傳染病疫情社會防控系統(tǒng)建設(shè)淺議

黃奕言，姜柏生

南京醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)人文研究院，江蘇 南京 211166

近年來，傳染病疫情產(chǎn)生了新的特征，并對社會造成嚴(yán)重影響。而此次新型冠狀病毒肺炎（簡稱新冠肺炎）疫情的暴發(fā)，暴露出我國應(yīng)對突發(fā)疫情的社會防控能力還存在不足。因此，建議在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中增設(shè)社會防控子系統(tǒng)，并提高社會防控系統(tǒng)的能力，以支持防疫工作的長期開展，這也符合十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)要將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)的愿景。

一、當(dāng)下疫情的新特征

人類歷史上出現(xiàn)過許多次由細(xì)菌和病毒引起的重大傳染病疫情，如天花、鼠疫和霍亂等，每次都會造成巨大的損失。隨著醫(yī)療技術(shù)的精進(jìn)，傳染病卻沒有消失，仍然不斷出現(xiàn)并產(chǎn)生嚴(yán)重后果，這一現(xiàn)象也逐漸引起國際社會的重視。

（一）疫情不斷發(fā)生

20世紀(jì)以來，城鎮(zhèn)化浪潮席卷全球，科技的進(jìn)步也完善了交通系統(tǒng)，極大地促進(jìn)了世界貿(mào)易的發(fā)展。然而也在某種程度上造成生態(tài)平衡的破壞和微生物環(huán)境的改變，使得原來僅存于某種環(huán)境下的病原體，有可能適應(yīng)新的環(huán)境，提高感染人類的可能性，導(dǎo)致新發(fā)傳染病不斷出現(xiàn)［1］。由于人類食物鏈的變化，濫殺和吃野生動物的陋習(xí)屢禁不止，使得動物身上的病菌傳染到人身上［2］。與此同時，許多已經(jīng)基本被控制的傳染病又卷土重來，如近年來麻疹再次出現(xiàn)在美國，甚至導(dǎo)致華盛頓州在2018年宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。由此看來，現(xiàn)在傳染病疫情已經(jīng)成為威脅全球安全的重要因素之一。

（二）全球化擴(kuò)大了傳染病的傳播范圍

當(dāng)今社會處于快速發(fā)展階段，國與國之間的交流日益增多，合作也不斷加深，因此全球化無疑已成為時代的主要特征，相互依賴性則是其重要標(biāo)志。任何一個國家要想獲得發(fā)展，都必須融入到全球的發(fā)展體系之中，但這也在客觀上增加了新型傳染病發(fā)生與國際傳播的可能性。因為人員、物資的大流通，一些重大傳染病可能通過交通、旅游、運(yùn)輸?shù)雀鞣N渠道在世界范圍內(nèi)進(jìn)行不同程度的遠(yuǎn)距離傳播［3］，最終造成疫情全球化。

（三）引起疫情的病原開始變化

以前的傳染病大多由細(xì)菌導(dǎo)致，包括霍亂、痢疾和猩紅熱等，并隨著醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，這類傳染病可以通過抗生素和疫苗進(jìn)行治療和預(yù)防。然而現(xiàn)在的傳染病主要由病毒引起，其具有極強(qiáng)的侵襲力和嚴(yán)重的危害性。除此之外，不僅未知病毒層出不窮，舊病毒也會產(chǎn)生變異，因此難以研制出有效的疫苗對新發(fā)傳染病進(jìn)行預(yù)防。

