宅基地、鄉(xiāng)村振興與城市化

賀雪峰

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院，湖北 武漢 430072)

鄉(xiāng)村振興是未來一個時期統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”工作的重大戰(zhàn)略。如何實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是當(dāng)前理論界和政策部門需要回答的問題。在城市化的背景下，鄉(xiāng)村振興依靠誰？為了誰？錢從哪里來？這些都是需要回答的問題。有一種思路，就是將農(nóng)村宅基地與城市化進行人地掛鉤，通過盤活農(nóng)村宅基地資源，既為鄉(xiāng)村振興籌集資金，又為進城農(nóng)民提供進城的資本，從而在城市化背景下實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。具體地講，在人地掛鉤設(shè)計中，“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”；“深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，深入推進建設(shè)用地整理，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”；“探索建立全國性的建設(shè)用地、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制”。在這種設(shè)計中，農(nóng)民進城了，他們讓出自己的宅基地，使之作為城市建設(shè)用地指標(biāo)進行城市建設(shè)，從而產(chǎn)生城市建設(shè)巨額增值收益；再將部分增值收益返還農(nóng)村，就可以為鄉(xiāng)村振興提供資金來源。國務(wù)院參事夏斌在一次演講中提出了一個問題，“45萬億(元)土地出讓金(有)多少到了農(nóng)民手中”，就是一個靈魂之問(1)上觀新聞，2020年12月3日。。鄭新立在接受搜狐財經(jīng)采訪時說：“根據(jù)我的經(jīng)驗，河南新鄉(xiāng)一縣的一畝宅基地，到地級市里能賣到20萬元，異地到省會城市能賣到30萬元，要異地賣給浙江和江蘇，就能賣到80萬～100萬元”，“在我看來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化是一個必然趨勢”(2)《農(nóng)村最大的增長點在于宅基地改革》，搜狐財經(jīng)，2021年1月13日。。農(nóng)村宅基地作為“沉睡的資本”，被學(xué)界和政策部門寄予厚望。那么，宅基地能否堪當(dāng)如此重任呢？

一、中國式的城市化

改革開放以來，僅僅40多年時間，中國城市化率即由18%上升到60%，幾乎每年上升一個百分點，更重要的是，中國的城市化可謂“既快又好”[1]，即中國的城市化是以良好基礎(chǔ)設(shè)施和沒有城市貧民窟為鮮明特色的，與一般發(fā)展中國家城市化是完全不同的，中國城市基礎(chǔ)設(shè)施甚至不遜于歐美發(fā)達(dá)國家。

中國式城市化建立在兩個基礎(chǔ)上：第一個就是中國保護城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，即允許農(nóng)民自由進城卻限制城市資本下鄉(xiāng)的體制。這個體制既為農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商獲取非農(nóng)收入提供了便利，又為進城失敗返鄉(xiāng)的農(nóng)民保留了退路。中國城市化進程中，很少有進城失敗農(nóng)民仍然滯留在城市，城市也沒有出現(xiàn)大規(guī)模貧民窟。進城失敗農(nóng)民有農(nóng)村退路，他們進城務(wù)工經(jīng)商就無后顧之憂，就更加敢于在城市拼搏奮斗，農(nóng)民因此成為中國城市化中最為積極主動的具有主體性的力量[2]。進城農(nóng)民當(dāng)然希望有能力在城市體面安居，若不能，也可以回到農(nóng)村這個熟人社會過體面日子。這里應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)的一點是，保留進城農(nóng)民返鄉(xiāng)退路，其重要意義在于保護相對弱勢的農(nóng)民，是為弱勢農(nóng)民提供基本保障?；颈Ｕ喜粦?yīng)當(dāng)市場化是顯而易見的道理。大多數(shù)中國農(nóng)民都有一個城市夢，都希望進城；而農(nóng)民希望的是體面進城，如果不能在城市體面安居，他們就寧愿回到農(nóng)村。在未來相當(dāng)長的一個時期，不可能所有進城農(nóng)民都能在城市體面安居，保留農(nóng)村退路對農(nóng)民就十分重要，尤其對于缺少城市就業(yè)機會的中老年農(nóng)民。

