鄉(xiāng)村振興背景下革命老區(qū)基層協(xié)商民主現(xiàn)狀和路徑選擇

田 川，鄔小平

(川南幼兒師范高等?？茖W校 思政教學部，四川 內(nèi)江 642150)

一、問題提出與文獻回顧

黨的十八大以來，習近平總書記先后到河北西柏坡、福建古田、陜西銅川等革命老區(qū)考察，強調(diào)要讓老區(qū)人民過上好日子。黨的十九大提出“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[1]。實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，習近平總書記特別指出：革命老區(qū)要趁勢而為，需要進一步拓展與深化基層民主的內(nèi)容與形式，以助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)?，F(xiàn)有革命老區(qū)多為剛剛擺脫貧困摘帽地區(qū)，基層民主建設(shè)同經(jīng)濟社會發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興的要求還不完全適應(yīng)。現(xiàn)實實踐迫切需要理論界對基層協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理這一課題作出系統(tǒng)深入研究。

回顧現(xiàn)有文獻，為本課題研究提供了有益參考和啟迪。概括起來主要有：一是關(guān)于革命老區(qū)協(xié)商民主的研究。從歷史淵源看，協(xié)商民主在革命戰(zhàn)爭時期就在根據(jù)地探索，是中國共產(chǎn)黨民主政治實踐的重大成果；[2]從協(xié)商民主內(nèi)容看，在20世紀30年代，包括中華蘇維埃代表選舉、關(guān)乎民眾利益的決策和立法通過等；[3]從協(xié)商民主形式看，抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)有“普選制”“三三制”等。[4]二是關(guān)于基層協(xié)商民主的研究。包括協(xié)商民主的內(nèi)涵，強調(diào)是在兼顧別人的偏好和公共利益的基礎(chǔ)之上，利用理性去指導(dǎo)協(xié)商的一種治理形式；[5]協(xié)商民主與農(nóng)村基層民主關(guān)系，談火生認為農(nóng)村社區(qū)存在協(xié)商治理理念偏差、協(xié)商治理規(guī)則程序失范、法治化程度低效等問題。[6]三是協(xié)商民主與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系。有學者認為，協(xié)商民主實踐對提高鄉(xiāng)村治理能力以及實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有重要作用；[7]也有學者認為，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商可以推動鄉(xiāng)村基層民主發(fā)展和有效治理制度建立。[8]

國外學者在研究中國協(xié)商民主過程中，并沒有專門從革命老區(qū)的范疇開展研究，更多是對基層治理中的協(xié)商民主進行研究，代表性的觀點主要有：第一，協(xié)商民主是一種治理形式。詹姆斯·博曼等人持這種觀點，他們認為，在多元社會里，協(xié)商民主是一種治理的形式，能夠有效回應(yīng)多元社會文化認知方面的某些根本問題；[9]第二，協(xié)商民主是一種參與方式。德雷澤克認為，需要公共領(lǐng)域發(fā)揮作用，因為公共領(lǐng)域更難被各種政治勢力操縱。[10]

近年來，關(guān)于基層協(xié)商民主的研究呈現(xiàn)繁榮景象，既有從宏觀視角對協(xié)商民主的歷史淵源、內(nèi)容與形式進行了深入的理論解讀，也有在微觀層面探討了協(xié)商民主融入鄉(xiāng)村治理的典型案例，為本課題的研究奠定了堅實基礎(chǔ)。目前，還存在一些不足之處：研究主要集中在抽象的基層協(xié)商民主理論層面，而與革命老區(qū)這一空間結(jié)合研究的較少，尤其是與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時間結(jié)合研究的就更少了。鮮見對下述問題的探討：基層協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理的邏輯前提是什么？革命老區(qū)基層協(xié)商民主面臨困境有哪些？鄉(xiāng)村振興背景下基層協(xié)商民主發(fā)展的路徑有哪些？

