建國(guó)以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨的華僑華人救災(zāi)政策分析

張賽群，湯兆云

(華僑大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021)

中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動(dòng)一切積極因素，廣泛團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，形成推動(dòng)發(fā)展的強(qiáng)大合力。華僑華人①是我國(guó)的“獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”，他不僅是“可以團(tuán)結(jié)的力量”，還是中國(guó)救災(zāi)②事業(yè)的重要參與力量，捐贈(zèng)是其參與的主要方式。目前學(xué)界對(duì)華僑華人單次救災(zāi)表現(xiàn)的研究較多，個(gè)別學(xué)者還關(guān)注了華僑華人參與的特點(diǎn)和動(dòng)機(jī)③，但對(duì)新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策的研究則較為罕見(jiàn)。由于華僑華人救災(zāi)政策既不同于一般的國(guó)際救援政策，也不同于一般的僑捐政策，而且這一政策事實(shí)上對(duì)華僑華人參與中國(guó)救災(zāi)的規(guī)模、方式、程度等影響甚大，因此，本文擬對(duì)其演變、特征、影響因素等進(jìn)行分析，以推動(dòng)華僑華人與中國(guó)救災(zāi)事業(yè)相關(guān)研究的發(fā)展。

一 新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策的演變

依據(jù)黨和政府對(duì)華僑華人中國(guó)境內(nèi)救災(zāi)的態(tài)度和相應(yīng)管理舉措，新中國(guó)華僑華人救災(zāi)政策大致可以分為以下幾個(gè)階段。

(一)1949—1965年，納入一般僑匯僑捐階段

基于建國(guó)初期復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境，黨和政府對(duì)災(zāi)害救助堅(jiān)持自力更生原則，基本拒絕接受外國(guó)政府和國(guó)際組織的援助[1]。然而，華僑華人救災(zāi)傳統(tǒng)上屬于僑捐公益事業(yè)范疇，黨和政府對(duì)此并不完全排斥。

中央人民政府華僑事務(wù)委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“中僑委”)主任何香凝在1950年元旦對(duì)華僑的新年講話中表示：“我們熱烈誠(chéng)懇地歡迎海外華僑，發(fā)揚(yáng)革命的傳統(tǒng)，加倍地幫助祖國(guó)，參加建設(shè)新中國(guó)的偉大光榮事業(yè)。”[2]表明中僑委對(duì)“僑援”持歡迎態(tài)度，但這一態(tài)度其時(shí)主要針對(duì)僑匯，對(duì)僑捐仍較為謹(jǐn)慎。1950年6月，中僑委在答復(fù)廣東省關(guān)于華僑自愿捐助款項(xiàng)應(yīng)否接受的問(wèn)題時(shí)，就傳達(dá)了其時(shí)周恩來(lái)總理“為體念海外華僑處境日艱，中央及地方都不向華僑募捐”的指示精神，同時(shí)指出：“如系自動(dòng)(不帶絲毫勉強(qiáng))捐款贊助福利事業(yè)，似亦未便固拒，有此種情形，應(yīng)先行呈核?！盵3]可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)我們秉持不募捐、不拒絕的相對(duì)保守態(tài)度。但隨即朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)使這一態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，1950年9月,政務(wù)院批準(zhǔn)了《國(guó)外捐贈(zèng)慈善物品報(bào)運(yùn)進(jìn)口暨免稅暫行辦法》，表明我國(guó)準(zhǔn)備接受?chē)?guó)外捐贈(zèng)物資。1951年6月，何香凝在中僑委第一次僑務(wù)擴(kuò)大會(huì)議上明確表示要發(fā)動(dòng)歸僑、僑眷、華僑捐獻(xiàn)飛機(jī)大炮運(yùn)動(dòng)，捐獻(xiàn)更多的“華僑號(hào)”飛機(jī)、坦克、大炮[4]。可見(jiàn)，此時(shí)中僑委對(duì)待僑捐的態(tài)度趨于積極。

之后，出于爭(zhēng)取外匯的需要，1955年《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹保護(hù)僑匯政策的命令》和同年中國(guó)人民銀行總行、華僑事務(wù)委員會(huì)《關(guān)于過(guò)去僑匯工作狀況和改進(jìn)今后工作的報(bào)告》均對(duì)僑捐持鼓勵(lì)態(tài)度，后者表示華僑募款回國(guó)興辦公益事業(yè)，“應(yīng)當(dāng)歡迎并給予支持”[5]976。但整體而言，在此期間對(duì)僑捐的態(tài)度仍有所保留，如根據(jù)國(guó)務(wù)院1959年《關(guān)于國(guó)外僑胞和港澳同胞贈(zèng)送人民公社和其他單位的物資的審批和免征關(guān)稅的規(guī)定》及1964年《關(guān)于華僑和港澳同胞捐資興辦公益事業(yè)問(wèn)題的通知》,雖然僑捐公益物資一般予以免稅進(jìn)口，但嚴(yán)禁各地勸募，即便自愿捐贈(zèng)的公益款物審批手續(xù)也十分嚴(yán)格，價(jià)值超過(guò)人民幣1000元(本文未特別標(biāo)注者均為人民幣)者，須由省級(jí)政府轉(zhuǎn)報(bào)中央僑匯工作小組批準(zhǔn)后才可接受。還要求盡量將外匯調(diào)回國(guó)內(nèi),由國(guó)內(nèi)供應(yīng)他們興辦公益事業(yè)所需要的物資[6]。這與其時(shí)爭(zhēng)取外匯的考慮有關(guān)。