中國式城市化的第二個基礎(chǔ)就是土地公有制。在中國土地制度安排中，土地不是財產(chǎn)而是生產(chǎn)資料。中國快速城市化不僅是人口的城市化，而且是土地的城市化，土地城市化主要通過征收農(nóng)村集體土地進行城市建設(shè)。因為土地公有且土地是生產(chǎn)資料而非財產(chǎn)，在城市化進程中，征收農(nóng)民集體土地按土地原有用途進行補償，并安排勞動力就業(yè)，這就使得征收用于城市建設(shè)的土地增值收益絕大部分都以“土地財政”的形式掌握在地方政府手中，并主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這就是中國城市基礎(chǔ)設(shè)施不遜于歐美發(fā)達(dá)國家的秘密所在[1]。良好的城市基礎(chǔ)設(shè)施為城市生產(chǎn)生活提供了便利，從而進一步增強了城市活力，城市也可以容納更多的人口并更快發(fā)展生產(chǎn)力。城市生產(chǎn)力發(fā)展和人口增加需要更多的城市建設(shè)用地，更多的農(nóng)村集體土地被征收為城市建設(shè)用地，城市就有更多的“土地財政”用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此進入城市發(fā)展的良性循環(huán)。當(dāng)前中國城市化一直保持這樣一種良性循環(huán)。

有一種觀點認(rèn)為，如此征地，土地財政收入主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是對農(nóng)民利益的剝奪，這種說法是片面的。第一，中國土地是公有的，不是私人財產(chǎn)，征收土地已按原有用途進行了補償，且安置了勞動力或發(fā)放了勞動力安置費。第二，征收用于城市建設(shè)的土地升值來源于城市發(fā)展，而非土地本身，是土地位置而非土地本身產(chǎn)生了增值收益，這個收益來自城市發(fā)展和城市規(guī)劃，不是憑空而來的。第三，被征地農(nóng)民獲得了補償，且農(nóng)民盼征地已成為普遍現(xiàn)象，因為征地補償比種地收入要高得多，因此出現(xiàn)了“征二代”“拆二代”的說法，甚至在一些城郊農(nóng)村出現(xiàn)了土地食利者。第四，2006年取消農(nóng)業(yè)稅后國家開始向農(nóng)村大幅度增加財政轉(zhuǎn)移支付，目前每年惠農(nóng)資金高達(dá)2萬億元。從這個意義上講，為了防止出現(xiàn)城郊土地食利集團，國家將土地增值收益通過國家財政的形式反哺給了全體農(nóng)民。

也就是說，改革開放以來，又快又好的城市化是以中國特色的保護型城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和中國土地公有制度為基礎(chǔ)的，又快又好的城市化為經(jīng)濟快速發(fā)展和現(xiàn)代化提供了保障。中國當(dāng)前仍然處在中等收入階段，要防止落入中等收入陷阱，最重要的就是要充分發(fā)揮中國在城市化和現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢。

二、宅基地是“沉睡”的資本？

以鄉(xiāng)村振興統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”工作，是未來一個時期的基本方向。鄉(xiāng)村振興是歷史性任務(wù)，需要很長的一個時期，分階段分區(qū)域推進，因此，不同階段的鄉(xiāng)村振興具有不同含義。因為對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略理解的差異以及不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，鄉(xiāng)村振興有多種不同的實踐樣態(tài)?？傮w來講，當(dāng)前理論界和政策部門大都指望通過撬動農(nóng)村宅基地改革，來籌措實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需的巨額資金。

按照人地掛鉤的設(shè)計，城市化也就意味著大量農(nóng)民進城，進城農(nóng)民不再需要農(nóng)村宅基地，農(nóng)民騰退的宅基地形成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，通過將指標(biāo)交易到城市又進一步形成了新增建設(shè)用地。這樣一來，城市就獲得了新增建設(shè)用地，可以滿足城市化擴展的需要，讓城市可以容納進城農(nóng)民。城市購買增減掛鉤指標(biāo)的費用流入農(nóng)村，一部分給騰退宅基地的進城農(nóng)民，讓他們帶著資源進城，另一部分留在村集體，作為鄉(xiāng)村振興建設(shè)資金。因為城市新增建設(shè)用地的指標(biāo)是以進城農(nóng)民退出宅基地并將其復(fù)墾為耕地的方式來獲得的，城市化占用了耕地，農(nóng)民進城退出宅基地形成了新的耕地，在耕地沒有減少的情況下，中國城市化順利地獲取了建設(shè)用地。這樣看來，人地掛鉤城市化是“一石多鳥”的絕佳方案。

