不同融資模式在地方政府融資平臺的應用分析

徐自航

（安徽富馬高科技園區(qū)投資發(fā)展股份有限公司 安徽 馬鞍山 243000）

近年來，中國經濟增速減緩，已成功步入高質量發(fā)展時期，加之國家提出“統(tǒng)籌發(fā)展與安全”的大安全觀理念，使得政界、市場頻繁碰撞出創(chuàng)新思想。尤其是現有階段，繼續(xù)推進“新基建”建設，已成為加速國內社會主義現代化統(tǒng)籌發(fā)展進程的關鍵著力點。而作為“新基建”的支撐，投融資模式的創(chuàng)新也必須與時俱進，具有高度的科學合理性與現實可行性。對于地方政府融資平臺而言，如何在經濟新常態(tài)背景下實現科學合理地融資，并通過更多的融資組合方式合理實現當地經濟發(fā)展，將成為地方政府融資平臺所面臨的亟待解決的客觀難題。

一、地方政府融資模式概述

隨著分稅制度改革的平穩(wěn)落成，中央政府財力得到進一步增強，同時卻也在地方政府間催生了“前人借款、后人還債”的怪現象，助長盲目舉債之風。在行使政治職能維度上，地方政府需要承擔大量公共支出，其經濟職能履行中的資金缺位，也是催生上述怪圈出現的主要緣由。隨著經濟的快速發(fā)展，對基礎建設投資的力度加大，地方政府資金短缺變成了新基建項目建設的制約。為了緩解此類問題的出現，地方政府不能再單純依附于傳統(tǒng)意義上的財政收入與國家撥款作為資金維系，應從自身的實際情況出發(fā)，尋找轉型發(fā)展道路，創(chuàng)新融資方式，選擇更多的融資渠道，提升抗風險能力以及持續(xù)融資的能力，應對城鎮(zhèn)基礎設施建設中的資金短缺問題。在相關研究的開展中，不妨尋求多元化發(fā)展，融合多樣融資模式，實現地方政府融資平臺的融資合力。而實踐中，常見的融資模式包括債權、股權、項目、資源融資等四大類，對上述四類模式深入研究，并尋求其與地方政府融資平臺的適度融合，在新常態(tài)經濟發(fā)展模式下，對地方政府融資模式進行創(chuàng)新。

二、融資模式簡介

地方政府投融資平臺是指當地政府為解決資金問題，發(fā)起設立的平臺公司，主要職能就是通過融資來支持當地城鎮(zhèn)建設發(fā)展，通常是通過劃撥土地、股權等方式設立，以便于籌備資金，確保基建或公共事業(yè)的完工進度，常見表現形式為城投公司。

（一）債權類融資

1.銀行貸款

在當前的地方政府投融資平臺公司貸款中，銀行貸款占據著很大的比重。因長期以來，平臺公司習慣通過金融機構來獲取貸款，銀行貸款具有穩(wěn)定性、資金靈活使用等特點，往往成為地方政府融資的首選。在貸款合作銀行的選擇上，地方政府可選擇國內商行、國開行等進行合作，辦理資金融通貸款業(yè)務，還可向國外的有關銀行尋求合作，以實現銀行貸款的渠道多元化發(fā)展。

2.銀團貸款

銀團貸款相較于銀行貸款而言，不是由單一一家銀行提供，而是由多家銀行發(fā)起，共同發(fā)起設立的貸款業(yè)務。在這個團隊建設中，各銀行表決與收益分配均以出資份額比例作為決策依據。銀團貸款包括直接貸款和間接貸款兩個模式，直接銀團貸款直接由銀團成員通過委托代理的方式發(fā)起，和當地地方政府有關貸款發(fā)放與收回進行直接對話，而間接銀團貸款則需要由組織方先承擔發(fā)行、管理等全部工作，再將貸款分配成相應的貸款份額，向其他意向銀行進行轉售。銀團貸款打破了傳統(tǒng)銀行貸款的資金受限弊端，使得貸款人的貸款規(guī)模更大、用款周期更長。此外由于有各銀行的參與，也符合經濟學的風險分散原理，在出現貸款未償還的風險下，由參與的銀行共同承擔損失，不由一家銀行單方面承擔所有損失。