二、我國應(yīng)對疫情的社會防控能力不足

（一）疫情問題的公共性

疫情問題屬于公共衛(wèi)生問題的一種，也具有其內(nèi)在本質(zhì)特性，即公共性，并具體表現(xiàn)在以下兩個方面。一是影響對象具有非特定性，因為不同的社會個體同處在一個共同的社會空間，所以疫情會隨著社會交往在整個社會空間傳播，影響不特定的多數(shù)或絕大多數(shù)人，因此疫情問題無法分割為特定的個人或群體問題；二是解決疫情問題需要多方合作，即通過受到疫情問題影響的政府、個人、群體和社會組織等的共同努力來尋求解決辦法，其中任何一方的不配合都會使得集體的利益受損［4］。同時由于疫情全球化這一特征，當(dāng)疫情問題發(fā)生地?zé)o法依靠自身力量來應(yīng)對當(dāng)前嚴(yán)重的疫情時，其他區(qū)域、國家和國際組織應(yīng)該提供援助，如果坐視不理，將極其容易演變?yōu)槿蛞咔閱栴}。

（二）疫情防控的基本路徑

社會防控和醫(yī)學(xué)防治是疫情防控的兩條基本路徑，歷史經(jīng)驗證明采取兩者并重的措施，可以有效解決甚至完全防止疫情的發(fā)生與擴(kuò)散。

社會防控是指通過一系列非醫(yī)學(xué)、社會治理的手段與方法，即利用政府和社會的力量，改變個人的社會行為或人際的社會互動方式，在疫情沒有發(fā)生時做到未雨綢繆，當(dāng)疫情發(fā)生時能迅速反應(yīng)，將影響控制在最小范圍內(nèi)。例如，政府通過知識宣傳調(diào)整個人衛(wèi)生習(xí)慣和飲食習(xí)慣進(jìn)行社會預(yù)防，采取鼓勵群眾自發(fā)居家、集中隔離、封鎖路段等手段進(jìn)行社會隔離，并支持個人和社會組織通過募捐、做志愿和宣傳知識等方式參加防控工作。由于社會防控是由疫情問題的公共性決定的，而疫情因為社會相互作用在人際間傳播擴(kuò)散，如果沒有制造出對應(yīng)的疫苗，則新發(fā)疫情只能利用社會力量和措施來切斷社會傳播途徑，將其控制在一定空間范圍內(nèi)。

醫(yī)學(xué)防治是指采取醫(yī)學(xué)的技術(shù)和手段來防止疫情的產(chǎn)生和擴(kuò)散，并及時對確診患者進(jìn)行救治。對于人類已知的、并且已經(jīng)研制出疫苗或治療藥物的傳染病，進(jìn)行注射疫苗及藥物治療，以預(yù)防疫情的發(fā)生、幫助患者恢復(fù)健康或減少后遺癥。而對于因人類未知病毒引起的傳染病，通過加緊研發(fā)疫苗和治療藥物，并在臨床上采取相應(yīng)的診療措施，最大程度地篩查出患病人員，使他們及時得到治療，有效降低病死率。

（三）社會防控的必要性

現(xiàn)階段，在估測的野外病毒中，人類只知道很少一部分，所以下一次疫情的暴發(fā)很可能來源于未知的病毒。與此同時，因為缺少特效藥和疫苗，我們現(xiàn)在能看到的新發(fā)傳染病治愈案例，大多數(shù)是由于醫(yī)院為患者提供良好的護(hù)理條件和輔助醫(yī)藥治療，增強(qiáng)患者的自身免疫力以戰(zhàn)勝病毒，即通過對癥治療而不是對因治療。因此，當(dāng)傳染病的病原體是未知病毒，或者病毒感染力強(qiáng)、危害性大，那么在缺少疫苗和藥物的情況下，如不及時采取社會防控措施，將很容易造成傳染病的大規(guī)模暴發(fā)。所以應(yīng)對疫情問題單單依靠醫(yī)學(xué)防治的力量是不夠的，更需要政府和社會樹立社會防控的意識，統(tǒng)籌多元主體共同進(jìn)行社會防控。

綜上所述，社會防控是醫(yī)學(xué)防治的前提與基礎(chǔ)，是應(yīng)對疫情暴發(fā)的第一道防線，醫(yī)學(xué)防治則作為輔助，形成應(yīng)對疫情暴發(fā)的第二道防線。政府要對兩種防治手段同等重視，通過社會防控建立更加完善的防疫系統(tǒng)，個人和社會組織要樹立社會防控的意識，支持和積極參與社會防控的工作，這在提高社會防控能力的基礎(chǔ)上，也可以為提高醫(yī)療水平、減輕醫(yī)學(xué)防治壓力提供有利條件。

