地方政府落實“雙減”政策的偏差及對策研究

肖芳飛/贛南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生

鐘文平/贛州師范高等?？茖W(xué)校教師

肖芳飛

“建設(shè)教育強國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！盵1]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央一直非常關(guān)心教育，教育問題也是社會長期關(guān)注的熱點話題。2021年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》明確要求各級政府要貫徹落實各項“雙減”政策。針對“雙減”政策的落實，各級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多方聯(lián)動，層層壓實責(zé)任，有序推進(jìn)。我國政府的層級管理是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)自上而下的，地方政府作為國家管理的末端，在社會治理和基層管理中起著舉足輕重的作用。特別是在國家政策的宣傳和落實方面，地方政府是擁護(hù)者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和反饋者。地方政府作為落實“雙減”政策的主體，其行為直接關(guān)系到“雙減”政策的成效和教育事業(yè)走向現(xiàn)代化的健康發(fā)展。

地方政府落實雙減政策的偏差

“雙減”政策指出：“加強黨對‘雙減’工作的領(lǐng)導(dǎo)，各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府要把‘雙減’工作作為重大民生工程，列入重要議事日程，納入?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組重點任務(wù)，結(jié)合本地實際細(xì)化完善措施，確保‘雙減’工作落實落地?！钡胤秸鳛閷嵤半p減”政策的主體，受制于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)文化和一定的人為因素，在政策推行的過程中，產(chǎn)生了較為明顯的偏差。

（一）地方政府對“雙減”政策解讀的偏差

相較于早些年中央出臺的減負(fù)政策，此次“雙減”政策力度之大、影響之深，實屬空前。地方政府在接收到印發(fā)文件時，首先是對政策文件解讀，了解其內(nèi)涵和要義，有針對性地進(jìn)行工作安排和部署。而恰恰是第一步的解讀工作，各個地方政府就產(chǎn)生了偏差，從而影響到了執(zhí)行與反饋。

1.對“雙減”政策落實力度的解讀偏差

從“雙減”政策內(nèi)容中，能看出中央政府在出臺和推行過程中的決心與擔(dān)當(dāng)。其中，“全面壓減作業(yè)總量和時長”“堅持從嚴(yán)治理，全面規(guī)范校外培訓(xùn)行為”“大力提升教育教學(xué)質(zhì)量”等，字里行間透露出對地方政府的要求，也是“雙減”政策落實力度之強、之深的體現(xiàn)。然而，一些地方政府在對“雙減”政策落實力度的解讀過程中，卻出現(xiàn)了兩個方面的偏差。一方面是按照政策內(nèi)容，加碼執(zhí)行，嚴(yán)苛程度超過了試點地區(qū)。比如，治理校外培訓(xùn)機構(gòu)，不分學(xué)科類與非學(xué)科類培訓(xùn)，“一刀切”的現(xiàn)象比比皆是。更有甚者，干脆不再布置作業(yè)，徹底給了學(xué)生“自由”；另一方面，推脫敷衍，大打折扣。部分省份在治理校外培訓(xùn)機構(gòu)的過程中出現(xiàn)了“檢查來了關(guān)門，檢查走了繼續(xù)營業(yè)”的亂象。

2.對“雙減”政策落實范圍的解讀偏差

關(guān)于“雙減”政策的落實范圍，在文件中已經(jīng)有所指明。比如“雙減”針對的目標(biāo)群體是義務(wù)教育階段的學(xué)生，并不包含幼兒園和高中階段的學(xué)生；“雙減”的目標(biāo)之一是減輕校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，而校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)主要是指學(xué)科類的培訓(xùn)負(fù)擔(dān)；“雙減”政策是減輕義務(wù)教育階段學(xué)生的作業(yè)負(fù)擔(dān)，并不是單純地減少甚至是取消作業(yè)。因此，地方政府在解讀“雙減”政策時，出現(xiàn)了落實范圍的偏差。部分地區(qū)，對幼兒園和高中階段，也進(jìn)行“雙減”，即所有的學(xué)生都“減”作業(yè)，更有甚者，還出現(xiàn)了沒有作業(yè)的現(xiàn)象。這種對“雙減”政策落實范圍的偏差，直接導(dǎo)致家長對政策產(chǎn)生顧慮，網(wǎng)上曾曝出某學(xué)校老師布置作業(yè)，其中一名家長反對，而班上剩余的所有家長都“要求”那位反對的家長帶上孩子轉(zhuǎn)學(xué)，不要耽誤其他的孩子正常練習(xí)、正常學(xué)習(xí)的事件。另外，“雙減”政策要求的是減輕學(xué)科類的培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，而有些地方政府卻把藝術(shù)類、特長類的校外培訓(xùn)一并“減”，使學(xué)生不能滿足個性愛好的培養(yǎng)，更無法全面健康地成長。