3.委托貸款

在委托貸款中，委托人才是真正的資金提供者，委托人往往委托具有經營資質的金融機構進行資金的放貸業(yè)務。金融機構會和委托人進行充分溝通交流，幫助委托人來選定符合條件的貸款，并將金額、利率等指標進行明確，并對合同履約情況進行實時跟蹤與監(jiān)督。對委托貸款來說，其特殊之處在于委托人提供的資金不劃入金融機構，且貸款的所有收益和損失都是由委托方承擔，而受托方則是只收取固定比例的手續(xù)費。由于委托貸款具有高風險性質，對具有資質的金融機構與貸款項目的甄別有很高要求。

4.外國政府貸款

外國政府貸款往往具有國際層面的援助與贈與性質，且呈現出低息貸款的優(yōu)惠。從資金來源方面分析，外國政府貸款可分為軟貸款和出口信貸兩種模式。軟貸款主要靠政府年度預算資金來充實，而出口信貸的資金主要來源于信貸金融口徑方面?，F階段外國政府貸款有著貸款周期長、贈與屬性、利率比較低的優(yōu)點，但在款項用途方面卻有著極為嚴格的要求，多集中于環(huán)保、農業(yè)、城市基建等國家建設領域。

5.國際金融機構貸款

國際金融機構貸款模式的金融主體，多由世界銀行、國際開發(fā)協(xié)會等國際金融機構所組成，通常是非商業(yè)性質、非盈利模式。國際金融機構貸款的主要特征就是期限非常長、利率很低，缺點就是貸款申請程序復雜，要通過多家國際金融機構審批，且貸款金額有著限定用途，導致很多中小企業(yè)難以申請到。就目前我國的基礎設施建設申請的貸款，國際金融機構在很大程度上給予了支持。

（二）股權類融資

在地方政府融資平臺建設中，股權融資是其融資的途徑之一。傳統(tǒng)的股權融資方式，是通過將融資平臺整體包裝上市或對融資平臺資源進行篩選，將優(yōu)質資源整合上市抑或是通過借殼上市方式，以尋求更多資金的募集，來緩解地方政府融資困境。我國上市門檻雖進行了注冊制的改革，但相比債權融資而言，仍稍顯困難。而與融資平臺上市的模式相近，資產證券化也得到了更為廣泛的應用。資產證券化現階段在我國正紅火，很多地方政府機構都在大肆推進。主要操作方式就是通過未來收益來進行融資，募集資金，是一種全新的融資模式。它既實現了將政府部門的資金融通與資本市場的資金流動相掛鉤，還可以通過讓更多人參與進來的思想分散風險，從而實現政府建設的資金規(guī)模效應。

（三）項目融資

1.PPP模式

3P模式是將政府與市場參與者、盈利與非營利組織緊密相連的一種合作共贏模式。其最早起源于英國，并由于這種模式可以讓社會資金更多地參與到政府融資項目中來，既降低了政府資金壓力，還可解決企業(yè)因自身規(guī)模限制而，無法獨自承攬重大項目的瓶頸問題，從而迅速發(fā)展，并成功應用于能源、交通、通信等各類領域。隨著PPP模式的廣泛應用，相關研究與實踐者將其演化成更多的具體形式，諸如BOT、TOT和BOOST等。這些創(chuàng)新模式由于側重點不同而各具特色，其中BOT模式的后續(xù)應用較為典型，現已成為市政建設融資中的一種廣泛合作模式。以BOT為例，其是政府將整體項目，包括建設、投資、運營等各流程完全外包給指定承包商，并在合約期內，承包商通過完成項目建設后參與實際運營的方式，回收本金、賺取利潤，待規(guī)定期屆滿后，將項目交還于政府的合作模式。BOT的優(yōu)勢在于其既解決了政府的資金難題，又帶動了承包商及其上下游價值鏈體系的經濟發(fā)展，分散了合作方各自的風險問題。

