基于理性選擇的警力下沉困境及破解之路

畢鑫平

（中國(guó)人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)院，北京 100038）

一、前言

警力下沉是指在警力資源總體不變的情況下，通過(guò)深化改革，優(yōu)化機(jī)構(gòu)配置，進(jìn)行資源再分配從而有效緩解公安基層所隊(duì)警力不足的一項(xiàng)重要舉措。具體是指在工作重心上，向基層下移；在警力配置上，向基層下沉；在保障制度上，向基層下傾，充分激發(fā)基層戰(zhàn)斗力，構(gòu)建基層社會(huì)治理長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安秩序長(zhǎng)期向好。需要注意的是，警力并不是某個(gè)單一概念，而是包括人力、財(cái)力、權(quán)力、警用裝備、公安經(jīng)費(fèi)等多種含義在內(nèi)的復(fù)合概念，本文主要從人力資源的視角論述警力下沉困境產(chǎn)生的原因及消解途徑。

黨中央高度重視公安改革工作，早在 2003年，黨中央就出臺(tái)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》，明確指出，基層工作是整個(gè)公安工作的重中之重，各級(jí)公安機(jī)關(guān)要把基層基礎(chǔ)工作提上重要議事日程，強(qiáng)化面向基層、服務(wù)基礎(chǔ)的工作作風(fēng)。在財(cái)政支持、后勤保障、人力資源等多個(gè)方面確保警力下沉，工作重心下移。這標(biāo)志著警力下沉政策的首次正式提出。2019 年5 月，在全國(guó)公安工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，推行扁平化管理，把機(jī)關(guān)做精、把警種做優(yōu)、把基層做強(qiáng)、把基礎(chǔ)做實(shí)。要樹立大抓基層、大抓基礎(chǔ)的導(dǎo)向，推動(dòng)重心下移、警力下沉、保障下傾，增強(qiáng)基層實(shí)力、激發(fā)基層活力、提升基層戰(zhàn)斗力。這是新時(shí)代背景下黨中央對(duì)全國(guó)公安工作提出的“舊任務(wù)、新要求”。

在全部公安工作中，基層所隊(duì)作為基礎(chǔ)力量，承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)越來(lái)越重，工作要求標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高，亟待補(bǔ)充力量，加強(qiáng)建設(shè)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)要面向基層優(yōu)化警力配置，推動(dòng)警力向一線實(shí)戰(zhàn)部門傾斜，確保公安工作有扎實(shí)的基層基礎(chǔ)。作為有著14 億多人口的大國(guó)，我國(guó)配備的警察隊(duì)伍規(guī)模很大，但我國(guó)的萬(wàn)人警民比遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，基層警力仍顯不足。加之我國(guó)警力配置方面機(jī)關(guān)警力和基層警力接近，呈現(xiàn)“上下一樣粗”的結(jié)構(gòu)，與“金字塔型”的大基層理想構(gòu)型存在差距。優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、做好基層工作是實(shí)現(xiàn)無(wú)增長(zhǎng)改善的重要手段，也是目前亟待解決的問(wèn)題。

二、現(xiàn)有的警力下沉研究成果概述

在中國(guó)知網(wǎng)以“警力下沉”為關(guān)鍵字進(jìn)行搜索，發(fā)現(xiàn)近十年來(lái)對(duì)警力下沉問(wèn)題的探討較少，且大多數(shù)學(xué)者的研究重點(diǎn)聚焦在如何解決基層警力不足問(wèn)題上，而鮮有從警力下沉的角度入手進(jìn)行分析，但考慮到警力下沉是解決基層警力不足的一個(gè)重要途徑，因此大部分對(duì)于基層警力不足的研究中也會(huì)出現(xiàn)對(duì)警力下沉問(wèn)題的論述。如何實(shí)現(xiàn)警力真正下沉到一線所隊(duì)，改善基層警力不足現(xiàn)狀，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)是從基層所隊(duì)內(nèi)部環(huán)境建設(shè)入手分析警力下沉難題。這一觀點(diǎn)主張要想力破基層警力不足，實(shí)現(xiàn)警力下沉，關(guān)鍵在于基層公安隊(duì)伍自身建設(shè)上。李建汶、蔡鈺指出，推動(dòng)警力下沉，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公安隊(duì)伍教育引導(dǎo)工作，消除思想誤區(qū)，同時(shí)在基層建立警力下沉的長(zhǎng)效機(jī)制，以更好地貫徹實(shí)施“三基工程”[1]；康健從基層派出所自身建設(shè)入手，堅(jiān)持基層優(yōu)先，實(shí)戰(zhàn)優(yōu)先，指出要加大對(duì)派出所的建設(shè)投入力度，規(guī)范派出所職能分工，通過(guò)建立健全基層榮譽(yù)機(jī)制使警力扎根基層[2]；趙森認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)警力下沉除了提高基層待遇外，還要加強(qiáng)基層所隊(duì)的思想政治教育，力戒形式主義，杜絕警力下沉陰奉陽(yáng)違問(wèn)題，改善基層所隊(duì)工作狀態(tài)，真正做到警力扎根基層，防止警力上浮—下沉—再上浮現(xiàn)象發(fā)生[3]。