這樣一種城市化進程中的人地掛鉤，更抽象的表達(dá)則是“要素市場化配置”，即試圖借市場的力量來有效配置資源，同時完成城市化和鄉(xiāng)村振興任務(wù)。不過，這里的市場并非真正的市場，而是通過政策設(shè)計出來的市場，因為農(nóng)民騰退的宅基地并不會用來進行城市建設(shè)，而只是將宅基地復(fù)墾為耕地，從而使農(nóng)村建設(shè)用地減少，再通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，允許城市新增相應(yīng)的城市建設(shè)用地指標(biāo)。也就是說，通過增減掛鉤政策人為設(shè)計出來一個土地要素市場，從而讓本來與城市建設(shè)用地?zé)o關(guān)的農(nóng)村宅基地可以通過騰退復(fù)墾與城市建設(shè)用地形成聯(lián)系，具有了價值[3]。既然這是人為政策設(shè)計出來的，且制度設(shè)計的目標(biāo)不是為了有效配置資源而是為了保護耕地，這時的要素市場化配置，就只可能是一種特殊的市場。實際上，城市化占用土地需要的城市建設(shè)用地指標(biāo)，之前一直是由國家根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展需要下達(dá)的，是政策性的而非市場性的。

宅基地與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系更通俗地理解，就是媒體報道時常用的宅基地是“沉睡”的資本，比如《人民日報》報道福建晉江宅基地改革試點的標(biāo)題就是《沉睡的資本，這樣被激活》[4]，介紹安徽金寨縣農(nóng)村宅基地改革經(jīng)驗時的標(biāo)題也是《“沉睡”的資源這樣被喚醒》[5]。那么，這個“沉睡”的資源有多少呢？一般性的說法是大概有2億畝農(nóng)村宅基地，因為越來越多的農(nóng)民進城，這2億畝宅基地的一半甚至更多可以騰退出來，作為“沉睡”的資本被激活。如果按每畝40萬元計算，就可以形成40萬億元的資本量，這么巨大的資本用于鄉(xiāng)村振興，將對鄉(xiāng)村振興起到相當(dāng)關(guān)鍵的作用。主張通過盤活“沉睡”的農(nóng)村宅基地來為鄉(xiāng)村振興籌資的學(xué)者有很多，對農(nóng)村宅基地的估值，少的有四五十萬億元，多的高達(dá)100萬億元，總之，這是一筆巨額財富。實際上政策部門受這種思路的影響很大，之所以農(nóng)村宅基地制度改革不斷引發(fā)整個社會關(guān)注，也與此有關(guān)。當(dāng)前全國各級地方政府正在規(guī)劃鄉(xiāng)村振興，項目涉及巨額資金投入，而幾乎所有地方政府鄉(xiāng)村振興資金的來源是通過喚醒“沉睡”的宅基地資本。我們在調(diào)研中不止一次聽基層干部說，現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興不缺錢，缺的是思路，他們的意思也就是說只要允許做宅基地文章、允許跨區(qū)域進行增減掛鉤指標(biāo)交易，農(nóng)村就可以通過指標(biāo)交易獲取大量的鄉(xiāng)村振興資源。

三、宅基地何種意義上是“沉睡”的資本

宅基地是農(nóng)民免費獲得無償使用的一塊用于自建住房的土地，一般都是坡地、旱地或荒地。因為是免費獲得無償使用，農(nóng)民進城以后一般也就將宅基地退出來，條件好的改造為耕地種糧食?，F(xiàn)在何以宅基地會引發(fā)廣泛的社會關(guān)注，并突然之間就成為“沉睡”的資本了呢？

宅基地具有兩個重要屬性：一是政策屬性，即宅基地是用于農(nóng)民建房居住的農(nóng)村建設(shè)用地。在保持18億畝耕地紅線以及最嚴(yán)格耕地保護制度下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策出臺，通過復(fù)墾宅基地為耕地，減少農(nóng)村建設(shè)用地、增加農(nóng)村耕地，就可以為城市增加相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)；二是區(qū)位屬性，即每塊宅基地都處在一個特定區(qū)位，這是宅基地的自然屬性。

