自然災(zāi)害預(yù)警與防控體系建設(shè)問題研究

摘要：自然災(zāi)害預(yù)警機制與防控體系建設(shè)，對實現(xiàn)“兩個百年”奮斗目標以及構(gòu)建“平安中國”“幸福中國”“美麗中國”都有著重大的理論意義和現(xiàn)實意義。加強自然災(zāi)害預(yù)警決策機制建設(shè)，要遵循自然災(zāi)害預(yù)警決策依據(jù)的原則、掌握自然災(zāi)害預(yù)警決策的方法。加強自然災(zāi)害預(yù)警運行機制建設(shè)，要建立健全自然災(zāi)害預(yù)警運行的系統(tǒng)、暢通自然災(zāi)害預(yù)警運行的處理流程。要從內(nèi)部與外部兩個方面加強自然災(zāi)害預(yù)警保障機制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害;預(yù)警機制;防控體系

中圖分類號：X43

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.06.004

國泰民安、闔家幸福是千百年來善良的人們對生活的一個美好愿景，可天有不測風云，一次次突發(fā)的自然災(zāi)害，撕裂了人們的愿景：基礎(chǔ)設(shè)施的坍塌;美好家園的損毀;失去親人的痛苦。這讓我們不禁深度反思：自然災(zāi)害難道真的不可控不能防嗎？自然災(zāi)難既可以讓人們產(chǎn)生無比巨大的凝聚力去抵抗，也能讓人們從中悟出很多發(fā)人深省的問題。面對自然災(zāi)害，我們除了在災(zāi)害發(fā)生時積極組織力量減少災(zāi)害損失之外，如果領(lǐng)導(dǎo)者、管理者和人民群眾在平時從“預(yù)警”和“防控”等方面做好充分的精神和物質(zhì)準備，絕大多數(shù)自然災(zāi)害是能夠得到有效科學(xué)防控的，是能防可控的。而能防可控的防災(zāi)減災(zāi)利器，就是扎實有序地推進自然災(zāi)害預(yù)警機制與防控體系的建設(shè)。自然災(zāi)害預(yù)警機制與防控體系的建設(shè)，對實現(xiàn)“兩個百年”奮斗目標以及構(gòu)建“平安中國”“幸福中國”“美麗中國”都有著重大的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、我國自然災(zāi)害預(yù)警與防控體系建設(shè)的現(xiàn)狀

我國是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，自古以來，圍繞有效應(yīng)對洪水、干旱等自然災(zāi)害，形成了中華文明的優(yōu)良政治傳統(tǒng)和政治智慧。中華人民共和國成立以來，黨和國家始終堅持把人民群眾生命財產(chǎn)安全放在第一位，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，形成了“一方有難、八方支援”的強大而有效應(yīng)對自然災(zāi)害的體制機制，特別是隨著改革開放和社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展，我國應(yīng)對自然災(zāi)害的治理體系和能力得到不斷提高，擁有了更加堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)和現(xiàn)代化技術(shù)手段，形成了有效保護人民群眾生命財產(chǎn)安全的防災(zāi)減災(zāi)體系，有效應(yīng)對了各種自然災(zāi)害的重大考驗，成為國家應(yīng)急治理體系和能力的重要方面。雖然我國在應(yīng)對自然災(zāi)害挑戰(zhàn)方面取得了重大成就，積累了豐富經(jīng)驗，形成了強大制度體系，但是仍然存在需要進一步完善的空間，特別是在平時的預(yù)防方面仍有諸多不足。

