(yīng)和反饋；提出的監(jiān)督意見更有參考價值和操作價值以更大程度上彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)決策和部門工作的不足；通過創(chuàng)新形式方法、加強(qiáng)宣傳報道吸引更多的社會關(guān)注；通過找準(zhǔn)監(jiān)督課題、助力解決社會關(guān)切給群眾更多的監(jiān)督獲得感等。需指出，在民主監(jiān)督實(shí)踐中，一些委員由于動力或能力不足導(dǎo)致監(jiān)督活動空轉(zhuǎn)化，一些政協(xié)機(jī)關(guān)出于“討好”同級黨委政府導(dǎo)致監(jiān)督活動無效化，個別委員和監(jiān)督者存在因私廢公、損公肥私等“亂監(jiān)督”行為，必須通過有效的制度設(shè)計和制度實(shí)施規(guī)避上述傾向，這也是對民主監(jiān)督效果的加強(qiáng)，從而能在事實(shí)上降低民主監(jiān)督成本。當(dāng)然，由于民主監(jiān)督效果的構(gòu)成具有復(fù)雜性，這種“強(qiáng)化和拓展”的效果在實(shí)際操作中難以量化評價。

一定意義上說，當(dāng)今基層政協(xié)的履職實(shí)踐創(chuàng)新并不缺乏，缺乏的主要是能夠優(yōu)化監(jiān)督成本、提高監(jiān)督效果的創(chuàng)新。如一項(xiàng)民主監(jiān)督創(chuàng)新探索不能優(yōu)化而是增加了成本，不僅會導(dǎo)致這項(xiàng)創(chuàng)新由于成本居高不下而難以持續(xù)和推廣，出現(xiàn)創(chuàng)新的“煙花效應(yīng)”“孤島效應(yīng)”；而且會造成政治資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，最終與民主監(jiān)督的目的背道而馳。因此，優(yōu)化成本是基層政協(xié)民主監(jiān)督創(chuàng)新探索必須回答的關(guān)鍵命題。

二、“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督的成本優(yōu)化探索

“隨手拍快捷報”作為民主監(jiān)督的一種創(chuàng)新，是在推進(jìn)“五水共治”民主監(jiān)督活動中啟動的。2013 年12 月，浙江省委十三屆四次全會作出“五水共治”的戰(zhàn)略決策。2014 年2 月，浙江省政協(xié)啟動“三級政協(xié)聯(lián)動、萬名委員同行、助推五水共治”專項(xiàng)民主監(jiān)督。麗水市蓮都區(qū)政協(xié)在“五水共治”民主監(jiān)督中認(rèn)識到，水縱橫交錯、連接八方，具有流動性和多樣性，單純的委員監(jiān)督成本高、難度大；水在群眾美好生活中占據(jù)著基礎(chǔ)性地位，動員群眾監(jiān)督治水具有充分可能性。基于此，蓮都區(qū)政協(xié)設(shè)計了“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督載體。即組織政協(xié)委員進(jìn)而動員所聯(lián)系群眾結(jié)合工作生活反映區(qū)域治理中存在的突出問題，并以互聯(lián)網(wǎng)手段傳送給區(qū)政協(xié)，區(qū)政協(xié)在短時間內(nèi)通過專報報送給區(qū)委、區(qū)政府及相關(guān)部門辦理。截至2018 年底，蓮都區(qū)政協(xié)利用“隨手拍快捷報”進(jìn)行系列民主監(jiān)督活動，共出?？?05 期，編輯PPT、視頻各1 份，反映問題點(diǎn)位1 900 多個，99%以上的問題得到有效的解決[5]?！半S手拍快捷報”民主監(jiān)督助力科學(xué)決策、問題解決、民生改善，受到了黨委政府、政協(xié)機(jī)關(guān)、政協(xié)委員和人民群眾多方面歡迎。蓮都區(qū)政協(xié)的創(chuàng)新實(shí)踐從多方面有效降低了民主監(jiān)督成本。

（一）明晰民主監(jiān)督程序規(guī)范，減少對接溝通成本

只有標(biāo)準(zhǔn)化才能減少對接、溝通成本。蓮都區(qū)政協(xié)把明確監(jiān)督的操作規(guī)范和操作標(biāo)準(zhǔn)作為推進(jìn)“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督的基礎(chǔ)。

