論我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的改革與完善

黃 術(shù) 陳宗波

一、問(wèn)題的提出

為了加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，2018 年中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）提出“重新組建國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局”的改革措施?！?〕《方案》第43 條明確了兩點(diǎn)改革內(nèi)容：一是部門(mén)整合，將商標(biāo)和原產(chǎn)地地理標(biāo)志的管理權(quán)交給國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局納入國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家市監(jiān)局”）；二是職責(zé)分工，進(jìn)一步明確將行政管理和行政執(zhí)法權(quán)力分開(kāi)，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)注冊(cè)登記、行政裁決等工作，行政執(zhí)法交給市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)?！?〕

機(jī)構(gòu)改革的本質(zhì)問(wèn)題在于管理部門(mén)的權(quán)責(zé)分工。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的改革，即確定知識(shí)產(chǎn)權(quán)由誰(shuí)管理、怎么管理的問(wèn)題。通過(guò)改革，我國(guó)不僅能進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系、優(yōu)化升級(jí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理制度，而且促進(jìn)了與國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)的接軌。但改革并非盡善盡美，不可避免具有局限性，改革政策的落實(shí)困難重重。如何解決改革中存在的困難，尋找我國(guó)最佳的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制模式是本文的研究重點(diǎn)。

二、回顧我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的發(fā)展歷程

我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的發(fā)展已有40 年。改革開(kāi)放前，除了在全國(guó)設(shè)立專利工作機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)管理專利事宜外，我國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理方面缺乏經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家逐漸意識(shí)到知識(shí)產(chǎn)權(quán)需要專門(mén)部門(mén)進(jìn)行管理，隨之設(shè)置商標(biāo)局和版權(quán)局。我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的發(fā)展可以分為五個(gè)階段：

1.第一階段（1978—1984年）

在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放背景下，我國(guó)成立了《商標(biāo)法》《專利法》起草小組，并組建了國(guó)家商標(biāo)局和國(guó)家專利局對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作進(jìn)行專門(mén)化管理，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體系初步形成。

2.第二階段（1985—1997年）

伴隨著改革開(kāi)放的不斷深入，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不斷加強(qiáng)。第八屆全國(guó)人大審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》將專利局定位為事業(yè)單位，直接隸屬于國(guó)務(wù)院，各省也開(kāi)始相應(yīng)設(shè)立保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)辦公室。此時(shí)，我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體系形成，結(jié)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定。

3.第三階段（1998—2006年）

自我國(guó)2001 年加入WTO 后，國(guó)家更加重視科技創(chuàng)新、關(guān)注知識(shí)產(chǎn)權(quán)。第九屆全國(guó)人大通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》將專利局更名為國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，主要管理專利和知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局隸屬于國(guó)務(wù)院，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局稱謂第一次出現(xiàn)在人們視野中。此階段是知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體系的強(qiáng)化期，通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的方式提高行政效率。

4.第四階段（2007—2017年）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入快速發(fā)展期，知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)急劇擴(kuò)大，專利、商標(biāo)申請(qǐng)數(shù)量大幅度增長(zhǎng)，導(dǎo)致管理工作難度增加。第十一屆全國(guó)人大批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，將國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局設(shè)為副部級(jí)，為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，增加了制定知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要、評(píng)估管理等職能。2016 年全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組指出要建設(shè)高效的管理體制去保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)行政管理的分工合理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這是知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制穩(wěn)定發(fā)展的過(guò)渡期。

5.第五階段（2018年至今）

為了進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體系，2018 年3 月中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)方案》決定將商標(biāo)和原產(chǎn)地地理標(biāo)志的部分管理職權(quán)劃分給國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，并將國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局納入國(guó)家市監(jiān)局。有關(guān)商標(biāo)和專利的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、侵權(quán)判斷標(biāo)準(zhǔn)的制定等工作由國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)；國(guó)家市監(jiān)局只承擔(dān)相關(guān)執(zhí)法工作。本次改革在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理體系中具有里程碑的意義。

