自然保護區(qū)社區(qū)參與的困境及應對思路

張艷

【中圖分類號】D669 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.20.011

促進人與自然和諧共生，重在正確處理生態(tài)環(huán)境保護和經濟發(fā)展的關系。自然保護區(qū)是我國生物多樣性保護、生態(tài)環(huán)境改善和國土安全保障的重要形式，也是我國現(xiàn)有自然保護地體系的重要組成部分。社區(qū)參與自然保護區(qū)資源保護與管理，這本身是一個系統(tǒng)工程，參與的主體具有多元性，參與的內容具有廣泛性，參與的過程也要具有持續(xù)性。目前，在自然保護區(qū)社區(qū)參與實踐的過程中，諸多利益相關方存在一定的矛盾，而解決這些矛盾成為實現(xiàn)社區(qū)參與的重要前提。

自然保護區(qū)管理中社區(qū)參與的利益相關方分析

自然保護區(qū)資源保護與管理涉及到諸多利益相關方，如自然保護區(qū)管理部門、社區(qū)居民、相關企業(yè)、科研機構、民間環(huán)保組織等，而其中居于核心地位的是兩個主要的利益相關方，即自然保護區(qū)管理部門與社區(qū)居民。

自然保護區(qū)管理部門是資源的直接管理者，依據(jù)相關法律法規(guī)對保護區(qū)資源進行保護和監(jiān)管。我國自然保護區(qū)實行的是綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。國務院環(huán)境保護行政主管部門主要負責全國的自然保護區(qū)綜合管理;國務院農業(yè)、林業(yè)、水利、地質礦產等有關行政主管部門在各自職責范圍內主管相關的自然保護區(qū);縣級以上的地方政府負責各自區(qū)域內自然保護區(qū)的設置以及承擔相應的具體管理職責。本文所說的自然保護區(qū)管理部門是指除中央政府部門之外的各級地方政府管理部門，如地方負責自然保護區(qū)管理的農業(yè)、林業(yè)、水利等部門以及具體的自然保護區(qū)管理機構（自然保護區(qū)管理局等）。自然保護區(qū)管理部門作為權威的保護區(qū)資源管理者，對資源的利益訴求主要是追求生態(tài)效益。

社區(qū)居民是指自然保護區(qū)內以及保護區(qū)周邊的居民。我國自然保護區(qū)大部分地處經濟落后的偏遠地區(qū)，保護區(qū)內及周邊的社區(qū)居民原本多以“靠山吃山，靠水吃水”的傳統(tǒng)生計方式為主，對資源的依賴性較強。在保護區(qū)建立之后，社區(qū)居民從原本的資源使用者變成資源的被禁者，生計方式被迫發(fā)生變化，還有可能面對生態(tài)移民、退耕還濕等政策，而其對待資源的態(tài)度和行為同樣影響著管理部門的管理效果。因此，社區(qū)居民是參與自然保護區(qū)資源保護與管理的直接利益相關者，是資源保護多元主體中的重要一方。

管理部門和社區(qū)居民對自然保護區(qū)資源有著不同的利益訴求。管理部門投入人力、物力、財力進行資源管理，希望獲得生態(tài)效益，社區(qū)居民被動接受資源管束的同時，希望利用資源來獲得經濟效益。然而以往，受限于各種因素，一些管理部門一方面強制性地限制社區(qū)居民對資源的使用，另一方面在相關政策實施過程中未能充分補償居民的利益損失。這引發(fā)了一些矛盾，增加了自然保護區(qū)管理部門的管理成本，管理效果也隨之降低。

扭轉上述局面的方式是實現(xiàn)雙方合作，管理部門適當給予社區(qū)居民一定的參與空間，讓其參與到保護環(huán)境的行列里。然而社區(qū)居民是否選擇參與，則要在參與的成本和收益之間作考量。因此，一方面，自然保護區(qū)管理部門應改變傳統(tǒng)的行政管理理念，了解社區(qū)的需求，加強社區(qū)居民參與并且促使居民在參與中獲益，從而促使管理部門與社區(qū)居民之間實現(xiàn)共贏;另一方面，應喚醒社區(qū)居民的參與意識，提高居民的參與熱情，給予社區(qū)居民充足的參與機會，適當讓渡利益空間。

