嵌入性干預(yù)：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中的政府行為
——基于甘肅城縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)闡釋

盧青青

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出與分析框架

伴隨著城市化的發(fā)展，當(dāng)前鄉(xiāng)村日趨空心化，鄉(xiāng)村社會(huì)日漸蕭條，鄉(xiāng)村社會(huì)的生產(chǎn)生活秩序日趨瓦解，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)也日漸衰敗。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的20字方針，其中“產(chǎn)業(yè)興旺”是重點(diǎn)。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺根本在農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展步入穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，但與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo)仍有差距。尤其是在當(dāng)前國際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，農(nóng)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的挑戰(zhàn)。整體看，中國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷完善，步入“新常態(tài)”，但是農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本提升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出也對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提出了新要求[1]。2019年中央一號(hào)文件明確指出農(nóng)業(yè)發(fā)展必須從增產(chǎn)轉(zhuǎn)向提質(zhì)，這意味著農(nóng)業(yè)發(fā)展必須走集約化、綠色化、專業(yè)化和現(xiàn)代化道路。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策為農(nóng)業(yè)發(fā)展指明了方向，但是如何推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展還有待進(jìn)一步考察。

在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)體系中，農(nóng)村市場(chǎng)體系發(fā)育不充分，市場(chǎng)在資源配置中的作用并不完全有效，仍需要政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有力的引導(dǎo)和監(jiān)管[2]，更進(jìn)一步，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展具有宏觀性和全局性，是戰(zhàn)略性的調(diào)整，單個(gè)農(nóng)戶無法實(shí)現(xiàn)，必須訴諸國家力量?？梢?，在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要發(fā)揮政府的作用，這就要求政府完善市場(chǎng)機(jī)制，制定積極的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)和建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)適應(yīng)市場(chǎng)需求的體制和機(jī)制[3]。但是在實(shí)際運(yùn)作中，政府干預(yù)雖然可以有效應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”，卻也不可避免地造成“諾思悖論”：“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”[4]。“諾思悖論”的產(chǎn)生與國家的內(nèi)部性及其自利性有關(guān)。國家作為相對(duì)獨(dú)立的組織，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中旨在實(shí)現(xiàn)兩大目標(biāo)：一是統(tǒng)治者租金最大化，二是社會(huì)產(chǎn)出最大化[4]。這兩大目標(biāo)基于公私價(jià)值指向不同而具有內(nèi)在沖突性，當(dāng)統(tǒng)治者更傾向于實(shí)現(xiàn)自身租金最大化時(shí)，就會(huì)利用其強(qiáng)制性權(quán)力將農(nóng)業(yè)發(fā)展推向自利性的一面，而呈現(xiàn)出一定的掠奪性[5]。此時(shí)，國家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中不僅不能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，反而會(huì)加劇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)發(fā)展的成本。因此，有學(xué)者指出在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，政府主導(dǎo)不僅僅是模式更是阻礙[6]，政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，反而導(dǎo)致政府職能的錯(cuò)位，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵是改革政府本身[7]，政府改革要回歸原點(diǎn)，建立有限責(zé)任政府[8]。

如何界定政府在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中的角色和行為，是破解“諾思悖論”的關(guān)鍵。諾思試圖借助意識(shí)形態(tài)的合法性與柔性制約力量，彌合國家強(qiáng)制性介入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的負(fù)外部性，但是國家意識(shí)形態(tài)本質(zhì)上仍是統(tǒng)治者權(quán)力意志的表達(dá)，與政府干預(yù)具有內(nèi)在一致性[4]。林毅夫基于“需求-供給”框架提出了國家強(qiáng)制性干預(yù)與需求導(dǎo)向的市場(chǎng)自發(fā)調(diào)整相結(jié)合[9]。在此意義上，要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，不能將二者完全割裂開來，而應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，不斷調(diào)整二者關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)功能的有效組合[10]，也即在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，政府要采取合理、適度的干預(yù)。但是當(dāng)前學(xué)界就政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的研究多聚焦于其對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的宏觀抽象分析[11-12]，缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中政府干預(yù)行為的微觀分析。據(jù)此，本文立足于現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，從微觀視角探究地方政府(1)此處主要指縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中的干預(yù)行為及其機(jī)制。

基于現(xiàn)實(shí)的調(diào)查和分析，筆者發(fā)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，政府的干預(yù)行為不僅沒有破壞市場(chǎng)機(jī)制、瓦解產(chǎn)業(yè)體系，反而激活了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生性力量，推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的步伐。其中關(guān)鍵就在于政府并不完全采用強(qiáng)制手段干預(yù)，而更多地嵌入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)內(nèi)部，以行政引導(dǎo)方式進(jìn)行有效干預(yù)，我們稱其為“嵌入性干預(yù)”(2)“嵌入性”概念由波蘭尼提出，經(jīng)由格蘭諾維特發(fā)展，主要用來分析經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的關(guān)系問題。本文引用此概念，旨在分析政府干預(yù)行為與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)結(jié)構(gòu)的嵌入關(guān)系，由此推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。。也即在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，政府干預(yù)是嵌入產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的，以外生干預(yù)激活內(nèi)部力量，由此實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的低成本、高效率。在此意義上，政府干預(yù)行為不是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的宏觀調(diào)控或再分配等行為，而是社會(huì)學(xué)意義上的治理行為，政府的嵌入性干預(yù)并未替代市場(chǎng)，而是以市場(chǎng)內(nèi)生需求和自由配置為基石，從而有效破解政府干預(yù)的“諾思悖論”。