二、基層協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理的邏輯前提

羅伯特·帕特南(Robert Putnam)認為：“民主的改革者必須從基層開始?！盵11]無論西方還是中國，在基層協(xié)商民主都有著諸多實踐，在協(xié)商民主理論分析上主要體現(xiàn)在“認知—行動—評價”三個維度，在流程上堅持三個維度的程序性與實效性，提升制度整體的運行績效。[12]

本文以此三個維度建構(gòu)“協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理分析框架”(如圖1)，探討如何促進協(xié)商目標、協(xié)商主體、協(xié)商效力之間相輔相成，共同推動基層協(xié)商民主與鄉(xiāng)村治理的有機融合。

圖1 協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理分析框架

認知是基層協(xié)商民主的前提，指各協(xié)商主體認可協(xié)商民主的目標、價值、規(guī)則，并承認協(xié)商制度對參與協(xié)商的干部、群眾和其他利益相關(guān)者具有普遍約束力，從而在行動上自覺遵守。認知包括制度認識、制度認可和制度自覺三個方面。[13]制度認識是指基層干部和民眾學習協(xié)商制度的理念、規(guī)則、內(nèi)容，成為基層民主的信仰者、改革者；制度認可是指基層干部和民眾在民主實踐時認可并接納協(xié)商民主制度，愿意用制度去解決治理中的各種問題；制度自覺是指基層干部和民眾在治理沖突中遵守理解、包容、和諧等協(xié)商精神，按照協(xié)商制度辦事，遵從協(xié)商結(jié)果。

行動是基層協(xié)商民主的關(guān)鍵，指協(xié)商主體重視協(xié)商過程，熟悉協(xié)商原則，不斷提高個人的表達能力、思維能力和理解能力。主體是否積極行動取決于協(xié)商帶來的收益與成本對比，這里的成本包括主體協(xié)商行動耗費的物質(zhì)成本和時間成本。當協(xié)商行動的收益遠高于成本時，就會不斷推進主體更多采取協(xié)商行動，收益成本之比成為基層協(xié)商民主經(jīng)?；膭恿Γ催^來也強化對協(xié)商制度的認可。

評價是基層協(xié)商民主的手段，指各協(xié)商主體對于協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行和落實情況。協(xié)商組織者和參與者投入更多精力與時間，目的是實現(xiàn)自身知情權(quán)和決策權(quán)，合力解決公共事務(wù)的沖突。如果協(xié)商結(jié)果屢次不能被采納，或者采納后得不到真正落實，各協(xié)商主體就會逐漸喪失對協(xié)商民主的興趣，以后也不會采取積極協(xié)商行動。所以，基層黨組織、利益相關(guān)者、媒體等多元監(jiān)督主體及時跟進協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行和落實，成為基層協(xié)商民主實踐動力機制，包括對自身利益高度熱情的內(nèi)部驅(qū)動力，以及制度環(huán)境和社會氛圍影響的外部驅(qū)動力。[14]

三、革命老區(qū)基層協(xié)商民主面臨的困境

相較于東部沿海及部分中西部經(jīng)濟發(fā)達城市，革命老區(qū)的基層協(xié)商民主理論更多根植于新民主主義革命根據(jù)地建設(shè)的實踐經(jīng)驗，但在新中國成立后尤其是改革開放后，革命老區(qū)的經(jīng)濟狀況、民主政治與經(jīng)濟發(fā)達城市差距愈發(fā)明顯，革命老區(qū)的基層民主還面臨諸如民主主體能力不足、政策供給質(zhì)量低下、協(xié)商民主環(huán)境欠佳等瓶頸。