一是個別地方政府和部門自然災(zāi)害應(yīng)對預(yù)案不夠全面。有些自然災(zāi)害應(yīng)對預(yù)案與自然災(zāi)害的實際處置過程存在較大差異。近年來，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，特別是出現(xiàn)了城市暴雨、雨雪冰凍等危害影響較大的新型自然災(zāi)害，這使得應(yīng)對自然災(zāi)害的預(yù)案需要進一步豐富，特別是要著眼于預(yù)警預(yù)防機制建設(shè)，全面提高相關(guān)自然災(zāi)害預(yù)案設(shè)計的科學(xué)針對性。二是預(yù)案的可操作性有待提高。應(yīng)對自然災(zāi)害預(yù)案是實際具體和剛性有效的，個別基層單位應(yīng)對自然災(zāi)害預(yù)案還存在“好看不好用”的積弊，廣受社會詬病。三是一些基層單位的自然災(zāi)害防控管理人員存在對防控預(yù)案不熟悉的問題。特別是相關(guān)崗位工作人員變動之后，新到崗人員對自然災(zāi)害應(yīng)對防控預(yù)案的內(nèi)容不了解、不熟悉，遇到突發(fā)情況不能作出正確反應(yīng)，潛藏著巨大的災(zāi)難隱患。四是應(yīng)對自然災(zāi)害演練存在“紙上談兵”現(xiàn)象。由于經(jīng)費緊張、組織困難等原因，有些部門特別是一些基層單位，對重大自然災(zāi)害實戰(zhàn)演練重視不夠，有些應(yīng)對自然災(zāi)害的預(yù)案制定后就沒有進行過“真刀真槍”檢驗。長此以往，如果自然災(zāi)害突降，很難保證一些環(huán)節(jié)不出問題。五是對自然災(zāi)害的預(yù)警防控工作存在理論與實踐脫節(jié)問題。一些單位缺乏長遠戰(zhàn)略眼光，自然災(zāi)害預(yù)警防控工作的長效機制沒有建立起來，突出表現(xiàn)為災(zāi)難過后“極度重視”，“太平”日子里又“極度忽視”，相關(guān)工作提不到議程上來，不研究、不落實，總存在“危險”離自己很遠的“太平”思維，這種飄忽不定的工作態(tài)度隱患無窮。

面對新情況、新問題，我們必須轉(zhuǎn)變觀念，直面現(xiàn)實，積極應(yīng)對，變“亡羊補牢”式的消極等待為“未雨綢繆”式的積極預(yù)防。平時當戰(zhàn)時，枕戈待旦，以只爭朝夕的飽滿工作熱情，先人一步，做好應(yīng)對自然災(zāi)害預(yù)警與防控工作。

二、加強自然災(zāi)害預(yù)警決策機制建設(shè)

各類自然災(zāi)害，都是對人類生存安全的威脅。要戰(zhàn)勝自然災(zāi)害，減少災(zāi)害所帶來的損失，有很多基礎(chǔ)性工作必須要做好，而事前預(yù)警就是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。做好預(yù)警要搞好制度建設(shè)，要使所有人，特別是領(lǐng)導(dǎo)者、管理者清晰意識到：自然災(zāi)害預(yù)警是建立在尊重自然、尊重科學(xué)基礎(chǔ)之上的一個科學(xué)、縝密、有效的體系;是需要動員全社會的各方面的力量來共同參與的一項浩大工程;構(gòu)建完善的預(yù)警機制，對于我們戰(zhàn)勝自然災(zāi)害多了一項制度上的保障。完善的預(yù)警機制對于我們實時掌握、準確判斷、積極應(yīng)對自然災(zāi)害是極為重要的。

●全面把握自然災(zāi)害的稟賦特征

一是把握自然災(zāi)害在多領(lǐng)域高頻次發(fā)生的態(tài)勢。近年來，由于全球氣候變暖，我國自然災(zāi)害的種類和頻率都有所增長。國內(nèi)外的經(jīng)驗表明，城鄉(xiāng)現(xiàn)代化的程度越高，結(jié)構(gòu)和功能越先進、越完善，其遭受自然災(zāi)害的創(chuàng)傷和損失也越為嚴重。在城鎮(zhèn)化快速推進中，許多新興城鎮(zhèn)高樓林立，硬路面面積大幅增加，由于歷史的原因，相當多的城市基礎(chǔ)設(shè)施超負荷運行，凡此種種，無形中降低了城鄉(xiāng)抵御自然災(zāi)害的安全系數(shù)。

