綠色發(fā)展理念在土地綜合整治中的影響
——以廣西賀州市為例

唐 晟 黃小靈 王海湘

土地綜合整治是以土地整理、復墾、開發(fā)和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程。當今世界，綠色發(fā)展已經(jīng)成為一個重要趨勢，許多國家把發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)作為推動經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整的重要舉措，突出綠色發(fā)展的理念和內(nèi)涵。

一、國內(nèi)外土地整治的先進經(jīng)驗

國外土地整治活動興起時間較早，16世紀中葉至19世紀末期，法國、荷蘭、德國、加拿大、日本等陸續(xù)開展，國外關于農(nóng)村土地綜合整治融資的理論研究（包括立法、技術創(chuàng)新等）與實踐遠遠早于中國。在理論研究方面，國外學者建立了系統(tǒng)的土地整治資金融資理論體系。資金融資模式主要有BOT、PPP、土地基金和資產(chǎn)證券化等四種模式。芬蘭和德國在土地整治低碳排放中的做法較為成熟，值得我國在生態(tài)土地整治的過程中借鑒。中華人民共和國成立初期，土地整治主要是重新分配現(xiàn)有耕地，以解決溫飽問題為主要目的。

我國土地整治發(fā)展歷程主要分為三個階段：一是發(fā)育期(1987～1997年)，二是發(fā)展壯大期(1998～2007年)，三是綜合發(fā)展期(2008年至今)。在越來越重視生態(tài)文明建設、綠色化發(fā)展的背景下，通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引領指導，土地整治的重點將向全域覆蓋、全要素綜合、生態(tài)型整治、綠色化發(fā)展的方向推動。

二、現(xiàn)有實踐及土地整治取得的成績

截至2019年12月31日，廣西壯族自治區(qū)通過開展土地整治補充耕地5.8萬公頃，水田規(guī)模達6860公頃，糧食產(chǎn)能5.7億公斤。全自治區(qū)實施土地整治項目1704個，其中賀州市實施土地整治項目122個（占全區(qū)7.2%）。

截至2019年12月31日，賀州市實際竣工完成122個土地整治項目，實施規(guī)模70723.41公頃，高標準基本農(nóng)田實施規(guī)模55981.02公頃。按照“缺什么補什么”的原則完善配套農(nóng)業(yè)基礎設施。具體整治內(nèi)容主要有土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程等。

三、目前存在的問題分析

（一）土地整治只注重數(shù)量，不注重質(zhì)量和生態(tài)

目前只注重項目的工程措施，仍停留在單純增加水田面積的層面，基本沒有生物措施的運用，經(jīng)常動用一些現(xiàn)代化的施工設備、爆破技術，講求鋼筋混凝土化，大規(guī)模開展“硬化工程”；無視生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題，隨意將原有的溝渠截彎取直；為了追求經(jīng)濟效益，盲目選用異域物種、景觀物種等。

（二）土地整治管理工作滯后

土地整治項目投資額度大，利潤高，一些投標人為了中標，故意壓低投標價格，甚至想盡各種手段圍標串標、惡意低價中標，甚至招標代理機構在招標過程中控制中標結(jié)果。

（三）土地整治相關專業(yè)技術人員創(chuàng)新能力不足

截至2020年2月26日，全國開設“土地資源管理”專業(yè)的院校有109所（廣西僅有2所：南寧師范大學和廣西財經(jīng)學院），全國開設“土地整治工程學”專業(yè)的院校資料顯示只有5所（廣西無該專業(yè)）。土地整治工程的專業(yè)技術人員，絕大部分并沒有專業(yè)知識背景，甚至是外行在整個工程中從事相關工作。

（四）土地整治注重公眾參與程度不夠

目前，我國土地整治工程遠沒有實現(xiàn)真正意義上的公眾參與。一個土地整治項目的前期工作時間通常在3年以上。截至2019年12月31日，在賀州市已經(jīng)完成的122個土地整治項目中，從開工到竣工總工期超過3年的，只有2個，僅占總數(shù)的1.6%，其他項目的總工期均少于3年，為120個，占總數(shù)的98.4%，其中甚至還有4個月就竣工的。

（五）土地整治資金來源單一

截至2019年12月31日，賀州市已經(jīng)完成的122個土地整治項目預算總投資為17.3億元，市縣財政批復項目預算金額為15.79億元，占總投資額的91.27%。由此可見，賀州市土地整治資金主要是以政府財政直接投資為主，市場資金投入和個人資金投入極少。

（六）土地整治效益特征不明顯

2019年9月23日至30日，廣西壯族自治區(qū)自然資源廳抽查涉及賀州市的有關情況如下：2019年度，核查13個地塊，合格僅為1個（占抽查數(shù)的7.69%），12個不合格（占抽查數(shù)的92.31%），出現(xiàn)了“一邊整治、一邊撂荒”現(xiàn)象，現(xiàn)狀堪憂。

四、借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，提出總體思路和應對措施

（一）土地整治應加強立法

從當前土地流轉(zhuǎn)實踐來看，諸如強制性土地流轉(zhuǎn)、私自改變土地使用用途等違法違規(guī)情況時有發(fā)生。故在土地流轉(zhuǎn)方面應加強立法，積極構建土地流轉(zhuǎn)新機制。

（二）土地整治應注重保持自然生態(tài)環(huán)境

2019年9月，聯(lián)合國氣候行動峰會將基于自然的解決方案確定為六項遏制溫室氣體排放、提升抗災能力與適應能力的全球行動之一。

（三）土地整治注重農(nóng)田景觀恢復與重建

建設休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、地方民宿、特色小鎮(zhèn)等，有效促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。充分發(fā)揮土地資源在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的巨大優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村振興提供經(jīng)濟層面上的支持。

（四）土地整治注重公眾參與作用

國外成功經(jīng)驗強調(diào)土地整治公眾參與，充分尊重土地所有者權益意愿。我國也應盡可能將注重公眾參與落實到項目規(guī)劃設計方案中，使建設方案更加合理、更加優(yōu)化。

（五）完善土地綜合整治政策體系

探索實施土地整治PPP模式作為一種項目運作模式，在擴充土地綜合整治優(yōu)勢資源量、彌補政府資源不足等方面能夠發(fā)揮積極的作用。

五、建 議

（一）土地整治與生態(tài)修復的轉(zhuǎn)型

應當辯證認識把握其中的相關關系，要貫穿“生命共同體”系統(tǒng)思維：一是整治與修復的關系，二是局部與系統(tǒng)的關系，三是工程與生態(tài)的關系，四是政府與市場的關系。

（二）提升理論基礎研究

目前，理論基礎不完善并長期滯后于實踐需求，尤其是先進的生態(tài)系統(tǒng)恢復理論缺乏，急需加強提升理論基礎研究。

（三）建立產(chǎn)、學、研、用、推相結(jié)合的創(chuàng)新體系

只有開放創(chuàng)新源頭，加強技術方法的創(chuàng)新研究，培養(yǎng)創(chuàng)新人才，創(chuàng)建創(chuàng)新平臺，才能更好地促進土地整治創(chuàng)新工作邁上新臺階，成為推進生態(tài)文明建設的重要動力。

（四）以綠色發(fā)展理念指導土地整治

堅持人與自然和諧共生，用好“土地整治+”模式，建立多方面的綜合整治平臺。