(一)民主主體能力不足

準確確定協(xié)商民主參與主體是基層協(xié)商民主依法進行的前提，同時，保證參與主體的廣泛性與代表性，在一定程度上決定著協(xié)商的實效性。但在民主實踐中，存在諸多參與主體不明的情形。一是參與協(xié)商的“利益相關(guān)者”界定不明。2015年，中共中央發(fā)文《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，其中：第八條“穩(wěn)步推進基層協(xié)商”談到了協(xié)商的相關(guān)主體，但針對具體沖突協(xié)商的“利益相關(guān)者”缺少可以借鑒的判例，精準判斷何種類型的沖突中利益相關(guān)主體恰在實踐中最容易引起爭議。二是參與協(xié)商主體的廣泛性和代表性不足?；鶎咏M織在民主協(xié)商時過于強調(diào)參政議政能力，革命老區(qū)有知識有能力的青壯年因外出就業(yè)創(chuàng)業(yè)造成鄉(xiāng)村“空心化”，基層組織推薦代表時多為與具體沖突關(guān)聯(lián)不大的專業(yè)人士，而缺少利益相關(guān)的本地群眾代表，協(xié)商的合法性及效力很受影響。三是協(xié)商民主的組織者多為農(nóng)村兩委組織。一方面，革命老區(qū)因財力匱乏使得人員配備不足；另一方面，兩委人員在確定協(xié)商議題、規(guī)則、成果等組織力和執(zhí)行力欠缺，影響農(nóng)村協(xié)商治理的功能發(fā)揮和價值引領(lǐng)。

(二)政策供給質(zhì)量低下

政策供給對協(xié)商民主十分重要，關(guān)系到協(xié)商民主引用法律是否準確充分，操作程序是否簡單有效。鄉(xiāng)村振興要形成一個社會治理有效的局面，離不開民主法律制度的保障。在現(xiàn)實中，基層協(xié)商民主的規(guī)范性體系欠缺，主要表現(xiàn)為缺少操作性強的基層協(xié)商民主具體細則和規(guī)程，容易發(fā)生“基層協(xié)商民主的主體不明確、內(nèi)容模糊、程序隨意等問題”。[15]革命老區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后導(dǎo)致村級公共事業(yè)難以為繼，政治民主缺失導(dǎo)致高質(zhì)量的政策制度供給不足，直接結(jié)果就是組織的協(xié)商民主活動缺乏剛性約束，推進協(xié)商活動出現(xiàn)很大程度的隨意性。基層組織大范圍內(nèi)存在“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不協(xié)商”現(xiàn)象，能否協(xié)商取決于“開明領(lǐng)導(dǎo)”，或者“議而不決，決而不行”，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“治理有效”要求明顯相悖。

(三)協(xié)商民主環(huán)境欠佳

協(xié)商民主環(huán)境主要包括民主習慣和公民文化，民主環(huán)境的好壞對協(xié)商民主的推動有著重要作用。其一，是現(xiàn)代民主習慣的匱乏。中國幾千年來多為中央集權(quán)的專制國家，習慣于自上而下的“命令—服從”單向政治體系，普通民眾對國家具有很強的依附心理。區(qū)域協(xié)商民主發(fā)展不平衡是主要問題。一般說來，協(xié)商民主實踐做得差的地區(qū)，往往是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這符合經(jīng)濟對政治的決定性作用原理。市場經(jīng)濟和民主法治不太發(fā)達的革命老區(qū)尤為明顯，普通群眾往往寄希望于政府出臺政策，習慣于領(lǐng)導(dǎo)決定，自己不希望直接參與公共事務(wù)的討論、決策和監(jiān)督過程。其二，是公民文化的匱乏。公民文化越成熟，越能推動基層協(xié)商民主發(fā)展。革命老區(qū)社會和自然條件封閉，習慣于家庭為單位的協(xié)作互助，而不是社會層面的契約合作。相較于東部沿海和部分中心城市，革命老區(qū)改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展滯后，中產(chǎn)階級成長緩慢，社會組織發(fā)展不充分，亟需推進公民精神建設(shè)，提高人們分擔共同體和命運的情感。[16]

四、革命老區(qū)基層協(xié)商民主發(fā)展路徑選擇

黨的十八大以來，黨中央提出加快基層協(xié)商民主發(fā)展的一系列文件，各地基層黨組織和政府進行了各種各樣的協(xié)商活動，但是，到底基層協(xié)商民主的目標是什么，怎樣才算有效，很多基層組織不甚清楚。明確基層協(xié)商民主的目標，即實現(xiàn)利益相關(guān)多元主體的平等參與，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。判斷標準包括是否有利于“保障群眾民主權(quán)利、助力鄉(xiāng)村振興、推動鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[17]。