現(xiàn)在的問題有二：一是，宅基地本來只是集體為農(nóng)民免費提供無償使用的一塊用于建住房的荒地，何以將宅基地騰退出來復(fù)墾為耕地，就可以換取新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，且可以獲得比較高的交易指標(biāo)收益呢？顯然，這并非宅基地復(fù)墾創(chuàng)造出來的巨額財富，而是通過增減掛鉤政策，國家將本應(yīng)免費下達(dá)給地方政府的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)減少了，而讓地方政府通過增減掛鉤來獲得部分新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，從而以宅基地為媒介向農(nóng)村轉(zhuǎn)移部分財富。因此，有人稱增減掛鉤政策使中國的農(nóng)村宅基地具有類似英國土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)[6]。無論通過增減掛鉤政策以宅基地為媒介將城市資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移是否合理，增減掛鉤都沒有創(chuàng)造出財富，最多只是以宅基地為媒介將城市財富轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。問題是，無論是宅基地復(fù)墾還是復(fù)雜的增減掛鉤政策的實施，成本都很高，甚至不乏地方政府為了獲取新增城市建設(shè)用地指標(biāo)而強迫農(nóng)民騰退宅基地，比如山東2020年合村并居的做法。也可能出現(xiàn)本來缺少進城安居能力的農(nóng)民將宅基地騰退出來，進城失敗后卻無法返鄉(xiāng)的情況?；颈Ｕ喜辉试S失去，增減掛鉤卻可能讓農(nóng)民失去宅基地這個基本保障。

宅基地復(fù)墾為耕地，一畝地糧食每年產(chǎn)值不會超過2000元，按5%的財務(wù)成本，耕地價值最高不超過4萬元/畝，而實際上全國耕地流轉(zhuǎn)地租很少有超過每畝1000元的。將宅基地復(fù)墾為耕地要付出很高的復(fù)墾成本，而且宅基地大部分都是不便于耕種的荒地，復(fù)墾出來的耕地質(zhì)量不好，基礎(chǔ)設(shè)施不配套也是肯定的。如此情況下，宅基地復(fù)墾形成的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)動輒一畝幾十萬元，這不能不說是一個黑色幽默。以上是由宅基地的政策屬性而來的。

二是，除一般農(nóng)業(yè)地區(qū)通過宅基地復(fù)墾、借城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤獲取城市轉(zhuǎn)移形成的資源外，宅基地還具有區(qū)位屬性而來的財富性質(zhì)。具體地說，位于沿海城市經(jīng)濟帶內(nèi)、城中村、城市郊區(qū)以及風(fēng)景名勝地區(qū)農(nóng)村，其宅基地區(qū)位便利，靠近城區(qū)或就在城區(qū)，宅基地上的房產(chǎn)就有相當(dāng)于城市房產(chǎn)的價值。大量外來人口流入，城市土地、住房稀缺，高昂的城市房價、活躍的租房市場和較高的房租，使得這些地區(qū)宅基地及宅基地上的住房具有相當(dāng)強的財產(chǎn)性質(zhì)，一塊宅基地就可能價值上百萬元(雖然法律上宅基地是不允許買賣的)。如果允許宅基地進入市場交易，宅基地就可以產(chǎn)生更高的價值。

無疑，在沿海城市經(jīng)濟帶、城中村、城郊村和風(fēng)景名勝地區(qū)擁有一塊宅基地是相當(dāng)劃算的事情：第一，可以就近就業(yè)；第二，可將房屋出租；第三，可以獲得與當(dāng)?shù)馗邇r商品房相當(dāng)?shù)淖》勘憷麠l件。如果允許這些具有顯著區(qū)位優(yōu)勢的宅基地上市，尤其是允許在宅基地上建商品房出售，就相當(dāng)于將當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房合法化了，這些具有區(qū)位優(yōu)勢地區(qū)的農(nóng)民就可以一夜暴富，成為地地道道的土地食利者。只是這些土地食利者的暴富并非因為他們真正創(chuàng)造了財富，也不代表全國所有農(nóng)民因此可以獲利。他們獲利來自由地方政府壟斷、通過“土地財政”進入地方政府手中、最終主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資源。簡單地說，允許特定區(qū)位農(nóng)村宅基地入市，入市并沒有創(chuàng)造出財富，而只是將之前主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財政收入轉(zhuǎn)移給極少數(shù)城郊土地食利者。無論從城郊土地食利者暴富的合法性，還是從土地財政收入減少對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生負(fù)面影響的公共性與正義性，具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村宅基地直接入市都有待討論。

