承啟與周延：市域社會(huì)治理的五個(gè)辯證關(guān)系

夏美武

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵244000）

繼黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”重大命題之后，黨的十九屆五中全會(huì)立足新發(fā)展實(shí)際和社會(huì)運(yùn)行主要矛盾變化，在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，再次強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，進(jìn)一步凸顯了市域在社會(huì)治理中的重要功能與特殊地位。

推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是新時(shí)代的嶄新命題，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)和題中應(yīng)有之義，是中央對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理提出的新要求。市域在我國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)體系中處于關(guān)鍵層級(jí)，具備完整的社會(huì)治理體系，具有承上啟下的樞紐作用、以城帶鄉(xiāng)的引擎作用。城市是各類(lèi)要素資源集聚和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集中之地，地位獨(dú)特而關(guān)鍵，與基層比，市域具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面資源與調(diào)動(dòng)一切治理因素的天然優(yōu)勢(shì)，在整個(gè)國(guó)家治理中具有戰(zhàn)略支點(diǎn)作用。在這場(chǎng)人類(lèi)歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占比已超過(guò)60%且繼續(xù)呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，城市的日益復(fù)雜化、多維化更是放大了社會(huì)治理的難度，城市經(jīng)常會(huì)因各種問(wèn)題而產(chǎn)生“城市病”，形成社會(huì)矛盾的“堰塞湖”［1］。此次抗擊新冠肺炎疫情，無(wú)論是從武漢全市“封城”，還是到各地以市域作為戰(zhàn)“疫”單位，中央正是抓住了市域社會(huì)治理這個(gè)“牛鼻子”，以此統(tǒng)籌全國(guó)大規(guī)模城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和疫情防控，從而有效地整合和調(diào)動(dòng)了各種社會(huì)力量與資源，起到了“一子落而滿(mǎn)盤(pán)活”的效果。率先提出市域在國(guó)家治理體系中關(guān)鍵地位與作用的是陳一新先生，他認(rèn)為，市域是“推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的前線指揮部”，是可以將“風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效的治理層級(jí)”，這主要是因?yàn)槭杏颉熬哂休^為完備的社會(huì)治理體系，具有解決重大矛盾問(wèn)題的資源能力和統(tǒng)籌能力”［2］。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，市域治理在功能結(jié)構(gòu)、空間方位、治理效能等方面都呈現(xiàn)出越來(lái)越特殊的優(yōu)勢(shì)與作用。

按照馬克思社會(huì)結(jié)構(gòu)理論方法，社會(huì)是一個(gè)有機(jī)整體，社會(huì)結(jié)構(gòu)不是孤立的、碎片的、靜止不變的，社會(huì)治理體系是一個(gè)開(kāi)放、協(xié)同的整體系統(tǒng)，這就決定了市域社會(huì)治理具有依存性、整體性、開(kāi)放性等結(jié)構(gòu)性特征。從縱向看，市域?qū)儆谥杏^治理層級(jí)，縣域和城鄉(xiāng)社區(qū)則是市域社會(huì)治理體系的子系統(tǒng)，屬于基層治理，但是，當(dāng)我們?cè)诰劢故杏蛏鐣?huì)治理時(shí)，不能僅僅局限于某一特定層級(jí)，而是要運(yùn)用系統(tǒng)性、整體性和多維性方法來(lái)認(rèn)識(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理，要善于從宏觀、中觀和微觀層面來(lái)統(tǒng)籌把握，承啟與周延好市域社會(huì)治理的內(nèi)涵與外延、關(guān)聯(lián)與關(guān)鍵、特征與優(yōu)勢(shì)等各方面關(guān)系，如此才能全面準(zhǔn)確地理解和把握市域社會(huì)治理，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。

一、把握集中統(tǒng)一與靈活自主辯證關(guān)系，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

