人口老齡化背景下政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)探析

孫 甲

(江蘇財(cái)會(huì)職業(yè)學(xué)院 公共管理系，江蘇 連云港 222000)

隨著人口老齡化進(jìn)展，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)越發(fā)普遍化、常態(tài)化，高質(zhì)量為老年人服務(wù)是目前社會(huì)亟待解決的問(wèn)題。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老顯然已不能滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，現(xiàn)階段政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)成為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的主要方式，政府出資，社會(huì)工作組織承接項(xiàng)目，依托社區(qū)開(kāi)展老年服務(wù)，讓老年人在社區(qū)內(nèi)也可以享受專業(yè)的社會(huì)工作服務(wù)，[1]實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)。

為更好地了解政府購(gòu)買社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目，本研究采用文獻(xiàn)法、問(wèn)卷法與訪談法進(jìn)行調(diào)研。訪談?wù)ぷ魅藛T8名;走訪社會(huì)工作組織5家；向社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施者發(fā)放問(wèn)卷18份，有效回收18份;向接受服務(wù)的老年人發(fā)放問(wèn)卷300份，有效回收265份。

一、人口老齡化背景下社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目所面臨的問(wèn)題

政府購(gòu)買社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目，在社會(huì)工作實(shí)務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從零到一的飛躍，但畢竟是剛剛起步，項(xiàng)目實(shí)施在過(guò)程管理、服務(wù)內(nèi)容等方面都存在許多問(wèn)題。

(一)社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施管理上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

在關(guān)于為老年人服務(wù)方面，政府主要從服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范、進(jìn)度及實(shí)施過(guò)程中資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管，但并沒(méi)有從項(xiàng)目實(shí)施中專業(yè)技巧使用、服務(wù)內(nèi)容規(guī)范上做具體要求。在社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施中，政府部門通常聘請(qǐng)第三方組織參與評(píng)估與監(jiān)督，但不同的政府主體在發(fā)布服務(wù)項(xiàng)目時(shí)所執(zhí)行的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不同，項(xiàng)目實(shí)施中第三方組織所要求的過(guò)程評(píng)估與結(jié)果評(píng)估的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)也不同，[2]有的項(xiàng)目要求高，有的項(xiàng)目要求低，目前，在社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施管理上尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)政府購(gòu)買社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目?jī)H限于生活服務(wù)，形式單一

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，老齡化背景下政府購(gòu)買社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目主要以生活照顧、家政服務(wù)為主(圖1所示)，形式比較單一，承接項(xiàng)目的社會(huì)工作組織主要依托社區(qū)開(kāi)展老年人服務(wù)項(xiàng)目，服務(wù)內(nèi)容主要以家政服務(wù)、助餐服務(wù)為主，服務(wù)對(duì)象首先考慮高齡困境老人，其次，兼顧中、低齡老人。

圖1 社會(huì)工作組織承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容

現(xiàn)階段，社會(huì)工作服務(wù)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)，提供的服務(wù)形式與內(nèi)容單一，社區(qū)資源發(fā)動(dòng)不足，社會(huì)工作組織將大部分精力放在保障老年人基本生活，為老年人提供生活照料服務(wù)，如：醫(yī)療衛(wèi)生、健康保健及助餐服務(wù)等，物質(zhì)層面服務(wù)比重大，但關(guān)于老年人精神慰藉、社區(qū)參與、哀傷輔導(dǎo)等精神層面的服務(wù)內(nèi)容比較少。

(三)政府對(duì)社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目投入不足

現(xiàn)階段，政府提供的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目以3萬(wàn)、5萬(wàn)、8萬(wàn)等小型項(xiàng)目為主，社會(huì)工作組織在承接服務(wù)項(xiàng)目時(shí)會(huì)遇到項(xiàng)目資金不足的問(wèn)題，往往需要同時(shí)承接多個(gè)項(xiàng)目才能維持機(jī)構(gòu)的發(fā)展。一方面，政府在向社會(huì)組織放權(quán)時(shí)顧慮較多，在為老服務(wù)項(xiàng)目投入方面不夠放心；另一方面，社會(huì)工作組織的服務(wù)能力確實(shí)有限，還不能完全達(dá)到為老服務(wù)方面的社會(huì)期望。由于政府不愿意投入大量資金購(gòu)買為老服務(wù)項(xiàng)目，且社會(huì)工作組織自身籌資能力有限，這導(dǎo)致機(jī)構(gòu)中專業(yè)社會(huì)工作者得不到長(zhǎng)足的發(fā)展，流動(dòng)性大，從而更加影響社會(huì)工作組織為老服務(wù)效果，這與政府對(duì)社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目投入不足形成惡性循環(huán)。