這一時(shí)期，對(duì)華僑救災(zāi)之事較少單獨(dú)提及，但對(duì)于國(guó)內(nèi)歸僑、僑眷抗災(zāi)則持鼓勵(lì)態(tài)度。1958年何香凝明確表示，僑眷、歸僑應(yīng)該把僑匯余資等用在生產(chǎn)上，以便在一、二年內(nèi)爭(zhēng)取基本消滅僑區(qū)的水旱災(zāi)害[7]。顯然，這一倡導(dǎo)是從防災(zāi)角度提出的。實(shí)踐中，地方層面?zhèn)€別地區(qū)利用僑匯救災(zāi)的迫切之心，曾出現(xiàn)了以機(jī)關(guān)、團(tuán)體名義向國(guó)外僑團(tuán)和華僑勸募，或擅自派人出境招募僑捐的現(xiàn)象④。廣東梅縣羅坑鄉(xiāng)信用社也曾以“旱災(zāi)”為由，“動(dòng)員”僑眷認(rèn)額存款和制訂全年存款計(jì)劃[5]973。實(shí)際強(qiáng)迫僑眷儲(chǔ)蓄，限制僑匯使用。

整體來(lái)看，這一階段由于新中國(guó)初建，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)較為不利，黨和政府對(duì)于僑捐及國(guó)外救災(zāi)援助均較為謹(jǐn)慎，華僑華人救災(zāi)被納入一般的僑匯、僑捐政策中加以管理。

(二)1966—1977年，拒絕接受階段

“文革”期間，華僑捐贈(zèng)被誣為“破壞自力更生”，一些曾經(jīng)熱心捐贈(zèng)的華僑、歸僑、僑眷受到迫害，嚴(yán)重挫傷了華僑華人捐贈(zèng)的積極性。在能否繼續(xù)接受僑捐的問(wèn)題上，1969年3月，廣東省革委會(huì)頒布了《關(guān)于嚴(yán)禁向華僑、港澳同胞發(fā)動(dòng)捐獻(xiàn)問(wèn)題的通知》，嚴(yán)禁以任何名目、任何形式向華僑華人、港澳同胞發(fā)動(dòng)捐獻(xiàn)，對(duì)華僑華人、港澳同胞的捐獻(xiàn)一般要婉言謝絕，說(shuō)服不了的，必須逐級(jí)審查上報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)方可接受⑤。實(shí)際拒絕接受僑捐，救災(zāi)參與也是如此。

(三)1978—1979年，恢復(fù)接受階段

1978年1月國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室成立，僑務(wù)領(lǐng)域開(kāi)始撥亂反正，各項(xiàng)僑捐政策逐漸恢復(fù)。而隨著僑捐政策的逐漸恢復(fù)，華僑華人的救災(zāi)熱情被重新調(diào)動(dòng)起來(lái)，并獲得了黨和政府的肯定。1979年江蘇溧陽(yáng)縣發(fā)生地震災(zāi)害，當(dāng)?shù)卣廊唤邮芰藮|京華僑總會(huì)、大阪華僑江蘇同鄉(xiāng)會(huì)的捐贈(zèng)。

(四)1980—1998年，納入國(guó)際救援階段

1980年，黨和政府接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助的政策有所松動(dòng)。這年3月，海關(guān)總署《關(guān)于接受援助項(xiàng)目進(jìn)口設(shè)備等準(zhǔn)予免稅的通知》要求，聯(lián)合國(guó)所屬組織或其它國(guó)際組織無(wú)償向我國(guó)提供的技術(shù)資料和物資設(shè)備等，經(jīng)批準(zhǔn)，準(zhǔn)予免征進(jìn)口關(guān)稅和工商稅[8]539。這表明我國(guó)準(zhǔn)備接受并優(yōu)待國(guó)際組織的無(wú)償捐贈(zèng)。10月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于接受聯(lián)合國(guó)救災(zāi)署援助的請(qǐng)示》表示：“今后我國(guó)發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)，可及時(shí)向救災(zāi)署提供災(zāi)情，對(duì)于情況嚴(yán)重的，亦可提出援助的要求?！雹奁浜螅覈?guó)國(guó)際救援政策雖曾有所反復(fù)，但接受外援的方針自此便確定下來(lái)。1991年7月11日，中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)向國(guó)際社會(huì)發(fā)出支援災(zāi)區(qū)的緊急呼吁。此后，中國(guó)開(kāi)始積極、主動(dòng)地接受救災(zāi)外援。

對(duì)于華僑華人救災(zāi)捐贈(zèng)，國(guó)務(wù)院1981年《關(guān)于處理國(guó)際上對(duì)四川水災(zāi)救濟(jì)問(wèn)題的請(qǐng)示》中明確表示：“對(duì)國(guó)際友人和愛(ài)國(guó)華僑個(gè)人的捐助，一般可接受?！雹?987年《關(guān)于調(diào)整接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助方針問(wèn)題的請(qǐng)示》中也表示：“外國(guó)民間組織和國(guó)際友人、愛(ài)國(guó)華僑主動(dòng)提供捐贈(zèng)，一般可接受?！盵8]547-548可見(jiàn)，此時(shí)我國(guó)已將華僑華人救災(zāi)捐贈(zèng)納入國(guó)際救援中一并管理，同時(shí)根據(jù)改革初期的僑捐政策，一般僑捐救災(zāi)公益物資可以免稅進(jìn)口。