自然保護區(qū)管理中社區(qū)參與存在的問題

自然保護區(qū)管理中社區(qū)參與的長效機制缺失。管理部門與社區(qū)居民之間存在不完全的信息博弈，社區(qū)居民并不完全知道自然保護區(qū)管理部門會實行什么樣的行為策略，保護區(qū)管理部門也不完全了解居民的行為策略。不完全信息博弈導致雙方往往會由于信息不對稱作出非理性選擇，難以實現(xiàn)利益最大化。第一，自然保護區(qū)管理中社區(qū)參與的制度體系不健全。相關政策法規(guī)中對于社區(qū)居民的知情權、決策權等基本權利沒有作具體的論述;對于管理部門開展社區(qū)共管的責任和義務，以及進入評價體系的標準等內容也沒有明確規(guī)定。這導致社區(qū)參與在具體實踐中容易流于形式，難以實施。第二，管理部門開展社區(qū)參與的基礎和動力不足。我國自然保護區(qū)建立初期是以搶救性保護的方式保護資源，一些管理部門對待社區(qū)的態(tài)度多為限制而非協(xié)調發(fā)展。另外，大多數(shù)自然保護區(qū)都存在管理經費欠缺、人員不足的情況，在沒有專項經費的支持下，把更多的財力和人力投入到社區(qū)發(fā)展，很多保護區(qū)管理部門都難以做到。

缺乏自然保護區(qū)社區(qū)參與的激勵機制。第一，現(xiàn)有的社區(qū)參與模式中居民很難受益。保護區(qū)周邊社區(qū)居民面臨生存和發(fā)展的困境，需要在資源受限的情況下獲得補償。管理部門推動開展生計替代本身就是一種補償，而現(xiàn)實中管理部門開展的生計替代項目往往具有盲目性和短期性，容易忽視社區(qū)的人文、自然環(huán)境等具體因素，導致社區(qū)居民很難實現(xiàn)收益大于成本，一定程度上打擊了社區(qū)居民參與的熱情。除了開展生計替代以外，管理部門受多方面因素的影響，實施的生態(tài)補償、生態(tài)旅游等項目往往難以實現(xiàn)社區(qū)居民的利益最大化，難以彌補居民在生計改變后的利益損失。第二，社區(qū)居民的利益表達渠道不夠通暢。利益訴求難以表達，利益需求被忽視，這在很大程度上容易引發(fā)社區(qū)居民的不滿情緒，降低其參與的積極性。

利益主體間的力量相差懸殊。一是社區(qū)居民的參與意識不足，缺乏公共精神。面對管理部門的限制性管理，居民習慣于表面上選擇服從，不直接發(fā)表意見，更不會主動去爭取表達權益的渠道。二是社區(qū)居民的參與能力欠缺。自然保護區(qū)周邊的社區(qū)普遍位于偏遠落后地區(qū)，居民的受教育程度不高，在有限的活動參與中，存在溝通、協(xié)商和表達能力欠缺等問題。對于環(huán)境保護的公共知識相對匱乏，使得社區(qū)居民在與保護區(qū)管理部門的協(xié)商交流中，缺少清晰、理性且全面的分析和建議。

提高自然保護區(qū)管理中社區(qū)參與實效的路徑

完善社區(qū)參與體系。建立長效機制。一是健全自然保護區(qū)社區(qū)參與的制度體系。要完善自上而下參與的制度體系。自然保護區(qū)管理中的社區(qū)參與說到底還是要依靠政府的推動，在頂層設計上，應進一步明確多元主體參與資源保護的原則。在國家的宏觀法律層面對社區(qū)參與的對象、參與的內容、參與的原則及評價體系等作出相應規(guī)定，讓管理部門開展具體工作有章可循。各級各類自然保護區(qū)管理部門根據(jù)資源和社區(qū)情況，因地制宜地設計具體的社區(qū)共管規(guī)范，指導共管工作。要明確自下而上參與的權利空間。在相關法律法規(guī)中進一步明確社區(qū)在資源保護中的作用，對社區(qū)進行適當?shù)摹百x權”，明確社區(qū)居民的知情權、決策權和監(jiān)督權等基本權利;完善信息公開制度和聽證制度，讓社區(qū)居民能夠通過正規(guī)渠道了解關于資源保護的工作內容和管理決策，同時能夠讓社區(qū)居民的意見得以表達并反饋給管理部門，促進保護區(qū)與社區(qū)之間的溝通與協(xié)調。