在“新基建”的發(fā)展進程中，地方政府如因財政資金不足而耽擱重大民生項目，將不能與國家同頻共振發(fā)展。所以，積極拓展融資新思維，在符合城市發(fā)展的基調下，按時完成項目建設，不錯過項目時效性，是地方政府首要解決的關鍵問題。面對一些由于各類限制因素而徘徊在外的優(yōu)質承包企業(yè)而言，其發(fā)展遭遇瓶頸制約，拓寬合作渠道其實是現持續(xù)良性發(fā)展的必經之路。原有的政府部門參與承建，由于相關行業(yè)的非專業(yè)性，行業(yè)的成本控制是一大難點，而在新模式下，承包商可利用自身專業(yè)控制成本，杜絕浪費現象，尤其是在保質保量完成承建的基礎上，承包商還會由于自身利潤的牽絆而盡心盡力地設計與運營。這樣不僅實現了承包商與政府部門的雙贏，還實現了降本增效與政府適度管控的根本落實和促進行業(yè)技術發(fā)展的決心。

2.REITs模式

區(qū)別于PPP模式，房地產投資信托基金REITs是一種全新的證券化產業(yè)投資基金。我國現在尚處于起步階段，REITs是指將發(fā)行的基金交由專業(yè)管理機構運行，實現資金的募集。其實從實質來講，REITs模式和信托融資相似，在房地產行業(yè)運用非常廣發(fā)。REITs由于是一種新穎的融資模式，現階段呈現出收益率高特性，導致發(fā)行標準很高，從另一個方面也表現出國家對REITs模式的重視，希望通過嚴格監(jiān)管來實現長久的融資。另外REITs既與房地產行業(yè)相關，又并非股票類投資，所以REITs模式成為一種相對高收益，且承受低風險的融資工具。從2014年9月，中央銀行明確開展房地產投資信托基金試點工作以來，國內REITs模式進入全新發(fā)展階段，成為地方政府融資模式新的增長點。

（四）資源融資

我國地方政府融資模式中，要想啟用資源融資模式，一般常以土地資源為融資資源。從地方政府的財政收入中分析，很大一部分的收入來源于土地轉讓紅利，政府對可使用土地有償開發(fā)并進行掛牌交易，能在很大程度上解決其融資難的問題。盡管無法取得購買土地的所有權，僅是取得一定年限的使用權，但各企業(yè)也愿意通過買地的隱性福利實現與地方政府的進一步合作。在經濟普遍下行的新常態(tài)時期，房地產行業(yè)也遭遇拐點與冰點時期，原有地價難以維系，一旦再逢資金鏈斷裂危機，企業(yè)很大程度上會遭遇倒閉境遇，亦會引發(fā)銀行的大規(guī)模壞賬，從而導致政府項目爛尾等系列風險略有抬頭。由于前段時期的房地產投資過熱，導致很多企業(yè)鏈條產能過剩，去庫存壓力增大，資源配置不合理，影響了我國經濟結構的優(yōu)化和戰(zhàn)略轉型。

三、經濟新常態(tài)對政府融資模式的內在要求

從以上分析可以看出，傳統(tǒng)的融資模式已經呈現出很多弊端，難以繼續(xù)為新常態(tài)下經濟發(fā)展提供動力，加之外部法規(guī)的監(jiān)管從嚴，以及市場經濟的發(fā)展需要，出現了很多新的融資模式。所以有關部門應廣開言路，以新常態(tài)要求為基，探索新模式，以順應當今時代的發(fā)展要求。隨著國際各國陸續(xù)進入后疫情發(fā)展時期，加之國際摩擦不斷，經濟下行趨勢難以扭轉。同時，國內出生率不斷呈下降趨勢，過去的人口紅利優(yōu)勢已減弱，更多的社會問題涌現出來，包括老齡化、社保等問題，不斷增加當地地方政府的壓力。房地產企業(yè)經歷了很多輪的泡沫，內部管理結構已經很難適應經濟的發(fā)展，很難再像以前一樣依靠土地資源來獲得融資，也是地方政府財政吃緊的誘因之一，轉變當下地方政府融資模式已變得刻不容緩。而地方政府如若繼續(xù)按照傳統(tǒng)方式進行融資，極有可能造成經濟崩盤等系統(tǒng)性風險。將PPP等模式引入其中，公私合營的模式才能為新常態(tài)下的地方政府融資模式發(fā)展進行鋪墊。

