社會保障與現(xiàn)代化國家建設(shè)

鄭偉

【中圖分類號】D632.1 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.20.003

中國共產(chǎn)黨的初心和使命是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興，其實現(xiàn)路徑是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。社會保障作為“保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障”和“治國安邦的大問題”，在現(xiàn)代化國家建設(shè)中居于重要地位，是中國共產(chǎn)黨踐行初心和使命的重要載體。

現(xiàn)代化國家建設(shè)的內(nèi)涵和歷史沿革

現(xiàn)代化國家建設(shè)的內(nèi)涵。黨的十九屆五中全會提出，全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之后，我們要乘勢而上開后全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍，這標(biāo)志著我國進入了一個新發(fā)展階段。新發(fā)展階段是我國社會主義發(fā)展進程中的一個重要階段。新發(fā)展階段的核心使命是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，目標(biāo)是到本世紀(jì)中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。

我們要建設(shè)的現(xiàn)代化國家，其基本內(nèi)涵包括富強、民主、文明、和諧、美麗，與統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”總體布局相互呼應(yīng)。而且，我們要實現(xiàn)的現(xiàn)代化是中國式的現(xiàn)代化，它具有若干不同于其他國家現(xiàn)代化的特征，是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代化國家建設(shè)的歷史沿革?，F(xiàn)代化國家建設(shè)是中國人民數(shù)百年來的長久夢想。我們可以從中國近代史、新中國成立之后、改革開放以來等幾個階段來看我國現(xiàn)代化國家建設(shè)的歷史沿革。

從中國近代史的視角看，自鴉片戰(zhàn)爭以后，從洋務(wù)運動到辛亥革命，中國人民和無數(shù)仁人志士一直在尋找中國現(xiàn)代化的發(fā)展之路，進行了艱辛的探索。但是在半殖民地半封建社會的大背景下，在帝國主義侵略掠奪的大背景下，中國的現(xiàn)代化之路沒有也不可能取得成功。

中華人民共和國成立不久，我國就開始探索現(xiàn)代化國家建設(shè)的目標(biāo)和路徑。1954年，在第一屆全國人民代表大會第一次會議上，我國首次提出包括現(xiàn)代化的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸業(yè)和國防在內(nèi)的四個現(xiàn)代化目標(biāo)。1964年，在第三屆全國人民代表大會第一次會議上，我國提出“在不太長的歷史時期內(nèi)，把我國建設(shè)成為一個具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的社會主義強國”，并提出國民經(jīng)濟發(fā)展可以“兩步走”：第一步，建立一個獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系;第二步，全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，使我國經(jīng)濟走在世界的前列。1975年，在第四屆全國人民代表大會第一次會議上，我國重申了分兩步走、全面實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排。

改革開放之后，我們黨在每次全國代表大會上，都從不同角度和不同側(cè)重點，聚焦和強調(diào)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)問題，不斷與時俱進，發(fā)展完善。黨的十二大強調(diào)全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面;黨的十三大把建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家納入黨在社會主義初級階段基本路線;黨的十四大明確提出，要加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，并確立了社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo);黨的十五大強調(diào)，改革開放這場新的偉大革命，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造了良好的體制條件;黨的十六大強調(diào)，進入全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段;黨的十七大強調(diào)，繼續(xù)全面建設(shè)小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化，完成時代賦予的崇高使命;黨的十八大強調(diào)，建設(shè)中國特色社會主義，總?cè)蝿?wù)是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，并提出“兩個一百年”奮斗目標(biāo);黨的十九大提出，在從十九大到二十大這“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，我們既要全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，又要乘勢而上開后全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍?？梢?，改革開放以來黨的歷次全國代表大會，都強調(diào)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，一以貫之地推進建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的歷史進程。

社會保障與現(xiàn)代化國家建設(shè)的關(guān)系

社會保障與現(xiàn)代化國家之間存在密切的關(guān)系。社會保障自古就是理想社會的內(nèi)在要素，而且是我國現(xiàn)階段推進現(xiàn)代化國家建設(shè)的重要支撐。