回顧知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的改革歷程，不難發(fā)現(xiàn)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)以管理專利事務(wù)為主，直到2018年才有權(quán)管理原產(chǎn)地地理標(biāo)志和商標(biāo)。眾所周知，知識(shí)產(chǎn)權(quán)是服務(wù)于市場(chǎng)需求和保護(hù)人類智力成果的權(quán)利。無(wú)論是立法規(guī)定或是理論研究，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的類型不僅有專利權(quán)，還包括著作權(quán)、商標(biāo)權(quán)、植物新品種、地理標(biāo)志等。因此可分析出，除專利外，其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)類型的管理權(quán)在2018年前一直分散在各個(gè)部門(mén)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理和行政執(zhí)法的分工，2018 年前是同一機(jī)構(gòu)既做管理人又做執(zhí)法人，2018 年后才將部分行政執(zhí)法權(quán)分給國(guó)家市監(jiān)局。雖然不能否認(rèn)管理和執(zhí)法分開(kāi)有利于防止貪污腐敗，提高執(zhí)法效率，但筆者認(rèn)為行政執(zhí)法具體應(yīng)由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)管理還有探討的空間，我國(guó)目前也只是處于嘗試階段。

三、國(guó)外知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的選擇模式

世界上絕大部分國(guó)家已經(jīng)把知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中，他們積累了較多管理知識(shí)產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐方法。但因?yàn)檎巍⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)等差異，各國(guó)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的管理模式大有不同，水平具有高低之分?，F(xiàn)行主流觀點(diǎn)認(rèn)為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制模式可以概括為三種，分別是：“二合一”模式、“三合一”模式和“分散式”模式?！?〕

1.“二合一”模式

“二合一”模式是指將專利和商標(biāo)的管理結(jié)合起來(lái)，專門(mén)設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，〔4〕如專利商標(biāo)局或工業(yè)產(chǎn)權(quán)局；而其他的知識(shí)產(chǎn)權(quán)類型則另設(shè)機(jī)構(gòu)管理。采用這種模式的主要是發(fā)達(dá)國(guó)家，包括韓國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、日本等。美國(guó)專門(mén)設(shè)置專利商標(biāo)局管理專利和商標(biāo)業(yè)務(wù)，另設(shè)著作權(quán)辦公室管理著作權(quán)和其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律咨詢等行政工作。日本設(shè)置特許廳對(duì)專利和商標(biāo)進(jìn)行注冊(cè)和審查，另設(shè)文化廳對(duì)著作權(quán)及其相關(guān)行政工作進(jìn)行管理。“二合一”的機(jī)構(gòu)管理模式具有集中性的特點(diǎn)，有利于提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理的效率。

2.“三合一”模式

“三合一”模式是指對(duì)所有知識(shí)產(chǎn)權(quán)類型統(tǒng)一管理，專門(mén)設(shè)置知識(shí)產(chǎn)權(quán)局對(duì)專利、著作權(quán)和商標(biāo)等進(jìn)行管理。使用“三合一”管理模式的國(guó)家較多，包括英國(guó)、俄羅斯、德國(guó)、加拿大等。在英國(guó)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)局同時(shí)管理與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的所有工作，既包括版權(quán)也包括專利；在加拿大，除了三個(gè)主要權(quán)利外，知識(shí)產(chǎn)權(quán)局還統(tǒng)一管理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中的商業(yè)秘密、集成電路布圖和植物新品種等?！叭弦弧钡哪Ｊ绞亲罴械姆绞剑巧婕暗臋?quán)力內(nèi)容太多，管理與執(zhí)行的協(xié)調(diào)面臨挑戰(zhàn)。著名學(xué)者易繼明教授認(rèn)為，“三合一”模式具有程序和實(shí)質(zhì)上的合法性，符合世界發(fā)展的趨勢(shì)。為了配合我國(guó)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政體制改革方向應(yīng)該實(shí)現(xiàn)更寬泛意義上的“三合一”模式。〔5〕