在能否勸募的問(wèn)題上，1990年之前，任何單位和個(gè)人仍不得向海外華僑華人和港澳同胞進(jìn)行勸募。直至1990年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)地單位在港澳地區(qū)募捐集資管理的通知》才明確肯定了在港澳地區(qū)救災(zāi)募捐的必要性和合理性⑧。之后，由于各地募捐活動(dòng)過(guò)于頻繁，且不盡合乎程序，1996年出臺(tái)補(bǔ)充通知，強(qiáng)調(diào)在港澳地區(qū)募捐集資要按照中央規(guī)定嚴(yán)格控制[9]。同時(shí)，由于此期港澳臺(tái)胞救災(zāi)物資增多，對(duì)其的使用也有所強(qiáng)調(diào)。如根據(jù)1989年《國(guó)家外匯管理局關(guān)于對(duì)華僑港澳臺(tái)同胞捐贈(zèng)外匯參加外匯調(diào)劑的暫行規(guī)定》，各級(jí)政府接受華僑、港澳臺(tái)同胞為支援本地區(qū)救災(zāi)捐贈(zèng)的外匯，允許參加調(diào)劑[10]。這有助于調(diào)動(dòng)華僑華人的捐贈(zèng)熱情。之后，1994年7月《民政部關(guān)于港澳臺(tái)同胞救災(zāi)捐款使用辦法的通知》和1996年8月《民政部關(guān)于香港同胞救災(zāi)捐款使用辦法的通知》主要對(duì)港澳臺(tái)胞救災(zāi)捐款的具體使用予以規(guī)范。

總之，在此期間我國(guó)已開(kāi)始接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助，并將華僑華人救災(zāi)捐贈(zèng)納入國(guó)際救援中一并管理。1990年后我國(guó)開(kāi)始允許合乎程序的港澳救災(zāi)募捐，并出臺(tái)了專門(mén)政策對(duì)僑捐救災(zāi)款物的使用加以管理。

(五)1999年以來(lái)，納入社會(huì)公益救災(zāi)階段

這一階段，主要將華僑華人救災(zāi)納入整個(gè)境外救災(zāi)，并將境外救災(zāi)納入整個(gè)社會(huì)公益救災(zāi)活動(dòng)中統(tǒng)一管理，專門(mén)政策明顯減少。而1999年《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》(以下簡(jiǎn)稱《捐贈(zèng)法》)和2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》(以下簡(jiǎn)稱《慈善法》)的頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)公益事業(yè)走上法制化軌道。

與前期不同的是，1999年《捐贈(zèng)法》明確將“救助災(zāi)害”劃歸到“公益事業(yè)”范疇，而2016年的《慈善法》明確了慈善活動(dòng)包括“救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害”，并將慈善服務(wù)納入慈善活動(dòng)當(dāng)中，從而拓展了慈善方式。同時(shí)，依據(jù)《捐贈(zèng)法》，2000年5月民政部頒布《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》,專設(shè)“境外救災(zāi)捐贈(zèng)”篇章，對(duì)就災(zāi)后國(guó)際救災(zāi)援助的呼吁、接收主體、接收外匯方式等做出具體規(guī)定[11]。2008年4月民政部頒布了《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》，對(duì)之進(jìn)行補(bǔ)充修訂。另外，2003年《民政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范境外救災(zāi)捐贈(zèng)物資進(jìn)口管理的通知》，以及2006年國(guó)務(wù)院辦公廳《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》(后多次修訂)，2008年《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》等法律法規(guī)中的相關(guān)條款，共同形成了較為完備的國(guó)際救援政策法規(guī)。這些也為調(diào)整華僑華人救災(zāi)活動(dòng)提供了法律依據(jù)。

這一時(shí)期，華僑華人救災(zāi)仍享受進(jìn)口稅則優(yōu)待，如1999年《捐贈(zèng)法》強(qiáng)調(diào)境外公益性捐贈(zèng)物資減征或者免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)的增值稅。國(guó)內(nèi)僑企的救災(zāi)捐贈(zèng)支出，根據(jù)1993年《企業(yè)所得稅暫行條例》，在年度應(yīng)納稅所得額3%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予扣除。2007年后這一免稅稅額升至12%。涉僑基金會(huì)等組織從事公益救災(zāi)事業(yè)，按照1999年的《捐贈(zèng)法》和2004年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(后多次修訂)，依法享有稅收優(yōu)惠政策。2007年財(cái)政部和稅務(wù)總局《關(guān)于公益救濟(jì)性捐贈(zèng)稅前扣除政策及相關(guān)管理問(wèn)題的通知》，將稅收優(yōu)惠政策的范圍擴(kuò)大到在民政部登記注冊(cè)的所有非營(yíng)利的公益性社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)[12]。

此期，相關(guān)部門(mén)非常重視救援資金的監(jiān)管問(wèn)題。如2008年汶川地震發(fā)生后，中央紀(jì)委等五部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》，國(guó)務(wù)院辦公廳也下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)汶川地震抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物管理使用的通知》，對(duì)抗震救災(zāi)資金物資的監(jiān)管提出了明確要求[13]。為加強(qiáng)對(duì)海外華僑華人抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物的監(jiān)管，國(guó)僑辦成立了抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物管理使用領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)抗震救災(zāi)資金物資管理使用情況進(jìn)行全方位監(jiān)督。

可見(jiàn)，此期華僑華人救災(zāi)被納入整個(gè)社會(huì)公益救災(zāi)中統(tǒng)籌管理，同時(shí)華僑華人救災(zāi)方式有所拓展，管理得以強(qiáng)化。

二 新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策的特點(diǎn)

除階段性特征外，新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策還有一些與其它僑捐政策或境外救災(zāi)政策不一樣的特征。