社會保障自古就是理想社會的內(nèi)在要素。自古以來，社會保障就是中華民族向往的“人類理想社會”的重要內(nèi)容和內(nèi)在要素。中華民族擁有燦爛文明和輝煌文化，中國古代很早就產(chǎn)生了社會保障的思想?！抖Y記·禮運》有曰——“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使者有所終，壯有所用，幼有所長，矜、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養(yǎng)……”。這段話描繪了人類理想社會的美好圖景，可以視作中國古代社會保障思想的最早起源。

有研究指出，中國社會保障思想與實踐具有鮮明的本土性特征。一方面，從春秋戰(zhàn)國時期諸子百家起，大同思想、民本思想、仁政思想、宗法思想、重農(nóng)思想、均齊思想、互助思想等一脈相承，對中國社會保障的實踐影響深遠(yuǎn)。另一方面，中國自古以來就有保障民生、免除禍亂的社會保障制度，有豐富的社會保障實踐，包括荒政、濟貧、居養(yǎng)、優(yōu)撫，以及家族與鄰里照顧、民間慈善等。

可見，雖然現(xiàn)代社會保障制度看起來是“舶來品”，但實際上從歷史發(fā)展看，中國社會保障擁有源遠(yuǎn)流長的思想和實踐基礎(chǔ)。

社會保障是推進現(xiàn)代化國家建設(shè)的重要支撐。我們要建設(shè)的現(xiàn)代化國家是一個富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化國家，社會保障在增進民生福祉、維護社會和諧和促進經(jīng)濟發(fā)展等方面都具有獨特而重要的作用，是推進現(xiàn)代化國家建設(shè)的重要支撐。

1.社會保障是增進民生福祉的核心力量?！爸螄谐＃駷楸尽！痹鲞M民生福祉是推進現(xiàn)代化國家建設(shè)的根本目的之一，社會保障是增進民生福祉的核心力量。這一點從黨的十九屆五中全會提出的現(xiàn)代化國家建設(shè)的若干階段性目標(biāo)可以得到印證，因為這些發(fā)展目標(biāo)都蘊含著重要的社會保障的內(nèi)容。

從五年規(guī)劃看，“十四五”時期是我國開后全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，在現(xiàn)代化國家建設(shè)中具有開局起步的重要意義。綜合考慮國內(nèi)外發(fā)展趨勢和我國發(fā)展條件，黨中央提出了“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)，包括“民生福祉達(dá)到新水平”?！笆奈濉睍r期，在民生福祉方面，我們將實現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)，居民收入增長和經(jīng)濟增長基本同步，分配結(jié)構(gòu)明顯改善，基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛(wèi)生健康體系更加完善，脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進。在實現(xiàn)“民生福祉達(dá)到新水平”的發(fā)展目標(biāo)的過程中，社會保障是題中之義，不可或缺。

從遠(yuǎn)景目標(biāo)看，2035年，我國將基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，這一“基本現(xiàn)代化”的圖景包括“人民生活更加美好，人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”。進入新時代，我們走上了創(chuàng)造美好生活、逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕的新征程。2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)預(yù)示，到那時人民生活將更加美好、更加幸福，有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活。而且，我們將在不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上把促進社會公平正義的事情做好，把不斷做大的“蛋糕”分好，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，促進人的全面發(fā)展，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕邁出堅實步伐。在實現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的過程中，社會保障是一股核心力量，擔(dān)當(dāng)重要的歷史使命。

2.社會保障是維護社會和諧的基礎(chǔ)力量。維護社會和諧是推進現(xiàn)代化國家建設(shè)的根本目的之一，社會保障是維護社會和諧的基礎(chǔ)力量。社會保障是民生安全網(wǎng)，與人民幸福安康息息相關(guān)，關(guān)系國家長治久安，在維護社會和諧、推進現(xiàn)代化國家建設(shè)方面，具有重要意義。

中華人民共和國成立70多年來，我國社會保障體系建設(shè)取得舉世矚目的成就，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，民生福祉日益增進，民生保障日趨完善，走出了一條有中國特色的社會保障道路。黨的十八大以來，黨中央高度重視社會保障工作，以增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，作出一系列重大決策部署，推動社會保障事業(yè)取得歷史性成就，為維護社會和諧奠定了重要基礎(chǔ)。