為了助推革命老區(qū)加快鄉(xiāng)村振興，需要做好協(xié)商民主的傳承與創(chuàng)新、提高協(xié)商主體能力、改善協(xié)商民主環(huán)境和構(gòu)建“雙協(xié)商”聯(lián)動模式。

(一)做好協(xié)商民主的傳承與創(chuàng)新

第一，傳承紅色基因。首先，確立人民當家做主的核心價值，這是新民主主義革命時期老區(qū)基層政權(quán)的本質(zhì)特征。毛澤東在土地革命時期指出，蘇維埃的民主是“最寬泛的民主”，[18]組織工農(nóng)群眾成立鄉(xiāng)(村)蘇維埃，推選出為民兢兢業(yè)業(yè)的鄉(xiāng)村蘇維埃的主席和委員。進入新時代，革命老區(qū)要繼續(xù)發(fā)揚人民主權(quán)為人民的宗旨，創(chuàng)新決策民眾利益的基層代表會議制度，基層代表深入每家每戶調(diào)查、定期向村民問詢集體決策意見等，培養(yǎng)村民遇到問題找政策法律意識。其次，改善基層干部的民主作風，這是革命時期克服困難取得勝利的重要法寶。新民主主義革命時期，中央蘇區(qū)通過各級各類干部學校和短訓(xùn)班，培養(yǎng)了大批干部，總結(jié)和推廣干部在斗爭實踐中創(chuàng)造的協(xié)商民主好方法。進入社會主義新時代，一方面，革命老區(qū)組織部門要繼續(xù)運用各種學校和培訓(xùn)班，提高基層干部政治覺悟和理論水平，提升協(xié)商民主能力；另一方面，鼓勵基層干部深入基層，集中民智、形成合力，回應(yīng)群眾關(guān)切、化解各類矛盾。

第二，借鑒現(xiàn)代民主理論新成果?，F(xiàn)代民主理論新成果是世界各國共同的財富，必須為各國民主實踐所運用，這既包括對協(xié)商民主形式的分析，也包括對中外協(xié)商民主實踐的總結(jié)。一方面，協(xié)商民主包括“對話民主”“話語民主”“交往民主”等形式，支持協(xié)商過程充分討論、對話、辯論和說服，支持適合不同制度、不同模式民主實踐的話語表達方式，支持更具包容性的交往模式；另一方面，協(xié)商民主政治實踐在中國和國外有不同的理解和實施，認識西方協(xié)商民主和我國的政治協(xié)商制度本質(zhì)區(qū)別，防止將協(xié)商民主與自由民主、選舉民主截然對立，借鑒西方民主的精華，幫助革命老區(qū)發(fā)展中國特色的基層協(xié)商民主。

(二)提高主體的協(xié)商能力

基層協(xié)商主體的協(xié)商能力主要包括對協(xié)商程序的理解、對公共事務(wù)的討論決策、對協(xié)商結(jié)果的評價反饋等法規(guī)掌握，也就是基層協(xié)商主體應(yīng)有的制度認同。制度認同是指公民對制定出來的規(guī)則、守法程序和道德倫理規(guī)范的認可而產(chǎn)生的情感歸屬，主要體現(xiàn)在各類主體了解協(xié)商民主的價值、積極遵守協(xié)商規(guī)則、自覺履行和尊重協(xié)商決策結(jié)果。第一，基層黨政干部的協(xié)商理論水平和治理能力決定了基層協(xié)商民主工作實效，干部有著專業(yè)的組織協(xié)商和卓越治理能力，可以極大提高其他協(xié)商主體對基層協(xié)商民主的認同感、參與性和執(zhí)行力。第二，發(fā)揮革命老區(qū)老干部、老軍人、老教師的主動性，傾聽他們意見，使他們敢于負責，敢于共同商量與決定問題。第三，引入律師、專家學者等外部性力量，探討協(xié)商民主的難點、痛點、堵點等瓶頸問題。第四，遴選協(xié)商普通群眾。采取民主推薦、隨機抽樣、自愿參加等方式，把處事公道、有社會聲望的民眾吸納進協(xié)商代表，確保協(xié)商參加者的廣泛性和代表性。