本文的經(jīng)驗(yàn)來源于筆者與所在團(tuán)隊(duì)2019年5月下旬對(duì)甘肅省城縣(3)按照學(xué)術(shù)慣例，文中所涉地名均做匿名化處理。的農(nóng)業(yè)治理專題調(diào)研。城縣位于甘肅東部，涇河上游，地處隴東黃土高原溝壑區(qū)。共轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)辦事處153個(gè)行政村，總?cè)丝?2萬，其中農(nóng)業(yè)人口24萬，總面積2693平方公里，耕地82萬畝，山地面積占64%。當(dāng)?shù)氐耐寥?、氣候、降水等均適宜蘋果種植，是中國蘋果生產(chǎn)重點(diǎn)縣。本文即以城縣蘋果產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展為分析對(duì)象：首先，基于當(dāng)?shù)靥O果產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，闡釋政府干預(yù)的現(xiàn)實(shí)性與必要性；其次，立足政府介入的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，分析其嵌入性干預(yù)的運(yùn)作邏輯與實(shí)踐機(jī)制；最后，進(jìn)一步挖掘和提煉政府的嵌入性干預(yù)模式，回答其如何破解“諾思悖論”，以此為鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供一定的現(xiàn)實(shí)借鑒。

二、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中政府干預(yù)的現(xiàn)實(shí)性與必要性

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，政府的嵌入性干預(yù)是建立在產(chǎn)業(yè)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需求和介入的必要性基礎(chǔ)上的。結(jié)合城縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)：由產(chǎn)品價(jià)格下降和技術(shù)變遷引致產(chǎn)業(yè)調(diào)整的內(nèi)生性需求成為政府嵌入性干預(yù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)滯后性與保守性導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)自發(fā)調(diào)整，成為地方政府介入的必要基礎(chǔ)。以下便從現(xiàn)實(shí)性和必要性兩個(gè)層面分析當(dāng)?shù)卣槿胩O果產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的原因。

(一)內(nèi)生性需求的產(chǎn)生：產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格下降與品種技術(shù)更新

林毅夫認(rèn)為誘致性需求的轉(zhuǎn)變受制于制度選擇集的改變、技術(shù)的改變、要素和產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格的變動(dòng)與其他制度安排的變遷四個(gè)因素[10]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民具有自主選擇權(quán)，選擇集的改變基本是既定的；同時(shí)制度的變遷必然不是單一的，其他相關(guān)制度安排也會(huì)隨之變化?；诖耍疚闹饕援a(chǎn)品價(jià)格的相對(duì)變動(dòng)與技術(shù)的改變來分析政府嵌入性干預(yù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

第一，產(chǎn)品價(jià)格下降。城縣南部塬區(qū)六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是全縣的老果區(qū)，家戶基本都以果業(yè)為生，相較于種植糧食作物，農(nóng)民的家庭收入翻了一番。但是近幾年因?yàn)榉N植面積擴(kuò)大，蘋果產(chǎn)品明顯開始供給過剩，越是豐收年，本地蘋果越容易滯銷，甚至出現(xiàn)傾倒現(xiàn)象。本地蘋果產(chǎn)量在3000～4000斤/畝，價(jià)格一般在2～3元/斤，每斤蘋果的成本至少1元，對(duì)果農(nóng)而言，價(jià)格不到2元/斤就要虧損。蘋果價(jià)格的下降還源于以小農(nóng)家庭經(jīng)營為主的果農(nóng)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。當(dāng)?shù)氐奶O果沒有形成統(tǒng)一的銷售市場(chǎng)，主要以各地商販上門收購為主，近幾年因?yàn)樘O果產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)行情較差，商販開始將成本和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給果農(nóng)，原本由商販?zhǔn)召弮?chǔ)存冷庫再銷售的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)楣r(nóng)自己存庫等待商販?zhǔn)召?。總之，近幾年蘋果價(jià)格持續(xù)下降，果農(nóng)收益大幅減少，因而具有很強(qiáng)的調(diào)整產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生需求。

第二，技術(shù)與產(chǎn)品的更新。蘋果價(jià)格的下降也取決于產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的下降。本地的蘋果產(chǎn)業(yè)面向全國乃至國際市場(chǎng)，全國市場(chǎng)的形成加劇了蘋果產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，本地老果區(qū)的蘋果因粗放管理和品種老化，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不占優(yōu)勢(shì)。隨著蘋果產(chǎn)品技術(shù)的更新，極少數(shù)果農(nóng)開始意識(shí)到蘋果品質(zhì)的重要性，嘗試走品牌化道路，“蘋果論個(gè)賣而不是論斤賣”。除了全國市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，本地蘋果市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)也開始增大，尤其是引進(jìn)高校的科研成果，在全縣范圍內(nèi)推廣新品種和新技術(shù)，新果區(qū)開始普遍栽植新品種，蘋果產(chǎn)業(yè)在全縣推廣開來。新品種與新技術(shù)的推廣、更新對(duì)老果區(qū)的果農(nóng)無疑是一大沖擊，老果區(qū)的蘋果產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)一步下降，促使果農(nóng)不得不嘗試更新產(chǎn)品。

蘋果產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格的下降與品種技術(shù)的革新，導(dǎo)致老果區(qū)的蘋果品種面臨老化困境，原有產(chǎn)業(yè)樣態(tài)已無法滿足果農(nóng)需求，技術(shù)革新后的新品種帶來潛在的更大收益，這就亟須對(duì)既有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整與升級(jí)。當(dāng)?shù)厣贁?shù)具有高市場(chǎng)敏感性的果農(nóng)，在政府大面積推廣新品種之前就已經(jīng)開始有意識(shí)地進(jìn)行產(chǎn)品更新，將少部分果園復(fù)墾休耕栽植新品種。由產(chǎn)品價(jià)格下降與新技術(shù)研發(fā)帶來的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)生需求，成為政府干預(yù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)。

(二)政府干預(yù)的必要性：小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)滯后性與農(nóng)戶的避險(xiǎn)行為

產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展內(nèi)生性需求的產(chǎn)生，奠定了政府干預(yù)的現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)固有的弊端也導(dǎo)致這一內(nèi)生性需求難以自發(fā)調(diào)整，因此需要地方政府的有效干預(yù)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)滯后性及其家庭本位的避險(xiǎn)行為均成為小農(nóng)自發(fā)調(diào)整產(chǎn)業(yè)的羈絆，政府干預(yù)具有切實(shí)必要性。

