黃河流域水污染防治立法問題研究

李卓 朱曉葉

引 言

2019年9月在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。黃河流域成為擁有巨大潛力的生態(tài)經(jīng)濟帶。2017年國家制定《重點流域水污染防治規(guī)劃（2016—2020年）》后，黃河流域水質(zhì)雖整體呈逐步改善趨勢，但中游地區(qū)水污染情況依然十分嚴(yán)重。據(jù)2019年生態(tài)環(huán)境部公報顯示：黃河流域水質(zhì)I-III類斷面比例基本低于全國，劣Ⅴ類斷面比例高于全國，廢污水排放是水污染的主要原因。面對黃河流域生態(tài)現(xiàn)狀制約與經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的矛盾，我們需要認(rèn)真審視當(dāng)前黃河流域水污染防治工作存在的不足，并就提高黃河流域生態(tài)水平提出完善和改進(jìn)的措施。

一、黃河流域水污染防治的規(guī)范基礎(chǔ)

在國家保護(hù)自然資源和環(huán)境這一基本國策的指導(dǎo)下，我國初步建立的以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）為主的水污染防治法律體系，對依法治黃起到了巨大的推動作用。但在實際操作中，由于現(xiàn)行法律法規(guī)之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性、原則性倡導(dǎo)性規(guī)定過多等問題，黃河水污染的流域控制仍未得到全面有效落實。

（一）《環(huán)境保護(hù)法》

《環(huán)境保護(hù)法》被稱為環(huán)境法中的“憲法”，其中關(guān)于污染防治的相關(guān)規(guī)定對流域水污染防治具有重要指導(dǎo)意義。作為一部綜合性法律，《環(huán)境保護(hù)法》對自然資源的污染防治作出了原則性規(guī)定，確立了一系列污染防治制度，并貫穿流域水污染防治的整個過程。其中第20條對跨行政區(qū)域污染防治工作作出了初步規(guī)定，這對建立以流域管理為主的跨行政區(qū)域防治管理體制有著重要意義。但由于對各流域間的差異等問題關(guān)注不足以及流域管理規(guī)定過于籠統(tǒng)，該法對水污染流域控制的可適用性、可操作性并不強。

（二）《水法》

《水法》在水資源權(quán)屬、取水權(quán)確立等方面有所突破，確立了流域管理與區(qū)域管理并存的管理機制，并賦予流域管理機構(gòu)水質(zhì)監(jiān)測、排污口監(jiān)督管理等相關(guān)權(quán)力。在一定程度上，《水法》是對流域管理的法律地位及機構(gòu)職責(zé)規(guī)定最明確、最集中，立法主體位階最高的一部法律。但是《水法》依然是對區(qū)域管理體制妥協(xié)的結(jié)果，這一體制仍有諸多難以克服的問題：法律并未明確規(guī)定解決矛盾沖突的原則，實際以行政區(qū)域管理為主的體制不可避免會產(chǎn)生地方保護(hù)主義，法制不統(tǒng)一與地方保護(hù)干擾會造成流域管理機構(gòu)與相關(guān)機構(gòu)權(quán)責(zé)不明，最終導(dǎo)致水污染的流域控制難以在實踐中真正得到貫徹落實。

（三）《水污染防治法》

作為流域水污染防治的基本法律依據(jù)，《水污染防治法》進(jìn)一步明確了水污染的流域控制問題，在具體規(guī)定上加強了流域機構(gòu)對水污染進(jìn)行流域控制的力度并賦予其多方面的權(quán)力。但它多是面向生態(tài)系統(tǒng)的局部功能進(jìn)行制度設(shè)計，相對忽視了流域的整體功能，一定程度上人為割裂了流域系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系，難以實現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)諸多要素的優(yōu)化配置。該法第9條建立的環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的監(jiān)督管理體制實質(zhì)上仍是流域管理與區(qū)域管理并存的管理模式，這與完全意義上的流域控制還有很大差距。

除上述核心法規(guī)外，《水污染防治行動計劃》等相關(guān)政策性計劃方案也為我國推進(jìn)水污染防治提供了規(guī)范基礎(chǔ)。整體來看，現(xiàn)有法律規(guī)范已為黃河流域水污染防治提供了較好的法制基礎(chǔ)，沿黃各省(區(qū))多年來針對黃河流域自身特點積累了許多經(jīng)驗并形成了行之有效的管理規(guī)范。在此基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，并對行之有效的行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)一步提煉補充、完善上升，是有效進(jìn)行黃河流域水污染防治，推動黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