(一)政策優(yōu)待

政策優(yōu)待既體現(xiàn)在與境外政府或國(guó)際組織參與中國(guó)救災(zāi)事業(yè)的政策比較中，也體現(xiàn)在與一般國(guó)外民間組織與個(gè)人參與中國(guó)救災(zāi)事業(yè)的政策比較中。中國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，新中國(guó)成立以來(lái)，黨和政府對(duì)待國(guó)際援助經(jīng)歷了從拒絕到逐步接受,再到積極爭(zhēng)取的演變過(guò)程。從1949年到1979年，盡管中國(guó)遭遇了多次嚴(yán)重的自然災(zāi)害，但這30年間，我國(guó)基本拒絕一切國(guó)家政府和國(guó)際組織的援助，只是有原則地接受了少量個(gè)人援助。直至1980年10月，我國(guó)才同意接受聯(lián)合國(guó)救災(zāi)署援助，并將僑捐救災(zāi)事業(yè)納入其內(nèi)管理。在此之前，我國(guó)是將華僑華人救災(zāi)捐贈(zèng)列入個(gè)人捐贈(zèng)范疇，視為華僑華人興辦家鄉(xiāng)公益事業(yè)的一部分，除“文革”特殊時(shí)期外并不拒絕。同時(shí)，由于在外援中對(duì)僑胞救災(zāi)另眼相待，因而也有一些專門(mén)針對(duì)僑胞救災(zāi)的政策出臺(tái)，這使得即便與一般的國(guó)外個(gè)人捐贈(zèng)相比較，華僑華人救災(zāi)政策仍然有其獨(dú)特之處。而且，地方層面也有一些優(yōu)惠政策。如根據(jù)1982年《關(guān)于加強(qiáng)華僑和港澳同胞捐贈(zèng)進(jìn)口物資管理的通知》，僑捐物資價(jià)值在一萬(wàn)元以上的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；價(jià)值在一萬(wàn)元以下的,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府僑務(wù)辦公室批準(zhǔn)。但實(shí)際上粵、閩、滬等省(市)將權(quán)限下放到市、地、縣審批，價(jià)值一度放寬到2～50萬(wàn)元。如1984年上海市政府《關(guān)于華僑捐資舉辦公益事業(yè)的若干規(guī)定》就提出，華僑捐資價(jià)值在50萬(wàn)元以下的，可報(bào)市僑辦批準(zhǔn)[14]287。為制止一些地方假借捐贈(zèng)名義逃避關(guān)稅，1984年10月國(guó)僑辦、海關(guān)總署《關(guān)于加強(qiáng)捐贈(zèng)進(jìn)口物資管理的意見(jiàn)》對(duì)此予以糾正⑨。但即便如此，地方政策仍較中央寬松，如根據(jù)1986年《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)捐贈(zèng)進(jìn)口物資管理工作的通知》，省僑辦的審批額度為2萬(wàn)元以下的一般捐贈(zèng)物品⑩。政策上的優(yōu)待，使得僑捐救災(zāi)事業(yè)長(zhǎng)期得以較好地發(fā)展。

(二)統(tǒng)籌化和法制化趨勢(shì)明顯

建國(guó)初期，由于我國(guó)尚不接受外國(guó)政府和國(guó)際組織的救災(zāi)援助，因而將華僑華人救災(zāi)援助納入一般的僑匯僑捐政策中進(jìn)行管理。自1980年起，我國(guó)開(kāi)始有條件地接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助，并在相關(guān)規(guī)定中明確將華僑華人救援納入其中一并管理。1990年起開(kāi)始允許在港澳地區(qū)募捐。1991年我國(guó)開(kāi)始主動(dòng)接受?chē)?guó)際救援，同時(shí)對(duì)“僑援”的態(tài)度也積極起來(lái)。此外，基于華僑華人救災(zāi)的重要性和特殊性，我國(guó)仍對(duì)華僑華人救災(zāi)捐贈(zèng)有一些專門(mén)的規(guī)定，即在納入國(guó)際救災(zāi)援助的同時(shí)，還留有一定的口子。但自1999年《捐贈(zèng)法》頒布后，華僑華人救災(zāi)援助就和國(guó)際救災(zāi)援助一起整體被納入整個(gè)社會(huì)救災(zāi)活動(dòng)中統(tǒng)一管理，這在1999年《捐贈(zèng)法》、2000年《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》、2008年《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》、2008年《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》、2016年《慈善法》以及國(guó)內(nèi)相關(guān)稅法等法律法規(guī)中均有明確體現(xiàn)。而且，這些法律法規(guī)的頒布也表明華僑華人救災(zāi)活動(dòng)日益納入法制化軌道，這體現(xiàn)了我國(guó)救災(zāi)參與制度的進(jìn)步。

(三)動(dòng)員組織和政策激勵(lì)并舉

為爭(zhēng)取華僑華人救災(zāi)援助，一方面黨和政府以稅收優(yōu)待、表彰等進(jìn)行政策引導(dǎo)和激勵(lì)；另一方面，也大力開(kāi)展動(dòng)員組織活動(dòng)。

政策引導(dǎo)和激勵(lì)除前述稅收優(yōu)待外，還包括各地僑捐表彰政策，含僑捐管理?xiàng)l例中的表彰條款和專門(mén)的表彰政策，如1996年《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)表彰辦法》(后多次修訂)，1997年《漳州市華僑捐資興辦公益事業(yè)表彰辦法》等。據(jù)此，各級(jí)政府會(huì)舉辦各類(lèi)表彰活動(dòng)，對(duì)參與中國(guó)救災(zāi)事業(yè)貢獻(xiàn)突出的華僑華人和港澳同胞予以各種形式的表彰。事實(shí)上，每次賑災(zāi)活動(dòng)之后，華僑華人的突出表現(xiàn)均會(huì)得到黨和政府的高度評(píng)價(jià)。如1991年華東水災(zāi)發(fā)生后，菲華聯(lián)誼會(huì)會(huì)長(zhǎng)佟剛因在華社組織募捐救災(zāi)活動(dòng)中表現(xiàn)突出，中國(guó)駐菲律賓使館頒給他印有中華人民共和國(guó)印章的感謝信[15]；2008年汶川地震發(fā)生后，向?yàn)?zāi)區(qū)捐出巨資的泰國(guó)正大集團(tuán)董事長(zhǎng)謝國(guó)民先生及夫人攜團(tuán)前往安徽考察，5月16日，國(guó)僑辦主任李海峰專程從成都趕赴安徽看望，并代表國(guó)僑辦感謝謝先生及其他華僑華人在關(guān)鍵時(shí)刻伸出援助之手等[16]。