“民為邦本，本固邦寧?！敝腥A人民共和國成立70多年來的實踐表明，社會保障在經(jīng)濟社會發(fā)展變遷中發(fā)揮了“社會穩(wěn)定器”的重要作用。在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程中，社會保障也必將成為維護社會和諧的基礎(chǔ)力量。

3.社會保障是促進經(jīng)濟發(fā)展的持久力量。促進經(jīng)濟發(fā)展是推進現(xiàn)代化國家建設(shè)的根本目的之一，社會保障是促進經(jīng)濟發(fā)展的持久力量。

社會保障與經(jīng)濟發(fā)展之間存在十分密切的關(guān)系，具體表現(xiàn)在兩個方面：一方面，經(jīng)濟發(fā)展是社會保障的基礎(chǔ)，好的經(jīng)濟發(fā)展能夠支撐好的社會保障，如果沒有經(jīng)濟發(fā)展，社會保障就成了無源之水、無本之木;另一方面，社會保障也是一種“經(jīng)濟調(diào)節(jié)器”，健全社會保障可以更好地促進經(jīng)濟發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟衰退的形勢下，社會保障不僅可以消除民眾恐懼、安定人心，而且可以改善社會消費預(yù)期，擴大內(nèi)需，催生新的經(jīng)濟增長點，為經(jīng)濟發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級提供持久強大的內(nèi)生動力，具有一定的逆周期調(diào)節(jié)功能。在新冠肺炎疫情的沖擊下，政府提出“以保促穩(wěn)”，實現(xiàn)良性循環(huán)，反映的也是這個“經(jīng)濟調(diào)節(jié)器”的理念。

進入新發(fā)展階段，我國提出加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。在新發(fā)展格局中，國內(nèi)大循環(huán)是主體。構(gòu)建新發(fā)展格局，要堅持?jǐn)U大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，使生產(chǎn)、分配、流通、消費更多依托國內(nèi)市場，形成國民經(jīng)濟良性循環(huán)。作為與稅收和轉(zhuǎn)移支付并列的再分配重要工具之一，社會保障可以有效疏通相關(guān)環(huán)節(jié)堵點，助力暢通國內(nèi)大循環(huán)。

因此，我們既要通過發(fā)展經(jīng)濟為健全社會保障奠定堅實物質(zhì)基礎(chǔ)，又要通過健全社會保障為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造更多有效需求，提供持久內(nèi)生動力，實現(xiàn)二者良性循環(huán)。

中國共產(chǎn)黨的社會保障探索與實踐

中國共產(chǎn)黨自成立之日起就始終關(guān)注勞苦大眾，關(guān)注民生改善和社會保障。在中國共產(chǎn)黨百年奮斗歷程中，社會保障的探索與實踐一直是一項重要內(nèi)容，也構(gòu)成了現(xiàn)代化國家建設(shè)的有機組成部分。

20世紀(jì)20年代至40年代。有研究發(fā)現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨在成立之初，就明確提出了有關(guān)社會保障的政策主張。1922年，《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》提出了設(shè)立工廠保險等改善工人待遇的主張。同年8月，黨領(lǐng)導(dǎo)的勞動組合書記部頒布《勞動法案大綱》，闡述了勞動保險制度的建立程序和籌資原則。1925年5月，黨領(lǐng)導(dǎo)召開的第二次全國勞動大會通過《經(jīng)濟斗爭的決議案》，提出“應(yīng)實行社會保險制度”。

20世紀(jì)30年代，革命政權(quán)在局部區(qū)域建立，中國共產(chǎn)黨立即將原先的社會保障政策主張轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵺`措施。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，組建了勞動人民委員部，內(nèi)設(shè)社會保險局。同年12月，《中華蘇維埃共和國勞動法》頒布（1933年修正并重新公布），其中專門規(guī)定了社會保險的內(nèi)容，形成了革命政權(quán)控制區(qū)域社會保障的框架雛形。

解放戰(zhàn)爭后期，東北解放區(qū)率先實行勞動保險制度，成為黨領(lǐng)導(dǎo)社會保障體系建設(shè)的第一次大規(guī)模實踐。1948年12月，根據(jù)黨中央指示，東北行政委員會頒布實施《東北公營企業(yè)戰(zhàn)時暫行勞動保險條例》，為中華人民共和國成立后建立全國性社會保險制度積累了寶貴的經(jīng)驗。