(四)政府對(duì)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目行政干預(yù)過(guò)多

雖然服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)通過(guò)招標(biāo)的方式承接給社會(huì)工作組織，由其為老年人服務(wù)，但在公眾眼里，社會(huì)服務(wù)就應(yīng)該由政府提供，社會(huì)組織不夠權(quán)威，不能為服務(wù)對(duì)象所廣泛接受。從政府的角度來(lái)看，仍然出現(xiàn)相關(guān)部門怕?lián)?zé)任、不敢放權(quán)的現(xiàn)象，一些政府主體不能充分理解社會(huì)工作組織存在的意義，對(duì)組織本身缺乏信任感和認(rèn)同感，[3]雖然已將項(xiàng)目承接給社會(huì)工作組織，但仍然不放心，往往在具體服務(wù)中直接干預(yù)，過(guò)度監(jiān)管，或者給第三方組織施壓，通過(guò)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)過(guò)度干預(yù)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。

(五)社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一

政府購(gòu)買服務(wù)的評(píng)價(jià)體系除了由政府制定外，還依賴于第三方組織，政府聘請(qǐng)第三方組織參與服務(wù)項(xiàng)目的監(jiān)督與管理，第三方組織根據(jù)自己的專業(yè)及經(jīng)驗(yàn)來(lái)制定服務(wù)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)體系。在政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)時(shí)，由于不同的政府主體在發(fā)布社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目時(shí)所聘請(qǐng)的第三方組織不同，因此，社會(huì)工作組織在同時(shí)期承接不同政府主體的服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，要接受多家第三方組織監(jiān)管，這導(dǎo)致同一社會(huì)工作組織承接多項(xiàng)為老服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，會(huì)受到多種不同的評(píng)價(jià)體系監(jiān)管。由于評(píng)價(jià)主體不同，社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目目前還不能在服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上做到統(tǒng)一。[4]

二、社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)生問(wèn)題的原因

(一)政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)驗(yàn)不足

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展時(shí)間較短，觀念和意識(shí)上依然不成熟，政府不知如何放權(quán)，如何監(jiān)管，如何發(fā)掘公眾的服務(wù)需求。就養(yǎng)老服務(wù)而言，政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上老年人日益增長(zhǎng)的多元化為老服務(wù)需求，因此，政府購(gòu)買服務(wù)必須改變思維和模式，讓更多主體共同參與養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)各方力量參與到養(yǎng)老服務(wù)中來(lái)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)一切可以利用的資源，不斷提高公共服務(wù)水平，積累購(gòu)買服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，從而實(shí)現(xiàn)老年群體人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。

(二)政府對(duì)社會(huì)工作組織缺乏足夠信任和支持

政府購(gòu)買服務(wù)動(dòng)力不足源于對(duì)社會(huì)組織不夠信任。一方面，社會(huì)組織服務(wù)水平與成立動(dòng)機(jī)各不相同；另一方面，政府提供的項(xiàng)目過(guò)少使社會(huì)工作組織很難生存。政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效果和資金使用過(guò)程不放心，很難培育出專業(yè)化、綜合性、高水平的社會(huì)工作組織。政府購(gòu)買服務(wù)時(shí)還存在畏首畏尾現(xiàn)象，缺乏購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)驅(qū)力，對(duì)于規(guī)?；I(yè)化的社會(huì)工作組織缺乏支持力度，這也制約著政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施。

(三)社會(huì)工作組織過(guò)于依賴財(cái)政資金，自身造血能力差

資金短缺是社會(huì)工作組織所面臨的共同問(wèn)題。通過(guò)走訪社會(huì)工作組織發(fā)現(xiàn)，社會(huì)工作組織主要靠承接項(xiàng)目獲取資金(圖2所示)，通過(guò)社會(huì)募捐和服務(wù)收費(fèi)獲取資金的比重很小。

圖2 社會(huì)工作組織資金來(lái)源

社會(huì)工作組織每年要面臨上級(jí)主管部門評(píng)估與審計(jì)，沒(méi)有穩(wěn)定資金支持，許多組織入不敷出，籌資成為社會(huì)工作組織常年開(kāi)展的工作，即使有的社會(huì)工作組織前一年承接幾個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，資金充足，也將面臨項(xiàng)目完成后繼而無(wú)項(xiàng)目可接的困境。自身造血能力差使社會(huì)工作組織時(shí)刻面臨著生存危機(jī)，資金短缺嚴(yán)重制約著社會(huì)工作組織全身心地投入到服務(wù)工作中。