“事在四方，要在中央”。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，是我們戰(zhàn)勝工作中的一切困難和風(fēng)險(xiǎn)的“定海神針”，更是我們做好各項(xiàng)工作的根本保證。黨對(duì)國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)是全方位、全領(lǐng)域、全過(guò)程的，涵蓋國(guó)家治理各方面各環(huán)節(jié)。市域社會(huì)治理是國(guó)家治理在市域范圍的具體實(shí)施，是國(guó)家意志在中觀治理領(lǐng)域中的具體表達(dá)、轉(zhuǎn)換與執(zhí)行。因此，我們?cè)谕七M(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化過(guò)程中，決不能離開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨這個(gè)指引方向的指南針、凝心聚力的主心骨、社會(huì)穩(wěn)定的壓艙石。中央推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，主要目的在于調(diào)動(dòng)市域?qū)蛹?jí)的主觀能動(dòng)性，突出市級(jí)在社會(huì)治理方面“主導(dǎo)者”角色定位。但是，國(guó)家治理的總體性、全局性和社會(huì)治理的非線性、內(nèi)容廣泛性等特征，決定了市域社會(huì)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和多向度性，市域社會(huì)治理就是一種彌合宏觀治理結(jié)構(gòu)與微觀治理行為的樞紐［3］。因此，強(qiáng)調(diào)市域治理，不是簡(jiǎn)單地單向鼓勵(lì)分權(quán)，也不意味著各地就可以自行其是、各自為政，而是必須將市域社會(huì)治理時(shí)刻置于國(guó)家治理總體視角和框架之下來(lái)考量，既要調(diào)動(dòng)地方“積極性”，更要保證中央政令暢通、政策準(zhǔn)確傳送和嚴(yán)格執(zhí)行，堅(jiān)決防止片面強(qiáng)調(diào)市域社會(huì)治理的“地方性”，而不顧國(guó)家治理的統(tǒng)一性，為了地區(qū)利益而不顧整體利益甚至損害其他地區(qū)利益的錯(cuò)誤傾向。這種事例在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治、長(zhǎng)江流域禁捕等治理領(lǐng)域，表現(xiàn)得較為突出。

當(dāng)前，我國(guó)面臨的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了深刻復(fù)雜變化，發(fā)展的不穩(wěn)定性不確定性明顯增強(qiáng)，發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題仍然突出，社會(huì)治理還有弱項(xiàng)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。所以要從以下幾方面著手：一是要進(jìn)一步樹(shù)立正確的政治導(dǎo)向，把堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為必須遵循的首要原則。貫徹黨把方向、謀大局、定政策、促改革的要求，堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理之路，確保市域社會(huì)治理方向正確。二是要優(yōu)化市域社會(huì)治理的政治體系，構(gòu)建總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制。要完善推動(dòng)黨中央決策部署有效落實(shí)機(jī)制，堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本保證并貫徹到治理全過(guò)程，統(tǒng)籌各方力量資源加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，不斷提高黨領(lǐng)導(dǎo)市域社會(huì)治理的水平。三是要立足國(guó)家整體利益、根本利益，自覺(jué)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、胸懷全局，堅(jiān)決防止為了局部利益相互掣肘，堅(jiān)決反對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的分散主義、自由主義、本位主義、山頭主義和地方保持主義，決不允許搞上有政策、下有對(duì)策，選擇性執(zhí)行，真正把推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的過(guò)程變成不斷夯實(shí)黨執(zhí)政根基的過(guò)程。

中國(guó)是大國(guó)，不僅地域廣大而且地區(qū)差異也大，因此，在堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、樹(shù)立全國(guó)一盤(pán)棋意識(shí)的基礎(chǔ)上，還要注意堅(jiān)持原則性與靈活性相統(tǒng)一，最大限度地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，尊重地方干部群眾的首創(chuàng)精神。要將中央和地方兩個(gè)積極性有機(jī)統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義制度的堅(jiān)持和完善，統(tǒng)一于滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的需要和期待，形成“百花齊放”的生動(dòng)局面。這就要樹(shù)立民本導(dǎo)向，堅(jiān)持一切為了群眾、一切依靠群眾，讓人民群眾在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐過(guò)程中擁有更多的安全感、幸福感和獲得感。為此，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”，并將此作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容作出部署安排。“兩個(gè)積極性”的提出，是習(xí)近平總書(shū)記治國(guó)理政重要論述的體現(xiàn)，是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化命題提出的深刻理論背景和時(shí)代必然要求，更是我們黨推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的基本方針。要充分發(fā)揮好“兩個(gè)積極性”，就必須進(jìn)一步理順中央和地方之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作。