二、典型流域水污染防治立法及啟示

（一）域外典型流域——萊茵河

萊茵河是西歐第一大河，二戰(zhàn)后伴隨著現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展和城市建設(shè)的興起，加之環(huán)境保護(hù)力度不夠?qū)е氯R茵河的水質(zhì)明顯下降，至20世紀(jì)70年代，萊茵河嚴(yán)重污染。但在流經(jīng)國幾十年的共同努力下，近年來萊茵河逐漸恢復(fù)了原有的自然風(fēng)貌。分析其主要治理措施和經(jīng)驗，主要有以下幾點。一是建立了完善、高效的流域管理體制。1950年部分流經(jīng)國成立了萊茵河保護(hù)國際委員會（ICPR），其框架性協(xié)議《伯爾尼公約》成為五國環(huán)境保護(hù)合作的國際性法規(guī)。二是明確的治理規(guī)劃與綜合的控制目標(biāo)。1987年通過的“菜茵河2000年行動計劃”(RAP)，從河流整體的生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)考慮萊茵河的治理，并把大馬哈魚回到萊茵河作為環(huán)境治理和流域生態(tài)系統(tǒng)管理效果的指標(biāo)。三是先進(jìn)的治理手段。ICPR制定嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保法案，通過“責(zé)任到戶”的方法，把治理工作具體化、可操作化。從最初治理污染到尋求萊茵河地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，ICPR的一系列措施讓萊茵河生態(tài)逐步進(jìn)入良性循環(huán)。四是制定流域法，為流域控制提供法律依據(jù)。萊茵河的治理在實踐中根據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則的指導(dǎo)，在流域機構(gòu)設(shè)置、治理規(guī)劃、預(yù)警網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公眾參與等方面積累了大量經(jīng)驗，并形成了極富特色的法律制度，對世界各國的流域水污染防治形成了強大的示范效應(yīng)。

（二）域內(nèi)典型流域——長江

《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱《長江保護(hù)法》）是我國第一部針對流域整體的專門法律。在立法思路上體現(xiàn)出流域法、綜合法的基本定位，跳出了單一水事立法的窠臼，打破了之前長江“九龍治水”的局面；在篇章構(gòu)建上體現(xiàn)了對長江流域資源開發(fā)利用和保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，針對長江流域的特點和存在的突出問題，采取特別的制度措施，解決當(dāng)前長江流域的特有難題?！堕L江保護(hù)法》的立法理念、制度設(shè)計和立法工作經(jīng)驗及水污染防治的內(nèi)容設(shè)計，對黃河保護(hù)立法，尤其對水污染防治的篇章及內(nèi)容設(shè)計具有重要的借鑒意義。在今年的長江保護(hù)法實施座談會上，全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書明確指示要認(rèn)真總結(jié)長江保護(hù)立法工作的經(jīng)驗做法，為其他流域性區(qū)域性立法提供借鑒。

目前黃河保護(hù)立法已納入全國人大常委會今年的立法計劃，國務(wù)院有關(guān)部門正在按照習(xí)近平總書記的指示和黨中央印發(fā)的規(guī)劃綱要，抓緊起草工作。無論從流域?qū)用?，還是從法律層面考慮，制定綜合性的黃河法，構(gòu)建長效機制，是推動黃河戰(zhàn)略極為重要的一環(huán)，是頂層設(shè)計的重中之重。 筆者認(rèn)為，在黃河法中對黃河流域水污染防治進(jìn)行篇章安排與特色制度設(shè)計，對于構(gòu)建黃河流域水污染防治法律體系具有重要意義。當(dāng)前有必要從黃河流域整體出發(fā)，認(rèn)真審視黃河流域水污染防治的不足，就黃河法立法中亟須解決的重要問題進(jìn)行深入分析探討。