第二種觀點(diǎn)是從上級(jí)公安機(jī)關(guān)政策入手分析警力下沉難題。這一觀點(diǎn)認(rèn)為警力下沉困境產(chǎn)生自公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，基層保障工作不到位等問(wèn)題。于群、林榮坤從大部門制改革入手，通過(guò)優(yōu)化警力配置，整合職能部門為機(jī)關(guān)瘦身，以達(dá)削減機(jī)關(guān)警力，將剩余警力下沉至基層的目的[4]；邸振龍認(rèn)為，要注重解決基層派出所經(jīng)費(fèi)緊張問(wèn)題，落實(shí)從優(yōu)待警從而推動(dòng)警力下沉，不能只喊口號(hào)講奉獻(xiàn)，要在生活上切實(shí)關(guān)心民警，同時(shí)把基層工作經(jīng)驗(yàn)作為民警日后晉升考評(píng)的一項(xiàng)重要指標(biāo)，完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)民警到基層工作，掌握基層工作經(jīng)驗(yàn)[5]；劉鴻斌、鄧春以武漢市警力下沉實(shí)踐為例，認(rèn)為做優(yōu)做精局機(jī)關(guān)，做大做強(qiáng)派出所，做專做實(shí)警務(wù)室可以釋放基層活力，使警力下沉取得實(shí)效[6]；候賀亮、劉杰琳從公安改革出發(fā)，指出要通過(guò)推行扁平化管理，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)層級(jí)，下放機(jī)關(guān)權(quán)力至基層所隊(duì)，保障基層自由裁量權(quán)，從而實(shí)現(xiàn) 60%～90%的警力下沉至社區(qū)街道[7]；丁魁禮、黃智培從公共品供給視角出發(fā)，認(rèn)為警力資源配置問(wèn)題實(shí)際上是公共服務(wù)供給問(wèn)題，要通過(guò)優(yōu)化警力配置，大力發(fā)展社區(qū)警務(wù)，推動(dòng)警力下沉[8]。

第三種觀點(diǎn)是從公安人力資源角度入手分析警力下沉難題。焦曉彬指出，警力下沉的難點(diǎn)在于沒(méi)有從根本上解決人事匹配問(wèn)題，再加上配套工作落實(shí)不到位，基層民警的收入、權(quán)力、責(zé)任等因素不相匹配，從而導(dǎo)致警力下沉進(jìn)程受阻。要想推進(jìn)警力下沉，要做好工作分析，編制職位說(shuō)明書，發(fā)掘每個(gè)民警的潛能，使其職業(yè)生涯目標(biāo)與組織發(fā)展目標(biāo)相一致。要注重解決各地區(qū)基層警力資源不平衡的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展[9]。

需要指出的是，現(xiàn)階段對(duì)于警力下沉實(shí)現(xiàn)方式的研究存在大量空白，尤其是近五年來(lái)的研究較少。此外，多數(shù)學(xué)者對(duì)于警力下沉的研究都是從政策本身入手分析其必要性、可行性以及采取的措施方法，而未從警察個(gè)體層面分析探求為何警力下沉進(jìn)行這么多年，卻沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。要想使警力有效下沉至一線所隊(duì)，真正實(shí)現(xiàn)警力扎根基層，就要以滿足警察個(gè)體切身利益為導(dǎo)向，從工資待遇、職位晉升、后勤保障等多方面入手統(tǒng)籌規(guī)劃，而運(yùn)用理性選擇制度主義分析警力下沉問(wèn)題則提供了一種嶄新的視角—警力難沉源自警察個(gè)體理性選擇的結(jié)果。