（二）地方政府對“雙減”政策執(zhí)行的偏差

地方政府是“雙減”政策在地方上的執(zhí)行者與監(jiān)督者，而“雙減”工作的目標(biāo)是減少學(xué)生作業(yè)總量和規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)。如何減少學(xué)生作業(yè)總量，怎樣規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)，是擺在地方政府與相關(guān)部門面前的一道“必答題”。

1.對減少學(xué)生作業(yè)總量的執(zhí)行偏差

面對堆積如山的各科作業(yè)，中小學(xué)生苦不堪言，家長也深感無奈。以地方政府為主導(dǎo)，會同教育部門建立作業(yè)管理機制是“雙減”政策中有效減少學(xué)生作業(yè)總量的方法。“雙減”政策明確指出了學(xué)生完成書面作業(yè)的時間限度，讓老師們在布置作業(yè)時有據(jù)可依——“學(xué)校要確保小學(xué)一二年級不布置家庭書面作業(yè)，可在校內(nèi)適當(dāng)安排鞏固練習(xí)；小學(xué)三至六年級書面作業(yè)平均完成時間不超過60分鐘，初中書面作業(yè)平均完成時間不超過90分鐘。”然而，有些地方政府在減少學(xué)生作業(yè)總量的執(zhí)行上，因?qū)φ叩慕庾x不同，在減少作業(yè)總量上顯現(xiàn)出不同的“標(biāo)準(zhǔn)”，在執(zhí)行減少學(xué)生作業(yè)總量的操作上出現(xiàn)偏差。

2.對規(guī)范校外培訓(xùn)機構(gòu)的執(zhí)行偏差

從嚴(yán)治理校外培訓(xùn)機構(gòu)是此次“雙減”政策的目標(biāo)要求之一。地方政府在執(zhí)行“雙減”政策對校外培訓(xùn)機構(gòu)規(guī)范整治時，有較大偏差。其中，學(xué)科類與非學(xué)科類在規(guī)范整治時，多地出現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”的情況，地方政府“一刀切”的做法與“雙減”政策中“對非學(xué)科類培訓(xùn)機構(gòu)，各地要區(qū)分體育、文化藝術(shù)、科技等類別，明確相應(yīng)主管部門，分類制定標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格審批”的要求相違背。此外，繼“雙減”政策之后，教育部辦公廳印發(fā)《教育部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步明確義務(wù)教育階段校外培訓(xùn)學(xué)科類和非學(xué)科類范圍通知》要求各地政府對各類培訓(xùn)機構(gòu)進(jìn)行分類，精準(zhǔn)識別培訓(xùn)機構(gòu)的性質(zhì)與范圍，更好地落實“雙減”政策，規(guī)范校外培訓(xùn)市場，防止地方政府的庸政行為。

（三）地方政府對“雙減”政策反饋的偏差

一項政策能否落地、能否深入人心、能否真正地惠及人民群眾，關(guān)鍵看政策反饋?！半p減”政策目前產(chǎn)生的成效和評價，更多的是對政策本身的時效性和對根深蒂固的評價體系、教育制度的反饋。一些地方政府在解讀和執(zhí)行“雙減”政策的過程中產(chǎn)生了偏差，同時也延伸到“雙減”政策的反饋。