二、把握共建、共治、共享辯證關(guān)系，建好社會(huì)治理共同體

共建共治共享是市域社會(huì)治理的重要遵循與現(xiàn)代治理體系的核心，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要制度保障和重大制度創(chuàng)新。早在2015年中央工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記就指出，在共建共享過(guò)程中，城市政府應(yīng)該同市場(chǎng)、企業(yè)、市民一起管理城市事務(wù)、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。黨的十九屆四中、五中全會(huì)又進(jìn)一步提出要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。共建共治共享三者相統(tǒng)一，既體現(xiàn)了我們黨堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，對(duì)保障全體人民參與社會(huì)建設(shè)、擁有社會(huì)治理權(quán)利、享有社會(huì)治理成果權(quán)的維護(hù)和重視，也是整合優(yōu)化各類(lèi)社會(huì)資源，從源頭、傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)要求。

堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理格局，反映了社會(huì)治理的目標(biāo)、主體、過(guò)程以及手段的有機(jī)結(jié)合與統(tǒng)一，集中體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。首先，共建強(qiáng)調(diào)的是人人有責(zé)，要求我們?cè)谑杏蛏鐣?huì)治理中必須樹(shù)立大社會(huì)觀、大治理觀，堅(jiān)持發(fā)展依靠人民，尊重人民主體地位。習(xí)近平總書(shū)記指出：“新時(shí)代屬于每一個(gè)人，每一個(gè)人都是新時(shí)代的見(jiàn)證者、開(kāi)創(chuàng)者、建設(shè)者?！边@一重要論述告訴我們，改革沒(méi)有旁觀者，建設(shè)社會(huì)治理共同體，需要每個(gè)人奮發(fā)努力、主動(dòng)作為。為此，就要明確好黨委、政府、社會(huì)、公民等各主體在市域社會(huì)治理中的責(zé)任邊界和角色定位，鼓勵(lì)和支持企業(yè)、群團(tuán)組織、社會(huì)組織積極參與社會(huì)治理，要堅(jiān)持從群眾需求和社會(huì)治理突出問(wèn)題出發(fā)，抓住人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，做到問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，及時(shí)準(zhǔn)確了解和解決群眾所思、所盼、所憂(yōu)、所急，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。其次，共治強(qiáng)調(diào)的是人人盡責(zé)，要求我們?cè)谑杏蛏鐣?huì)治理中必須加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)自治，堅(jiān)持有事好商量、大家的事大家商量著辦。要推進(jìn)協(xié)商共治，建立公眾參與的制度平臺(tái)，暢通協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。要依法推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理，養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法的良好習(xí)慣。其三，共享強(qiáng)調(diào)的是人人享有，強(qiáng)調(diào)發(fā)展為了人民，強(qiáng)調(diào)成果享有的全民性、全面性、全程性，保障每一個(gè)人都享有發(fā)展權(quán)利、發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展成果。

共建共治共享三者環(huán)環(huán)相扣、缺一不可。共建是基礎(chǔ)，主要指社會(huì)治理的主體多元，核心是構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的制度和體系；共治是關(guān)鍵，是指社會(huì)各方共同參與社會(huì)治理，核心是努力打造全民參與的開(kāi)放治理體系；共享是目標(biāo)，是指全體人民共同享有社會(huì)治理成果，通過(guò)共建共治共享增進(jìn)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。市域社會(huì)治理共同體不僅是指層級(jí)、系統(tǒng)、主體層面的工具性共同體，更是一個(gè)具有情感、文化和心理認(rèn)同在內(nèi)的價(jià)值性共同體［4］。因此，在市域社會(huì)治理共同體建設(shè)中，需要樹(shù)立科學(xué)理念、完善體制機(jī)制、創(chuàng)新方法手段，既要完善黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的統(tǒng)領(lǐng)作用，還要健全集約高效、聯(lián)動(dòng)融合的政府負(fù)責(zé)體制，更要堅(jiān)持以人民為中心，完善開(kāi)放多元、互利共贏的社會(huì)協(xié)同體制，建立健全人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)參與體制機(jī)制，確保社會(huì)治理共同體既和諧有序又充滿(mǎn)活力。