四、以宅基地籌措鄉(xiāng)村振興資源的二重困境

試圖通過農(nóng)村宅基地來推進鄉(xiāng)村振興，籌措鄉(xiāng)村振興資金，會遇到二重困境。

第一重困境就是在土地城市化接近完成時期，試圖借城市建設(shè)需要新增建設(shè)用地，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來將城市建設(shè)用地增值收益轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，已幾無可能。

改革開放以來，中國進入快速城市化階段，當(dāng)前中國人口城市化率已超過60%。按學(xué)界相對一致的認(rèn)識，中國城市化中，土地城市化是快于人口城市化的。一般預(yù)期是中國人口城市化率達(dá)到75%～80%即完成了城市化，按14億人口計算，未來二十年時間仍然將有大約2億農(nóng)村人口進城，按每人100平方米城市建設(shè)用地來計算，2億進城人口需要新增城市建設(shè)用地3000萬畝。因為當(dāng)前中國土地城市化事實上是快于人口城市化的，未來需要城市建設(shè)用地最多不超過3000萬畝，即使未來中國所有城市建設(shè)用地指標(biāo)都通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來獲得(這當(dāng)然是不可能的)，城市最多也只能容納3000萬畝農(nóng)村騰退出來的宅基地。而當(dāng)前中國農(nóng)村宅基地總面積大概2億畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于城市建設(shè)用地需要的3000萬畝。

鄭新立等人希望通過擴大增減掛鉤指標(biāo)交易地域范圍來提高增減掛鉤指標(biāo)價格；周其仁也有同樣的建議，他曾說，要是把貴州騰退出來的宅基地賣到北京，肯定比賣到貴陽價格更高。中央出臺的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》也提出“探索建立全國性的建設(shè)用地補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制”。鄭新立和周其仁等都忽視了，在農(nóng)村可以騰退的宅基地數(shù)量巨大而城市需要新增建設(shè)用地指標(biāo)有限的情況下，農(nóng)村宅基地騰退形成的增減掛鉤指標(biāo)就一定是一個買方市場，指標(biāo)價格就可能由眾多賣方最低價來決定。這個最低價無限接近農(nóng)村騰退宅基地的成本價，而成本價在很多地區(qū)可能只有1萬～2萬元/畝，指望靠這個價位的有限資源來進行鄉(xiāng)村振興，顯然不靠譜。鄭新立等人指望通過跨區(qū)域增減掛鉤的指標(biāo)交易來為大概2億畝農(nóng)村宅基地定價，從而可以為農(nóng)村籌措數(shù)十萬億元甚至上百萬億元的資金，顯然是不靠譜的。

指望靠宅基地來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的還有第二套方案，就是將農(nóng)村宅基地賣給城里人，讓城市人來農(nóng)村買宅基地建別墅，讓農(nóng)民進城去。農(nóng)民賣出宅基地，拿著賣宅基地的錢進城，城里有錢人買農(nóng)村宅基地建別墅。這樣一來，因為收入較低的農(nóng)民進城，高收入城市人下鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)之間的收入差距就大幅度縮小了。城市人下鄉(xiāng)不僅買宅基地，而且投資建別墅，農(nóng)村就成為有錢人休閑的地方。這樣的農(nóng)村自然也就會有更好的環(huán)境，美麗鄉(xiāng)村指日可待，鄉(xiāng)村自然而然也就振興了。支持這套方案的學(xué)者如黨國英，認(rèn)為將農(nóng)村宅基地賣給城市人建別墅，鄉(xiāng)村自然也就振興了[7]。劉守英則認(rèn)為這樣一來就可以讓“城市回歸本質(zhì)，鄉(xiāng)村擁有體面”(3)劉守英：《十四五——城市回歸本質(zhì)，鄉(xiāng)村擁有體面》，微信公眾號《村莊與城市》，2021年11月2日。。