三、基于理性選擇視角的警力下沉困境分析

社會(huì)學(xué)中的理性選擇制度主義最早來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，基于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，人總是在追求個(gè)人利益的最大化，即人們往往傾向于以最小的成本來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大滿足?？茽柭菍⒗硇赃x擇融入社會(huì)學(xué)的重要人物，其所著的《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》被視為理性選擇制度主義發(fā)展的里程碑。

科爾曼的理性選擇制度主義分為三方面內(nèi)容：微觀的個(gè)體行為，即單一個(gè)體所采取的行動(dòng)，他認(rèn)為人是理性的；宏觀的行為，其中包括宏觀趨勢(shì)對(duì)于個(gè)體的影響；個(gè)體行為結(jié)合宏觀趨勢(shì)產(chǎn)生的結(jié)果?？茽柭J(rèn)為資源、行為人、利益，這三者是社會(huì)行動(dòng)的關(guān)鍵要素。他指出：人是具有一定目的的理性人；人采取行動(dòng)是為了獲得一定的效益；經(jīng)濟(jì)效益不是個(gè)體行為所唯一追求的，而是追求包括情感、社會(huì)等多方面多角度效益收獲的綜合；資源包括情感、能力、財(cái)富等多種內(nèi)涵。總的來(lái)說(shuō)，理性選擇是行為人在理性考量基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇，以實(shí)現(xiàn)自身利益最大化為目的所采取的行動(dòng)。理性選擇制度主義就是從微觀個(gè)體的行動(dòng)出發(fā)（以個(gè)體是理性個(gè)體為前提），對(duì)社會(huì)中某一宏觀現(xiàn)象或宏觀趨勢(shì)進(jìn)行解讀，以實(shí)現(xiàn)宏觀微觀相結(jié)合。

（一）理性選擇制度主義與警力下沉問(wèn)題的契合點(diǎn)

理性選擇制度主義認(rèn)為制度是由規(guī)則進(jìn)化而來(lái)的，規(guī)則與行動(dòng)者不斷發(fā)生著聯(lián)系，二者相互影響，規(guī)則對(duì)行動(dòng)者的影響便構(gòu)成了制度。在警力下沉問(wèn)題中，警察作為一個(gè)理性的個(gè)體，勢(shì)必會(huì)在各種職位選擇面前進(jìn)行理性計(jì)算與考量，并盡力收集與選擇相關(guān)的有效信息，以實(shí)現(xiàn)對(duì)于個(gè)人利益最大化的追求。在現(xiàn)行的警力下沉改革實(shí)踐中，基層民警不愿留在基層工作，往外調(diào)、往上走的現(xiàn)象突出?？偟膩?lái)說(shuō)，在警力下沉的困境中，警察個(gè)體行動(dòng)的根本邏輯在于如何選擇才能夠使自己的利益最大化。這種利益不單是工資上的收益，還包括自身職業(yè)發(fā)展前景、對(duì)于家庭責(zé)任的承擔(dān)、健康狀況的考量等多種因素。理性選擇制度主義從警察個(gè)體的理性選擇出發(fā)，探求警力難沉原因，可以提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

（二）警力下沉中的理性選擇分析

近年來(lái)，警力下沉進(jìn)程較為緩慢，改革工作推行也十分困難，甚至出現(xiàn)基層警力流失的情況。究其原因，警力下沉困境隱含警察“排斥”基層的理性考量，“排斥”基層實(shí)則是警察個(gè)體進(jìn)行理性考量后作出符合其自身利益的理性選擇。這里所說(shuō)的“排斥”并非是指警察個(gè)體對(duì)于基層工作存在看法或者單純不愿在基層派出所就職。事實(shí)上，自2003 年黨中央出臺(tái)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》以來(lái)，公安部黨委多次強(qiáng)調(diào)公安基層工作是整個(gè)公安工作的根基，“三懂四會(huì)”①等群眾工作能力是每名人民警察必備的技能，廣大人民警察也深知公安基層工作的重要性，但受限于基層工作的諸多客觀條件限制以及人民警察對(duì)于自身利益的考量，仍無(wú)法避免警力難沉現(xiàn)象出現(xiàn)。