1.落實雙減政策的成效不佳

因地方政府在行政執(zhí)法過程中存在偏離規(guī)范的行為，部分家長和學(xué)生對“雙減”政策推行過程中，產(chǎn)生了認(rèn)識不同步、不到位的情況，沒能理解“雙減”的真正目的和意圖。而由教育部門牽頭組織成立的相關(guān)聯(lián)合執(zhí)法部門在對校外培訓(xùn)機構(gòu)規(guī)范整治時，存在工作態(tài)度急躁和執(zhí)法行為粗暴的現(xiàn)象，容易引發(fā)社會大眾特別是學(xué)生家長的不滿情緒，影響地方政府的公信力和“雙減”政策的成效。

同時，減輕學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和整治校外培訓(xùn)機構(gòu)是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，需要長期跟進(jìn)并監(jiān)督，并非一朝一夕就能產(chǎn)生實實在在的成效，因而很多家長和學(xué)生對“雙減”政策的時效性產(chǎn)生了強烈的擔(dān)憂。而地方政府在落實“雙減”政策時，不注重時效性與全面性，未能深刻地看到家長背后的擔(dān)憂，導(dǎo)致觀望的心態(tài)，產(chǎn)生了對“雙減”政策成效反饋不佳的結(jié)果。

2.落實雙減政策的評價不佳

“有什么樣的評價指揮棒，就有什么樣的辦學(xué)導(dǎo)向?！盵2]目前，在唯中高考勝的評價制度下，基礎(chǔ)教育難以擺脫應(yīng)試的傾向，學(xué)生的作業(yè)負(fù)擔(dān)很難減下來，對“雙減”的評價，反饋不佳。此外，對于“雙減”的目標(biāo)和舉措，在治標(biāo)不治本的情況下，大力推行減壓減負(fù)，恐怕很難讓更多的家長“真心接受”。而有些地方政府在對“雙減”政策的落實過程中（畢竟地方政府也是執(zhí)行者）忽視家長的心理變化和真實想法，未認(rèn)識到教育制度的滯后性，必然會對“雙減”政策產(chǎn)生負(fù)面評價。整治校外培訓(xùn)機構(gòu)相對容易，但直面教育體制改革才是社會大眾期望看到的，這也是緩解家長焦慮、減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)的根源所在。

解決地方政府落實雙減政策偏差的對策

從辯證的角度看，因各個地方政府存在著經(jīng)濟(jì)、文化上的差異，在落實“雙減”政策時會導(dǎo)致一定的差異，這種偏差是有序、不可控的；地方政府作為“雙減”政策的執(zhí)行者，在推進(jìn)“雙減”政策時帶有的傾向與主觀感情色彩，也會導(dǎo)致偏差的出現(xiàn)，而這種偏差是無序、可控的。如果任由這種無序、可控的偏差加劇、蔓延，勢必會對“雙減”政策造成抵觸，給社會治理帶來不必要的問題與成本。因此，減少地方政府落實“雙減”政策時出現(xiàn)的無序、可控的偏差，不但是推進(jìn)教育現(xiàn)代化的重要舉措，而且是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)，更是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求。

（一）加強地方政府對“雙減”政策解讀的精準(zhǔn)性

“我國有著全世界最大的教育體系，同時情況也非常復(fù)雜，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，人民群眾教育需求也存在很大的差異?！盵3]因此，黨中央在制定“雙減”政策時，直面的是學(xué)生作業(yè)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)過重、家長經(jīng)濟(jì)和精力負(fù)擔(dān)過重的問題。而地方政府對“雙減”政策的解讀，直接關(guān)系到政策的執(zhí)行和結(jié)果的反饋。加強地方政府對“雙減”政策解讀的精準(zhǔn)性，是落實“雙減”政策的基本要求。