二是把握自然災(zāi)害突發(fā)性、緊急性和不確定性特征。自然災(zāi)害的發(fā)生，雖然大多有一定的征兆，但由于災(zāi)害實際情況有時往往具有很強的不可預(yù)見性，因此自然災(zāi)害往往更多呈現(xiàn)突發(fā)性的狀態(tài)，自然災(zāi)害發(fā)生后的連鎖反應(yīng)明顯。在自然災(zāi)害發(fā)生之后，一般很難準確預(yù)測其可能帶來的危害后果。比如現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，一個關(guān)鍵節(jié)點不幸損毀，往往會使城市的基本功能無法正常運行，以致造成整個城市系統(tǒng)的癱瘓。所以，自然災(zāi)害如果在爆發(fā)初期沒有得到及時有效控制，極有可能意味著更大災(zāi)難的降臨。

●加強自然災(zāi)害預(yù)警決策機制建設(shè)

自然災(zāi)害預(yù)警決策機制是由與預(yù)警決策相關(guān)的組織程序根據(jù)所屬的相互關(guān)系而建立的一種工作制度。其建立需遵循一定的原則，討論問題要運用一套科學(xué)的方法，通常情況下，它要集信息匯集、專家咨詢、領(lǐng)導(dǎo)決策、責任獎罰等環(huán)節(jié)要素于一體。

要遵循自然災(zāi)害預(yù)警決策依據(jù)的原則。國內(nèi)外的經(jīng)驗告訴我們，自然災(zāi)害決策依據(jù)的原則必須是自然災(zāi)害客觀規(guī)律的反映，是以往有效應(yīng)對自然災(zāi)害的經(jīng)驗總結(jié)，化作具體的決策規(guī)則。概而言之，就是要簡潔高效管用。這樣的決策原則，要貫穿決策的全過程。一是要爭分奪秒。自然災(zāi)害通常都具有突發(fā)性和不確定性，面對災(zāi)難盡快做出決策，是管理者和領(lǐng)導(dǎo)者的第一要務(wù)。只有做到這一點，才能為后面的工作夯實基礎(chǔ)，從而避免造成更大的損失。二是要雷厲風行。與處理其他事務(wù)不同，自然災(zāi)害的突發(fā)性，考驗著管理者和領(lǐng)導(dǎo)者的決斷力和應(yīng)對危機的智慧。畏首畏尾、患得患失、消極等待的心理，在應(yīng)對自然災(zāi)害面前是極不妥當?shù)?。向黨和人民負責，這是我們工作的第一目標。面對災(zāi)難，必須當機立斷、果斷拍板、勇于承擔責任。三是要超常規(guī)決策。面對突如其來的災(zāi)難，管理者和領(lǐng)導(dǎo)者怎樣有效應(yīng)對，有時并無以往經(jīng)驗可用，這時急需權(quán)威機構(gòu)啟用超常規(guī)決策程序來決策。適時實施超常規(guī)決策一定要恪守簡明、高效、方便、快捷規(guī)則，切不可循規(guī)蹈矩、拖延貽誤最寶貴的時間。