1.出于健康狀況以及對(duì)于家庭責(zé)任承擔(dān)的考量。“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這是黨的十九大報(bào)告做出的重要論斷。我國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人民群眾生活質(zhì)量大幅提升，每個(gè)人都有追求幸福生活的權(quán)利，各行各業(yè)都在保障其職工的工資待遇，改善其工作條件與工作環(huán)境。無(wú)論從事何種職業(yè)，也都有追求個(gè)體身心健康，家庭生活幸福美滿的權(quán)利。美好生活是所有人都在追求的共同目標(biāo)，人民警察也不例外，同樣有著對(duì)幸福生活的憧憬與期待。以遼寧省某地級(jí)市為例，基層派出所每個(gè)值班警組通常為四天一個(gè)班次：第一天為值班日，該日早上八點(diǎn)接班至次日早八點(diǎn)下班，工作時(shí)間為24 小時(shí)，主要負(fù)責(zé)處理24 小時(shí)內(nèi)轄區(qū)發(fā)生的全部治安案件，刑事案件以及求助類警情；第二天為休息日；第三天為副班，主要處理上個(gè)值班日內(nèi)沒(méi)有解決的案件，例如通知當(dāng)事人來(lái)所做筆錄等工作，與白班不同的是，副班還要協(xié)助當(dāng)日值班警組完成部分工作任務(wù)，可以理解為副班是當(dāng)日值班警組的補(bǔ)充力量；第四天為白班，主要負(fù)責(zé)處理上個(gè)值班日內(nèi)沒(méi)有解決的案件②。需要注意的是，基層派出所的輪值制度并不區(qū)分周末及節(jié)假日，也就是說(shuō)基層派出所是365×24小時(shí)不間斷運(yùn)作，加之基層民警數(shù)量不足、轄區(qū)面積大、工作任務(wù)多以及上級(jí)機(jī)關(guān)不定時(shí)不定期安排的“卡點(diǎn)”“整治”“安?！钡刃袆?dòng)都需要派出警力支持?；鶎用窬墓ぷ髫?fù)擔(dān)和強(qiáng)度可想而知，很難保證正常休息的時(shí)間，導(dǎo)致基層民警身體狀況長(zhǎng)期處于亞健康狀態(tài)。

據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)，2020 年全國(guó)共有315 名民警、165 名輔警因超負(fù)荷工作等原因犧牲在工作崗位上，他們大多處在上有老下有小的年紀(jì)。這不僅是我國(guó)公安隊(duì)伍的損失，更是幾百個(gè)家庭的破裂[10]。因此，不少新入職的民警在崗位選擇時(shí)對(duì)于基層派出所望而卻步，也有不少基層老民警不愿留在基層。按照理性選擇制度主義的假設(shè)，警察個(gè)體作為理性人是自身利益的最大追求者，考慮到基層工作條件苦、負(fù)擔(dān)重、健康狀況得不到保障，難免會(huì)使得民警個(gè)體在面對(duì)不同崗位時(shí)結(jié)合已有信息進(jìn)行理性考量。