一是提升民主監(jiān)督權(quán)威。黨委的重視支持是政協(xié)民主監(jiān)督的根本保障。在開展民主監(jiān)督工作中，蓮都區(qū)政協(xié)主動向區(qū)委報告，與區(qū)政府溝通，積極爭取重視和支持，取得了較好效果。近年來，在制定年度協(xié)商計劃時，區(qū)政協(xié)主動與區(qū)委、區(qū)政府溝通銜接，最終以中共蓮都區(qū)委、蓮都區(qū)人民政府、政協(xié)蓮都區(qū)委員會三家名義聯(lián)合發(fā)文。協(xié)商計劃對民主監(jiān)督工作作出專門、明確、詳細(xì)的計劃安排，從而使民主監(jiān)督工作體現(xiàn)權(quán)威性、嚴(yán)肅性、計劃性。

二是明確監(jiān)督基本程序。確定了“一計劃三階段”的民主監(jiān)督基本程序。“一計劃”，根據(jù)年度協(xié)商計劃，確定年監(jiān)督重點(diǎn)。近年來，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，先后就“五水共治”“衛(wèi)生城市創(chuàng)建”“兩路兩側(cè)”“六邊三化三美”“文明城市創(chuàng)建”等重點(diǎn)工作進(jìn)行民主監(jiān)督?！叭A段”，按照“準(zhǔn)備→實(shí)施→報送”階段推進(jìn)民主監(jiān)督。準(zhǔn)備謀劃階段，認(rèn)真研究制定《監(jiān)督方案》，明確工作目標(biāo)、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、組織領(lǐng)導(dǎo)、工作安排及注意事項(xiàng)等，保證監(jiān)督活動有條不紊的進(jìn)行。推進(jìn)實(shí)施階段，第一時間召開啟動、部署會，統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，熟悉業(yè)務(wù)。啟動部署會不僅有區(qū)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的動員部署，還有相關(guān)部門的業(yè)務(wù)輔導(dǎo)。邀請監(jiān)督活動涉及的有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、專家，為委員們介紹相關(guān)工作的開展情況、存在的問題、監(jiān)督的重點(diǎn)及注意事項(xiàng)等。先后邀請區(qū)治水辦、建設(shè)分局、畜牧局、六邊辦、文明辦、潔凈辦、環(huán)保分局等部門領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)專家到會進(jìn)行輔導(dǎo)。成果報送階段，及時召開協(xié)商、通報會，跟進(jìn)各項(xiàng)工作的落實(shí)。

三是加強(qiáng)監(jiān)督操作規(guī)范。蓮都區(qū)政協(xié)先后制定《小組監(jiān)督工作細(xì)則》《委員個人監(jiān)督注意事項(xiàng)》《民主監(jiān)督照片拍攝參考》《民主監(jiān)督材料撰寫參考》等操作規(guī)范，對照片內(nèi)容、拍攝方法（全景圖+細(xì)節(jié)圖）作出明確規(guī)定，對文字材料要求明確時間、地點(diǎn)、人物（拍攝人及見證人）、事件表征、處置建議等5 要素，作為圖片內(nèi)容的佐證。這樣報送的監(jiān)督材料，核實(shí)、編輯、審核的成本少，可以做到即收即報。為確保政協(xié)委員掌握監(jiān)督規(guī)范，區(qū)政協(xié)邀請技術(shù)人員講解“隨手拍”的拍攝要領(lǐng)、要求和報送技巧，提升委員開展分散監(jiān)督的及時性規(guī)范性能力。明晰的標(biāo)準(zhǔn)為委員參與方式的創(chuàng)新提供了基礎(chǔ)保障。

（二）實(shí)施分散式延伸式隱蔽化監(jiān)督，減少人力成本

1.實(shí)施分散式監(jiān)督

“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督是政協(xié)的集中監(jiān)督，也是委員的分散監(jiān)督。一方面“集中先行”，提升監(jiān)督影響力。區(qū)政協(xié)將全體委員以界別為單位建立監(jiān)督小組，界別召集人擔(dān)任組長，相關(guān)專委會牽頭，分片集中開展民主監(jiān)督；建立對各小組的監(jiān)督考核機(jī)制，對各小組年度開展監(jiān)督的次數(shù)、反映問題的數(shù)量質(zhì)量、帶領(lǐng)委員監(jiān)督的形式予以量化。集中監(jiān)督為委員分散監(jiān)督提供監(jiān)督內(nèi)容和方式的“現(xiàn)場輔導(dǎo)”。另一方面化整為零進(jìn)行分散式監(jiān)督，提升監(jiān)督效率?！半S手拍快捷報”民主監(jiān)督的重要特征是“隨手”，委員結(jié)合日常工作生活，或反映工作生活中發(fā)現(xiàn)的問題，或從工作生活線索出發(fā)有針對性地查找問題。“五水共治”民主監(jiān)督中，生活出行的田間地頭、探親訪友的村前院后、參觀考察的車間廠礦，委員們但凡發(fā)現(xiàn)了水體污染、治水不力等行為，都可以及時進(jìn)行監(jiān)督，真正做到了把政協(xié)民主監(jiān)督融入日常、融入生活。