其一，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)滯后性。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是在自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)育而來的，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)具有排斥商品化的特點(diǎn)[13]，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)也開始進(jìn)入市場(chǎng)。但是整體而言，當(dāng)前小農(nóng)經(jīng)濟(jì)仍然是勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)，小農(nóng)仍然具有很強(qiáng)的以勞動(dòng)力過密化投入替代資本技術(shù)投入的觀念；且小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是家庭經(jīng)營模式，在半工半耕結(jié)構(gòu)下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)于家庭發(fā)展而非經(jīng)濟(jì)效益最大化，故而小農(nóng)經(jīng)濟(jì)具有內(nèi)在的去市場(chǎng)性特點(diǎn)。蘋果作為經(jīng)濟(jì)作物是勞動(dòng)和市場(chǎng)雙密集型產(chǎn)業(yè)，相較于糧食作物的生存經(jīng)濟(jì)，蘋果產(chǎn)業(yè)是以追求貨幣收入最大化為目標(biāo)的，因此其市場(chǎng)導(dǎo)向性更強(qiáng)。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城縣的果農(nóng)并沒有很強(qiáng)的市場(chǎng)敏感性和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)的能力，這與當(dāng)?shù)靥O果市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育不充分匹配。當(dāng)?shù)仉m是規(guī)模較大的蘋果產(chǎn)業(yè)基地，但是并未發(fā)展起完善的市場(chǎng)體系，尤其是在銷售環(huán)節(jié)，果農(nóng)并未直接對(duì)接市場(chǎng)，而是與分散的小商販打交道，因此其市場(chǎng)化能力仍然較弱，具有明顯的市場(chǎng)滯后性。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)滯后性使其對(duì)市場(chǎng)變動(dòng)的感知較為遲鈍，自發(fā)性的產(chǎn)業(yè)變遷也更為緩慢，需要借助政府力量推動(dòng)。

其二，農(nóng)戶的家庭本位與避險(xiǎn)行為。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是典型的家庭經(jīng)濟(jì)，是以家庭內(nèi)部男女性別分工為基礎(chǔ)展開的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)[14]。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的家庭本位導(dǎo)向，也即小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是服務(wù)于家庭再生產(chǎn)的。在當(dāng)前打工經(jīng)濟(jì)與城市化背景下，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)更是“半工半耕”結(jié)構(gòu)中重要的組成部分，是家庭順利實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[15]。以家庭發(fā)展為導(dǎo)向的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是保守自足的，因其不是指向最大化經(jīng)濟(jì)利益，而是為了家庭的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基于家庭本位的保守性影響其經(jīng)濟(jì)行為，當(dāng)?shù)氐墓r(nóng)在經(jīng)濟(jì)決策中表現(xiàn)出明顯的避險(xiǎn)行為。隨著蘋果價(jià)格的波動(dòng)與技術(shù)產(chǎn)品的更新，越來越多的果農(nóng)開始意識(shí)到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和更新的必要性，但是在對(duì)新技術(shù)不熟知、新品種效益不明晰的情況下，絕大部分果農(nóng)并不敢貿(mào)然行進(jìn)。大多數(shù)果農(nóng)仍然保守，維持老果樹，以更大勞動(dòng)力投入進(jìn)行更精細(xì)化的管理，這顯然是治標(biāo)不治本的。

總之，蘋果產(chǎn)品價(jià)格的下降與技術(shù)的更新，引發(fā)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的內(nèi)生性需求，為政府干預(yù)奠定了現(xiàn)實(shí)性基礎(chǔ)。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)滯后性與家庭本位的保守避險(xiǎn)行為阻滯產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自發(fā)性變遷，需要政府以行政干預(yù)的方式嵌入需求結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)果農(nóng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

三、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中政府嵌入性干預(yù)的運(yùn)作邏輯

在厘清政府介入產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性與必要性基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步探討在此過程中政府嵌入性干預(yù)的運(yùn)作邏輯。從城縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，政府所扮演的角色和行為發(fā)生了明顯變化。20世紀(jì)90年代初期推行蘋果產(chǎn)業(yè)時(shí)，當(dāng)?shù)卣饕捎昧诵姓α繌?qiáng)制干預(yù)的邏輯，村民在政府強(qiáng)壓下栽種，但往往是上級(jí)剛檢查完，村民就立即拔除樹苗。一直到2005年，少數(shù)栽植成功的蘋果開始見效益，果樹種植才真正鋪開，2006年全縣蘋果栽植面積突破10萬畝。2012年新技術(shù)新品種的研發(fā)驅(qū)動(dòng)本地政府進(jìn)行蘋果產(chǎn)業(yè)的更新，當(dāng)?shù)卣辉賳渭儾捎脧?qiáng)制手段，而將行政干預(yù)與結(jié)構(gòu)嵌入相結(jié)合，激活果農(nóng)的自發(fā)種植與更新意識(shí)。具體來說，政府一方面堅(jiān)持行政包干制的強(qiáng)制性干預(yù)方式，這是政府干預(yù)力度與合法性的保障；另一方面將行政干預(yù)有意識(shí)地嵌入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)結(jié)構(gòu)，也即根據(jù)蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域差異有針對(duì)性地差異化推動(dòng)蘋果產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