2.出于管理體制的考量。從世界各國(guó)警察管理體制上看，主要存在三種模式：以法國(guó)為代表的中央集權(quán)式；以美國(guó)為代表的分權(quán)式；以英國(guó)為代表的集權(quán)分權(quán)相結(jié)合模式。我國(guó)的管理體制是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，條塊結(jié)合，以塊為主”。一是各部門分工過(guò)細(xì)，工作內(nèi)容分散。例如《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》中賦予公安機(jī)關(guān)的刑事偵查職能，在公安機(jī)關(guān)被分給十余個(gè)部門執(zhí)行，在打擊犯罪的實(shí)際工作中，單個(gè)部門很難完成，往往需要多個(gè)部門的參與，增加了協(xié)調(diào)的難度。二是一些公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)龐大，人數(shù)眾多。有些地方遵照“上下對(duì)應(yīng)原則”劃分出許多業(yè)務(wù)部門，機(jī)關(guān)人數(shù)甚至與基層人數(shù)齊平，致使行政效率較低。三是一些業(yè)務(wù)部門內(nèi)設(shè)的科室數(shù)量較多，導(dǎo)致公安業(yè)務(wù)工作分散化的同時(shí)，也使得機(jī)關(guān)增設(shè)了大量的職位，吸引社會(huì)人員和基層民警報(bào)考。這種與大基層趨勢(shì)反其道而行之的“大機(jī)關(guān)制”的弊端，使得政策安排、財(cái)政流向、保障工作的重點(diǎn)仍聚焦于機(jī)關(guān)單位。

3.出于職業(yè)生涯前景的考量。個(gè)體在從事某一職業(yè)時(shí)，必然會(huì)進(jìn)行理性選擇去追求更佳的職業(yè)發(fā)展前景，人民警察也不例外。在我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中，與其他行政機(jī)關(guān)相比，公安機(jī)關(guān)有著特殊的職責(zé)屬性和職業(yè)特征，但是地方政府在三定（定主要職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)）時(shí)并未考慮到公安機(jī)關(guān)的特殊性，而是按照和其他公務(wù)員一樣的標(biāo)準(zhǔn)定崗設(shè)職，導(dǎo)致大量民警在晉升時(shí)面臨十分尷尬的處境。以遼寧省某地級(jí)市為例，其城市公安分局為正科級(jí)，共有人員379 人，同樣，市局指揮中心也為正科級(jí)單位，但該部門僅有民警數(shù)十人②。與其他政府機(jī)關(guān)單位相比，公安機(jī)關(guān)基層民警的晉升之路顯得更為漫長(zhǎng)，壓職壓級(jí)現(xiàn)象突出，民警工作積極性和職業(yè)認(rèn)同感受到嚴(yán)重影響。面對(duì)稀缺的領(lǐng)導(dǎo)職位與晉升空間產(chǎn)生的“虹吸效應(yīng)”，不少民警為了尋求更佳的職業(yè)發(fā)展前景而不愿就職于基層所隊(duì)，積極爭(zhēng)取到上級(jí)公安機(jī)關(guān)或到其他政府機(jī)關(guān)中發(fā)展，使警力下沉成為了難題。

4.出于心理因素的考量?；鶎庸ぷ魅蝿?wù)繁重、工作內(nèi)容較為瑣碎，深刻影響著基層民警在今后職業(yè)生涯中面臨的選擇。馬克思·韋伯的三位一體理論將社會(huì)層級(jí)分為三個(gè)維度標(biāo)準(zhǔn)，即權(quán)力、金錢和聲望。其中，權(quán)力是政治標(biāo)準(zhǔn)，金錢是經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，聲望是社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。在這三個(gè)維度中，權(quán)力無(wú)疑成為各維度中的佼佼者，占據(jù)著較高的地位。有些警察心理認(rèn)為雖同屬于公安系統(tǒng)公務(wù)員，但與基層所隊(duì)相比，在上級(jí)機(jī)關(guān)工作的權(quán)力更大、機(jī)會(huì)更多，獲取信息的渠道也更為廣泛?；鶎拥墓ぷ鲀?nèi)容大多為執(zhí)行上級(jí)指示，根據(jù)上級(jí)機(jī)關(guān)的部署開展工作。在上級(jí)機(jī)關(guān)工作，工作環(huán)境和工作條件要優(yōu)于基層所隊(duì)，而且風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)低于基層所隊(duì)。這種自我暗示導(dǎo)致基層民警不安心于在基層工作，想方設(shè)法調(diào)往機(jī)關(guān)或上級(jí)單位，以求能在部委、省廳等上級(jí)機(jī)關(guān)工作。基于上述因素的考量，警察作為在選擇面前有能力進(jìn)行理性思考的行動(dòng)個(gè)體，其選擇去上級(jí)機(jī)關(guān)單位工作的部分原因是為了滿足心理需求。