三、把握省域、市域、縣域及城鄉(xiāng)社區(qū)治理辯證關(guān)系，下好全域治理一盤(pán)棋

從縱向看，國(guó)家治理包含著中央治理、地方治理和基層治理，省、市、縣三級(jí)治理是國(guó)家治理職能在地方和基層的有效延伸，是國(guó)家治理在不同層級(jí)的具體實(shí)施，三者在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，層層傳導(dǎo)、互為一體，共同構(gòu)成完整的地方社會(huì)治理體系。釋放市域?qū)蛹?jí)治理活力，不能僅就市域看市域社會(huì)治理，而應(yīng)將市域治理置于縱向政府職責(zé)體系配置中系統(tǒng)把握。自古以來(lái)，我國(guó)中央和地方在行政架構(gòu)上就一直具有相當(dāng)?shù)囊恢滦?。進(jìn)入現(xiàn)代國(guó)家時(shí)期，仍然保持著“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”的“職責(zé)同構(gòu)”配置模式。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是結(jié)構(gòu)清晰、支持集中、簡(jiǎn)單易行，但是，其弊端在于會(huì)導(dǎo)致管理上的條塊分割、職責(zé)交叉、決策與執(zhí)行分離等［5］。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然中央通過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)了橫向政府間的職責(zé)梳理，也注意從機(jī)構(gòu)設(shè)置上避開(kāi)“職責(zé)同構(gòu)”的弊端，但由于其中機(jī)理的復(fù)雜性，政府職責(zé)配置結(jié)構(gòu)的完善還處于初級(jí)階段?；谖覈?guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)條件和發(fā)展要求，不同層級(jí)政府職責(zé)不可能再是簡(jiǎn)單的“上下對(duì)口”，繼續(xù)“同構(gòu)”已不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，要進(jìn)一步推動(dòng)政府縱向間合理分權(quán)，以明確不同層級(jí)政府的具體職責(zé)和應(yīng)提供的公共服務(wù)?？v向間府際關(guān)系調(diào)整的基本態(tài)勢(shì)應(yīng)當(dāng)是合理確認(rèn)不同層級(jí)政府究竟履行什么職責(zé)，怎么樣來(lái)規(guī)范彼此的政治、行政關(guān)系，以逐步形成具有“序列”與“次序”內(nèi)涵的“職責(zé)序構(gòu)”模式［5］。首次對(duì)中央與地方政府的職責(zé)作出明確區(qū)分，是黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，文件要求“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”；對(duì)于“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。繼此之后，也即在2018年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》，以及習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于對(duì)方案的說(shuō)明中，皆指出了當(dāng)前中國(guó)政府結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵癥結(jié)是“中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理”等問(wèn)題，因此強(qiáng)調(diào)必須“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力”［6］。黨的十九屆四中全會(huì)和五中全會(huì)提出“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”，則是在理順縱向政府間關(guān)系、完善中國(guó)特色政府職責(zé)體系、促進(jìn)“上下聯(lián)動(dòng)”上又邁出了一大步。