2.實(shí)施延伸式監(jiān)督

“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督是委員的個體監(jiān)督，更是延伸監(jiān)督。每個政協(xié)委員都代表一定界別、聯(lián)系著一部分群眾，他們是政協(xié)委員履職的“眼和耳”“手和腳”。加強(qiáng)與所聯(lián)系群體的溝通，拓展履職的廣度和深度，是委員發(fā)揮作用的重要渠道?，F(xiàn)實(shí)中，政協(xié)委員由于時間空間限制，監(jiān)督難免會有遺漏；基于委員履職考核壓力，他們往往會動員身邊朋友和社會民眾參與監(jiān)督、協(xié)助自身履職；許多群眾有對公權(quán)力尤其是近距離、具體化的權(quán)力運(yùn)行活動進(jìn)行監(jiān)督的強(qiáng)烈意愿，但往往缺乏監(jiān)督渠道。這樣，政協(xié)委員的延伸式監(jiān)督就有了“雙向需求”。這種“雙向需求”許多時候之所以未能轉(zhuǎn)化為有效實(shí)踐，根源往往在于溝通成本較高?！半S手拍快捷報”民主監(jiān)督通過易對接的標(biāo)準(zhǔn)化、圖片化操作，降低了溝通成本，使政協(xié)委員動員關(guān)聯(lián)群體進(jìn)行監(jiān)督具備可操作性。據(jù)不完全統(tǒng)計，在“隨手拍快捷報”報送的材料中，由群眾提供線索或直接提供素材的接近30%，如群眾反映聯(lián)城街道武村河道垃圾漂浮問題，經(jīng)委員送達(dá)給區(qū)政協(xié)并經(jīng)2015 年第21 期“快捷報”報送后由區(qū)治水辦整治并反饋結(jié)果；群眾提供老竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)前街包子店污水直排的線索，經(jīng)政協(xié)委員反映并經(jīng)2018 年第23 期報送后得到及時處置治理。

3.實(shí)施隱蔽化監(jiān)督

分散和延伸方能使民主監(jiān)督隱蔽化、全方位?，F(xiàn)實(shí)中，集中式民主監(jiān)督往往是需要被監(jiān)督部門提供信息點(diǎn)位、路線指引的“陪同式監(jiān)督”。一方面，這種“陪同”事實(shí)上增加了監(jiān)督的成本；另一方面，民主監(jiān)督的可預(yù)期導(dǎo)致“提前準(zhǔn)備”“應(yīng)對監(jiān)督”等現(xiàn)象廣泛存在，降低了監(jiān)督效果。分散式延伸式民主監(jiān)督突破了監(jiān)督時空限制，事實(shí)上成為全方位、全時段監(jiān)督，使被監(jiān)督者難以準(zhǔn)備和應(yīng)對，信息獲取更接近于真實(shí)情況。如“五水共治”民主監(jiān)督中，政協(xié)委員們隱瞞身份，深入企業(yè)查找污水處理池、排污口，查看污水排放情況；有的監(jiān)督小組和委員根據(jù)“延伸監(jiān)督”獲得的線索，夜間開車核查督查企業(yè)偷排情況。明察與暗訪結(jié)合，發(fā)揮了“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督的最大效能。

（三）增強(qiáng)監(jiān)督時效性有效性，降低機(jī)會成本

“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督緊緊抓住“快捷”特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題即拍即報，助力黨政部門及時介入處置。這種時效性又增強(qiáng)了政協(xié)民主監(jiān)督的有效性，推動專項(xiàng)民主監(jiān)督被批示肯定、辦理反饋、跟進(jìn)落實(shí)的概率大幅提升，降低了委員參與監(jiān)督的機(jī)會成本。