(一)以多樣化的行政包干制為干預(yù)保障

行政包干制是與行政科層制既相互區(qū)別又相互補(bǔ)充的一種治理機(jī)制，其采用政治動(dòng)員方式將縣域范圍內(nèi)行政科層制難以解決的重要行政業(yè)務(wù)與治理事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h組織的政治任務(wù)，充分調(diào)動(dòng)和整合全縣政治、行政和社會(huì)資源集中完成[16]。行政包干制的政治動(dòng)員方式通過政治責(zé)任和壓力的傳導(dǎo)彌補(bǔ)科層制部門職員動(dòng)力不足的問題，而其結(jié)果導(dǎo)向的考評(píng)方式也給地方相對(duì)寬松的自由裁量權(quán)。城縣在蘋果產(chǎn)業(yè)調(diào)整中，因?yàn)楣r(nóng)自發(fā)更新新品種緩慢，縣鄉(xiāng)政府采用行政包干制的方式推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。具體來說，主要采用三種包干形式：一是層級(jí)包干，即縣鄉(xiāng)村三級(jí)干部分點(diǎn)分片包干，采用“1+1”模式，比如一個(gè)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包抓一個(gè)蘋果示范園。二是分類包干，即行政干部抓產(chǎn)量，技術(shù)干部抓質(zhì)量，行政和技術(shù)兩手抓，不僅看栽種面積，更要看成活率。三是定點(diǎn)包干，即領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)員尤其是技術(shù)員定點(diǎn)包干，各村農(nóng)民技術(shù)員定點(diǎn)抓本村，縣鄉(xiāng)技術(shù)站職員有選擇性地在不同村進(jìn)行定點(diǎn)指導(dǎo)與扶持。如此就把蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)以行政包干的方式落實(shí)到各個(gè)黨員干部主體責(zé)任上。

行政包干制的激活取決于目標(biāo)責(zé)任制。目標(biāo)責(zé)任制是把行政總目標(biāo)層層分解、細(xì)化，形成一整套以目標(biāo)為基礎(chǔ)的指標(biāo)體系作為對(duì)各級(jí)組織的考評(píng)依據(jù)，并通過上下級(jí)部門逐級(jí)簽訂責(zé)任書的形式予以實(shí)現(xiàn)的一種機(jī)制[17]。這種目標(biāo)責(zé)任制的形式不僅落實(shí)了行政包干制的包干責(zé)任，還通過目標(biāo)完成進(jìn)度實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)的監(jiān)督與考核。城縣在行政包干制基礎(chǔ)上通過目標(biāo)責(zé)任制的方式將行政任務(wù)下達(dá)各級(jí)。以赤鎮(zhèn)為例，赤鎮(zhèn)作為全縣的老果區(qū)之一，主要種植喬化果樹，其技術(shù)更新也以喬化木的郁閉園間伐改造為主。2019年赤鎮(zhèn)果業(yè)工作管理考核指標(biāo)按照百分制設(shè)置了六項(xiàng)內(nèi)容：組織領(lǐng)導(dǎo)(10分)、宣傳培訓(xùn)(10分)、果樹栽植(20分)、果園管理(50分)、社會(huì)化服務(wù)(5分)、加工營銷體系(5分)。整個(gè)考核體系主抓果樹栽植與果園管理，占70分。其中果樹栽植對(duì)新品種矮化栽植和喬化短枝栽植有面積和成活率要求；果園管理對(duì)新技術(shù)的要求和管理有明確的任務(wù)指標(biāo)，所占考核比重也較大。由此可見，政府在蘋果產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中主抓新品種和新技術(shù)的推廣與落實(shí)，助推內(nèi)生需求導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

行政包干制通常運(yùn)用于行政任務(wù)中，本地也將其運(yùn)用到農(nóng)業(yè)發(fā)展中：一方面，實(shí)現(xiàn)行政力量的最大化下沉，尤其是目標(biāo)責(zé)任制的制約，引起各級(jí)行政組織的重視，從而保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的順利轉(zhuǎn)型；另一方面，多種包干形式的采用適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，既依托層級(jí)包干進(jìn)行整體促動(dòng)，也通過定點(diǎn)包干實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面，同時(shí)借助分類包干，形成有機(jī)的分工與合作，這種多樣化包干形式中和了單一行政包干制的單向強(qiáng)制性，在行政力量保證的基礎(chǔ)上，進(jìn)行多元化的引導(dǎo)式干預(yù)。此外，行政包干目標(biāo)責(zé)任制的劃分緊緊圍繞品質(zhì)和技術(shù)更新展開，行政干預(yù)以此為手段降低其外溢成本，提升產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展。

(二)以本土區(qū)域差異(4) 本文所指區(qū)域差異并非是跨區(qū)域?qū)用娴模橇⒆阌诒就辽鐣?huì)層面的區(qū)域差異，本土社會(huì)在經(jīng)濟(jì)作物生長層面存在地形地勢(shì)等差異，這一差異導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)作物發(fā)展需要因地制宜。為嵌入基礎(chǔ)

區(qū)域差異是典型的空間概念，但空間的差異形塑不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)[18]，也往往帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異。因此，不同區(qū)域下的社會(huì)情境具有多樣性與差異性，產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的政府干預(yù)要嵌入本土社會(huì)區(qū)域情境，以具體情境有針對(duì)性地進(jìn)行行政包干，才能避免政府過多干預(yù)導(dǎo)致的政府失靈。與區(qū)域差異的嵌入邏輯相對(duì)的是行政干預(yù)的“一刀切”，“一刀切”是上級(jí)為監(jiān)督下級(jí)政策執(zhí)行而采取的一種相對(duì)公平的干預(yù)策略，這種自上而下的策略通過強(qiáng)激勵(lì)的方式進(jìn)行動(dòng)員，本質(zhì)上是應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查的一種權(quán)宜之計(jì)[19]。客觀而言，“一刀切”在臨時(shí)性工作中具有簡(jiǎn)單高效性，但是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是長線工作，是戰(zhàn)略性而非策略性事宜，這種簡(jiǎn)單的方式具有明顯的去科學(xué)性。尤其是“一刀切”試圖以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的方式對(duì)接差異化、不規(guī)則的具體社會(huì)事務(wù)，必然發(fā)生目標(biāo)偏離，造成行政干預(yù)的“諾思悖論”，導(dǎo)致政策執(zhí)行的形實(shí)分離。政府的嵌入性干預(yù)并非“一刀切”的運(yùn)作邏輯，而是建立在本土區(qū)域差異的情境多樣性基礎(chǔ)上的嵌入邏輯，如此才能有效推進(jìn)政府在產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中的行政干預(yù)。