相比其它公益活動(dòng)，黨和政府對(duì)僑胞救災(zāi)的動(dòng)員和組織較為頻繁，也非常具有針對(duì)性。如前所述，在地方層面，建國(guó)初期就曾出現(xiàn)向華僑華人勸捐或赴境外發(fā)動(dòng)僑胞捐獻(xiàn)之事，以至于中央政府三令五申強(qiáng)調(diào)救災(zāi)捐贈(zèng)的自愿原則。而自1990年黨和政府允許在港澳地區(qū)進(jìn)行募捐之后，中國(guó)各級(jí)政府和相關(guān)團(tuán)體對(duì)僑胞救災(zāi)的動(dòng)員和組織就更加頻繁。以中央層面為例，2008年1-2月發(fā)生了雪災(zāi)，國(guó)僑辦先后兩次啟動(dòng)“僑愛(ài)工程—抗雪救災(zāi)溫暖行動(dòng)”；5月12日汶川地震發(fā)生后，國(guó)僑辦于次日緊急啟動(dòng)“僑愛(ài)工程—抗震救災(zāi)溫暖行動(dòng)”。之后，國(guó)僑辦又實(shí)施了支持災(zāi)后重建的“雙百計(jì)劃”，引導(dǎo)僑胞在災(zāi)區(qū)捐資建設(shè)一百所小學(xué)、一百所衛(wèi)生院。同時(shí)，中國(guó)僑聯(lián)也迅速在全國(guó)僑聯(lián)系統(tǒng)發(fā)出倡議，要求各級(jí)僑聯(lián)廣泛發(fā)動(dòng)和組織僑界群眾支援災(zāi)區(qū)，并在北京華僑大廈舉行了“心系災(zāi)區(qū)、重建家園”捐贈(zèng)儀式。8月27日，中國(guó)僑聯(lián)還專門(mén)發(fā)出援建北川中學(xué)倡議書(shū)。上述動(dòng)員組織得到了僑胞們的積極響應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在抗震救災(zāi)和災(zāi)后重建中，全球近100個(gè)國(guó)家和地區(qū)的僑胞、港澳同胞，通過(guò)國(guó)僑辦、中國(guó)僑聯(lián)、中國(guó)駐外機(jī)構(gòu)等不同渠道，向?yàn)?zāi)區(qū)捐款捐物合計(jì)高達(dá)50多億元[17]。

(四)加強(qiáng)服務(wù)和管理

各相關(guān)部門(mén)還為華僑華人參與中國(guó)救災(zāi)事業(yè)提供便利和相關(guān)服務(wù)，從而既提升了救災(zāi)效率，又借此凝聚了“僑心”。如“5·12”汶川大地震發(fā)生后，為做好國(guó)際救援接受工作，民政部與外交部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、民航等部門(mén)相互配合，聯(lián)合建立了特事特辦、手續(xù)簡(jiǎn)化、通關(guān)驗(yàn)放的“快速通道”，采取先登記放行、后補(bǔ)辦手續(xù)的辦法，最大限度地為接收救災(zāi)援助物資提供便利。這些便利和相關(guān)服務(wù)還有制度上的保障，如根據(jù)1991年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好境外救災(zāi)援助和捐贈(zèng)款物管理工作的通知》，各口岸對(duì)進(jìn)關(guān)的援助、捐贈(zèng)物資，要盡快免費(fèi)檢驗(yàn)，盡快轉(zhuǎn)運(yùn)[18]。

黨和政府對(duì)救災(zāi)款物和相關(guān)項(xiàng)目的有效監(jiān)管增進(jìn)了僑胞參與救災(zāi)的信心和決心。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助的增多，黨和政府對(duì)救災(zāi)物資的管理工作也日臻完善，出臺(tái)了一系列做好境外救災(zāi)援助的政策文件，如1991年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好境外救災(zāi)援助和捐贈(zèng)款物管理工作的通知》、1991年民政部《關(guān)于做好接收境外救災(zāi)捐贈(zèng)物資工作的通知》和《關(guān)于安排使用境外捐贈(zèng)資金有關(guān)事宜的通知》，1998年《關(guān)于做好救災(zāi)捐贈(zèng)款物接收、發(fā)放、使用、管理工作的通知》等，加強(qiáng)了對(duì)境外救災(zāi)捐款贈(zèng)物的監(jiān)管，贏得了僑胞的信任。

上述特征中，政策優(yōu)待是新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策的特色；統(tǒng)籌化和法制化、加強(qiáng)服務(wù)管理是華僑華人救災(zāi)政策的發(fā)展趨勢(shì)；動(dòng)員組織和政策激勵(lì)并舉主要是20世紀(jì)90年代我國(guó)華僑華人救災(zāi)政策積極化之后的產(chǎn)物，旨在進(jìn)一步調(diào)動(dòng)華僑華人救災(zāi)的積極性。

三 新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策的成因

影響新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策制定的因素很多，這里主要從民族情感和歷史傳統(tǒng)、主流國(guó)際救援觀念、國(guó)內(nèi)外形勢(shì)等方面加以分析。