一是成果報送更快捷。委員隨手拍下的照片、視頻通過即時通訊工具報區(qū)政協(xié)辦公室，區(qū)政協(xié)辦公室經(jīng)過甄別、匯總，每周匯總報送黨委政府并抄送職能部門，重要或時效性強(qiáng)的內(nèi)容即收即報。由于有明確的圖片采集標(biāo)準(zhǔn)，甄別時間大為降低；圖片和視頻的直觀性減少了領(lǐng)導(dǎo)的閱辦時間、提高了領(lǐng)導(dǎo)的督辦效率。2014 年來，蓮都區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示督辦31 次，其他副處級以上領(lǐng)導(dǎo)批示督辦42 次。據(jù)初步統(tǒng)計，得到區(qū)領(lǐng)導(dǎo)批示的占比超過55%，得到部門反饋的占比達(dá)到100%。幾任區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)均贊揚(yáng)區(qū)政協(xié)的民主監(jiān)督實(shí)踐，如2017 年區(qū)委副書記、區(qū)長陳豪批示：“政協(xié)此做法是服務(wù)中心的有效舉措，應(yīng)予高度贊美和感謝，‘隨手拍快捷報’是一個非常好的問題反映交辦機(jī)制?！鳖I(lǐng)導(dǎo)的大概率批示，極大提升了委員參與民主監(jiān)督的獲得感。

二是成果反饋更及時。政府辦公室將政協(xié)委員隨手拍反映的問題，及時落實(shí)到有關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門，要求予以整改，并將整改好的點(diǎn)位以圖片形式反饋給政協(xié)辦公室。政協(xié)辦公室通過即時通訊工具向委員和監(jiān)督小組反饋圖片錄用和問題整改情況。從實(shí)踐效果看，圖片和視頻的客觀性使部門辦理針對性、反饋及時性都大為提高，正如時任麗水市委常委、蓮都區(qū)委書記杜興林在“隨手拍快捷報”專報上批示的“區(qū)政協(xié)組織委員開展‘隨手拍快捷報’活動形式新穎，內(nèi)容翔實(shí)，到點(diǎn)到位，利于整改”?！袄谡摹笔窃撁裰鞅O(jiān)督創(chuàng)新的重要特點(diǎn)。

三是跟進(jìn)監(jiān)督更有效。區(qū)政協(xié)堅持將“隨手拍快捷報”監(jiān)督與課題監(jiān)督、跟進(jìn)監(jiān)督相結(jié)合。對監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的突出問題，進(jìn)行回頭看。如2016年蓮都區(qū)政協(xié)對2015 年“農(nóng)村生活污水治理”和“六邊三化三美”民主監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的突出問題，進(jìn)行了監(jiān)督辦理情況回頭看，對照2015 拍攝的視頻、圖片，一個點(diǎn)位一個點(diǎn)位進(jìn)行再督促，促使一些問題得到徹底解決。再如對一些普遍存在、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門解決力度明顯不足、用“隨手拍快捷報”監(jiān)督治標(biāo)不治本的問題（包括農(nóng)村生活污水治理、畜禽養(yǎng)殖污染治理、剿滅劣Ⅴ類水等），成立監(jiān)督課題組深入分析探討存在問題的根源，廣泛探討解決問題的舉措，形成監(jiān)督報告，報送區(qū)委、區(qū)政府，取得了較好效果[6]。

（四）凝聚民主監(jiān)督創(chuàng)新共識，減少創(chuàng)新推進(jìn)成本

蓮都區(qū)政協(xié)把“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督融入委員履職、政協(xié)宣傳、監(jiān)督協(xié)商的全過程，努力化外在壓力為內(nèi)在動力，減少了委員監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)交辦、部門辦理過程中的認(rèn)知落差和行為摩擦，減少了創(chuàng)新的推進(jìn)成本。

首先，融入委員考核。將委員參加“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督活動與委員履職評價相掛鉤，委員個人報送照片、視頻的，按報送和采用情況給予履職計分，獲得領(lǐng)導(dǎo)批示的再給予加分；委員參加集體監(jiān)督活動的，由專委會記錄參加人員，按參加活動次數(shù)計分。所獲分值納入委員年度履職考核。簡潔而清晰的量化考核消除了集體監(jiān)督帶來的個人榮譽(yù)感、獲得感缺失問題，提振了委員參與動力。經(jīng)過多年堅持，許多政協(xié)委員克服了不敢監(jiān)督、不想監(jiān)督心理，深度參與民主監(jiān)督的委員數(shù)量明顯增加。