要掌握自然災(zāi)害預(yù)警決策的方法。面對突發(fā)的自然災(zāi)害，有時一些以往使用的方法會“失效”，有些常規(guī)工作方法會由于過于復(fù)雜而耗費太多的寶貴時間。怎樣盡快遏制災(zāi)害損毀，這是最需要關(guān)注的事情，打破常規(guī)啟用非常規(guī)決策，需要掌握運用各種非常規(guī)決策的有效方法，這在實踐當中有著重要的意義，有時甚至會產(chǎn)生事半功倍的功效。一是要掌握快速決策分析方法。在災(zāi)害面前，盡量減少自然災(zāi)害造成的損失，必須在第一時間快速作出有效反應(yīng)，以穩(wěn)定民心，安撫社會。卡爾·帕頓和大衛(wèi)·沙維奇，在對預(yù)警機制的長期研究中，把快速決策分析方法的過程分為六個步驟：認定及細化問題;建立評估標準;確認備選政策;評估備選政策;展示及區(qū)分備選政策;監(jiān)督政策實施。該方法具有比較強的可操作性，而且簡單易行，對于決策者有重要的參考價值。二是運用好專家緊急咨詢法。通常情況下，面對自然災(zāi)害的突然降臨，決策者不可能在短時間內(nèi)能夠掌握與決策有關(guān)的所有信息。此時，啟用“專家緊急咨詢法”可有效判斷形勢，緩解緊張局面，作出科學(xué)判斷和決策。當前很多地方的應(yīng)急部門都設(shè)有“專家咨詢組”或類似機構(gòu)，就是在關(guān)鍵時刻請專家“參政議政”，運用外腦提高決策水平。該方法在具體運用時，決策者要有“良藥苦口”的心理準備，保證參與咨詢的專家“暢所欲言”，在客觀評估災(zāi)難的同時，獨立地發(fā)表自己的意見，與此同時，要做到“心中有數(shù)”，在充分尊重專家意見的基礎(chǔ)上來審慎制定決策，不能“簡單化”或“一邊倒”。

三、加強自然災(zāi)害預(yù)警運行機制建設(shè)

●建立健全自然災(zāi)害預(yù)警運行的系統(tǒng)

自然災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)害預(yù)警體系要保證及時準確向決策部門傳遞有關(guān)信息，這一點至關(guān)重要。預(yù)警體系能否高效平穩(wěn)運行取決于以下幾個因素。一是相關(guān)信息系統(tǒng)是否健全有效運轉(zhuǎn)。災(zāi)難發(fā)生后，應(yīng)急部門的工作人員要對通過大數(shù)據(jù)等科技手段采集的信息盡快進行篩選、匯總、分類，力爭在第一時間將其呈送到?jīng)Q策部門。二是相關(guān)專家分析系統(tǒng)是否權(quán)威高效。在災(zāi)難事件發(fā)生后，對于各類突發(fā)情況的判定，結(jié)合計算機系統(tǒng)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，緊急召集有關(guān)專家通過“頭腦風暴法”集思廣益，在最短的時間內(nèi)，向決策部門提供“有價值”的咨詢建議，在預(yù)警機制的運行過程中是非常重要的。要做到這一點，在構(gòu)建專家?guī)熘畷r，遴選專家一定要慎重。專家必須具備淵博的知識、豐富的實踐經(jīng)驗和負責擔當?shù)母呱衅犯瘢@當中敢于擔當負責的精神品格尤為重要。三是相關(guān)預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)是否科學(xué)高效運行。災(zāi)難發(fā)生后，應(yīng)急部門根據(jù)有關(guān)大數(shù)據(jù)提供的信息，通過計算機的運算和人機互動，預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)第一時間向有關(guān)部門發(fā)布警示信號。目前世界多數(shù)國家在發(fā)布相關(guān)預(yù)警信號時，通常依據(jù)災(zāi)難的程度發(fā)布預(yù)警，而最直觀的做法就是“交通信號燈”法：四級預(yù)警用黃色;三級預(yù)警用藍色;二級預(yù)警用橙色;一級預(yù)警用紅色。決策部門依此來作出科學(xué)的判斷，并制定相關(guān)的預(yù)案。四是相關(guān)應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)是否及時準確響應(yīng)。應(yīng)急響應(yīng)能否及時準確發(fā)布，取決于大數(shù)據(jù)的迅捷輸送和專家的科學(xué)分析與合理化建議，根據(jù)災(zāi)難程度可啟動常規(guī)案例庫或非常規(guī)措施。預(yù)控對策系統(tǒng)通過兩者有機互補達到提高決策水平的目的。