中華人民共和國成立初期三十年。中華人民共和國成立之初，民生凋敝、百業(yè)待興。在恢復(fù)經(jīng)濟、穩(wěn)定社會的同時，黨中央提出實行勞動保險制度，保障勞動群眾基本權(quán)利、增進社會福利的主張，逐步建立了與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)、以城鎮(zhèn)職工單位保障為主要特征的社會保障制度。

1951年2月26日，中央人民政府政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，規(guī)定了工傷待遇、疾病和非因工傷殘待遇、死亡待遇、養(yǎng)老待遇、生育待遇等五類待遇。該《條例》是新中國第一部社會保障領(lǐng)域的法規(guī)，奠定了社會保障制度的框架基礎(chǔ)，具有重要的歷史意義。

20世紀(jì)50年代，與企業(yè)實行勞動保險制度相對應(yīng)，國家機關(guān)和事業(yè)單位逐步建立了退休養(yǎng)老制度、公費醫(yī)療制度等公職人員保障制度，成為社會保障體系的重要組成。20世紀(jì)50年代中后期，我國建立了農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，部分農(nóng)村地區(qū)自發(fā)舉辦了合作醫(yī)療，形成了農(nóng)村社會保障的雛形。

20世紀(jì)60年代前半期，我國社會保障體系在擴大制度覆蓋范圍、細(xì)化工齡計算政策等方面進行了補充和完善。從20世紀(jì)60年代后半期開始，十年“文化大革命”對社會保障體系造成了巨大的沖擊。與此同時，農(nóng)村合作醫(yī)療逆勢興起，取得了顯著的進展。

改革開放以來。在改革開放進程中，為適應(yīng)從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌要求，我國穩(wěn)步推進各項社會保障制度改革，社會保障在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中的地位不斷強化，逐步發(fā)展成為一項重要的社會經(jīng)濟制度。

從20世紀(jì)70年代末至20世紀(jì)末，我國逐步建立了企業(yè)職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險制度，搭建了社會保險制度的基本框架。在這一時期，具有標(biāo)志性的政策文件包括《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》（1978年）、《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（1978年）、《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（1991年）、《企業(yè)職工生育保險試行辦法》（1994年）、《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》（1996年）、《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（1997年）、《國務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（1998年）、《失業(yè)保險條例》（1999年）等。

進入21世紀(jì)之后，我國社會保障制度建設(shè)的突出主題是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，社會保障覆蓋范圍逐步從城鎮(zhèn)職工擴大至農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民。在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度在試點基礎(chǔ)上得到完善，建立了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度。在醫(yī)療保險領(lǐng)域，建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，并完善了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。2010年，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議審議通過《中華人民共和國社會保險法》，社會保險終于擁有了自身領(lǐng)域的第一部“基本法”。

黨的十八大以來，黨中央把社會保障體系建設(shè)擺在更加突出的位置，對我國社會保障體系建設(shè)作出頂層設(shè)計，推動我國社會保障體系建設(shè)進入快車道。在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。在醫(yī)療保險領(lǐng)域，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險，組建國家醫(yī)療保障局。此外，推進全民參保計劃，降低社會保險費率，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金。目前，我國以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度的社會保障體系基本建成，形成了世界上規(guī)模最大的社會保障體系，取得了令人矚目的卓越成績。

新時期社會保障體系建設(shè)需要處理好五個關(guān)系

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對新時期社會保障體系建設(shè)提出了明確要求，總體要求是“健全多層次社會保障體系”，具體包括五個方面內(nèi)容：一是覆蓋全民二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，三是公平統(tǒng)一，四是可持續(xù)，五是多層次。在這五個方面，社會保障均面臨較大挑戰(zhàn)，需要著力處理好五個重要關(guān)系。