3.“分散式”模式

“分散式”模式是指設(shè)置不同的機(jī)構(gòu)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的不同內(nèi)容進(jìn)行分別管理。使用該種模式的國(guó)家占少數(shù)，包括希臘、文萊、埃及、巴基斯坦等，總共不足10個(gè)國(guó)家。從我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制改革歷程來(lái)看，1978 年至2018 年這40 年間，我國(guó)一直采用的是“分散式”管理模式，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的管理較為混亂和松散。筆者認(rèn)為，“分散式”模式不利于對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理，因?yàn)槿菀壮霈F(xiàn)工作速度慢、浪費(fèi)人力資源、機(jī)構(gòu)職能交叉重合等問(wèn)題。

綜上比較分析，各國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理模式都是以適應(yīng)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的。對(duì)三種模式的使用國(guó)家進(jìn)行分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，越發(fā)達(dá)的國(guó)家，其管理體制越具有完整性和統(tǒng)一性?？傮w看來(lái)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有從分散到集中的規(guī)律，職責(zé)則存在從雜糅到分工明細(xì)的變化。

四、我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的改革現(xiàn)狀及問(wèn)題

上述已提到，我國(guó)自2018 年3 月以前采用的是“分散式”管理模式。其在實(shí)踐中的具體表現(xiàn)為：專利、集成電路布圖設(shè)計(jì)由國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局承擔(dān)，商標(biāo)由國(guó)家工商行政管理總局承擔(dān)，著作權(quán)由國(guó)家版權(quán)局承擔(dān)，植物新品種由農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局分別承擔(dān)，涉及國(guó)際貿(mào)易的知識(shí)產(chǎn)權(quán)由商務(wù)部承擔(dān)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)由海關(guān)總署承擔(dān)?！?〕國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局同時(shí)負(fù)責(zé)行政管理和行政執(zhí)法。2018 年3 月知識(shí)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)深化改革后，專利、商標(biāo)、地理標(biāo)志、集成電路布圖設(shè)計(jì)均由國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局承擔(dān)，其他內(nèi)容仍是分散在各個(gè)不同的管理機(jī)構(gòu)。此外，國(guó)家市監(jiān)局分擔(dān)了專利和商標(biāo)的行政執(zhí)法權(quán)。國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局隸屬于國(guó)家市監(jiān)局，而不再隸屬于國(guó)務(wù)院。

在地方機(jī)構(gòu)改革上，目前共出現(xiàn)四種類型：一是單獨(dú)設(shè)置為直轄市政府的直屬機(jī)構(gòu)，全國(guó)僅有北京市采取這種方式。北京市將知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)和市工商局的商標(biāo)職責(zé)、市質(zhì)監(jiān)局的地理標(biāo)志管理權(quán)限重新整合，組建新的政府直屬機(jī)構(gòu)——市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，屬于正廳級(jí)行政機(jī)關(guān)?！?〕二是在市場(chǎng)監(jiān)督管理局下設(shè)置知識(shí)產(chǎn)權(quán)部門(mén)機(jī)構(gòu)，如遼寧、山西、重慶等9 個(gè)?。ㄊ校┘床扇〈朔N模式。這種做法是與中央機(jī)構(gòu)改革同步的做法。遼寧省將省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的職責(zé)、省工商行政管理局中的商標(biāo)職責(zé)、省工商行政管理局的原產(chǎn)地地理標(biāo)志職責(zé)整合，重組省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局作為省市場(chǎng)監(jiān)督管理局的部門(mén)機(jī)構(gòu)之一?！?〕三是將知識(shí)產(chǎn)權(quán)局掛牌在市場(chǎng)監(jiān)督管理局下，采用該種類型的省份最多，包括吉林、山東、廣東、四川等19 個(gè)?。ㄊ校?。將省科學(xué)技術(shù)廳的專利管理職責(zé)、省商務(wù)廳的經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷執(zhí)法的管理職責(zé)等整合，重新組建省市場(chǎng)監(jiān)督管理局，加掛知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的牌子?！?〕四是不單獨(dú)設(shè)置也不掛牌子，青海省是典型代表。通過(guò)數(shù)據(jù)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，中央機(jī)構(gòu)改革與地方機(jī)構(gòu)改革存在一定的差異性。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制是實(shí)現(xiàn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)的核心動(dòng)力。綜合國(guó)力越強(qiáng)的國(guó)家其知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理制度越先進(jìn)，管理權(quán)分配相對(duì)越合理。雖說(shuō)目前“二合一”的模式順應(yīng)了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，具有一定進(jìn)步意義，但是改革至今也存在一些問(wèn)題。