5.出于實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的考量?；鶎铀?duì)作為聯(lián)系上級(jí)公安機(jī)關(guān)和人民群眾的最后一公里，承擔(dān)了大量的群眾工作。近年來(lái)，公眾法律意識(shí)普遍增強(qiáng)，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)于個(gè)人權(quán)力的主張，隨之而來(lái)的是對(duì)于公共權(quán)力的嚴(yán)重依賴，加之“有困難找警察”深入人心，人民群眾無(wú)論大事小情都要找警察，最明顯的現(xiàn)象就是非警務(wù)類警情占比明顯升高。以遼寧省某地級(jí)市為例，市局110 接警平臺(tái)日均受理警情 500 起，其中有效警情約為200 起左右，僅占四成②，其余為“家里暖氣漏水”等求助類警情。這些工作占據(jù)了基層派出所的大部分警力資源和時(shí)間?；鶎庸裁刻鞈?yīng)對(duì)的各種事情與自己的想象有較大的心理落差。對(duì)此，他們以職業(yè)偏好為基礎(chǔ)，出于個(gè)體的理性選擇便會(huì)想方設(shè)法調(diào)離基層單位，以求能夠?qū)崿F(xiàn)其預(yù)設(shè)的自身價(jià)值。

四、破解警力下沉困境的對(duì)策

警力下沉困境的產(chǎn)生是多方面因素共同作用的結(jié)果，針對(duì)上述原因，要想有效解決警力下沉難題就要以民警為主體，立足理性選擇視角，從加強(qiáng)職業(yè)保障、推行扁平管理、推動(dòng)職務(wù)序列改革以及激發(fā)基層民警榮譽(yù)感等多角度入手，全方位予以解決。

（一）加強(qiáng)基層職業(yè)保障，提高待遇水平

為了解決好警力下沉中遇到的實(shí)際問(wèn)題，加強(qiáng)基層保障是首要工作，而經(jīng)費(fèi)保障是整個(gè)保障工作的重中之重，要從多方面提高基層民警待遇水平，改善基層執(zhí)法環(huán)境。一是要足額、及時(shí)將安保補(bǔ)貼、加班津貼等各項(xiàng)資金發(fā)放到位。二是要關(guān)注公安民警的健康狀況，定期組織體檢，協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門開設(shè)就醫(yī)綠色通道，對(duì)于超過(guò)規(guī)定加班時(shí)長(zhǎng)總額的民警，要強(qiáng)制安排其進(jìn)行休息。三是要加強(qiáng)基層民警家庭成員保障，尤其是對(duì)于雙警家庭的照顧一定要到位，認(rèn)真研究妥善解決其父母養(yǎng)老問(wèn)題及子女上學(xué)問(wèn)題，免除基層民警的后顧之憂，使其安心工作。四是完善公安基層所隊(duì)的基礎(chǔ)設(shè)施，部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的派出所工作環(huán)境十分艱苦，甚至無(wú)法滿足值班民警的日常生活所需，要著重解決基層所隊(duì)的水、電、通信、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、辦公用品短缺的問(wèn)題，改善基層執(zhí)法辦案、值班備勤、政治宣傳等三大環(huán)境。五是配全配優(yōu)警用裝備，向現(xiàn)代化警務(wù)體系靠近，尤其是警用車輛的配備、警械武器的裝備直接關(guān)系到警務(wù)實(shí)戰(zhàn)效能的發(fā)揮。我國(guó)正值構(gòu)建社區(qū)警務(wù)模式的大變革時(shí)期，加強(qiáng)公安基層保障是構(gòu)建公安堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘的關(guān)鍵一環(huán)。