●暢通自然災(zāi)害預(yù)警運行的處理流程

自然災(zāi)害預(yù)警的處理流程就是預(yù)警過程的實施過程，大致涵蓋信息傳遞、科學(xué)決策、果斷執(zhí)行和非常規(guī)執(zhí)行事項幾個方面。一是保證信息火速傳遞。該流程主要是在災(zāi)難發(fā)生后，有關(guān)部門通過收集匯總相關(guān)信息，向相關(guān)部門或人員發(fā)出指令與計劃的過程，在這一過程中，具體工作人員要做到準確理解信息，嚴謹審核信息，準確發(fā)送信息。二是決策迅速果斷。面對突如其來的災(zāi)害，管理者和領(lǐng)導(dǎo)者必須迅速、科學(xué)、果斷制定出應(yīng)對決策。迅速果斷并不意味著“粗制濫造”。對于各方匯集來的信息，要通過決策系統(tǒng)緊張而有秩序地工作，集思廣益，制定出合乎科學(xué)規(guī)律、管用好用的決策。三是不折不扣地執(zhí)行。再好的決策，若不能得到有效地執(zhí)行必導(dǎo)致效果欠佳，尤其是在應(yīng)對災(zāi)害的關(guān)鍵時刻。因此，決策與執(zhí)行標準要一起下發(fā)到執(zhí)行部門和相關(guān)人員手中，同時，執(zhí)行部門和相關(guān)人員在執(zhí)行決策的過程中，也要及時將執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況反饋給決策部門以彌補先前決策存在的偏差。四是區(qū)別不同情況用好非常規(guī)流程。面對自然災(zāi)難，能用常規(guī)預(yù)案處理再好不過。但更多地時候，隨著災(zāi)情的變化，我們要面對更多未曾遇到過的情況，這就要求我們制定一套非常規(guī)預(yù)案，運用非常規(guī)流程，來解決新問題。要確保非常規(guī)流程卓有成效運行，就要有相應(yīng)組織機構(gòu)（各地政府的應(yīng)急管理局、防汛抗旱指揮部、護林防火指揮部等部門），還要有比較完善的信息傳遞、決策、執(zhí)行等機制。非常規(guī)流程下所制定的決策需要盡快實施，可能無法經(jīng)過驗證，因此不能苛求其完全正確，畢竟，在應(yīng)對兇猛的自然災(zāi)害面前，決策者并沒有太多時間去縝密思考。對此，救援工作結(jié)束后，及時宣布非常規(guī)流程結(jié)束是非常必要的，這樣也有利于相關(guān)管理和社會生活盡快恢復(fù)常態(tài)。

四、加強自然災(zāi)害預(yù)警保障機制建設(shè)

建立自然災(zāi)害預(yù)警機制，從防災(zāi)減災(zāi)方面看非常必要，制定完善的預(yù)警保障機制，從內(nèi)容和制度兩方面來理順關(guān)系尤為重要，具體可分內(nèi)部與外部兩個方面建設(shè)。