1.行政管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的不協(xié)調(diào)性

機(jī)構(gòu)改革的不穩(wěn)定性引起的內(nèi)部不協(xié)調(diào)問(wèn)題突出。國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局納入國(guó)家市監(jiān)局后降了一個(gè)行政級(jí)別，現(xiàn)在國(guó)家市監(jiān)局中知識(shí)產(chǎn)權(quán)的管理部門(mén)有3 個(gè)，包括國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、國(guó)家公平交易局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)，它們共同管理5 項(xiàng)不同的知識(shí)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容。其中，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局有3 項(xiàng)單獨(dú)管理內(nèi)容，除了專利外，還管理源自改革前的國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局的原產(chǎn)地地理標(biāo)志管理和國(guó)家工商行政管理總局的商標(biāo)管理。這是深化改革初步階段最復(fù)雜的一部分，因?yàn)樯婕岸鄠€(gè)管理機(jī)構(gòu)的撤銷(xiāo)變動(dòng)、資源重整以及權(quán)力分配。不協(xié)調(diào)體現(xiàn)在改革前后機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)間的磨合困難，容易出現(xiàn)權(quán)力交叉重合、責(zé)任推諉、機(jī)構(gòu)重組后的內(nèi)部分工和信息傳達(dá)混亂等方面。最明顯的是國(guó)家工商行政管理總局，其原來(lái)管理的是商標(biāo)和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，現(xiàn)在這兩個(gè)工作分給了國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局和國(guó)家公平交易局，相當(dāng)于將國(guó)家工商行政管理總局納入國(guó)家市監(jiān)局中，但是又重新將其職權(quán)一分為二在兩個(gè)部門(mén)。這種方式極容易產(chǎn)生管理內(nèi)容重復(fù)交叉、管理銜接困難等問(wèn)題。

2.行政管理機(jī)構(gòu)仍然具有分散性

2018 年機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理整體上仍然具有分散性。從機(jī)構(gòu)分類上看，原來(lái)管理知識(shí)產(chǎn)權(quán)的機(jī)構(gòu)有10個(gè)，2018年后精簡(jiǎn)為6 個(gè)。但是11 種具體的知識(shí)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的管理權(quán)卻分布在8 個(gè)不同的行政機(jī)構(gòu)部門(mén)中，而且它們的行政級(jí)別并不一致。除了上述提到的專利、商標(biāo)、地理標(biāo)志和集成電路布圖設(shè)計(jì)的管理和審批權(quán)由國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局承擔(dān)外，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)由國(guó)家公平交易局管理，著作權(quán)由國(guó)家版權(quán)局管理，植物新品種由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家林業(yè)和草原局共同管理，商務(wù)部和海關(guān)總署負(fù)責(zé)對(duì)外貿(mào)易和邊境的相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的管理。管理機(jī)構(gòu)的分散性容易導(dǎo)致管理標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)力度不統(tǒng)一。每個(gè)機(jī)構(gòu)都有自己的一套行政管理機(jī)制，用不同的標(biāo)準(zhǔn)解決問(wèn)題，該如何平衡利益和追求知識(shí)產(chǎn)權(quán)體制的公平正義？例如植物新品種作為一個(gè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)客體，對(duì)它的行政管理分散在兩個(gè)機(jī)構(gòu)，草木由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)，林木由國(guó)家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)，對(duì)同一客體的保護(hù)，不同機(jī)構(gòu)的管理標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度有所區(qū)別。筆者認(rèn)為行政管理機(jī)構(gòu)的分散性不利于知識(shí)產(chǎn)權(quán)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