（一）在覆蓋全民方面，處理好不同社保項目覆蓋面大小的關(guān)系。當(dāng)前，不同社保項目之間覆蓋面大小差異很大，基本醫(yī)療保險覆蓋13.6億人，基本養(yǎng)老保險覆蓋約10億人，基本實現(xiàn)或接近全覆蓋，但工傷保險和失業(yè)保險還沒有做到“廣覆蓋”“全覆蓋”，僅處于“低覆蓋”的狀態(tài)。

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020年末，參加工傷保險和失業(yè)保險的人數(shù)分別為26763萬人和21689萬人，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員（46271萬人）的57.8%和46.9%，這意味著一半左右城鎮(zhèn)就業(yè)人員未被工傷保險和失業(yè)保險覆蓋。如果看農(nóng)民工的數(shù)據(jù)，則覆蓋率更低。2020年末，參加工傷保險的農(nóng)民工有8934萬人，占農(nóng)民工總量（28560萬人）的比例為31.3%，這個比例在2014年是26.2%，五年僅提高5.1個百分點;農(nóng)民工參加失業(yè)保險的比例數(shù)據(jù)，2014年是10.5%（后來國家統(tǒng)計局沒有披露）。大量城鎮(zhèn)就業(yè)人員和農(nóng)民工沒有參加工傷保險和失業(yè)保險，其中一個重要原因是就業(yè)形態(tài)出現(xiàn)新變化，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員數(shù)量龐大且不斷增長。

“十四五”和未來更長時期，對于新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的職業(yè)傷害風(fēng)險，是直接納入現(xiàn)有的工傷保險予以解決，還是探索開展針對新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的職業(yè)傷害保障試點，如何建立將更多農(nóng)民工納入失業(yè)保險的有效機制，等等，這些都是“覆蓋全民”所面臨的巨大挑戰(zhàn)。

（二）在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)方面，處理好不同社保項目保障程度高低的關(guān)系。當(dāng)前，社會保險中的基本養(yǎng)老保險與基本醫(yī)療保險，分設(shè)城鎮(zhèn)職工保險與城鄉(xiāng)居民保險兩種制度。這兩種制度的待遇存在差異，尤其是在基本養(yǎng)老保險方面，兩種制度的待遇差距十分明顯。2020年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人均養(yǎng)老金約為3350元/月，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的人均養(yǎng)老金約為174元/月，前者是后者的19.3倍。目前看，這兩種制度尚無法“一統(tǒng)了之”，因為巨大的人均養(yǎng)老金待遇差是與巨大的人均籌資額差異相聯(lián)系的，在養(yǎng)老金待遇差距的背后，籌資額也有接近20倍的差距。

在社會保障制度較為健全完善的國家或地區(qū)，較為常見的做法是一個基本社會保障制度覆蓋全民，雙軌制較為少見。未來如何處理好這兩種制度之間的關(guān)系，是一個較為棘手的問題，需要妥善研究解決。

（三）在公平統(tǒng)一方面，處理好不同地區(qū)繳費負(fù)擔(dān)輕重的關(guān)系。我國幅員遼闊，各地區(qū)情況差異顯著，各地區(qū)社?；鹩绕涫丘B(yǎng)老保險基金發(fā)展不平衡問題突出。以基本養(yǎng)老保險為例，在降低社保費率之前，許多地區(qū)的單位繳費比例是20%，而廣東、浙江等地的單位繳費比例是14%或12%甚至更低。不同地區(qū)之間繳費負(fù)擔(dān)輕重不一的問題，需要通過中央調(diào)劑、全國統(tǒng)籌、財政補助等途徑予以解決。

社?；鸬募薪y(tǒng)籌調(diào)劑使用是發(fā)揮社會保險制度保障功能的核心，提高社會保險統(tǒng)籌層次是社會保險制度的內(nèi)在要求，基金統(tǒng)籌層次越高，越有利于分散風(fēng)險、增強基金保障能力。黨的十九大明確要求盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。作為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的第一步，2018年7月1日，國家建立實施了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，2018年調(diào)劑比例為3%，2019年至2021年分別提高至3.5%、4%和4.5%，進一步均衡各省之間養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)。