將農(nóng)村宅基地賣給城市人建別墅的方案顯然也沒有可行性。一方面，中國是人口眾多而土地資源稀缺的國家，在可見的未來，國家不可能允許城市人在城市有住房同時又到農(nóng)村建別墅。在資源有限的情況下，即使允許城市人到農(nóng)村建別墅，國家也一定會收取重稅。也就是說，城市人到鄉(xiāng)下建別墅不可能成為普遍現(xiàn)象，而只可能是少數(shù)特例，因此不可能支撐起城鄉(xiāng)人口的大幅度變動和城鄉(xiāng)居民收入差距的縮小，也不可能帶動整個鄉(xiāng)村振興。另一方面，即使允許資本下鄉(xiāng)，允許城市人到農(nóng)村買宅基地建別墅，城市人也只可能到具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村買地建別墅。區(qū)位優(yōu)勢包括兩個方面：交通便利、環(huán)境優(yōu)美。因此，放開農(nóng)村宅基地交易的結(jié)果就是，交通便利和環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村，宅基地可以賣到高價，一般農(nóng)村宅基地則無人問津。浙江德清縣莫干山就是一處交通便利和環(huán)境優(yōu)美的地區(qū)，宅基地改革、民宿發(fā)展就可以紅紅火火。一般中西部農(nóng)村資本則不愿去。實際上，中國絕大多數(shù)宅基地資源都在中西部農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興的重點也在中西部農(nóng)村，這些農(nóng)村卻幾乎不能從國家允許資本下鄉(xiāng)中得到好處。

放開城市資本下鄉(xiāng)，缺少區(qū)位優(yōu)勢的中西部農(nóng)村不僅很難從下鄉(xiāng)城市資本中獲益，而且很可能被泡沫化的過剩城市資本收割宅基地，從而失去進城失敗的退路。簡言之，越是缺少進城能力的農(nóng)民，越可能通過將作為基本保障與退路的宅基地低價交易出去，以增加在城市立足的機會；一旦進城失敗，他們也同時失去了返鄉(xiāng)的退路。

為了讓更多不具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村農(nóng)民也受益，有一個建議是讓農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地異地入市，即選擇具有區(qū)位優(yōu)勢的耕地作為入市土地，不具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，形成指標(biāo)覆蓋在具有區(qū)位優(yōu)勢的耕地上，從而可以分享優(yōu)勢區(qū)位土地的收益。這里的問題是，具有區(qū)位優(yōu)勢耕地的農(nóng)村和農(nóng)民，憑什么會將這個區(qū)位優(yōu)勢讓渡給不具有區(qū)位優(yōu)勢但有建設(shè)用地資源的農(nóng)村和農(nóng)民？有區(qū)位優(yōu)勢的土地很少，但擁有宅基地的農(nóng)村和農(nóng)民卻很多。有區(qū)位優(yōu)勢土地的農(nóng)村和農(nóng)民必然傾向選擇要價最低的建設(shè)用地來覆蓋。結(jié)果就是，沒有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村和農(nóng)民僅獲得土地整理的成本價，而具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村和農(nóng)民獲得了所有優(yōu)勢區(qū)位的增值收益，包括耕地非農(nóng)使用的增值收益。這部分優(yōu)勢區(qū)位的農(nóng)村和農(nóng)民因此成為事實上的土地食利者，因為土地交易而一夜暴富，絕大多數(shù)農(nóng)村和農(nóng)民卻受益很少。

第二重困境是推高了中國城市化的成本。前面已經(jīng)討論過，中國城市化創(chuàng)造了世界城市化的奇跡，可謂既快又好，其中一個根本原因是借土地公有制實現(xiàn)了農(nóng)地非農(nóng)使用的“漲價歸公”，城市快速發(fā)展與利用土地財政建設(shè)的良好城市基礎(chǔ)設(shè)施形成了正反饋。城市快速發(fā)展又為進城農(nóng)民提供了大量城市就業(yè)機會，進城農(nóng)民也就有可能在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)收入，體面地安居下來。試圖以宅基地為媒介通過城市建設(shè)用地增減掛鉤為農(nóng)村籌措資金，即使宅基地是一個好媒介，增減掛鉤是一個好的政策工具，人地掛鉤也會提高城市建設(shè)用地成本，從而造成城市化成本的上升。這不僅會影響城市化的速度和城市生產(chǎn)力的發(fā)展，而且會直接影響進城農(nóng)民就業(yè)機會的獲取和在城市安居的可能。當(dāng)前中國農(nóng)民大多都是想進城的，只有進城失敗，他們才回到農(nóng)村。對于大多數(shù)農(nóng)民來講，他們只是將農(nóng)村作為基本保障與退路。所以，農(nóng)民的主要關(guān)切是能在城市安居，鄉(xiāng)村振興對于農(nóng)民來講則是次要關(guān)切，且他們不能因為鄉(xiāng)村振興而失去了返鄉(xiāng)退路。