第一，加強預(yù)警機制有效運行的內(nèi)部保障建設(shè)。一是要牢固樹立“未雨綢繆”理念，為預(yù)警防控做好充分思想準備。管理者和領(lǐng)導(dǎo)者要甘做“隱姓埋名”事，多做未雨綢繆之事。從現(xiàn)實工作看，預(yù)警工作做得好的地方，影響因素方方面面，但有一點是相同的，那就是管理者和領(lǐng)導(dǎo)者在未雨綢繆方面都下足了工夫。預(yù)警機制能否做到“既好看又好用”，是個日積月累過程。要想實現(xiàn)“兵來將擋，水來土掩”的抗災(zāi)愿景，預(yù)警機制下方方面面的人員，尤其是管理者和領(lǐng)導(dǎo)者的理念更新非常重要。二是要加大資金投入，保障預(yù)警工作高質(zhì)量運行。預(yù)警保障機制的高效運行，同樣應(yīng)體現(xiàn)在充分做好技術(shù)和物資方面的準備，以提升應(yīng)對災(zāi)難的反應(yīng)速度。除了人的因素外，加大資金投入也是一個重要的選項。有錢用在刀刃上，購置現(xiàn)代化的裝備，特別是對人工智能方面的投入，其帶來的及時、方便、快捷必將大幅提升預(yù)警工作效率。三是要高標準選配人員，加強應(yīng)急部門隊伍建設(shè)。應(yīng)急部門的工作人員配置要精干。機構(gòu)設(shè)置容易但人員選配應(yīng)精挑細選，要摒棄預(yù)警機構(gòu)不重要的偏見，把素質(zhì)好、能力強、作風硬、敢擔當?shù)墓芾碚吆凸ぷ魅藛T配備到預(yù)警部門，這樣才能保證預(yù)警機構(gòu)不折不扣地執(zhí)行預(yù)警任務(wù)。四是要加強責任落實機制建設(shè)。好的制度建設(shè)，獎懲一定要分明。自然災(zāi)害預(yù)警防控機制對自然災(zāi)害預(yù)警工作實行嚴格問責制。對人為遲報、謊報、瞞報和漏報自然災(zāi)害重要情況，或者預(yù)警、防控工作中的失職、瀆職行為，要依法依規(guī)對有關(guān)責任人進行問責追責，嚴重的要給予相應(yīng)法紀處分。

第二，加強預(yù)警機制有效運行的外在保障建設(shè)。一是要不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，將自然災(zāi)害預(yù)警工作納入法治化、規(guī)范化的軌道。在法治社會中，政府行為的準則是依法、守法、執(zhí)法，這是毋庸置疑的。在災(zāi)難狀態(tài)下，政府一般享有更大的權(quán)力，但這種權(quán)力同樣應(yīng)當納入法治的范圍。有關(guān)法律法規(guī)要明確在災(zāi)難狀態(tài)下政府行使緊急權(quán)力的程序。明確規(guī)定政府行使緊急權(quán)力的嚴格程序，以便規(guī)范和約束政府相關(guān)部門及其工作人員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，防止其濫用權(quán)力。有關(guān)法律法規(guī)要明確在災(zāi)難狀態(tài)下政府行使緊急權(quán)力的條件和范圍。法律對政府在災(zāi)難應(yīng)急狀態(tài)下必須擁有的權(quán)力，事前就應(yīng)根據(jù)其應(yīng)盡的職責明確界定。二是要制定有利于預(yù)警機制有效運行的公共政策。制定公共政策，要把建立和完善自然災(zāi)害預(yù)警機制管理納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃之中，相關(guān)公共政策的內(nèi)容應(yīng)當包括：預(yù)警防控規(guī)劃;機構(gòu)人員編制、部門職責分工、培訓(xùn)演練內(nèi)容、教育資源分配、財政資源支出;咨詢合作協(xié)調(diào)等。要嚴格遵循國家的有關(guān)政策規(guī)定，通過制定相關(guān)公共政策，使本行政區(qū)域內(nèi)的國有資產(chǎn)、企事業(yè)單位和人民群眾的生命財產(chǎn)得到保護。在自然災(zāi)害預(yù)警管理過程中，通過制定相關(guān)公共政策，不僅可以規(guī)范預(yù)警體系的建設(shè)，而且通過大數(shù)據(jù)的梳理和對比，能夠發(fā)現(xiàn)先前應(yīng)對類似災(zāi)害過程中存在的漏洞和不足。自然災(zāi)害預(yù)警機制的建立和完善不可能一蹴而就，在構(gòu)建過程中，要克服來自不同方面的阻力，有關(guān)部門要牢固樹立全局觀念，堅定信心、協(xié)調(diào)有序、遵循客觀規(guī)律，保證政策的連貫性。

作者簡介

趙璐，長春市軌道交通集團有限責任公司政工師，研究方向：公共管理。

責任編輯 李冬梅