其次，推進(jìn)直面監(jiān)督。蓮都區(qū)政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)針對“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督過程中的突出問題，與區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行反復(fù)溝通，最大程度凝聚共識，積極拓寬“直面監(jiān)督”渠道。如區(qū)政協(xié)2015年關(guān)于“兩路兩側(cè)”“農(nóng)村生活污水治理”專項(xiàng)民主監(jiān)督成果報送后，區(qū)委專門召開了常委擴(kuò)大會聽取專項(xiàng)民主監(jiān)督情況通報。會上，區(qū)政協(xié)將“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督成果以視頻和PPT 的形式集中展現(xiàn)，被監(jiān)督對象紛紛表示有“如坐針氈的內(nèi)疚感緊迫感”。會后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和部門領(lǐng)導(dǎo)紛紛到政協(xié)聽取意見，說“‘隨手拍快捷報’切實(shí)為我們增加了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的明亮雙眼”[7]。

再次，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。一方面，把參與“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督作為委員評優(yōu)評先的重要依據(jù)，通過定期通報、會議交流、典型推介等，營造趕超氛圍。如區(qū)政協(xié)定期將委員報送情況和獲得批示整改情況向全體委員及委員所在單位（企業(yè)）通報，對落后委員登門了解情況、談心談話。另一方面，加強(qiáng)與新聞媒體配合，報道“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督開展情況和跟蹤相關(guān)部門解決問題過程，邀請媒體對民主監(jiān)督中的先進(jìn)委員進(jìn)行采訪報道，擴(kuò)大社會公眾對政協(xié)監(jiān)督知曉度和認(rèn)可度，擴(kuò)大了政協(xié)民主監(jiān)督的影響力。

三、基層政協(xié)民主監(jiān)督創(chuàng)新成本優(yōu)化的影響因素

作為一項(xiàng)基層政治治理的制度變革，基層政協(xié)優(yōu)化民主監(jiān)督成本的創(chuàng)新勢必受到多種因素的共同影響。宏觀地分析，主要包括：

（一）創(chuàng)新的導(dǎo)向和內(nèi)容

每一個政協(xié)民主監(jiān)督創(chuàng)新都有獨(dú)特的目標(biāo)導(dǎo)向和內(nèi)容指向，并因其目標(biāo)、內(nèi)容不同而呈現(xiàn)為不同性質(zhì)的創(chuàng)新行為。一般而言，那些目標(biāo)導(dǎo)向明確、善于利用現(xiàn)代信息手段或直擊民主監(jiān)督實(shí)質(zhì)的創(chuàng)新更容易優(yōu)化成本，反之則難以真正優(yōu)化成本。

“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督是在互聯(lián)網(wǎng)思維指引下、以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化為基礎(chǔ)的創(chuàng)新，在內(nèi)容上直擊民主監(jiān)督的實(shí)質(zhì)。人民政協(xié)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種有組織地反映統(tǒng)一戰(zhàn)線各方面的意見的民主監(jiān)督。作為一種非權(quán)力性監(jiān)督，民主監(jiān)督重在掌握黨委政府及被監(jiān)督對象尚未掌握的信息，并以信息的闡釋和表達(dá)為基礎(chǔ)促進(jìn)被監(jiān)督對象的行為調(diào)整。首先，區(qū)別于傳統(tǒng)民主監(jiān)督以文字、話語為主要表達(dá)形式的特點(diǎn)，“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督以圖片和視頻為主要表達(dá)形式，使信息掌握更具客觀性、直觀性，被監(jiān)督者極大降低了信息核實(shí)成本。其次，區(qū)別于傳統(tǒng)民主監(jiān)督需要監(jiān)督者與被監(jiān)督者廣泛、反復(fù)溝通的狀況，“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督全面實(shí)施內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、操作流程化，極大減少了溝通協(xié)調(diào)成本。再次，區(qū)別于傳統(tǒng)民主監(jiān)督集體行動的時空限制，“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督在監(jiān)督時間空間上高度擴(kuò)散，有利于掌握真實(shí)信息，減少因?yàn)樘摷傩畔淼谋O(jiān)督效果不佳等問題。最后，區(qū)別于傳統(tǒng)民主監(jiān)督程序相對繁瑣的特點(diǎn)，“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督用規(guī)范便捷的程序壓縮了監(jiān)督后續(xù)的辦理反饋時間，提高了監(jiān)督效率和效用，進(jìn)而優(yōu)化了民主監(jiān)督的成本。正是創(chuàng)新內(nèi)容上、性質(zhì)上強(qiáng)烈的成本意識和成本導(dǎo)向，才使“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督能被廣泛重視并收到實(shí)效。