3.地方機(jī)構(gòu)改革與中央不一致

我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的深化改革是從中央到地方的垂直性改革，但地方的特殊性和復(fù)雜性影響地方與中央的同步改革。一般而言，中央的機(jī)構(gòu)改革發(fā)揮引導(dǎo)性和示范性作用，如果地方直接復(fù)制中央的做法，可能會(huì)產(chǎn)生與當(dāng)?shù)刂R(shí)產(chǎn)權(quán)狀況不相適應(yīng)的情況。但是地方基層如果未能及時(shí)根據(jù)中央的改革進(jìn)行調(diào)整，其行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置也未必符合現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)上文提到的地方機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀可以分析出，我國(guó)僅有9 個(gè)省市的知識(shí)產(chǎn)權(quán)局重組方案與中央的步調(diào)一致。筆者認(rèn)為，改革現(xiàn)狀中存在隱患問(wèn)題，一是地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)局具體的管理內(nèi)容不一樣；二是地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的行政級(jí)別不一致，可能存在掛牌無(wú)實(shí)權(quán)的問(wèn)題；三是地方出臺(tái)的與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的管理?xiàng)l例不一樣。這些問(wèn)題極易導(dǎo)致同一知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、同一類型專利的審查規(guī)則等不一致，影響對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利的判斷。

4.行政執(zhí)法權(quán)的放置困難

行政管理和行政執(zhí)法由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，合并或是分離一直是知識(shí)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)改革中的難題。本次改革將專利和商標(biāo)的行政執(zhí)法權(quán)從國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局劃分到國(guó)家市監(jiān)局。分離后，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局對(duì)專利和商標(biāo)保留審查等職權(quán)，并指導(dǎo)國(guó)家市監(jiān)局的行政執(zhí)法。雖然分離在一定程度上避免了重復(fù)執(zhí)法，但是分離后也有新問(wèn)題出現(xiàn)。首先，因?yàn)閲?guó)家市監(jiān)局是臨時(shí)設(shè)置的執(zhí)法部門(mén)，其內(nèi)部執(zhí)法人員不一定專業(yè)，不足以了解知識(shí)產(chǎn)權(quán)類型的行政管理和侵權(quán)認(rèn)定。其次，以商標(biāo)為例，商標(biāo)是市場(chǎng)的產(chǎn)物，原由國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)管理和執(zhí)法，過(guò)去的10年間它們已有非常成熟規(guī)范的執(zhí)法系統(tǒng)，現(xiàn)在國(guó)家市監(jiān)局需要重新構(gòu)建執(zhí)法系統(tǒng)，分離后的各種因素導(dǎo)致執(zhí)法力度難以保證。最后，一些知識(shí)產(chǎn)權(quán)類型仍采用行政管理和行政執(zhí)法合二為一的方式。例如，著作權(quán)的行政管理和行政執(zhí)法皆由國(guó)家版權(quán)局負(fù)責(zé)?！?0〕二合一的方式能夠提高執(zhí)法質(zhì)量，但是容易出現(xiàn)機(jī)構(gòu)人員精力不足和執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散的問(wèn)題，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一更會(huì)增加執(zhí)法的難度。