（二）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)層級(jí)，推行扁平化管理

根據(jù)管理學(xué)理論，管理層級(jí)越多，管理幅度越小，反之，管理層級(jí)越少，管理幅度則越大。扁平化的組織結(jié)構(gòu)可以縮短信息傳遞時(shí)間，提高工作效率，同時(shí)可以大幅節(jié)約非實(shí)戰(zhàn)人員開支，使資金向基層一線單位流動(dòng)，以改善基層所隊(duì)工作環(huán)境，加強(qiáng)基層保障。精簡(jiǎn)后的機(jī)關(guān)可以騰退出大量編制下放至基層，在“不額外增加依靠財(cái)政開支的公務(wù)人員”的大環(huán)境下，減少機(jī)構(gòu)層級(jí)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，對(duì)警力資源進(jìn)行合理分配是我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)警力無(wú)增長(zhǎng)改善的必然要求，也是推動(dòng)形成“金字塔型”組織結(jié)構(gòu)的必要舉措。2017年北京市根據(jù)公安部統(tǒng)一要求，將網(wǎng)安總隊(duì)、原巡警特警總隊(duì)等近千名警力全部劃入分局，推動(dòng)警力下沉[11]。2021 年初天津市公安局將濱海新區(qū)公安局11 個(gè)屬地和功能區(qū)分局全部撤銷，將431 個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)優(yōu)化為270 個(gè)，變?nèi)?jí)管理為兩級(jí)管理，變大機(jī)關(guān)為大基層，實(shí)現(xiàn)警力下沉[12]。

（三）實(shí)行公安隊(duì)伍分類管理，加快推動(dòng)職務(wù)序列改革

過(guò)去設(shè)置公安領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)，并未考慮到公安隊(duì)伍人數(shù)多的實(shí)際情況，而是采取和其他公務(wù)員隊(duì)伍一樣的職務(wù)序列，為解決基層壓職壓級(jí)現(xiàn)象，應(yīng)大力推進(jìn)職務(wù)序列改革，建立一套與公安隊(duì)伍實(shí)際情況相配套，與公安工作性質(zhì)任務(wù)相適應(yīng)的人民警察分類管理制度。依據(jù)《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》將公安機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分為綜合管理類、執(zhí)法勤務(wù)類、警務(wù)技術(shù)類，做到因事設(shè)職，因職用人，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分類管理，從根本上解決基層民警壓職壓級(jí)現(xiàn)象，激發(fā)基層民警工作熱情。對(duì)于執(zhí)法勤務(wù)類崗位，實(shí)行與一般公務(wù)員隊(duì)伍不同的單獨(dú)職務(wù)序列，由低到高按照一級(jí)二級(jí)警員、一級(jí)二級(jí)三級(jí)四級(jí)警長(zhǎng)、一級(jí)二級(jí)三級(jí)四級(jí)高級(jí)警長(zhǎng)、一級(jí)二級(jí)警務(wù)專員分為四等十二級(jí)。按照《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)人民警察警員職務(wù)套改方案》的要求，通過(guò)套改的方式將原有的職務(wù)序列轉(zhuǎn)化為相對(duì)應(yīng)的職務(wù)序列[13]，由以前的職務(wù)職級(jí)同步晉升，變?yōu)楝F(xiàn)在的“無(wú)需排隊(duì)，到點(diǎn)就升”，從原有的職級(jí)捆綁職務(wù)晉升的“單行線”，變?yōu)楝F(xiàn)在的職級(jí)晉升不受職務(wù)限制的“雙車道”。在提高基層民警工作待遇的同時(shí)加強(qiáng)其職業(yè)認(rèn)同感，破除體制機(jī)制的僵化限制，拓寬基層民警晉升空間，縮短基層民警晉升路徑，使基層民警看到發(fā)展希望。這是破解警力難沉困境的關(guān)鍵所在。

（四）開展基層先進(jìn)個(gè)人表彰工作，增強(qiáng)基層榮譽(yù)感

警力下沉定困難的原因可以概括為基層民警從事的工作內(nèi)容同收獲的關(guān)注度和心理滿足程度之間的落差。從理性人“自利”的角度出發(fā)，個(gè)人采取行動(dòng)是為了追求利益最大化，而這種利益包括成就感等心理效益。對(duì)此，需要上級(jí)公安機(jī)關(guān)采取激勵(lì)措施予以解決。所謂激勵(lì)，是指對(duì)人的行為起到激發(fā)、促進(jìn)作用的手段方式。習(xí)近平總書記在全國(guó)公安工作會(huì)議上指出，和平時(shí)期，公安隊(duì)伍是犧牲最多、奉獻(xiàn)最大的一支隊(duì)伍，要完善人民警察榮譽(yù)制度，加大先進(jìn)典型培育和宣傳力度，增強(qiáng)公安民警的職業(yè)榮譽(yù)感、自豪感、歸屬感。要建立健全基層民警榮譽(yù)表彰制度，對(duì)表現(xiàn)突出的民警進(jìn)行必要的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)外，還要尤其注意精神層面的獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)。利用好新媒體，定期舉辦諸如“最美基層民警”先進(jìn)事跡評(píng)選等活動(dòng)，通過(guò)微信公眾號(hào)、抖音、微博等對(duì)外警務(wù)平臺(tái)大力宣傳扎根基層民警的優(yōu)秀事跡，組織學(xué)習(xí)優(yōu)秀事跡，從根本上樹立和強(qiáng)化基層民警的職業(yè)榮譽(yù)感和職業(yè)認(rèn)同感，進(jìn)一步激發(fā)工作熱情和干勁。