具體到城縣，城縣地廣人稀，地形差異較大，有山、塬、川三種地形，不同地形的氣溫、降水量等均有差異，對(duì)蘋果產(chǎn)業(yè)種植具有不同的影響?；诖耍强h在全縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局中，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的差異進(jìn)行差異化的調(diào)整，也即在山區(qū)推行以畜牧養(yǎng)殖為主、山地喬化蘋果為輔的產(chǎn)業(yè)類型，在川區(qū)主要推行大棚蔬菜種植，在塬區(qū)則主打蘋果產(chǎn)業(yè)。單就蘋果產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，地方政府在推行產(chǎn)業(yè)更新時(shí)也實(shí)行了分類施策。2012年以來，全縣示范推廣了“老果園提質(zhì)增效、旱地矮化密植、優(yōu)質(zhì)苗木繁育”三大技術(shù)，以三大技術(shù)為依托分區(qū)域進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。其中南部塬區(qū)六鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老果區(qū)因?yàn)橹饕菃袒瘓@，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)中主要根據(jù)喬化木特點(diǎn)，推廣以間伐為主的郁閉園提質(zhì)增效改造技術(shù)；北部塬區(qū)六鄉(xiāng)鎮(zhèn)新果區(qū)，主要推廣新技術(shù)也即以矮化中間砧苗木為主的旱地矮化密植高效栽培技術(shù)；此外，根據(jù)多重考察的綜合結(jié)果，選定蔡鄉(xiāng)建立全縣優(yōu)質(zhì)蘋果苗木繁育基地，著力繁育適宜全縣蘋果栽植的優(yōu)質(zhì)本土化苗木。

綜上，基于城縣蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，政府在產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中的運(yùn)作邏輯發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從強(qiáng)制干預(yù)轉(zhuǎn)向嵌入性干預(yù)。嵌入性干預(yù)的邏輯本質(zhì)上是以干預(yù)為底色，以嵌入為基礎(chǔ)的一種干預(yù)方式。因此，政府一方面要借助行政包干制和目標(biāo)責(zé)任制激活干預(yù)機(jī)制，另一方面要立足區(qū)域差異和多元情境奠定嵌入基礎(chǔ)。如此，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，政府的介入同時(shí)堅(jiān)守區(qū)域差異的嵌入邏輯與行政包干的干預(yù)邏輯，也即踐行嵌入性干預(yù)的運(yùn)作邏輯。

四、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中政府嵌入性干預(yù)的實(shí)踐機(jī)制

顯然，政府在蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展中堅(jiān)守嵌入性干預(yù)的運(yùn)作邏輯，然而政府的嵌入性干預(yù)在具體實(shí)踐中是如何展開的，這是我們認(rèn)識(shí)政府嵌入性干預(yù)的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展直接關(guān)系到技術(shù)、市場(chǎng)和經(jīng)營主體。技術(shù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵；市場(chǎng)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的試金石，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化革新根本上取決于其與市場(chǎng)現(xiàn)代化需求的契合及其在市場(chǎng)中的位置；農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵主體，是農(nóng)業(yè)能否邁出現(xiàn)代化發(fā)展之路的基礎(chǔ)。政府力量恰恰是嵌入這三個(gè)基礎(chǔ)要素、通過嵌入性干預(yù)激活農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)生性力量。以下從這三個(gè)方面剖析政府嵌入性干預(yù)的實(shí)踐機(jī)制。

(一)行政與技術(shù)互嵌下的公共性再造

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵在技術(shù)革新，尤其是管理技術(shù)的更新。但是技術(shù)革新不是分散農(nóng)戶可以自主實(shí)現(xiàn)的，有以下兩方面原因：一方面，技術(shù)革新是建立在專業(yè)化知識(shí)和深度試驗(yàn)基礎(chǔ)上的，分散經(jīng)營主體自我革新技術(shù)的成本顯然過高；另一方面，技術(shù)作為第一生產(chǎn)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力，天然地具有壟斷性、私密性和排斥性，即使少數(shù)經(jīng)營主體摸索出新經(jīng)驗(yàn)，具有競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)營主體之間也難以實(shí)現(xiàn)技術(shù)共享。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)性和整體性的工作，并非少數(shù)經(jīng)營主體的偶然事件，這就需要國家行政力量介入。政府的行政干預(yù)不是完全強(qiáng)制性的，而是嵌入農(nóng)業(yè)技術(shù)體系，以行政力量干預(yù)技術(shù)供給，形成與技術(shù)的互嵌，打破技術(shù)壁壘，實(shí)現(xiàn)技術(shù)服務(wù)的公共性供給，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的技術(shù)革新。

行政與技術(shù)的互嵌本質(zhì)上是行政力量對(duì)私密技術(shù)的公共性再造，也即通過行政的公共性力量嵌入私密的技術(shù)體系，以公共性的方式承接技術(shù)的傳播中介，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的公共性技術(shù)供給。這就要求激活一線的技術(shù)員，以行政吸納或半吸納的方式，賦予技術(shù)員以公共性和合法性身份，實(shí)現(xiàn)技術(shù)員的公共性傳播和技術(shù)輸入。城縣與高校合作成立蘋果試驗(yàn)站，借助高校專家力量公開遴選出100名專職農(nóng)民技術(shù)員，覆蓋全縣果園。一方面，通過對(duì)技術(shù)員的半正式賦權(quán)，以考核激勵(lì)方式將嵌入熟人社會(huì)內(nèi)部的農(nóng)民技術(shù)員激活，解決技術(shù)服務(wù)供給的“最后一公里”問題(5)“最后一公里”問題是指公共品在自上而下的供給過程中面臨國家與農(nóng)民的末端對(duì)接及公共品有效落地問題。本文在此意義上將其運(yùn)用于產(chǎn)業(yè)技術(shù)服務(wù)供給上，其自上而下的供給同樣存在末端對(duì)接與落地問題。。其中，將農(nóng)民技術(shù)員有意識(shí)地吸納為村組干部，村組干部與技術(shù)員雙重身份的重合，使村組干部的公共性身份為技術(shù)服務(wù)公共供給提供合法性，而技術(shù)的稀缺性與權(quán)威性同時(shí)轉(zhuǎn)化為村組干部的治理能力，由此形成行政與技術(shù)的互嵌。另一方面，在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)建立技術(shù)層級(jí)供給體系，形成“縣有果業(yè)局與蘋果試驗(yàn)站，鄉(xiāng)有果業(yè)站，村有合作社，組有技術(shù)員，戶有明白人”的技術(shù)供給網(wǎng)絡(luò)，以整體性干預(yù)激活技術(shù)供給的內(nèi)生性力量。