何況當(dāng)前以宅基地為媒介、以增減掛鉤為工具將城市資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的政策，存在兩個幾乎不可克服的痼疾：一是轉(zhuǎn)移過程中存在嚴(yán)重的資源耗損，甚至一半以上資源都耗損了；二是轉(zhuǎn)移資源分配不均，往往造成少數(shù)具有區(qū)位優(yōu)勢的農(nóng)村和農(nóng)民一夜暴富并成為土地食利集團，而絕大多數(shù)中西部農(nóng)村的農(nóng)民卻受益不多，更遑論鄉(xiāng)村振興。

五、鄉(xiāng)村振興的階段性與中國城市化的一般道路

當(dāng)前理論界、政策部門乃至地方政府對鄉(xiāng)村振興的理解大都存在偏差，有急于求成的傾向。按鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，到2050年建成強富美的中國鄉(xiāng)村；而2050年距現(xiàn)在有30年時間，需要經(jīng)歷六個“五年規(guī)劃”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以成功實現(xiàn)的前提是，中國順利完成了城市化和現(xiàn)代化，農(nóng)村大量人口在城市安居；中國不僅是發(fā)達(dá)國家，而且有足夠能力為所有國民提供較高水平的社會保障；且有足夠財力來重整全國山河，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

當(dāng)前階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點是為中國走出中等收入階段、避免落入中等收入陷阱而有所作為，仍然需要農(nóng)村充當(dāng)中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，讓農(nóng)村仍然能夠成為進城可能失敗的農(nóng)民的退路。只有中國城市化完成了，現(xiàn)代化實現(xiàn)了，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能獲得足夠的國家財力支持，強富美的鄉(xiāng)村才可能建成。

當(dāng)前一個時期，東部沿海發(fā)達(dá)地帶農(nóng)村實際上已經(jīng)變成沿海城市經(jīng)濟帶的內(nèi)在組成部分，農(nóng)村已經(jīng)就地城市化了，農(nóng)民也以工商就業(yè)為主了。距離城市很近或在城市帶內(nèi)沒有城市化的沿海農(nóng)村，具有顯著地理優(yōu)勢，就有了比較多的發(fā)展休閑旅游業(yè)、養(yǎng)老事業(yè)的機會，地方政府也有較多財力投入，也就可能率先在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)上有所作為。一些擁有風(fēng)景名勝的地區(qū)通過美麗鄉(xiāng)村建設(shè)+風(fēng)景名勝名片吸引游客，發(fā)展旅游等產(chǎn)業(yè)，從而具有率先實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的條件。而在全國絕大多數(shù)中西部農(nóng)村，農(nóng)民漸次進城，鄉(xiāng)村關(guān)系正在重組，城鄉(xiāng)關(guān)系正在調(diào)整，甚至很多村莊已經(jīng)空心化并不久就會消失，這個時候在這些鄉(xiāng)村大量投入，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，就是浪費資源，也是不可能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的[8]。

以宅基地為媒介、以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為工具的鄉(xiāng)村振興方案之所以在目前不合時宜，就是因為這個方案與當(dāng)前中國正處于快速城市化和正處在現(xiàn)代化關(guān)鍵階段的現(xiàn)實不適應(yīng)。這種方案不僅可能讓進城農(nóng)民喪失農(nóng)村宅基地，從而失去農(nóng)村退路這一基本保障，而且會大幅度提高城市化成本，增加進城農(nóng)民在城市安居的困難。

無疑，鄉(xiāng)村振興的主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民，鄉(xiāng)村振興首先是為了農(nóng)民。在當(dāng)前城市化背景下，農(nóng)民正在想方設(shè)法進城，他們的夢想是在城市體面安居，而不是指望有比城市體面安居更好的農(nóng)村安居。能在城市體面安居是當(dāng)前中國尤其是中西部絕大多數(shù)農(nóng)民的愿望，也是城市化與現(xiàn)代化的必然規(guī)律。只有無法在城市體面安居時，農(nóng)民才不得不選擇退回農(nóng)村，農(nóng)村只是進城農(nóng)民的第二選擇。也就是說，將農(nóng)村建設(shè)得比城市更宜居、更美好，這樣的鄉(xiāng)村顯然不是為大多數(shù)農(nóng)民建設(shè)的，而是為少數(shù)農(nóng)民建設(shè)的。