（二）成本優(yōu)化的方向與方式

民主監(jiān)督成本的優(yōu)化必然選擇一定的方向和方式，方向和方式是嵌入成本優(yōu)化的重要變量。從“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督在成本優(yōu)化上的實(shí)踐來看，至關(guān)重要的是正確處理下列三個方面的問題：

1.成本優(yōu)化的方向選擇

現(xiàn)實(shí)中，并非所有的成本都能被降低。能否合理確定成本優(yōu)化的主要著力點(diǎn)，直接影響成本優(yōu)化的效果。一般而言，通過強(qiáng)化效果導(dǎo)致成本相對降低比絕對數(shù)降低更易于操作，降低溝通、協(xié)調(diào)等中間成本比降低監(jiān)督準(zhǔn)備、跟進(jìn)落實(shí)、反饋交流等早期成本和后期成本更易于實(shí)施，通過合理路徑降低多數(shù)人的參與成本比降低少數(shù)人的參與成本更易于推進(jìn)。尤其需要關(guān)注的是，單純壓縮數(shù)字層面的成本，可能會隨著民主監(jiān)督效果的弱化導(dǎo)致實(shí)質(zhì)上的成本上升。

“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督有降低成本的清晰指向。一是利用現(xiàn)代思維和信息技術(shù)，通過減少溝通、協(xié)調(diào)、交流等中間成本，大幅度降低了絕對成本，而這種降低是多數(shù)民主參與者都能享受的。二是通過有效社會動員整合了散布于政協(xié)委員身邊的社會力量，降低了委員個人的參與成本，從而使政協(xié)民主監(jiān)督的最重要主體大幅度降低了參與成本。這是成本優(yōu)化的重點(diǎn)。三是通過強(qiáng)化監(jiān)督效果，主要是更大概率的領(lǐng)導(dǎo)批示、部門的及時辦理反饋，提升了委員的參與效能，相對降低了民主監(jiān)督的總成本。

2.成本優(yōu)化的互動方式

從一定意義上說，創(chuàng)新的成本優(yōu)化是創(chuàng)新發(fā)起者優(yōu)化成本意愿和創(chuàng)新參與者、關(guān)聯(lián)者認(rèn)可、接受、實(shí)施意愿的有機(jī)統(tǒng)一，創(chuàng)新的發(fā)起者和參與者、關(guān)聯(lián)者之間的互動關(guān)系是直接影響成本優(yōu)化效果的重要因素。在現(xiàn)有制度體系下，政協(xié)民主監(jiān)督創(chuàng)新的發(fā)起者或出于對人民政協(xié)事業(yè)的熱愛，或出于對創(chuàng)造政績、為自己和政協(xié)組織帶來利益的考量，往往具有比較明確的推進(jìn)創(chuàng)新的意愿；而政協(xié)民主監(jiān)督創(chuàng)新的參與者、關(guān)聯(lián)者往往具有多重社會角色，委員角色與其他社會角色之間存在“沖突- 耦合”關(guān)系，參與創(chuàng)新探索的意愿并沒有那么強(qiáng)烈。創(chuàng)新發(fā)起者必須與參與者、關(guān)聯(lián)者進(jìn)行有效互動以減少沖突，才能保障創(chuàng)新的推進(jìn)和優(yōu)化成本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督來看，這種互動是充分且有效的。作為創(chuàng)新的發(fā)起者，政協(xié)組織和政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員通過將參與民主監(jiān)督納入委員考核提升了委員的參與動力。同時，政協(xié)組織對委員進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督和運(yùn)用新技能進(jìn)行監(jiān)督的專業(yè)輔導(dǎo)，促進(jìn)委員民主監(jiān)督技巧的掌握。更為重要的是，作為創(chuàng)新參與者，政協(xié)委員通過動員自身社會資源、利用零碎時間等進(jìn)行監(jiān)督的方式，極大減緩了委員角色與其他社會角色的時間沖突；而個體的分散監(jiān)督又有利于委員挑選在沒有利益沖突的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督，防止自己既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者或與之有緊密利益關(guān)聯(lián)的社會成員，防止雙重社會角色的沖突。從關(guān)聯(lián)者角度看，“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督是與黨委政府聯(lián)合發(fā)文的組織行動，具有較強(qiáng)的權(quán)威性，配合民主監(jiān)督與完成黨委、政府部署的工作具有內(nèi)在統(tǒng)一性；民主監(jiān)督又與媒體宣傳緊密聯(lián)系，對比完全公開化的媒體監(jiān)督帶來的巨大社會壓力，積極接受政協(xié)民主監(jiān)督就成為了理性考量后的選擇。