市域介于省域和縣域之間，其設(shè)置屬于中層地方政府，起著承上啟下的作用，具有層級(jí)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、全領(lǐng)域的多元協(xié)同以及角色的雙重性、樞紐性、耦合性等結(jié)構(gòu)功能特征。一方面，市域是省域治理的延伸和支撐，從府際關(guān)系看，市級(jí)政府是省級(jí)政府的管理對(duì)象，必須貫徹執(zhí)行省級(jí)政府的方針政策和工作部署，省市共同承擔(dān)著貫徹落實(shí)中央重大戰(zhàn)略部署、統(tǒng)籌地方協(xié)調(diào)發(fā)展的重任。另一方面，市域又必須根據(jù)所轄區(qū)域的實(shí)際情況，對(duì)下轄縣區(qū)進(jìn)行宏觀管理和微觀具體指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的治理。“中央政府與地方政府之間的關(guān)系，實(shí)際上是中央政府與省級(jí)政府之間的關(guān)系。省級(jí)以下各級(jí)政府與中央政府也有關(guān)系，如都必須執(zhí)行中央政府的計(jì)劃、政策、決定和命令，但一般都是通過(guò)省級(jí)政府而發(fā)生關(guān)系的；市、縣政府與中央政府及其部門(mén)發(fā)生的聯(lián)系，一般都是經(jīng)過(guò)省級(jí)政府同意或批準(zhǔn)的，或事后報(bào)告。”［7］

“郡縣治，天下安”。市域社會(huì)治理離不開(kāi)縣域社會(huì)治理尤其是城鄉(xiāng)社區(qū)治理的基礎(chǔ)性作用?？h域治理以及城鄉(xiāng)社區(qū)治理是市域社會(huì)治理體系的子系統(tǒng)，也是整個(gè)國(guó)家治理體系的終端。城鄉(xiāng)社區(qū)是黨和政府聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾的“最后一公里”，承擔(dān)著整個(gè)治理體系中每一個(gè)層級(jí)逐級(jí)傳導(dǎo)的政策執(zhí)行壓力［8］。它們直接與千千萬(wàn)萬(wàn)的人民群眾打交道，是直面群眾服務(wù)訴求、協(xié)調(diào)處理基層問(wèn)題的第一線，在治理上呈現(xiàn)出壓力性、繁瑣性、綜合性、突發(fā)性、創(chuàng)新性等特征，是容易出問(wèn)題的地方，也是出典型經(jīng)驗(yàn)多的地方。因此，黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”。某種意義上說(shuō)，縣域及城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理的有效運(yùn)行構(gòu)成了整個(gè)國(guó)家和社會(huì)治理的基石，決定著市域治理的實(shí)際成效。

相對(duì)于省域、縣域和社區(qū)治理，市域社會(huì)治理是對(duì)市域社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)適并塑造出新型社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新制度安排，在治理上具有特殊優(yōu)勢(shì)。一是包容性治理優(yōu)勢(shì)。從結(jié)構(gòu)功能上看，市域治理具有重要的耦合功能，省域治理偏重于間接性和宏觀性，縣區(qū)治理偏重于直接性和微觀性，而市域治理既有直接管理又有間接管理、既有宏觀又有微觀，能夠?qū)⒅卫淼恼涡耘c社會(huì)性、地方性與基層性、原則性與靈活性進(jìn)行有效耦合和統(tǒng)一。二是創(chuàng)制性治理優(yōu)勢(shì)。市級(jí)具有相對(duì)完備的行政、司法權(quán)限和更大、更靈活的自主創(chuàng)新政策空間。根據(jù)十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議對(duì)《立法法》作出的修改，所有設(shè)區(qū)的市均具有立法權(quán)，可以制定地方性法規(guī)或規(guī)章，而這一點(diǎn)則是縣級(jí)政府不具備的，這一規(guī)定加強(qiáng)了設(shè)區(qū)市的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌兼顧的能力以及靈活機(jī)動(dòng)的處置權(quán)。三是空間性治理優(yōu)勢(shì)。設(shè)區(qū)市是城鄉(xiāng)兩種社會(huì)形態(tài)的結(jié)合體，涵蓋有城區(qū)和農(nóng)村，從而有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源要素的合理順暢流動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的有效載體。四是風(fēng)險(xiǎn)性治理優(yōu)勢(shì)。市域直面基層一線，直面社會(huì)治理的各類(lèi)問(wèn)題，有利于構(gòu)建立體化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，具有最優(yōu)治理半徑，是社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)隱患排查、化解的最直接、最有效的治理層級(jí)。這是因?yàn)橹黧w之間沒(méi)有過(guò)大的空間距離，也無(wú)文化差異、語(yǔ)言隔閡，有利于在問(wèn)題矛盾產(chǎn)生前后進(jìn)行直接有效的預(yù)防和跟蹤治理，從而將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽狀態(tài)，將問(wèn)題矛盾解決至最優(yōu)狀態(tài)。五是資源性治理優(yōu)勢(shì)。城市具備較雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和較豐富的資源手段，具有統(tǒng)籌基層社會(huì)治理的良好物質(zhì)基礎(chǔ)，克服了縣域和基層治理在資源統(tǒng)籌上的捉襟見(jiàn)肘。因此，在社會(huì)治理領(lǐng)域突出市域的地位與作用，符合社會(huì)治理的規(guī)律，符合我國(guó)實(shí)際，抓住了社會(huì)治理的要害與關(guān)鍵［9］。