需要注意的是，為了做到及時(shí)公正的評(píng)價(jià)，一套科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，在組織推薦的基礎(chǔ)上要根據(jù)群眾滿意度、工作業(yè)績(jī)、工作能力、同事互評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)等多個(gè)維度綜合衡量，得出最終結(jié)論。對(duì)于基層先進(jìn)個(gè)人的表彰不僅是對(duì)其本人工作成績(jī)的肯定，更是面向外界展現(xiàn)良好公安形象的絕佳機(jī)會(huì)。在基層所隊(duì)也能有大作為，也能受到上級(jí)表彰，甚至部委的嘉獎(jiǎng)，基層民警自然會(huì)增強(qiáng)其身份認(rèn)同感，也就更愿意留在基層工作。

（五）推動(dòng)正規(guī)化建設(shè)，激發(fā)基層工作熱情

2021 年1 月趙克志部長(zhǎng)在全國(guó)公安廳局長(zhǎng)會(huì)議上指出要堅(jiān)持“大抓基層，大抓基礎(chǔ)”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，牢固樹立強(qiáng)基意識(shí)。實(shí)現(xiàn)警力下沉的前提條件在于要把基層建設(shè)好，要形成“民警愿意下基層—基層建設(shè)越來(lái)越好—吸引更多民警從事基層工作”的良性循環(huán)，要從思想政治、紀(jì)律作風(fēng)、執(zhí)法規(guī)范化等方面入手開展基層正規(guī)化建設(shè)。同時(shí)，要合理劃分公安事權(quán)，協(xié)調(diào)政府各職能部門，齊抓共管形成合力，充分發(fā)揮12345 市長(zhǎng)熱線的作用，各部門統(tǒng)一響應(yīng)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，做到真正解決群眾難處的同時(shí)還能大大節(jié)約警力資源，讓基層公安機(jī)關(guān)有更多精力用在警務(wù)工作中。此外，為基層民警安排略高于其能力范圍的工作也是激發(fā)其工作熱情的一種有效手段，具有挑戰(zhàn)性的工作可以提升工作能力和提高工作積極性。

五、結(jié)語(yǔ)

2021 年正值中國(guó)共產(chǎn)黨成立100 周年，公安機(jī)關(guān)作為國(guó)家重要的治安行政和刑事司法力量，其工作的“最后一公里”直接關(guān)系到人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在今后的人事安排和組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，完善基層工作、充實(shí)基層警力、推動(dòng)警力下沉至關(guān)重要，也必將作為一項(xiàng)長(zhǎng)久之計(jì)一以貫之。在這一過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，可以基于理性選擇制度主義這一視角，從民警個(gè)體出發(fā)，以人民群眾的根本利益為指引，多層次、多角度、全方位設(shè)計(jì)安排，妥善解決。實(shí)現(xiàn)警力下沉常態(tài)化、制度化，真正做到人在基層、心在基層、事業(yè)在基層，增強(qiáng)基層公安戰(zhàn)斗力，做好基層工作。

注釋：

①三懂是指：懂群眾心理、懂群眾語(yǔ)言、懂溝通技巧，四會(huì)是指：會(huì)化解矛盾、會(huì)調(diào)處糾紛、會(huì)主動(dòng)服務(wù)、會(huì)宣傳發(fā)動(dòng)。

②基層情況系筆者2021 年1 月于遼寧某地級(jí)市公安機(jī)關(guān)實(shí)習(xí)所得。