第一，地方政府須理解“雙減”政策的背景。當(dāng)前階段，義務(wù)教育最突出的問題之一是中小學(xué)生負(fù)擔(dān)太重，短視化、功利性問題仍然突出。一方面是學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)比較重，作業(yè)管理不夠完善；另一方面是校外培訓(xùn)依然過熱，超前超標(biāo)培訓(xùn)問題尚未根本解決，培訓(xùn)機構(gòu)被資本裹挾，違法違規(guī)行為時有發(fā)生，嚴(yán)重威脅到教育改革發(fā)展成果和教育生態(tài)環(huán)境。黨中央為了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，落實立德樹人的根本任務(wù)，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展和健康成長，對“雙減”工作作出了重大的決策部署。地方政府必須從政治高度上來認(rèn)識和對待，擁護(hù)并支持“雙減”政策。第二，地方政府須緊抓“雙減”政策的宗旨和要求。黨中央出臺“雙減”政策的目標(biāo)就是減輕中小學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)。而地方政府在解讀的過程中，應(yīng)緊緊抓住政策的核心要素，扣住“雙減”政策的宗旨和目標(biāo)，這是加強地方政府對“雙減”政策解讀精準(zhǔn)性的最主要的一步，也是有效落實政策的堅強保障。應(yīng)以教育部門為首，組織會同其他相關(guān)執(zhí)法部門，集體學(xué)習(xí)“雙減”政策的宗旨和目標(biāo)，真正吃透“雙減”文件精神。第三，地方政府須研讀“雙減”政策的內(nèi)容要求。研讀政策，是地方政府施政的前提和基礎(chǔ)。地方政府作為“雙減”政策的落實主體，在開展工作之前必須對政策全文進(jìn)行仔細(xì)研讀，了解其中各個條款與各個類別的要求，明確范圍與力度，深刻理解教育部聯(lián)合相關(guān)部門出臺的配套文件。同時，掌握各項內(nèi)容之間的關(guān)系與主次，辯證地分析學(xué)生、家長、教師、學(xué)校、培訓(xùn)機構(gòu)等各個相關(guān)主體的內(nèi)在聯(lián)系，為“雙減”政策在地方的推行打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）提升地方政府對“雙減”政策執(zhí)行的統(tǒng)一性

地方政府在落實“雙減”政策時的工作目標(biāo)是，“在校內(nèi)方面，使學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)水平進(jìn)一步提升，作業(yè)布置更加科學(xué)合理，學(xué)校課后服務(wù)基本滿足學(xué)生需要，學(xué)生學(xué)習(xí)更好回歸校園。在校外方面，使校外培訓(xùn)機構(gòu)培訓(xùn)行為全面規(guī)范，學(xué)科類校外培訓(xùn)各種亂象基本消除，校外培訓(xùn)熱度逐步降溫?！盵4]因此，在執(zhí)行過程中，提升地方政府在落實“雙減”政策時的統(tǒng)一性，必須對標(biāo)試點城市，管控內(nèi)在的偏差。

第一，對標(biāo)試點城市統(tǒng)一執(zhí)行。對于地方政府來說，“雙減”政策試點工作是一項重大的政治任務(wù)，中央在推行政策之前選擇了九個城市作為試點地區(qū)，就是要針對治理中的難題，率先試驗，進(jìn)行突破。各個試點城市勇于探索，為全國“雙減”工作提供了寶貴經(jīng)驗、做好了優(yōu)秀示范。所以，各個地方政府在落實“雙減”政策時，可對標(biāo)試點城市的落實工作，借鑒推廣模式，參照執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，自覺統(tǒng)一到“雙減”政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上來。第二，結(jié)合地方差異統(tǒng)一執(zhí)行。我國幅員遼闊，行政區(qū)劃眾多，不同的地區(qū)因風(fēng)土人情、經(jīng)濟(jì)文化的差異，造成了地方獨具一格的特色。中央政策在執(zhí)行、推廣時，要結(jié)合地方的特殊情況，有效地規(guī)避一些不必要的因素。比如，少數(shù)民族地區(qū)可以結(jié)合民族文化，為中小學(xué)生開展有當(dāng)?shù)孛褡逄厣恼n外延時課程或周末興趣課程。地方的差異，并不影響“雙減”政策的落實。相反，統(tǒng)一執(zhí)行還有助于豐富“雙減”政策的地方推廣工作經(jīng)驗，為中華民族教育事業(yè)推向現(xiàn)代化奠定堅實的基礎(chǔ)。第三，牢記政策目標(biāo)統(tǒng)一執(zhí)行。“雙減”政策施行以來，黨中央和教育部都陸續(xù)發(fā)文，對不斷出現(xiàn)的新問題、新動態(tài)進(jìn)行及時指導(dǎo)。圍繞“雙減”的目標(biāo)，地方政府應(yīng)明確工作職責(zé)和工作范圍，要針對減少學(xué)生作業(yè)總量下功夫，并且還要以教育部門為主聯(lián)合公安、城管、消防、質(zhì)監(jiān)、住建等部門規(guī)范治理校外培訓(xùn)機構(gòu)，嚴(yán)打超前超綱的教學(xué)培訓(xùn)行為，維護(hù)家長和學(xué)生的合法權(quán)益。地方政府還應(yīng)區(qū)別對待學(xué)科類和非學(xué)科類的教育培訓(xùn)機構(gòu)，在維護(hù)良好的教育生態(tài)環(huán)境的同時，也要保障學(xué)生和家長充足的學(xué)習(xí)空間和選擇，使學(xué)生健康全面地發(fā)展。