中國城市化和現(xiàn)代化的一般規(guī)律是，城市是中國經(jīng)濟增長極，農(nóng)村是中國發(fā)展穩(wěn)定器，城市的重點在市場，更講效率，農(nóng)村的重點在社會，更講基本保障。城鄉(xiāng)之間是一動一靜、一正一反、一陰一陽、對立統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。當(dāng)前一個時期，中國現(xiàn)代化的重點在于城市，在于科技進步和產(chǎn)業(yè)升級，在于突破“卡脖子”技術(shù)，在于突圍。只有當(dāng)中國真正突破了中等收入陷阱、實現(xiàn)了現(xiàn)代化成為發(fā)達(dá)國家時，中國才有能力來重整山河，建設(shè)美麗中國。

中國現(xiàn)在正處在現(xiàn)代化艱苦突圍的關(guān)鍵時期，任何影響中國城市化和現(xiàn)代化的做法都是不可取的。在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要成為對中國城市化和現(xiàn)代化的支撐，農(nóng)村仍然要充當(dāng)中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。以宅基地為媒介、以增減掛鉤為工具的鄉(xiāng)村振興方案，不僅會破壞農(nóng)村這個穩(wěn)定器，而且會影響國家現(xiàn)代化與城市化大局，消耗大量財政資源。

按國家鄉(xiāng)村振興分步走的戰(zhàn)略(4)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。，到2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，也就是說，到2035年中國城市化已經(jīng)完成，中國現(xiàn)代化的突圍已經(jīng)取得決定性成功，國家也有足夠財力來投入振興鄉(xiāng)村這一激動人心的偉大事業(yè)，這個時候就可以開始實施第三階段的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從現(xiàn)在到2035年還有15年時間，這15年的重點是城市化與現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍然處于布局階段，是配合城市化和現(xiàn)代化而非逆向而行。這個時候試圖以宅基地為媒介來推動鄉(xiāng)村振興，就是逆向而行，是行不通的。2035年以后，中國已經(jīng)完成了城市化，實現(xiàn)了現(xiàn)代化，國家當(dāng)然有財力來振興鄉(xiāng)村，也當(dāng)然就不會再試圖通過宅基地來籌措鄉(xiāng)村振興資源了。

六、結(jié)語

試圖通過宅基地來籌措鄉(xiāng)村振興資源，建設(shè)強富美的農(nóng)村，甚至希望通過宅基地一石多鳥，既讓進城農(nóng)民贏得第一桶金，又為鄉(xiāng)村振興籌措資源，還為城市化提供新增建設(shè)用地指標(biāo)，并且還能保持耕地增減平衡，這顯然是過于理想了。世界上沒有無緣無故的財富，表面上看起來，通過宅基地籌措鄉(xiāng)村振興資源是一項多贏的方案，實際上，這種方案無非是通過增減掛鉤政策將城市發(fā)展資源轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村，這里只有資源或財富的轉(zhuǎn)移，沒有產(chǎn)生新的資源或財富。也就是說，看起來對鄉(xiāng)村振興有利的增減掛鉤制度(配套人地掛鉤和城市建設(shè)用地指標(biāo)控制)不過是將城市發(fā)展資源轉(zhuǎn)移過來而已。

更糟糕的是，以宅基地為媒介、以增減掛鉤為工具的鄉(xiāng)村振興方案，在將城市發(fā)展資源轉(zhuǎn)移到農(nóng)村時存在著嚴(yán)重的機制問題，即增減掛鉤是一個十分笨拙的政策工具，在轉(zhuǎn)移資源的過程中會產(chǎn)生巨大資源耗損。此外，宅基地這個媒介因為同時具有區(qū)位屬性和政策屬性，放開宅基地籌資還會造成優(yōu)勢區(qū)位土地食利集團的形成、絕大多數(shù)中西部農(nóng)村農(nóng)民的基本保障(返鄉(xiāng)退路)喪失等嚴(yán)重問題。地方政府甚至可能借增減掛鉤政策來侵犯農(nóng)民的基本利益，比如山東省借建設(shè)鄉(xiāng)村振興齊魯樣板強迫農(nóng)民上樓，等等。

在中國正處于快速城市化的現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一步就是要服務(wù)和服從于中國城市化和現(xiàn)代化。以為宅基地是“沉睡”的資金，指望通過政策來激活所謂的“沉睡”資源，以推進城市化且籌措鄉(xiāng)村振興資源，達(dá)到所謂多贏目標(biāo)的政策設(shè)計或方案，是不切實際的，是無理論依據(jù)的，實踐中也是行不通的。