(一)民族情感和歷史傳統(tǒng)

民族情感和歷史傳統(tǒng)是前述“政策優(yōu)待”產(chǎn)生的根基。對(duì)家鄉(xiāng)及祖(籍)國(guó)的牽掛是華僑華人長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)公益事業(yè)的重要原因，對(duì)他們而言，關(guān)心桑梓，既是對(duì)祖(籍)國(guó)的一種奉獻(xiàn)，也是維系和祖(籍)國(guó)情感的一種特殊紐帶。因此，華僑華人參與中國(guó)救災(zāi)事業(yè)已形成一種傳統(tǒng)。對(duì)于這種傳統(tǒng)，黨和政府予以尊重并多持歡迎態(tài)度。對(duì)于華僑華人的民族情感及其與中國(guó)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，黨和政府在相關(guān)政策中也有充分的考慮，也正因如此，在建國(guó)初期不接受?chē)?guó)外政府和國(guó)際組織捐贈(zèng)時(shí)，仍然接受僑捐。在1990年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)地單位在港澳地區(qū)募捐集資管理的通知》中，還肯定了在港澳地區(qū)募捐救災(zāi)的合理性。同時(shí)，對(duì)待港澳同胞和華僑救災(zāi)捐贈(zèng)，我國(guó)長(zhǎng)期予以政策優(yōu)待，并出臺(tái)了專門(mén)的管理文件，這其中就有尊重歷史傳統(tǒng)和關(guān)注民族情感的因素。

(二)主流國(guó)際救援觀念

主流國(guó)際救援觀念對(duì)我國(guó)接受?chē)?guó)際救援的態(tài)度和相關(guān)政策的走勢(shì)產(chǎn)生了較大的影響。遭遇重大災(zāi)害時(shí)，國(guó)與國(guó)之間相互幫助是國(guó)際人道主義的表現(xiàn)，也是國(guó)際關(guān)系的常態(tài)。作為發(fā)展中國(guó)家，接受?chē)?guó)際救援就更為平常。然而在新中國(guó)建立初期，黨和政府對(duì)國(guó)際救援的認(rèn)識(shí)存在一些誤區(qū)。盡管從1949年到1979年的30年間，中國(guó)遭遇了包括1976年唐山7.8級(jí)地震在內(nèi)的多次嚴(yán)重自然災(zāi)害,但一直到改革開(kāi)放以前,國(guó)內(nèi)的主流觀點(diǎn)仍把接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助與自力更生的救災(zāi)方針對(duì)立起來(lái),認(rèn)為接受?chē)?guó)際救災(zāi)援助就等于放棄自力更生的原則,乃至否認(rèn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。因此，這30年間，我國(guó)基本拒絕一切外國(guó)政府和國(guó)際組織的援助,只是有原則地接受了少量個(gè)人援助。直至1980年，在對(duì)外開(kāi)放思潮及國(guó)際社會(huì)的輿論影響下，我國(guó)才同意接受聯(lián)合國(guó)救災(zāi)署援助。此后并逐漸對(duì)國(guó)際救援采取平常心態(tài)，主動(dòng)接受?chē)?guó)際救援，也以己之力積極參與到援助他國(guó)災(zāi)害當(dāng)中。

(三)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)

國(guó)內(nèi)形勢(shì)尤其是國(guó)內(nèi)災(zāi)情對(duì)我國(guó)接受?chē)?guó)際援助的態(tài)度轉(zhuǎn)變有明顯的影響，如抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)一度使我國(guó)爭(zhēng)取僑援的態(tài)度轉(zhuǎn)為積極，而1991年安徽、江蘇等省遭受?chē)?yán)重洪澇災(zāi)害，從災(zāi)民利益考慮，7月11日中國(guó)國(guó)際減災(zāi)十年委員會(huì)向國(guó)際社會(huì)發(fā)出支援災(zāi)區(qū)的緊急呼吁，這是新中國(guó)政府第一次正式、直接向國(guó)際社會(huì)發(fā)出救災(zāi)援助呼吁。此后,每遇自然災(zāi)害,中國(guó)均會(huì)主動(dòng)接受?chē)?guó)際援助。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況也是我國(guó)華僑華人救災(zāi)政策制訂的重要影響因素，如建國(guó)初期對(duì)華僑華人救災(zāi)“網(wǎng)開(kāi)一面”與爭(zhēng)取僑匯有一定的關(guān)聯(lián)，也因此其時(shí)一些僑捐政策是通過(guò)僑匯政策來(lái)體現(xiàn)的。另外，根據(jù)1989年《國(guó)家外匯管理局關(guān)于對(duì)華僑港澳臺(tái)同胞捐贈(zèng)外匯參加外匯調(diào)劑的暫行規(guī)定》，各級(jí)政府接受華僑、港澳臺(tái)同胞為支援本地區(qū)救災(zāi)捐贈(zèng)的外匯，允許參加調(diào)劑。這一規(guī)定也表明政府對(duì)僑匯的熱情。又如1990年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)內(nèi)地單位在港澳地區(qū)募捐集資管理的通知》，提及目前在我國(guó)財(cái)力有限的情況下，在港澳地區(qū)適當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)社會(huì)集資辦法來(lái)進(jìn)行社會(huì)救災(zāi)，“并非不可”⑧?？梢?jiàn)，允許在港澳地區(qū)募捐與當(dāng)時(shí)我國(guó)國(guó)內(nèi)財(cái)力不足也有直接的關(guān)系。