(四)政府職能定位不清

社會(huì)工作組織在承接為老服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，會(huì)受到上級(jí)政府部門過(guò)度干預(yù)，也會(huì)受到服務(wù)對(duì)象所在基層社區(qū)的影響，在購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，政府并沒(méi)有進(jìn)行清晰的職能定位，政府部門應(yīng)當(dāng)成為服務(wù)規(guī)范的制定者、社會(huì)工作組織的管理者、服務(wù)資質(zhì)的審核者、服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督者，而不是服務(wù)的直接參與者。[5]多部門政府主體尚不能清晰職能定位，哪些統(tǒng)籌，哪些放權(quán)尚未厘清，沒(méi)有培育和吸納優(yōu)秀的社會(huì)工作組織，也沒(méi)有意識(shí)到自身應(yīng)該給予社會(huì)組織什么樣的支持與幫助。

(五)政府部門尚未制定統(tǒng)一的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系

政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)時(shí)，通常會(huì)聘請(qǐng)第三方組織進(jìn)行監(jiān)管項(xiàng)目，不同的第三方組織會(huì)給出不同的評(píng)價(jià)體系與標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)工作組織在承接同類型的養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，由于不同的評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致服務(wù)設(shè)計(jì)大不相同，正因?yàn)槿狈y(tǒng)一的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)工作組織的培育產(chǎn)生不良影響，使社會(huì)工作組織實(shí)施為老服務(wù)項(xiàng)目時(shí)搞不清方向、摸不著頭腦，從而影響組織自身發(fā)展及社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的提升。

(六)社會(huì)工作專業(yè)人才流失

專業(yè)社會(huì)工作人才的大量流失是目前為老服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量不高的主要原因，人手不足，專業(yè)性不夠直接導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，服務(wù)目標(biāo)無(wú)法完成。沒(méi)有專業(yè)人才做支撐，沒(méi)有充足的項(xiàng)目來(lái)吸引，社會(huì)工作組織發(fā)展緩慢，專業(yè)服務(wù)能力也很難提高，只有留住專業(yè)人才，才能穩(wěn)定社會(huì)組織發(fā)展，提升社會(huì)服務(wù)能力，解決社會(huì)組織生存問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)為老服務(wù)項(xiàng)目良性運(yùn)行。

三、解決政府購(gòu)買社會(huì)工作為老服務(wù)的政策舉措

(一)健全地方養(yǎng)老服務(wù)政策與法規(guī)

國(guó)家“十四五”規(guī)劃，將養(yǎng)老服務(wù)作為重要的社會(huì)問(wèn)題來(lái)解決，要求調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)中，建立健全老年保險(xiǎn)制度、社會(huì)福利制度及養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，[6]省、市一級(jí)政府應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，尤其是政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的相關(guān)規(guī)范，形成體系化、制度化政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的管理法規(guī)與政策。

將養(yǎng)老服務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府購(gòu)買服務(wù)的能力，制定本土化養(yǎng)老服務(wù)支持性政策，明確規(guī)定在政府購(gòu)買服務(wù)中，政府的角色定位、社會(huì)工作組織的權(quán)利和義務(wù)，統(tǒng)一管理不同政府主體購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，制定統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)，在組織資質(zhì)審核、項(xiàng)目承接、中期管理、財(cái)務(wù)監(jiān)督、效果評(píng)估等方面進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。建立公開(kāi)透明的信息發(fā)布與公示渠道，對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)結(jié)果、資金去向、使用明細(xì)向社會(huì)進(jìn)行公示，對(duì)承接政府項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)制定相應(yīng)的審計(jì)規(guī)范，通過(guò)法律法規(guī)的約束，保障政府購(gòu)買社會(huì)工作養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的順利開(kāi)展。[7]

(二)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，加大政府扶持力度

北京、上海、廣州、深圳社會(huì)工作服務(wù)走在前列，蘇州、無(wú)錫、南京等蘇南城市處于領(lǐng)先地位，社會(huì)工作服務(wù)發(fā)展比較落后的地區(qū)，應(yīng)該積極學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)好的做法，將好的項(xiàng)目引入本地，從而更好地為老年人服務(wù)。

同時(shí)加大政府的推動(dòng)和政策扶持，國(guó)家和地方政府都需要建立相應(yīng)的政策法規(guī)，引導(dǎo)社會(huì)工作組織參與養(yǎng)老服務(wù)，整合社會(huì)資源為養(yǎng)老服務(wù)所用，保障政府購(gòu)買項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量，扶持并監(jiān)管社會(huì)工作組織，拓寬社會(huì)工作組織資金來(lái)源，制定政策吸引專業(yè)畢業(yè)生投身社會(huì)工作為老服務(wù)領(lǐng)域。通過(guò)政策引導(dǎo)，提高社會(huì)工作者和養(yǎng)老服務(wù)人員的工資福利水平，推行資質(zhì)審核、持證上崗，建立專業(yè)化、職業(yè)化的社會(huì)工作人才隊(duì)伍，依托機(jī)構(gòu)和社區(qū)，全面提高養(yǎng)老服務(wù)水平。