（三）擴大地方政府對“雙減”政策反饋的合理性

“雙減”政策的出臺與推行，一定程度上減少了孩子的負(fù)擔(dān)、緩釋了家長的焦慮。但目前單一的評價體系、單一的成才選擇，已經(jīng)造成了嚴(yán)重的教育內(nèi)卷，以致出現(xiàn)繁重的作業(yè)負(fù)擔(dān)和火熱的學(xué)科類校外培訓(xùn)市場。中高考教育體制改革勢在必行，而“雙減”政策的實施正是一個良好的開端，為后續(xù)消除頑瘴痼疾“打先鋒”?！耙媛鋵嵙⒌聵淙烁救蝿?wù)，推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機制改革，建立促進(jìn)學(xué)生身心健康、全面發(fā)展的長效機制。”[5]

第一，積極宣傳“雙減”政策。雖然“雙減”政策已經(jīng)落實有一段時間，但還有為數(shù)不少的群眾對政策的內(nèi)容和政策的目的不清楚，甚至還產(chǎn)生了一定的誤解。地方政府為了讓政策開花結(jié)果，真正地惠及孩子和家長，在落實“雙減”政策的過程中，須不間斷地向群眾宣傳并講解“雙減”政策，讓人民群眾真正了解“雙減”的意義，減少孩子作業(yè)負(fù)擔(dān)和減輕校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)，為政策在地方上有效落實奠定堅實的群眾基礎(chǔ)。第二，高效地提升教學(xué)質(zhì)量。目前，唯分?jǐn)?shù)論在社會上依然占據(jù)主流。要想讓孩子不再需要去校外培訓(xùn)機構(gòu)，就必須提升學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，讓孩子在學(xué)校能“吃飽”。因此，地方政府必須以教育部門為主導(dǎo)，健全地方學(xué)校管理規(guī)章制度，提升學(xué)生在校學(xué)習(xí)效率。學(xué)校要嚴(yán)格按課程標(biāo)準(zhǔn)零起點教學(xué)，做到應(yīng)教盡教，高效提升學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量。第三，擴大“雙減”政策的成效。地方政府推行“雙減”工作是一項系統(tǒng)工程，涉及眾多利益群體，也涉及眾多部門的職責(zé)，必須由地方黨委和政府高位統(tǒng)籌、各部門通力合作，才能確保各項舉措切實落地。地方政府不但要把落實“雙減”工作作為黨委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組的重點任務(wù)和重大民生工程列入到重要議事日程，而且還要強化督促檢查和宣傳引導(dǎo)，將落實“雙減”工作情況及實際成效，作為督查督辦、漠視群眾利益專項整治和政府履行教育職責(zé)督導(dǎo)評價的重要內(nèi)容。建立責(zé)任追究機制，對責(zé)任不落實、措施不到位的地方、部門、學(xué)校及相關(guān)責(zé)任人要依法依規(guī)嚴(yán)肅追究問責(zé)。