五、我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的選擇與完善

1.建立統(tǒng)一性的協(xié)同管理機(jī)制

建立具有統(tǒng)一性的內(nèi)部協(xié)同機(jī)制，主要解決兩個(gè)問(wèn)題：一是明確機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門(mén)的職責(zé)分工；二是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的信息互通與有序工作。首先，在國(guó)家市監(jiān)局的指導(dǎo)下，明確內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，明確部門(mén)權(quán)限及管理事項(xiàng)。設(shè)置不同的科室分管不同的工作任務(wù)，且盡可能不重復(fù)，合并后保留原擅長(zhǎng)該工作的編制人員。其次，利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的信息管理方式，建立內(nèi)部系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，把各個(gè)部門(mén)的管理信息、工作成果、經(jīng)驗(yàn)等整合起來(lái)，讓部門(mén)之間能夠熟知彼此的職責(zé)。另外，為保證工作有序開(kāi)展，國(guó)家市監(jiān)局可以通過(guò)制定發(fā)展政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)計(jì)統(tǒng)一的工作流程，加強(qiáng)內(nèi)部部門(mén)的基礎(chǔ)建設(shè)能力，采用統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)政策，以促進(jìn)整體的協(xié)同發(fā)展。建立統(tǒng)一的管理機(jī)制，有利于重組機(jī)構(gòu)的相互配合、加強(qiáng)協(xié)作，有利于信息交流、提高工作質(zhì)效。

2.選擇“三合一”管理模式

考慮到我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的現(xiàn)狀仍具有分散性，筆者認(rèn)為可以借鑒英國(guó)的“三合一”模式制訂下一步改革計(jì)劃。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)下一步的調(diào)整計(jì)劃中，把著作權(quán)的管理交給國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，如此一來(lái)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的“三大頭”首先實(shí)現(xiàn)集約，我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)局實(shí)現(xiàn)另一個(gè)高度的統(tǒng)一化和專業(yè)化。其實(shí)，我國(guó)有些地方政府早就開(kāi)始了“三合一”集約化管理模式的試點(diǎn)。如長(zhǎng)沙市2017年正式將商標(biāo)管理職責(zé)和人員編制移交劃轉(zhuǎn)至知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，實(shí)現(xiàn)了專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)的“三權(quán)合一”。但是，筆者認(rèn)為對(duì)“三合一”管理模式應(yīng)進(jìn)行廣義解釋。具體來(lái)說(shuō)是在國(guó)務(wù)院下直接設(shè)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，由國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局對(duì)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的行政事務(wù)進(jìn)行集約管理。它不同于現(xiàn)在少數(shù)地方試點(diǎn)的狹義“三合一”模式，僅限于專利、商標(biāo)和著作權(quán)行政工作的統(tǒng)一，而是統(tǒng)籌各種知識(shí)產(chǎn)權(quán)類型，包括植物新品種、地理標(biāo)志、域名等。雖說(shuō)我國(guó)目前還沒(méi)有這個(gè)實(shí)踐，但是可以在發(fā)達(dá)城市開(kāi)始試點(diǎn)。廣義“三合一”的集中管理模式的意義在于，不僅解決了當(dāng)前部門(mén)分散的問(wèn)題，利于我國(guó)與國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理制度接軌，而且在全球博弈的今天，集約化管理模式具有的系統(tǒng)性和整體性，更符合我國(guó)管理知識(shí)產(chǎn)權(quán)的選擇。另外，少數(shù)學(xué)者擔(dān)心“三合一”模式導(dǎo)致的權(quán)力內(nèi)容龐大難以管理和執(zhí)法困難的問(wèn)題，可以通過(guò)壯大整合國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局結(jié)構(gòu)和建立專門(mén)執(zhí)法部門(mén)加以解決。