(二)行政與社會(huì)互嵌下的吸納機(jī)制

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展首先要求規(guī)模效應(yīng)，沒有一定的規(guī)模體量，很難推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整體性發(fā)展。規(guī)模在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中是一個(gè)很重要的概念，決定與市場(chǎng)對(duì)接的交易成本及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制度轉(zhuǎn)型成本，同時(shí)也影響社會(huì)參與性。具有規(guī)劃性的規(guī)模發(fā)展是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的前提，這就需要農(nóng)業(yè)的區(qū)域性統(tǒng)籌發(fā)展與整體性推動(dòng)。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展作為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，是一個(gè)長線工作，不能一蹴而就，這就要求政府的行政干預(yù)不是點(diǎn)狀的，而是面狀的，是一種全覆蓋的整體性干預(yù)與嵌入。因此，政府的嵌入性干預(yù)不僅要解決農(nóng)戶與技術(shù)和市場(chǎng)對(duì)接問題，還要解決農(nóng)戶與社會(huì)的互動(dòng)問題，也即如何營造農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的社會(huì)氛圍，形成對(duì)經(jīng)營農(nóng)戶的整體性吸納，激發(fā)農(nóng)戶自發(fā)自覺的意識(shí)和力量。

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中，行政干預(yù)與社會(huì)的嵌入，本質(zhì)上是撬動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的社會(huì)性結(jié)構(gòu)，塑造農(nóng)業(yè)的社會(huì)發(fā)展面向及其整體氛圍，其不是改變社會(huì)結(jié)構(gòu)，而是嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)，以行政力量激活社會(huì)結(jié)構(gòu)的內(nèi)生性力量，形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的基礎(chǔ)推動(dòng)力。具體而言，首先是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的全域打造與謀求政績(jī)的私利邏輯主導(dǎo)下的造點(diǎn)不同，全域打造是在全域范圍內(nèi)推動(dòng)，是作為普惠性資源輸入的，是整體提升的邏輯，其不會(huì)造成區(qū)域內(nèi)發(fā)展的不均衡；其次是將農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展作為重點(diǎn)性的日常工作推進(jìn)，而不是將其視為階段性工作，而是以公共利益為導(dǎo)向，立足于長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略布局，進(jìn)行長線發(fā)展。這種整體性的推動(dòng)與公共品普惠性供給，改變了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，使原本碎片化、分散化的發(fā)展樣態(tài)，變?yōu)榻M織化、體系化的發(fā)展結(jié)構(gòu)，由此形成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的全域互動(dòng)，從而不斷吸納全民參與，激活農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的自發(fā)力量，形成社會(huì)合力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)快速轉(zhuǎn)型升級(jí)與現(xiàn)代化發(fā)展。

(三)行政與市場(chǎng)互嵌下的帶動(dòng)效應(yīng)

中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還是以小農(nóng)為主，如何激活小農(nóng)群體是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的根本。小農(nóng)具有兩個(gè)鮮明的特點(diǎn)：一是保守自足性。小農(nóng)是嵌入家庭的，其生產(chǎn)的邏輯是家庭發(fā)展邏輯，因此規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的求穩(wěn)心態(tài)是其首要經(jīng)營邏輯，這無疑阻滯了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。二是小農(nóng)的狹隘性。小農(nóng)只看重眼前的短期利益，只要當(dāng)下農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的利益足夠顯性和穩(wěn)定，小農(nóng)自然會(huì)趨之若鶩。因此，小農(nóng)雖然天然具有去市場(chǎng)的特點(diǎn)，但同時(shí)又是最易被市場(chǎng)吸納的。如何凸顯市場(chǎng)效益，帶動(dòng)農(nóng)戶自主革新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是行政力量干預(yù)的關(guān)鍵。

政府嵌入農(nóng)業(yè)市場(chǎng)體系，并非直接干預(yù)市場(chǎng)供求乃至市場(chǎng)價(jià)格，不是以行政力量替代市場(chǎng)，而是引導(dǎo)農(nóng)戶與市場(chǎng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)二者直接的有機(jī)互動(dòng)。在此意義上，政府干預(yù)的不是市場(chǎng)本身，而是市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)主體，尤其是典型主體的示范帶動(dòng)效應(yīng)。政府以行政干預(yù)的方式將典型群體的典型性凸顯出來，將政治權(quán)威意識(shí)形態(tài)植入群眾的日常生活中，借助典型群體的社會(huì)身份，在熟人社會(huì)中塑造一個(gè)非正式的日常性權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，吸引群眾參與[20]。也即政府干預(yù)以“樹典型”的方式，嵌入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，通過典型群體與市場(chǎng)的顯性效益對(duì)比，及其與普通農(nóng)戶的熟人信任關(guān)系，激活市場(chǎng)的利益吸納機(jī)制，帶動(dòng)廣大農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)革新與現(xiàn)代化發(fā)展。城縣政府樹典型的方式有兩種：一種是打造產(chǎn)業(yè)示范園進(jìn)行示范帶動(dòng)；另一種是通過黨員干部和社會(huì)能人進(jìn)行示范引領(lǐng)。前者可以標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)接技術(shù)與市場(chǎng)，卻難以在小農(nóng)戶身上復(fù)制；后者則可以與小農(nóng)戶的需求對(duì)接。具體而言，政府以黨建為抓手，以行政包干制為契機(jī)，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)黨員干部的政治動(dòng)員，并通過組織參觀學(xué)習(xí)的方式吸納社會(huì)能人，借助其關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)示范效應(yīng)，帶動(dòng)農(nóng)戶自主嵌入農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