3.成本優(yōu)化的制度化水平

制度化水平包含兩個維度：一是將創(chuàng)新的成果“文件化”的頻率，二是“文件化”的效力等級[8]。一般來說，創(chuàng)新的制度化水平與規(guī)范性文件的頻率和效力等級呈正相關(guān)性，即被相關(guān)文件重申和鞏固頻率越高，相關(guān)文件的效力等級相對就越高，那么制度化水平也相對就越高。自蓮都區(qū)政協(xié)創(chuàng)辦第一期“隨手拍快捷報”專報以來，蓮都區(qū)政協(xié)先后印發(fā)《區(qū)政協(xié)“隨手拍快捷報”活動辦法》等文件，并在政協(xié)全會的工作報告中大篇幅予以闡釋。由黨委、政府、政協(xié)聯(lián)合發(fā)文的年度協(xié)商計劃每年都對做好“隨手拍快捷報”提出要求。蓮都區(qū)委在十三屆六次全會、十四屆四次全會的報告中分別予以肯定，蓮都區(qū)委、區(qū)政府還專門出臺《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的實(shí)施意見》，肯定和支持區(qū)政協(xié)的創(chuàng)新實(shí)踐?！半S手拍快捷報”民主監(jiān)督具有一定的制度化水平，但這種制度主要體現(xiàn)為政協(xié)組織的文件，“文件化”的效力等級有待繼續(xù)提高。

（三）上級與同級黨委、政府的態(tài)度

我國是單一制政體，上級官員的意志、態(tài)度對下級和基層群眾的行為具有極大示范性和影響力。在“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”要求下，政協(xié)的民主監(jiān)督創(chuàng)新只有在同級黨委的肯定和支持下才能開展，同級黨委的態(tài)度也對政協(xié)履職創(chuàng)新有巨大影響力。在政府負(fù)責(zé)“錢袋子”的情況下，同級政府的財政支付能力及對政協(xié)優(yōu)化成本探索的態(tài)度同樣直接影響政協(xié)優(yōu)化民主監(jiān)督成本的創(chuàng)新實(shí)踐?！皺?quán)力是根據(jù)自己的目的去影響他人行為的能力，也就是說，權(quán)力是一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的結(jié)果，使他人的行為符合自己的目的?！盵9]一般而言，掌握特定權(quán)力的上級與同級黨委、政府所持的態(tài)度，與政協(xié)組織實(shí)施和持續(xù)創(chuàng)新探索具有緊密關(guān)聯(lián)。

就“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督創(chuàng)新而言，同級黨委政府呈現(xiàn)較為明確的肯定態(tài)度。蓮都區(qū)委、區(qū)政府通過工作督查、會議通報等方式，多途徑保障“隨手拍快捷報”持續(xù)化。上級政協(xié)也予以充分肯，麗水市政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)多次對蓮都區(qū)政協(xié)的創(chuàng)新實(shí)踐予以肯定，2015 年第32 期《麗水政協(xié)工作》以《蓮都區(qū)政協(xié)“隨手拍快捷報”助推五水共治有實(shí)效》為題向全市政協(xié)推廣蓮都做法，2017 年常委會工作報告將“隨手拍”納為“三級政協(xié)聯(lián)動、萬名委員同行、助推五水共治”重要舉措，肯定其“助推了‘麗水藍(lán)’邁向‘天天藍(lán)’”；2017 年5 月，蓮都區(qū)政協(xié)通過組建民主監(jiān)督小組，設(shè)“河道監(jiān)督長”，發(fā)動委員開展“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督、助推“治水剿劣”做法，被省政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)批示肯定。不難發(fā)現(xiàn)，同級黨委、政府對“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督的包容態(tài)度為創(chuàng)新的開展打開了空間，而上級政協(xié)的肯定則為創(chuàng)新提供了有力支持。

（四）委員參與及社會關(guān)注度

創(chuàng)新的探索與社會關(guān)注度呈正相關(guān)，社會關(guān)注度包括媒體報道、學(xué)界研究等。應(yīng)當(dāng)說，在當(dāng)前的創(chuàng)新環(huán)境下，媒體報道和學(xué)者研究體現(xiàn)了政府意志和主流價值，反映了民眾意愿，同時又具有傳播的廣泛性、研究的客觀性等特點(diǎn)，能夠形成獨(dú)特的輿論氛圍，構(gòu)成影響創(chuàng)新延擴(kuò)的重要因素。