3.實(shí)現(xiàn)中央與地方改革的有序銜接

實(shí)現(xiàn)中央與地方管理機(jī)構(gòu)的有序銜接，地方機(jī)構(gòu)在中央機(jī)構(gòu)改革后首先要緊跟中央步伐，積極地學(xué)習(xí)中央模式，并結(jié)合地方具體情況和歷史經(jīng)驗(yàn)逐步試點(diǎn)。此外，應(yīng)對(duì)地方管理結(jié)構(gòu)中不穩(wěn)定、與中央改革不相符的問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)。首先，中央作為頂層機(jī)構(gòu)，可以先制定法規(guī)、章程、條例等，明確中央機(jī)構(gòu)與地方管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系、職能和地位，對(duì)地方改革進(jìn)行指導(dǎo)，改善我國(guó)地方管理機(jī)構(gòu)區(qū)別太大的現(xiàn)狀。其次，中央機(jī)構(gòu)要將地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌起來(lái)，加強(qiáng)人員思想、部門(mén)組織、技術(shù)支持等指導(dǎo)，特別要加強(qiáng)對(duì)西部落后地區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的關(guān)注，縮小其與其他地區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理水平的差距。目前我國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置中明確要求，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府需要設(shè)立相應(yīng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本轄區(qū)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的事情。若地方區(qū)域范圍廣，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，可在地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)局下繼續(xù)劃分專利處、商標(biāo)處、著作權(quán)處等。筆者認(rèn)為，這種方式較為合理，對(duì)推進(jìn)地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)改革與地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)發(fā)展具有可行性意義。

4.合理設(shè)置行政執(zhí)法部門(mén)

行政管理與行政執(zhí)法關(guān)系的不清晰，在實(shí)踐中容易發(fā)生沖突和混淆，影響行政執(zhí)法的效果。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，知識(shí)產(chǎn)權(quán)局行政執(zhí)法的方案常見(jiàn)的有三種：一是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)下建立執(zhí)法部門(mén)；二是在市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)下設(shè)立統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如我國(guó)在國(guó)家市監(jiān)局下設(shè)置綜合性執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)商標(biāo)和專利的行政執(zhí)法；三是建立類似于經(jīng)濟(jì)警察的執(zhí)法隊(duì)伍，如加拿大知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法由加拿大皇家騎警和競(jìng)爭(zhēng)局負(fù)責(zé)，皇家騎警的主要職能在于打擊假冒、盜版商品等，競(jìng)爭(zhēng)局則負(fù)責(zé)與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為相關(guān)的執(zhí)法，他們也同時(shí)參與邊境知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的工作?！?1〕筆者認(rèn)為，若我國(guó)未來(lái)能實(shí)現(xiàn)“三合一”的行政管理模式，應(yīng)當(dāng)采用將行政管理和行政執(zhí)法合并在同一機(jī)構(gòu)的方式，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)局內(nèi)部設(shè)置執(zhí)法部門(mén)，由專業(yè)人員統(tǒng)一執(zhí)法；而海關(guān)總署仍然保留其邊境的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法職能，主要打擊邊境產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)問(wèn)題；最后，涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事犯罪問(wèn)題由公安部處理?？偟膩?lái)說(shuō)，這種行政執(zhí)法模式采取的是以知識(shí)產(chǎn)權(quán)局為主要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其他部門(mén)為輔助行政執(zhí)法部門(mén)的方式。此種行政執(zhí)法模式與“三合一”的行政管理模式相輔相成。

六、結(jié)語(yǔ)

知識(shí)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技、文化事業(yè)有不可估量的促進(jìn)作用，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制的穩(wěn)定是保證知識(shí)產(chǎn)權(quán)平穩(wěn)發(fā)展的必要條件。因此，在內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，要協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，明確職權(quán)分工；在知識(shí)產(chǎn)權(quán)局的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)積極向集約化的管理模式發(fā)展；在中央與地方機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)同步性差異時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以中央機(jī)構(gòu)改革為指導(dǎo)的立場(chǎng)，地方機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要加快改革；在行政管理與行政執(zhí)法的權(quán)力分工上，需加快綜合執(zhí)法體系建設(shè)。在科學(xué)精細(xì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體制下，我國(guó)必然能在新時(shí)代創(chuàng)造知識(shí)產(chǎn)權(quán)的新輝煌。■