四、把握國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理辯證關(guān)系，搭好市域治理新支點(diǎn)

國(guó)家治理在廣義上涵蓋對(duì)國(guó)家一切事務(wù)的治理，涉及國(guó)家政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、軍事、外交、安全、生態(tài)等各方面社會(huì)關(guān)系和社會(huì)聯(lián)系。從縱向看，國(guó)家治理體系包括國(guó)家、地方和基層治理，涵蓋從中央到地方，再到鄉(xiāng)村基層以及組織、個(gè)體層面的治理；從橫向看，國(guó)家治理體系包括國(guó)家治理和社會(huì)治理，涵蓋政府行政、市場(chǎng)調(diào)控、社會(huì)管理、文化與生態(tài)等領(lǐng)域的治理，既有對(duì)政府自身的治理，又有對(duì)政府以外的市場(chǎng)宏觀調(diào)控和社會(huì)公共事務(wù)的治理與服務(wù)。從廣義上講，國(guó)家治理幾乎等同于社會(huì)治理；從狹義上講，國(guó)家治理就是指整個(gè)國(guó)家層面的治理，而社會(huì)治理僅指社會(huì)領(lǐng)域治理。簡(jiǎn)言之，國(guó)家治理是總體治理，政府治理及社會(huì)治理都應(yīng)是國(guó)家治理的分支和子領(lǐng)域。國(guó)家治理不僅包含著社會(huì)治理，而且還規(guī)定和引領(lǐng)著社會(huì)治理［10］。我國(guó)國(guó)家治理、政府治理以及社會(huì)治理在本質(zhì)上是具有一致性的，三者都必須“充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，無(wú)論是國(guó)家治理、政府治理，還是社會(huì)治理，其治理的根本出發(fā)點(diǎn)都是必須進(jìn)一步維護(hù)好人民根本利益，將依法治國(guó)作為基本遵循，將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)作為最終治理目標(biāo)。市域社會(huì)治理是國(guó)家治理在市域這一特定層級(jí)的具體表達(dá)，是國(guó)家治理的要求和價(jià)值取向在市域領(lǐng)域的貫徹與實(shí)現(xiàn)。因此，市域社會(huì)治理既承擔(dān)著國(guó)家大政方針政策的落實(shí)與執(zhí)行，還充當(dāng)著基層社會(huì)治理的重要指導(dǎo)者和推動(dòng)者角色等重任，其既有國(guó)家治理“總體要求”的規(guī)范性，又有自身的獨(dú)特性。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，市域社會(huì)治理在國(guó)家治理體系中的支點(diǎn)作用、窗口作用和撬動(dòng)作用日益突出。國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理最終都要通過(guò)市域治理這個(gè)支點(diǎn)轉(zhuǎn)化和落地，人們認(rèn)識(shí)與衡量國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理是否有效也要通過(guò)市域這個(gè)重要平臺(tái)和窗口。

因此，在市域治理具體實(shí)踐中，要正確認(rèn)識(shí)和把握國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的共同質(zhì)性及其相互關(guān)系，明確實(shí)施的現(xiàn)實(shí)范圍、基本遵循和具體路徑，著力構(gòu)建黨建引領(lǐng)、“一元多核”、協(xié)同共治的市域社會(huì)治理體系。