四、新常態(tài)下地方政府融資模式政策建議

（一）推進地方政府債券

地方政府債券其實在我國出現很早，但由于原有《預算法》的制約，地方政府為主體的舉債事項并未真正落地，為了實現多渠道快速融資，地方政府融資平臺得以建成。但是融資平臺在監(jiān)管層面上不好監(jiān)控，且地方政府各界領導班底迫于政績追求，而選擇不理智舉債，會使得國內目前的地方政府債務體量逐漸增大。國務院在2014年發(fā)布43號文，其中明確了剝離融資平臺融資職能，并且國家在2015年又再次完善并推行了的新《預算法》，從此打開了法律層面對地方政府發(fā)債的限制，從側面反映了國家積極肯定政府債券。但相較于發(fā)達國家而言，我國目前的地方政府債券尚處于初期的探索階段，真正地落實施行仍需一個長久的深入研究與實踐過程，這種模式的應用不是一朝一夕之事，還需相關學者與工作實踐者多發(fā)研討，共筑新融資模式的積極運行。

（二）建立地方政府債券披露制度

從地方政府債券的國際經驗來看，歐美以及日本等發(fā)達國家的地方政府債券管理科學，得到國際上很多國家的推崇，主要是因為這些國家經過多年的發(fā)展和調整，已經建立起了一套完善科學的管理制度。通常來說，上述國家的地方政府在財政支出上堅持公開透明，且一直接受社會、政府相關部門和有信用評級的三方機構的監(jiān)督與審查。對于優(yōu)質項目，地方政府債券還會參與保險機構的投保業(yè)務，相對完善的監(jiān)督與保障機制，使得發(fā)達國家的地方政府債券，有著較強的流動性與公眾認可度。上述經驗應深受我國有關部門的接納與汲取。在開始推廣地方政府債券時，應同步完善國內金融市場，提升地方政府財政的透明程度，并建立地方政府財政信息的披露機制，使社會各界廣泛參與到積極的監(jiān)督與評審之中，以此打通地方政府債券的發(fā)行通路，公開披露，公開監(jiān)督，也為我國財政公開、透明營造良好的著力點。從上不難看出只有公信力較高的地方政府債券實現市場快速流通，才能從根本上解決現下地方政府的迫切融資需求。

（三）政府職能的轉變

我國地方政府集政治、經濟、社會職能于一體，隨著國家持續(xù)推進分稅制改革，導致過去由一方政府機構掌握的政治、經濟大權分化成財權、事權不統(tǒng)一，更進一步造成財政監(jiān)管的難度。而地方政府該如何發(fā)展？如何實現職能轉變？融資問題的出現與解決，便是考驗其政治能力與經濟能力建設的主要攻堅點。地方政府要深入貫徹落實國家的“放管服”政策指引，真正將經濟職能還于市場，實現以市場經濟職能為抓手的資源調控。另外退居幕后的政府部門也要輔之以政治監(jiān)管和社會服務，才能實現政府與市場各司其職，共同發(fā)展的核心管控目標。

（四）推廣公私合作模式

在上述列舉的諸多融資模式中，以PPP為代表模式的項目融資，同樣在地方政府融資平臺與融資方式的搭建中貢獻良多。在經濟新常態(tài)發(fā)展趨勢下，不忘傳統(tǒng)融資模式，并深入研究每種融資模式與地方政府所繼續(xù)開發(fā)項目的緊密配合程度。秉承成本、效益與風險等多項指標進行綜合評述，并在公私合作模式的大力推廣下，充分調動民間資本涌入的積極性，達成政府與社會民間資金的互助發(fā)展。該種融資模式的應用，也符合供給側改革的國家宏觀發(fā)展方向，既減輕了經濟增長放緩壓力，還能帶來地方政府財政困境的緩釋價值。

結束語：

地方政府融資平臺，是國內經濟發(fā)展特定歷史條件下的一次嘗試與創(chuàng)新，從過往發(fā)揮作用來看，其為我國城市化建設和社會發(fā)展做出巨大貢獻。但在經濟新常態(tài)下，償債能力不足、負債率過高等問題加劇地方政府隱性風險。結合其他國家地方政府融資經驗，實現不同融資模式的具體應用，方能幫助地方政府融資平穩(wěn)轉型、持續(xù)發(fā)展。