至于國(guó)際形勢(shì)，建國(guó)初期的兩極格局和之后的多極格局明顯影響了我國(guó)接受?chē)?guó)際救援的態(tài)度，也直接影響了我國(guó)對(duì)于主要來(lái)自資本主義國(guó)家的“僑援”的開(kāi)放程度。建國(guó)初期，世界局勢(shì)兩極格局明顯，出于意識(shí)形態(tài)方面的考慮，我國(guó)不接受主要來(lái)自或代表資本主義陣營(yíng)的外國(guó)政府和國(guó)際組織的救災(zāi)援助。這正如1950年中央人民政府副主席劉少奇所言，外國(guó)政府的救濟(jì)目的，“就是要到中國(guó)的災(zāi)民中進(jìn)行破壞活動(dòng)。中國(guó)人民雖然歡迎那些確屬善意的國(guó)外援助，但是對(duì)于帝國(guó)主義的‘好意’，我們已經(jīng)領(lǐng)教得夠多了，我們不需要這些人來(lái)進(jìn)行破壞活動(dòng)?！盵19]可見(jiàn)，曾經(jīng)飽受帝國(guó)主義欺凌的中國(guó)對(duì)國(guó)際救災(zāi)援助保持著高度的警惕。二十世紀(jì)八九十年代以后，隨著世界兩極格局向多極化格局轉(zhuǎn)變，黨和政府對(duì)于國(guó)際救援的態(tài)度發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，能夠坦然接受來(lái)自世界各國(guó)的援助。

新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策的影響因素還有很多，如我國(guó)的僑務(wù)政策和僑情發(fā)展對(duì)這一政策也產(chǎn)生了一定的影響。典型如1955年后我國(guó)開(kāi)始奉行不承認(rèn)雙重國(guó)籍政策，此后相關(guān)政策即將華人納入“外國(guó)人”范疇，相關(guān)僑捐政策也一度有所保留。而僑情方面，至二十世紀(jì)八九十年代，華僑華人經(jīng)濟(jì)實(shí)力與建國(guó)初期已不可同日而語(yǔ)，其救災(zāi)貢獻(xiàn)也今非昔比，因此，一些針對(duì)華僑華人救災(zāi)物資使用的專門(mén)政策就應(yīng)運(yùn)而生。

四 新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策的多重影響

新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策對(duì)華僑華人參與我國(guó)救災(zāi)事業(yè)乃至整個(gè)僑捐事業(yè)產(chǎn)生了較大的影響，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)影響到華僑華人救災(zāi)規(guī)模

新中國(guó)黨的華僑華人救災(zāi)政策的積極與否對(duì)華僑華人參與我國(guó)救災(zāi)事業(yè)的熱情產(chǎn)生了直接的影響，并進(jìn)而影響到不同時(shí)期華僑華人參與中國(guó)救災(zāi)事業(yè)的規(guī)模。典型如文革期間因?yàn)榫芙^接受僑援，華僑華人對(duì)中國(guó)救災(zāi)事業(yè)的參與十分有限，即便是1976年唐山大地震，海外僑胞也只能以贈(zèng)送簽名條幅的特殊方式表達(dá)其對(duì)唐山災(zāi)民的慰問(wèn)[20]；而20世紀(jì)90年代之后我國(guó)開(kāi)始積極爭(zhēng)取僑援，華僑華人也不負(fù)眾望。1991年華東地區(qū)洪災(zāi)，80多個(gè)國(guó)家的僑胞向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)，總額在9億元以上[14]299。

(二)影響到僑捐流向

僑捐流向強(qiáng)調(diào)僑捐最終流向的領(lǐng)域和地域。對(duì)于華僑華人救災(zāi)捐贈(zèng)，相關(guān)政策一方面強(qiáng)調(diào)尊重捐贈(zèng)者的意愿，?？顚Ｓ?；另一方面強(qiáng)調(diào)在沒(méi)有明確意愿的情況下，統(tǒng)籌安排，重點(diǎn)使用。如根據(jù)1994年《民政部關(guān)于港澳臺(tái)同胞救災(zāi)捐款使用辦法的通知》和1996年《民政部關(guān)于香港同胞救災(zāi)捐款使用辦法的通知》，港澳臺(tái)胞救災(zāi)捐款主要用于災(zāi)區(qū)住房和敬老設(shè)施的修建[21]。從而使1994年、1996年洪澇災(zāi)害所獲港澳臺(tái)胞的救災(zāi)捐贈(zèng)主要用于保證災(zāi)民“住有所居”。不僅如此，相關(guān)政策還對(duì)整體僑捐流向產(chǎn)生直接的影響。如由于積極吸納救災(zāi)僑捐，與以往僑捐集中于教育文化及閩粵等重點(diǎn)僑鄉(xiāng)明顯不同，整個(gè)2008年及2009年上半年，我國(guó)約一半的僑捐額用于救災(zāi)(32億元)，占捐贈(zèng)總量的49.78%，四川省也一躍成為最大的僑捐接受省[22]。