五、把握法治與德治、自治與智治辯證關(guān)系，用好社會(huì)治理各要素

推進(jìn)市域社會(huì)治理主要是從政治、法律、道德、心理方面以及技術(shù)途徑等方面來(lái)確立、調(diào)整和約束社會(huì)關(guān)系，是相關(guān)治理主體運(yùn)用黨建、法律、道德、心理、科技、村規(guī)民約等社會(huì)控制手段開(kāi)展的一種社會(huì)行動(dòng)［3］。黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)明確指出，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。兩次全會(huì)都明確提出了在市域社會(huì)治理中，必須正確處理好政治、自治、法治、德治、智治等辯證關(guān)系，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)同政府的職能優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)組織的服務(wù)優(yōu)勢(shì)、人民群眾的主體優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，努力將政治引領(lǐng)作用、法治保障作用、德治教化作用、自治基礎(chǔ)作用與智治支撐作用進(jìn)行有機(jī)融合，立體化推進(jìn)社會(huì)矛盾解決，全方位提升市域社會(huì)治理效能。

自治是社會(huì)基層運(yùn)行的基本方式和依托，是社會(huì)主義民主的基本內(nèi)容。這就要求我們必須注重探索和創(chuàng)新基層群眾自治的多種實(shí)現(xiàn)途徑，推進(jìn)完善廣大群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道，強(qiáng)力推動(dòng)社會(huì)治理重心與服務(wù)重心下移，有效發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織的應(yīng)有作用，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的自律功能，努力實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治間的良性互動(dòng)。法治是衡量國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志和依托，也是社會(huì)治理的最優(yōu)模式。習(xí)近平總書(shū)記曾經(jīng)指出：“人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理?！币虼耍诩訌?qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理實(shí)踐中，必須提高依法執(zhí)政能力，引導(dǎo)社會(huì)成員養(yǎng)成在法治軌道上主張權(quán)利、解決紛爭(zhēng)的良好習(xí)慣，養(yǎng)成運(yùn)用法治思維進(jìn)行社會(huì)治理，以及運(yùn)用法治方式破解社會(huì)治理難題的習(xí)慣。與此同時(shí)，要重視發(fā)揮基層自治章程、村規(guī)民約、居民公約等“軟法之治”的積極作用。道德是社會(huì)關(guān)系的基石，是人際和諧的基礎(chǔ)。德治在社會(huì)治理中具有引領(lǐng)、預(yù)防和調(diào)節(jié)作用，若德治缺失，必然會(huì)導(dǎo)致治理成本大幅提高。在市域社會(huì)治理實(shí)踐中必須積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，深化文明城市和文明鄉(xiāng)村建設(shè)，注重發(fā)揮我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化及家教家風(fēng)在基層社會(huì)治理中的積極作用，不斷提升干部群眾的思想道德水平和自身素養(yǎng)?？萍际翘岣呤杏蛏鐣?huì)治理效能的重要推動(dòng)力，是賦能市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的主引擎，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開(kāi)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的強(qiáng)力支撐。為此，我們一方面要把握和利用好信息技術(shù)帶來(lái)的新機(jī)遇，以“智慧城市”“城市大腦”等建設(shè)為抓手，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)服務(wù)”發(fā)展，把大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代科技與社會(huì)治理深度融合起來(lái)，以此提高社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的有效性、精準(zhǔn)性、可及性。另一方面，重視和加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理，已越來(lái)越成為我國(guó)社會(huì)治理十分重要的基本構(gòu)面。要關(guān)注分析網(wǎng)絡(luò)社會(huì)呈現(xiàn)的新樣態(tài)、新特點(diǎn)以及給我們帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，努力構(gòu)建起互聯(lián)網(wǎng)治理的基本原理、基礎(chǔ)架構(gòu)和有效模式。

總之，要利用好社會(huì)治理各要素，真正打造出智能化、立體化、深層次的市域社會(huì)治理新模式。