二是夯實管理部門開展社區(qū)參與工作的基礎。其一，管理部門應轉變管理理念，健全管理體制。管理向治理的轉變需要管理部門真正從思想深處認識到社區(qū)在資源保護中的作用，社區(qū)參與要成為保護區(qū)管理的常態(tài)和基本方式。將參與式思想融入到管理體制改革之中，給予包括社區(qū)居民在內的其他利益相關方參與資源保護的空間和機會，接受其他利益相關方的監(jiān)督評價和考核。堅持保護區(qū)管理部門為主導，其他利益主體積極參與的管理原則，形成適合多元主體的職責明確、信息通暢的管理體制。其二，加大對保護區(qū)管理部門的投入。加大對各級保護區(qū)管理部門的經費投入，適當將民間資本引入保護區(qū)資源的管護中，以緩解政府投入不足的困境。

建立適當?shù)募顧C制.提高社區(qū)居民參與熱情。一是可在制度設計上對社區(qū)居民進行適當?shù)睦孀尪伞Ｔ诶娣峙渲贫纫约把a償制度等方面堅持多元主體利益平衡原則的基礎上，對社區(qū)居民進行適當?shù)睦孀尪?，保證其適當獲利。二是管理部門切實做到將資源保護與社區(qū)發(fā)展相結合。靈活運用保護原則，因地制宜地將鄉(xiāng)規(guī)民約融入到資源的保護與開發(fā)政策中，結合地方文化特色，從專業(yè)的角度制定適當利用和開發(fā)資源的策略，切實幫助居民在資源保護中獲利，從而促進地方經濟發(fā)展。

培養(yǎng)社區(qū)居民參與意識和參與能力。其一，提高社區(qū)居民的參與意識。通過多種形式宣傳環(huán)保思想，引導社區(qū)居民樹立“保護環(huán)境，人人有責”的意識，讓居民意識到自己才是環(huán)境保護的主體，環(huán)境的改善和資源的可持續(xù)發(fā)展，最終受益的是自身。另外，還可以引導居民參與形式多樣的公共實踐活動，讓居民切身體會到自然環(huán)境的改善才是經濟發(fā)展的長久動力。其二，培養(yǎng)社區(qū)居民的參與能力。一是提高社區(qū)居民的個體能力。培養(yǎng)參與主體的參與能力，從長遠看需要提高當?shù)鼐用袷芙逃?，加強其對當?shù)刈匀毁Y源的了解，普及資源保護和利用的常識，并將人與自然的和諧關系貫穿于教育培訓過程中。要提高居民參與資源保護的能力，使其從知識的掌握、自身利益的表達到與管理部門的協(xié)調溝通等方面都能更加科學和理性。二是提高社區(qū)居民的組織化水平。參與主體組織化水平的提高至關重要，組織化形式更有利于凝聚個體力量，發(fā)揮社區(qū)參與的群體性優(yōu)勢，應進一步加強社區(qū)居民參與的力量。一方面，可以引入保護區(qū)以外的環(huán)保組織，組織當?shù)鼐用駞⑴c環(huán)保事務，向社區(qū)居民宣傳環(huán)保知識，帶領社區(qū)居民在實踐中逐漸掌握參與公共事務的規(guī)則和技巧，從而提高當?shù)厣鐓^(qū)居民的參與能力。另一方面，培育當?shù)氐纳鐣M織，組織社區(qū)中的積極分子，充分發(fā)揮榜樣的帶頭作用，以點帶面，帶動社區(qū)居民廣泛參與環(huán)保行動。

責編/張貝