在實現(xiàn)真正意義的全國統(tǒng)籌之前，由于各地區(qū)之間社?；鸢l(fā)展不平衡，部分地區(qū)基金收支面臨較大壓力，國家需要繼續(xù)加大中央財政對基本養(yǎng)老保險基金的補助。對特殊困難省份，在省級政府主體責(zé)任充分落實到位的基礎(chǔ)上，中央可通過適當(dāng)?shù)姆绞浇o予扶助。此外，相關(guān)部門還將通過繼續(xù)推進劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；?、積極穩(wěn)妥開展養(yǎng)老保險基金投資運營、健全激勵約束機制等措施，增強養(yǎng)老保險基金支撐能力。

（四）在可持續(xù)方面，處理好降低社保費率與基金可持續(xù)的關(guān)系。2019年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《降低社會保險費率綜合方案》（以下簡稱《方案》）。該《方案》明確，自2019年5月1日起，降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，目前單位繳費比例高于16%的省份可降至16%。同時，繼續(xù)階段性降低失業(yè)保險和工傷保險費率。該《方案》同時提出，調(diào)整社保繳費基數(shù)政策。各省應(yīng)以本省城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資加權(quán)計算的全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資，核定社保個人繳費基數(shù)上下限，合理降低部分參保人員和企業(yè)的社保繳費基數(shù)。個體工商戶和靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險可在一定范圍內(nèi)自愿選擇適當(dāng)?shù)睦U費基數(shù)。

降低社保費率，對于降低企業(yè)社保繳費負(fù)擔(dān)、應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的一系列新形勢新情況，具有積極意義。同時，降低社保費率將對社?；鸬目沙掷m(xù)性帶來一定挑戰(zhàn)，我們需要前瞻研究、科學(xué)預(yù)判、綜合施策，確保社?；鸬拈L期可持續(xù)發(fā)展。

（五）在多層次方面，處理好基本保障與補充保障的關(guān)系。如何處理好多層次社保體系不同層次之間的關(guān)系，是我國未來社會保障改革尤其是養(yǎng)老保障改革的一項重要課題。中國未來養(yǎng)老保障面臨的主要挑戰(zhàn)，一是第一層次基本養(yǎng)老保險“獨力難支”，目前大多數(shù)中國人的養(yǎng)老保障主要靠政府，這在未來可能難以維持一個合意的養(yǎng)老金替代率水平，將對養(yǎng)老保障帶來嚴(yán)重沖擊;二是基本養(yǎng)老保險、職業(yè)年金、個人養(yǎng)老保險三個層次養(yǎng)老金都存在一些較為突出的問題，大大增加了未來養(yǎng)老保障的不確定性。

第一層次基本養(yǎng)老保險的主要問題是基金缺口和替代率下降。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險為例，在人口老齡化急劇深化的背景下，按照目前的制度框架，在中等情形假設(shè)下，即使基金缺口問題能夠解決，第一層次的養(yǎng)老金替代率也將從目前的大約40%～45%下降至本世紀(jì)后半期的25%～30%左右。第二層次職業(yè)養(yǎng)老金的主要問題是覆蓋面十分有限。經(jīng)過十多年的發(fā)展，企業(yè)年金覆蓋面僅占參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人群的7%左右，而且近幾年企業(yè)年金發(fā)展呈現(xiàn)明顯放緩的態(tài)勢，無法有效發(fā)揮補充保險的應(yīng)有作用。第三層次個人養(yǎng)老金的主要問題是政策的不確定性。當(dāng)前，個人養(yǎng)老金占比極其微弱，個人稅收遞延養(yǎng)老保險尚處于試點探索階段，試點結(jié)束之后的政策尚不明朗，究竟能夠發(fā)揮多大作用仍有待觀察。

根據(jù)國際經(jīng)驗，一個合意的養(yǎng)老金替代率至少應(yīng)當(dāng)達(dá)到70%，如果第一層次養(yǎng)老金僅能提供25%～30%的替代率，那么第二層次和第三層次養(yǎng)老金必須能夠提供至少40%～45%的替代率。在這樣的背景下，采取“政府+市場”的思路，在完善第一層次基本養(yǎng)老保險的同時，大力發(fā)展第二層次和第三層次養(yǎng)老金，構(gòu)建多層次養(yǎng)老保險體系是中國養(yǎng)老保障改革的必由之路。

責(zé)編/張曉