(三)轉(zhuǎn)變政府意識(shí)，擴(kuò)寬購(gòu)買服務(wù)渠道

政府部門應(yīng)該擺脫“大政府、小社會(huì)”的思想，將公共服務(wù)類項(xiàng)目大膽地放到社會(huì)中，將主要精力放在規(guī)范公共服務(wù)市場(chǎng)秩序，扶持培育社會(huì)組織，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式，將傳統(tǒng)的公共服務(wù)與現(xiàn)代的社會(huì)治理相結(jié)合。改變固有的“全能型”“全包型”的執(zhí)政理念，積極開(kāi)拓社會(huì)工作組織開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)形式，通過(guò)宣傳與發(fā)動(dòng)，讓更多的社會(huì)工作組織參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量加入到老年服務(wù)事業(yè)。

政府部門在購(gòu)買社會(huì)服務(wù)方面應(yīng)該借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合本地區(qū)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，采取多部門委托、多種服務(wù)內(nèi)容相結(jié)合的方式。除注重老年人生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療健康等基本需求外，積極拓展老年人家庭服務(wù)、文化娛樂(lè)、情感支撐、心理疏導(dǎo)、臨終關(guān)懷、哀傷輔導(dǎo)等服務(wù)內(nèi)容，引入市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)展社會(huì)服務(wù)，實(shí)行招標(biāo)制度，形成社會(huì)工作組織良性競(jìng)爭(zhēng)格局，合理規(guī)劃購(gòu)買內(nèi)容，有針對(duì)性的購(gòu)買高質(zhì)量社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目。

(四)增加公共服務(wù)預(yù)算，提高購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金

隨著中國(guó)人老齡化的日益加劇，無(wú)論公共服務(wù)實(shí)施主體是政府還是社會(huì)組織，都需要依托公共財(cái)政的支持。伴隨著社會(huì)組織日益成熟，為促進(jìn)老年事業(yè)發(fā)展和提升老年生活的幸福感，政府應(yīng)該提高購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的資金，增加購(gòu)買公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)在財(cái)政預(yù)算中的比重，以保障政府購(gòu)買為老服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量。

政府部門應(yīng)該整合資源，引導(dǎo)和扶持愿意承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，引入社會(huì)資本，營(yíng)造良好的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)氛圍和健康的市場(chǎng)環(huán)境。

(五)建立統(tǒng)一有效的項(xiàng)目服務(wù)評(píng)估體系

政府部門應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際建立健全政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估和監(jiān)督管理體系，杜絕各自為政，從考核主體、考核方式、考核指標(biāo)出發(fā)，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估體系。

政府對(duì)社會(huì)工作組織評(píng)價(jià)應(yīng)制定量化考評(píng)指標(biāo)，定期組織專家評(píng)估團(tuán)進(jìn)行實(shí)地考核，建立以第三方組織為主，其他主體為輔的綜合考核體。通過(guò)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的考核指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程評(píng)估，將考核結(jié)果運(yùn)用社會(huì)組織星級(jí)評(píng)定和退出機(jī)制上。通過(guò)系統(tǒng)性、專業(yè)性的工作過(guò)程提升為老服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量，提升服務(wù)對(duì)象對(duì)社會(huì)工作組織的滿意度。政府在制定社會(huì)工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估手段和參考依據(jù)的基礎(chǔ)上，切實(shí)做好老年人群體的需求分析，真正的急人所急、想人所想，開(kāi)發(fā)與實(shí)施老年人需要的服務(wù)項(xiàng)目。

四、結(jié)語(yǔ)

在人口老齡化的背景下，我國(guó)需要團(tuán)結(jié)全社會(huì)的力量為老年人提供服務(wù)，政府應(yīng)大膽創(chuàng)新現(xiàn)有管理模式，調(diào)動(dòng)社會(huì)工作組織的積極性，多主體共同參與為老年人服務(wù)。現(xiàn)階段政府購(gòu)買社會(huì)工作為老服務(wù)項(xiàng)目有利于轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會(huì)活力，提高社會(huì)為老服務(wù)水平。社會(huì)工作作為養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目中重要組成部分，為政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)提供了一塊沃土、一個(gè)窗口。[8]