整體看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的顯著成效得益于政府的嵌入性干預(yù)對(duì)技術(shù)、市場(chǎng)和社會(huì)等多元體系的再造，激活多元體系中經(jīng)營主體的自主力量，由此形成外生干預(yù)與內(nèi)生力量的互嵌，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的快速高效推進(jìn)。

五、政府的嵌入性干預(yù)與“諾思悖論”的破解

“諾思悖論”指向政府干預(yù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾關(guān)系，經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)制度的根本性變遷，政府強(qiáng)制性干預(yù)在制度供給上的規(guī)模優(yōu)勢(shì)與組織力度，有效降低了制度供給的組織成本與監(jiān)督成本，克服自發(fā)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度供給不足與“搭便車”問題，但是其強(qiáng)制性干預(yù)也容易造成制度供給與內(nèi)生需求脫嵌，增加交易成本，阻滯經(jīng)濟(jì)增長。簡(jiǎn)言之，政府干預(yù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有雙面性，這根源于政府角色的二重性：政府既具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化的面向，同時(shí)也具有實(shí)現(xiàn)自身租金最大化的目的[4]。如何實(shí)現(xiàn)二者內(nèi)在公私價(jià)值的有機(jī)平衡是關(guān)鍵。政府公私價(jià)值的傾向往往決定政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的介入方式，政府的強(qiáng)制性干預(yù)無疑引發(fā)其對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲，而政府的完全放任又將誘發(fā)自由市場(chǎng)失效，政府“越位”乃至政府“缺位”都將產(chǎn)生政府干預(yù)市場(chǎng)的失靈[21]，乃至有學(xué)者將其歸咎于政府的“軟政權(quán)”性質(zhì)[22]。但通過對(duì)城縣蘋果產(chǎn)業(yè)的考察發(fā)現(xiàn)，政府的嵌入性干預(yù)并未帶來市場(chǎng)失靈，反而有效破解了“諾思悖論”。這一方面得益于以發(fā)展為導(dǎo)向的嵌入性干預(yù)有效彌合了政府公私價(jià)值的沖突；另一方面則在于嵌入性干預(yù)的嵌入結(jié)構(gòu)制約了政府干預(yù)的限度，從而有機(jī)平衡了政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

(一)發(fā)展導(dǎo)向下政府公私價(jià)值的彌合

“諾思悖論”的根源在于政府公私價(jià)值的內(nèi)在沖突，以公共利益為取向的政府干預(yù)顧及社會(huì)整體效益，而以私人利益為取向的政府干預(yù)則可能忽視社會(huì)的負(fù)外部性問題，造成對(duì)社會(huì)的掠奪[5]。易被忽視的是“諾思悖論”建立在資本主義私有制國家性質(zhì)之上，而中國作為社會(huì)主義公有制國家，國家利益與人民群眾的根本利益是一致的，不存在“諾思悖論”產(chǎn)生的制度基礎(chǔ)[21]。但是作為組成政府的微觀主體——地方政府，在政治錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)體制[23]下，其基于政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)具有統(tǒng)治者自我效益最大化的傾向，從而“可能成為公共利益的威脅”，由此產(chǎn)生“諾思悖論”[24]。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體政策往往恰是由地方政府完成的，如何規(guī)避地方政府的公私價(jià)值沖突是破解“諾思悖論”的關(guān)鍵。

從政府嵌入性干預(yù)實(shí)踐看，其嵌入性干預(yù)遵循發(fā)展主義的邏輯，也即政府的嵌入性干預(yù)旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，這種發(fā)展導(dǎo)向與地方政府的政績(jī)目標(biāo)具有內(nèi)在耦合性，由此彌合了政府公私價(jià)值的沖突。在發(fā)展導(dǎo)向下，最易出政績(jī)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)也與地方政府稅收緊密相關(guān)，因此發(fā)展經(jīng)濟(jì)不僅有利于推動(dòng)地方社會(huì)發(fā)展，也滿足了地方政府租金最大化的需求?；诖?，政府干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的不在干預(yù)本身，而在發(fā)展指向上。如政府行政干預(yù)的目標(biāo)責(zé)任制主要集中在農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)代化管理上，其他事項(xiàng)并未過分要求，也未追求過高標(biāo)準(zhǔn)，所定任務(wù)基本在鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力范圍內(nèi)。因此以發(fā)展為導(dǎo)向的政府嵌入性干預(yù)將地方政府的公私價(jià)值統(tǒng)合起來，打破二者的沖突，保證政府干預(yù)的效度。

當(dāng)然，這一發(fā)展導(dǎo)向?qū)絻r(jià)值的彌合根本在于政治價(jià)值對(duì)行政力量的統(tǒng)合。不同于西方國家政治與行政的二分，中國政府是黨政統(tǒng)合體制，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨政體制不僅是領(lǐng)導(dǎo)體制，也是治理體制[25]，其作為超越性政黨將公共性政治價(jià)值融于行政管理中，能有效克服科層官僚的內(nèi)在自利性。政府的嵌入性干預(yù)就具有明顯的政治統(tǒng)合與行政干預(yù)有機(jī)結(jié)合的特點(diǎn)：一方面，政府采用行政包干制的方式，保證其干預(yù)力度；另一方面，政府的嵌入性干預(yù)借助政治統(tǒng)合力量，注重融合行政、技術(shù)、市場(chǎng)和社會(huì)多元化治理力量，形成系統(tǒng)性介入體系，彌合單純行政介入的弊病。由此，實(shí)現(xiàn)政治價(jià)值與行政干預(yù)的結(jié)合，消解政府公私價(jià)值的沖突。