(三)影響到華僑華人救災(zāi)參與方式和參與程度

當(dāng)前華僑華人參與中國(guó)救災(zāi)事業(yè)的方式主要有捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)、提供服務(wù)等，后者又包括一線救災(zāi)及災(zāi)難預(yù)防的研究與實(shí)踐等。相較而言，捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或一線救災(zāi)屬于事后減災(zāi)，直接改善了災(zāi)民的生活，支持了災(zāi)區(qū)建設(shè)；而災(zāi)難預(yù)防的研究與實(shí)踐則屬于事前防范，屬于更高層次。華僑華人以何種方式參與中國(guó)救災(zāi)事業(yè)，與黨和政府的華僑華人救災(zāi)政策有重要的關(guān)系。如救災(zāi)物資免稅政策以及救災(zāi)的特殊屬性使得華僑華人救災(zāi)物資捐贈(zèng)始終占據(jù)相當(dāng)比重，這在早期國(guó)內(nèi)物資缺乏時(shí)更加如此。如在1959—1961年三年自然災(zāi)害期間，海外僑胞紛紛購(gòu)買(mǎi)糧、油等寄回國(guó)內(nèi)接濟(jì)親友鄉(xiāng)鄰。據(jù)福建省中國(guó)旅行社的統(tǒng)計(jì)，1961年經(jīng)該社運(yùn)送進(jìn)口的糧油副食品共有2萬(wàn)噸[23]。2008年汶川地震發(fā)生后，我國(guó)第一次允許外國(guó)救援隊(duì)和醫(yī)療隊(duì)參與救援，2008年《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》對(duì)此予以確認(rèn)。這對(duì)于僑胞參與一線救災(zāi)有較大的推進(jìn)作用。21世紀(jì)后相關(guān)政策鼓勵(lì)社會(huì)力量從事救災(zāi)防災(zāi)研究，也拓展了一些僑界NGO組織的業(yè)務(wù)范圍。如2003年4月香港樂(lè)施會(huì)在云南安樂(lè)街村推出災(zāi)害管理計(jì)劃，大大減低了當(dāng)?shù)厣襟w滑坡災(zāi)害發(fā)生的可能性[24]。這種未雨綢繆的行為，將救災(zāi)推進(jìn)了一個(gè)層次。

應(yīng)該肯定的是，無(wú)論是何種參與方式，華僑華人的義舉善行均傳播了慈善思想和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，有利于推動(dòng)國(guó)內(nèi)社會(huì)力量參與救災(zāi)和整個(gè)公益事業(yè)，促進(jìn)了新中國(guó)公益事業(yè)快速健康發(fā)展。此外，災(zāi)難發(fā)生后，國(guó)內(nèi)外同胞萬(wàn)眾一心，和衷共濟(jì)，這對(duì)于增強(qiáng)中華民族的凝聚力、促進(jìn)海內(nèi)外同胞的大團(tuán)結(jié)也有一定影響。

五 結(jié) 語(yǔ)

綜上，基于民族情感和僑捐歷史傳統(tǒng)、主流國(guó)際救援觀念及中國(guó)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)等方面的綜合影響，1949年以來(lái)黨和政府的華僑華人救災(zāi)政策呈現(xiàn)出階段性變化。在不同階段，黨和政府對(duì)華僑華人救災(zāi)的參與態(tài)度和開(kāi)放程度有所不同，并呈現(xiàn)出政策優(yōu)待、統(tǒng)籌化與法制化趨勢(shì)明顯、動(dòng)員組織與政策激勵(lì)并存、加強(qiáng)服務(wù)管理等特征。最終，不同時(shí)期黨的華僑華人救災(zāi)政策事實(shí)上也對(duì)其時(shí)華僑華人參與新中國(guó)救災(zāi)的規(guī)模、流向、程度等產(chǎn)生了重大影響。

注釋：

①華僑是指定居國(guó)外的中國(guó)公民，華人是指加入外國(guó)國(guó)籍的具有中華民族血統(tǒng)的人。1955年新中國(guó)政府不承認(rèn)雙重國(guó)籍之前，無(wú)華僑、華人之分。值得說(shuō)明的是，由于官方統(tǒng)計(jì)僑務(wù)數(shù)據(jù)如僑捐數(shù)據(jù)時(shí)多將港澳同胞算入其中，因此本文華僑華人亦包含了港澳同胞。

②根據(jù)我國(guó)2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》，“救災(zāi)”主要包括救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的災(zāi)害。

③代表性成果主要有：朱凌峰《慈母身:牽系海外兒女——世界各地華僑華人積極為我抗擊“非典”貢獻(xiàn)力量綜述》，載《僑務(wù)工作研究》,2003年第4期；潮龍起《“非典”時(shí)期華僑華人對(duì)中國(guó)捐贈(zèng)之分析》，載《東南亞研究》,2004年第5期；《全球華人社團(tuán)吹響賑災(zāi)“集結(jié)號(hào)” 海外華人華僑捐助如潮》，載《社團(tuán)管理研究》,2008年第5期等。

④參見(jiàn)1961年僑務(wù)工作報(bào)告和1962年僑務(wù)工作要點(diǎn)(1962年)，福建省檔案館館藏,檔號(hào)148-7-76。

⑤參見(jiàn)《關(guān)于嚴(yán)禁向華僑·港澳同胞發(fā)動(dòng)捐獻(xiàn)問(wèn)題的通知(1969年3月8日)》，廣東省檔案館，檔號(hào)294-A2.8-19。

⑥參見(jiàn)民政部政策研究室編《民政工作文件匯編(二)》(內(nèi)部文件),1984年，第166-167頁(yè)。

⑦參見(jiàn)民政部政策研究室編《民政工作文件匯編(二)》(內(nèi)部文件),1984年，第175-176頁(yè)。

⑧參見(jiàn)廣東省人民政府僑務(wù)辦公室編《僑務(wù)工作政策法規(guī)選編(1955.2-1996.5)》廣東省人民政府僑務(wù)辦公室出版，1996年，第367頁(yè)。

⑨參見(jiàn)國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室政策研究室編《僑務(wù)法規(guī)文件匯編》(內(nèi)部文件),第382-383頁(yè)。

⑩參見(jiàn)廣東省人民政府僑務(wù)辦公室編《僑務(wù)工作政策法規(guī)選編(1955.2-1996.5)》廣東省人民政府僑務(wù)辦公室出版，1996年，第373-374頁(yè)。