“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督的委員參與率，十四屆政協(xié)達(dá)到80%，十五屆政協(xié)達(dá)到100%?！半S手拍快捷報”民主監(jiān)督從一開始就被新聞媒體聚焦，蓮都廣電中心“蓮都新聞”欄目開設(shè)了專題欄目持續(xù)關(guān)注。在“隨手拍快捷報”民主監(jiān)督開展不久，2014 年9 月13 日浙江省政協(xié)《聯(lián)誼報》以《蓮都政協(xié)“三靠前”參與五水共治》為題報道了蓮都政協(xié)“組織開展‘隨手拍、快捷報’活動，查找全區(qū)垃圾河、黑臭河、渾水河，以及畜禽糞便、生活污水、企業(yè)污水、農(nóng)家樂污水直排等現(xiàn)象，以照片形式向區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)及區(qū)治水辦反映治水情報信息17 期、問題54 個，已整改問題52 個”[10]，充分肯定該做法?！尔愃請蟆贰墩憬請蟆返让襟w先后予以報道。區(qū)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)還帶頭進(jìn)行理論研究，撰寫的《“隨手拍快捷報”蓮都區(qū)政協(xié)創(chuàng)新民主監(jiān)督方式的實(shí)踐與啟示》等理論文章在浙江省人民政協(xié)理論研討會上獲獎；動員麗水本地學(xué)者圍繞履職創(chuàng)新發(fā)表了多篇專題論文。相關(guān)報道和研究對于深化“隨手拍快捷報”實(shí)踐發(fā)揮了特殊作用。

四、研究結(jié)論

基層政協(xié)之所以推進(jìn)民主監(jiān)督創(chuàng)新，本質(zhì)在于政協(xié)民主監(jiān)督活動的內(nèi)容和形式具有改進(jìn)空間，這種改進(jìn)包括成本上具有減少或優(yōu)化的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，也包括監(jiān)督效果和監(jiān)督價值上具有提升、加強(qiáng)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。這從兩個不同維度為政協(xié)民主監(jiān)督成本的優(yōu)化提供了思路。基于麗水蓮都區(qū)的探索實(shí)踐，我們認(rèn)為基層政協(xié)以成本優(yōu)化為關(guān)鍵點(diǎn)推進(jìn)民主監(jiān)督創(chuàng)新應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下4 點(diǎn)：第一，必須明確創(chuàng)新導(dǎo)向、科學(xué)界定創(chuàng)新內(nèi)容，確保成本優(yōu)化的要求與創(chuàng)新探索本身一起設(shè)計、一起推進(jìn)，這是創(chuàng)新的內(nèi)在要義。第二，必須因地制宜選擇成本優(yōu)化的方向與方式，把提高監(jiān)督實(shí)效和價值作為優(yōu)化的重點(diǎn)領(lǐng)域，把易于優(yōu)化的運(yùn)行成本作為降低成本的主要方向，采取有效互動，千方百計調(diào)動各關(guān)聯(lián)方的共同參與，不斷減少成本優(yōu)化的阻力，加快創(chuàng)新成果制度化進(jìn)程，提高制度文件的效力等級，提升成本優(yōu)化的制度化水平。第三，必須把政協(xié)民主監(jiān)督與地方中心工作緊密結(jié)合，有效助力地方黨委政府的治理實(shí)踐，不斷贏得上級政協(xié)組織和同級黨委、政府的支持，并努力確保這種支持不因上級政協(xié)和同級黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的崗位變動而發(fā)生改變。第四，必須堅持“理論設(shè)計+實(shí)踐操作+環(huán)境塑造”三位一體的成本優(yōu)化路徑，動員學(xué)術(shù)力量結(jié)合實(shí)踐需要進(jìn)行理論研究，以整體設(shè)計確保成本優(yōu)化的路徑方向；堅持傳統(tǒng)做法的同時充分運(yùn)用信息化手段創(chuàng)新成本優(yōu)化的路徑；強(qiáng)化輿論引導(dǎo)，動員社會力量支持和參與民主監(jiān)督創(chuàng)新，為成本優(yōu)化打開更大空間。麗水蓮都區(qū)的探索經(jīng)驗(yàn)對各地政協(xié)的履職實(shí)踐尤其民主監(jiān)督成本優(yōu)化具有重要的參考價值，但其優(yōu)化的程度和效果還有賴于與各地實(shí)際的緊密結(jié)合。