(二)嵌入結(jié)構(gòu)中的政府與市場(chǎng)關(guān)系的平衡

政府公私價(jià)值的沖突導(dǎo)致“諾思悖論”的產(chǎn)生，因此帶來政府與市場(chǎng)關(guān)系的失衡。破解“諾思悖論”不僅要彌合政府公私價(jià)值的二元沖突，也要在具體實(shí)踐中處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的平衡。前者是后者實(shí)現(xiàn)的根本，但是在具體實(shí)踐中，前者更指向政府干預(yù)的效度，后者則更指向政府干預(yù)的限度，把握政府干預(yù)的限度才能有機(jī)平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

“諾思悖論”意義上的政府，更多是國家意義上的政府，是在更為宏觀抽象的基礎(chǔ)上討論國家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，地方政府往往發(fā)揮重要作用。楊瑞龍[26]在制度變遷的三段論中提出“中間擴(kuò)散型”的理論假說，將地方政府視為國家權(quán)力中心與經(jīng)濟(jì)個(gè)體之間的溝通橋梁，以化解“諾思悖論”。但是其所指代的地方政府是中介角色而非主體角色，地方政府作為獨(dú)立利益和權(quán)力主體，同樣是制度的強(qiáng)制供給者[27]。并且，相較于中央政府的抽象宏觀把控，地方政府在具有半熟人性質(zhì)的縣域社會(huì)中對(duì)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與微觀經(jīng)濟(jì)主體概況更為了解，因此其干預(yù)更具針對(duì)性。不僅如此，嵌入地方社會(huì)的地方政府所形塑的嵌入結(jié)構(gòu)，使其干預(yù)不是直接作為外生力量輸入，而是作為誘導(dǎo)性力量嵌入當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)社會(huì)生態(tài)與農(nóng)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)。如政府干預(yù)是從黨員干部入手，由黨員干部帶頭，引導(dǎo)和吸納普通農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化革新和發(fā)展。

在嵌入結(jié)構(gòu)中，地方政府的干預(yù)有兩方面：一方面作為行政強(qiáng)制性力量介入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的技術(shù)、市場(chǎng)和社會(huì)體系，以行政干預(yù)的方式引導(dǎo)和激活各個(gè)體系；另一方面作為政治誘導(dǎo)性力量激活農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)生性社會(huì)力量，以結(jié)構(gòu)嵌入的方式營造發(fā)展結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)戶生產(chǎn)的自發(fā)革新。這種自上而下的強(qiáng)制性力量與自下而上的誘致性力量相結(jié)合的嵌入性干預(yù)，打破了政府強(qiáng)制性干預(yù)對(duì)內(nèi)生需求的割裂，從而科學(xué)厘定政府的干預(yù)限度，有機(jī)平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系。質(zhì)言之，地方政府的嵌入性干預(yù)以嵌入為干預(yù)限度，干預(yù)的邊界在于以干預(yù)力量激活內(nèi)生力量，形成外生力量與內(nèi)生力量的有機(jī)嵌入和互動(dòng)。

概述之，地方政府的嵌入性干預(yù)以發(fā)展為導(dǎo)向，基于黨政體制對(duì)政治價(jià)值與行政干預(yù)的統(tǒng)合，彌合地方政府公私價(jià)值的二元沖突；同時(shí)在地方嵌入性結(jié)構(gòu)中，以嵌入為干預(yù)限度，有效厘定政府強(qiáng)制性干預(yù)與誘導(dǎo)性變遷的邊界，平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系，從而有效破解“諾思悖論”。

六、結(jié)論與討論

產(chǎn)業(yè)興旺作為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，關(guān)鍵在于以鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，但是以何種方式、如何推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要進(jìn)一步的實(shí)踐探索與理論總結(jié)。本文基于甘肅城縣的蘋果產(chǎn)業(yè)，通過對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府干預(yù)行為的分析，提煉出“嵌入性干預(yù)”概念，并從現(xiàn)實(shí)必要性、運(yùn)作邏輯及實(shí)踐機(jī)制三個(gè)層面予以論述，以此回應(yīng)政府的嵌入性干預(yù)如何有效破解“諾思悖論”。研究表明：產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的外部壓力與內(nèi)部阻梗需要政府介入。地方政府采用嵌入性干預(yù)方式，以多樣化行政包干制為保障，以本土區(qū)域差異為基礎(chǔ)，通過行政對(duì)多元力量的撬動(dòng)與整合，激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生力量，由此順利實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。這種以發(fā)展為效度、以嵌入為限度的嵌入性干預(yù)，彌合了政府公私價(jià)值的沖突，平衡了政府與市場(chǎng)的關(guān)系，從而有效破解了“諾思悖論”。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展無疑是漸進(jìn)的過程，應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律與經(jīng)營主體的自身需求，進(jìn)行有序推動(dòng)，但是當(dāng)前基于鄉(xiāng)村振興的政治性任務(wù)，一些地方政府過于激進(jìn)，以產(chǎn)業(yè)興旺為抓手來推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性問題[28]。在當(dāng)前人財(cái)物不斷外流的鄉(xiāng)村社會(huì)中，鄉(xiāng)村衰敗具有不可逆的趨勢(shì)，鄉(xiāng)村振興要立足鄉(xiāng)村自身結(jié)構(gòu)性樣態(tài)，在鄉(xiāng)村既有經(jīng)濟(jì)條件基礎(chǔ)上有針對(duì)性地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在此過程中不能純粹以行政力量強(qiáng)制性供給方式直接輸入，而應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生性需求產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，以有限乃至嵌入性干預(yù)的方式推動(dòng)產(chǎn)業(yè)誘致性變遷。在此意義上，甘肅城縣地方政府在蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的嵌入性干預(yù)模式無疑為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興背景下的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供了借鑒。