三、黃河流域水污染防治的立法對策

（一）加快黃河流域保護(hù)立法

目前黃河流域水污染防治法律體系尚不完善，很大程度上阻礙了水污染的有效防治，嚴(yán)重限制了流域的高質(zhì)量發(fā)展。如何協(xié)調(diào)多方利益、促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，許多治黃專家認(rèn)識到，在現(xiàn)行的法律框架下，根據(jù)流域水污染防治的現(xiàn)狀和需要，建立一套與黃河水污染特點相適應(yīng)的流域水污染防治制度和法律法規(guī)保障體系，從而行之有效地規(guī)范黃河的水污染防治和經(jīng)濟社會發(fā)展行為，十分重要且迫切。當(dāng)前黃河流域發(fā)展進(jìn)入新階段，必須依托重大國家戰(zhàn)略加速黃河立法，對行之有效的黃河水污染防治法律規(guī)范予以綜合立法確認(rèn)，保障黃河長治久安與高質(zhì)量發(fā)展。

（二）保持與現(xiàn)有法律體系的協(xié)調(diào)

黃河法的內(nèi)容或設(shè)置必然會與現(xiàn)有規(guī)范發(fā)生沖突，因此必須充分協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系。一是要與相關(guān)一般法協(xié)調(diào)。黃河法應(yīng)當(dāng)與《水污染防治法》等一般法所體現(xiàn)的立法宗旨、基本原則及基本制度等內(nèi)容相協(xié)調(diào)。在很大程度上，黃河法是針對黃河實際需要及其特殊性，對以上幾部水法所確立的相關(guān)基本原則及基本制度在黃河治理開發(fā)中必要的發(fā)展和完善，是以上幾部水法所體現(xiàn)的治水、管水的普遍性與治黃、管黃的特殊性的科學(xué)結(jié)合和有機統(tǒng)一。二是要與流域單行法和地方性條例協(xié)調(diào)。黃河橫跨9省(區(qū))，自然地理條件、行政區(qū)域特色和經(jīng)濟社會發(fā)展水平各不相同，在設(shè)計相關(guān)法律制度時，要充分考慮上中下游的特點和差異，盡可能照顧各省(區(qū))水法規(guī)的有關(guān)規(guī)定（如《黃河河口管理辦法》《黃河水量調(diào)度條例》等），發(fā)揮地方有關(guān)部門的積極性，在嚴(yán)格落實一般性水污染防治制度的同時，建立適合流域發(fā)展要求的規(guī)劃體系，使其適應(yīng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實要求。

（三）注重核心制度的內(nèi)容設(shè)計

我國現(xiàn)行水污染防治法律制度主要有水污染防治規(guī)劃、環(huán)境影響評價、排污收費管理等基本制度，在設(shè)計黃河流域水污染防治制度內(nèi)容時，對防治水污染起到積極作用的核心制度應(yīng)予以細(xì)化，盡可能實現(xiàn)制度的具體性和可實施性。對于制度在適用過程中存在的問題和不足，應(yīng)結(jié)合流域現(xiàn)狀和法治現(xiàn)狀予以回應(yīng)。另外針對跨行政區(qū)域水污染糾紛頻繁發(fā)生、權(quán)力之間重疊與沖突的問題，建議建立權(quán)力溝通、權(quán)力協(xié)調(diào)、權(quán)力協(xié)同機制，實現(xiàn)流域治理從競爭到合作、從扯皮到協(xié)調(diào)、從對抗到協(xié)同的轉(zhuǎn)變，形成多元共治新格局。在防治流域水污染所面臨的新形勢、新要求下，以法律制度為流域水污染防治保駕護(hù)航，通過宏觀把控和經(jīng)濟協(xié)調(diào)，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。

四、結(jié) 語

雖然國內(nèi)外的流域立法理論和實踐已經(jīng)積累了很多經(jīng)驗，但基于流域的自然與社會雙重屬性，設(shè)計出一套既遵循生態(tài)保護(hù)規(guī)律、又滿足復(fù)雜社會關(guān)系調(diào)整需要、能促進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的流域法律體系任重而道遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為立法機關(guān)和學(xué)者有必要充分考慮黃河治理的長期性和復(fù)雜性，立足黃河流域生態(tài)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，把握好黃河立法面臨的有利形勢和核心問題，進(jìn)一步完善黃河流域水污染防治法律體系，為使黃河立法更好地支撐黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)法治智慧。