(三)改善協(xié)商民主環(huán)境

基層協(xié)商民主的基本要義是平等對話、共同參與、求同存異，吸納各方面利益訴求，促進民主決策和科學決策，[19]4這在復(fù)雜性時代的多元公共治理顯得尤為重要，能夠克服精英政治在公共決策過程中忽視普通民眾民意表達的局限，營造良好的協(xié)商環(huán)境。完善協(xié)商民主環(huán)境，重點在協(xié)商民主的制度建設(shè)、協(xié)商主體組織上下功夫。一是完善協(xié)商制度體系，各地按照國家文件基本原則，總結(jié)自身實踐經(jīng)驗，及時出臺操作性強的配套制度，突出強化協(xié)商信息透明機制、協(xié)商權(quán)利保障機制，為公民參與公共政治和社會治理提供廣闊渠道和制度平臺。[19]3二是組織協(xié)商主體，讓具有利益關(guān)系的各類主體都能在政策制定和執(zhí)行過程中充分表達意見，基層政府當好協(xié)商民主幫助者、教育者、協(xié)調(diào)者的角色，以立法形式把公民參與協(xié)商作為地方規(guī)劃的一部分，形成直接利益相關(guān)者——居民直接參與協(xié)商、行使民主權(quán)利、民主監(jiān)督的社會氛圍。

(四)構(gòu)建“雙協(xié)商”聯(lián)動模式

基層協(xié)商民主是提升基層治理能力的有效途徑?；鶎訁f(xié)商治理的好壞，關(guān)系到群眾獲得感、幸福感和安全感，關(guān)系到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和國家長治久安?；鶎訁f(xié)商治理過程，實際是賦權(quán)與資源重新分配的過程，取決于基層權(quán)力與轄區(qū)內(nèi)外資源的融合度。以“雙協(xié)商”建構(gòu)為例，探討各主體積極參與的協(xié)商聯(lián)動模式(如圖2)。

圖2 “雙協(xié)商”聯(lián)動模式

“雙協(xié)商”模式目的在于建構(gòu)“黨建引領(lǐng)—資源優(yōu)化—流程通暢”系統(tǒng)，解決革命老區(qū)基層公共服務(wù)短缺矛盾。其一，社區(qū)層面建立“協(xié)商治理和協(xié)商服務(wù)”協(xié)會(簡稱“社區(qū)雙協(xié)會”)，擬定“需求清單”，社區(qū)雙協(xié)會擁有基層協(xié)商民主功能，確定各主體的現(xiàn)實需求；其二，街道層面成立協(xié)商指導(dǎo)委員會，根據(jù)“需求清單”準備公共資源(資金、物質(zhì)和技術(shù))，同時，實時引入企業(yè)公司等市場主體提供市場資源，對接資源和需求開出服務(wù)清單；其三，整個運行模式中，建立“中樞—主體—指導(dǎo)”三維一體協(xié)商組織，社區(qū)黨政組織起到組織協(xié)調(diào)的中樞作用，協(xié)商主體包括轄區(qū)居民、社區(qū)代表、其他利益相關(guān)者，街道層面的協(xié)商指導(dǎo)委員會主要由街道協(xié)商領(lǐng)導(dǎo)小組和駐轄區(qū)的社會組織組成。為確保“雙協(xié)商”模式的結(jié)果落實，還通過協(xié)商組織者、協(xié)商參與者、媒體等多元監(jiān)督主體實時對協(xié)商成果執(zhí)行情況進行全方位監(jiān)督，全面落實組織領(lǐng)導(dǎo)機制、協(xié)商保障機制、溝通反饋機制、檢查考核機制。[20]