（四）從新冠肺炎疫情看我國社會防控的不足

此次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，國務(wù)院迅速召開聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制會議，要求各地各有關(guān)部門增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，采取更加嚴(yán)格、更有針對性的舉措，以確保社會防控工作有力有序有效開展。但是，由于社會防控能力的不足，我國的防控工作遇到了許多問題。

首先，政府施行的防控機(jī)制存在缺陷?；仡櫺鹿诜窝装l(fā)現(xiàn)到公布這一過程，疫情傳播速度之快、影響之大，可以看出相關(guān)部門人員的公共衛(wèi)生專業(yè)能力不足，導(dǎo)致社會防控措施的缺位和政府反應(yīng)的不及時［5］。各地都在等待中央的統(tǒng)一指示，并且沒有按照各地的疫情實際情況采取分級響應(yīng)，而是全部啟動“一級響應(yīng)”，這在一定程度上增加了社會成本，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了較大影響。與此同時，盡管各地號稱建立起高效的協(xié)調(diào)體系，但“大貨車司機(jī)被滯留在高速路上，無處可去”“北京疾控中心和北京市委防控精神不一致，使得武漢出獄女子成功返京”“監(jiān)獄系統(tǒng)未能及時納入防疫工作范圍內(nèi)”等問題，都反映出社會防控協(xié)調(diào)機(jī)制存在疏漏。

其次，我國的應(yīng)急物資儲備體制需要健全［6］。此次疫情暴露出我國面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時的應(yīng)急物資儲備不足，主要表現(xiàn)在群眾買不到口罩、醫(yī)護(hù)人員缺乏醫(yī)療防護(hù)用具和醫(yī)院床位不足等方面，又恰逢春節(jié)假期，工廠的生產(chǎn)力極低，導(dǎo)致全國每日供給醫(yī)療用品數(shù)量難以支撐社會和醫(yī)院所需。而且在社會對武漢進(jìn)行醫(yī)療物資捐贈后，由于捐贈物資數(shù)量巨大，武漢紅十字會人手有限，再加上不少捐贈物資存在不符合標(biāo)準(zhǔn)、三證不全等問題，使得物資調(diào)配經(jīng)歷了一段混亂的摸索過程。

最后，政府應(yīng)對輿情的能力有所欠缺。輿情應(yīng)對能力作為政府治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，它的重要性在全民媒體時代更加突顯。新冠肺炎疫情突如其來，各類涉及疫情防治的謠言井噴式暴發(fā)，造成了極其不良的輿論影響。另外，面對社會的質(zhì)疑時，政府未能及時給出合理的回應(yīng)，產(chǎn)生了“發(fā)布會風(fēng)波”“紅會風(fēng)波”等，風(fēng)波后續(xù)引發(fā)的輿情效應(yīng)對政府公信力產(chǎn)生較大沖擊［7］。在自媒體時代，謠言和質(zhì)疑經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)的震蕩與發(fā)酵后，會產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，混淆群眾視聽、影響群眾判斷、動搖群眾信心，會讓群眾生活在謠言的恐懼中產(chǎn)生負(fù)面情緒，不利于社會的穩(wěn)定。因此，輿情應(yīng)對也是當(dāng)代疫情防控的重要工作之一。

三、推進(jìn)社會防控系統(tǒng)的建設(shè)

現(xiàn)階段，受到生物醫(yī)學(xué)模式的影響，我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系主要采取醫(yī)學(xué)手段進(jìn)行疫情防治，社會防控措施沒有得到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致現(xiàn)行的防疫工作還存在一些問題。因此，建議在我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系內(nèi)部增設(shè)社會防控子系統(tǒng)，和醫(yī)學(xué)防治系統(tǒng)相互配合，以更好地應(yīng)對疫情問題。

（一）社會防控系統(tǒng)的專業(yè)化建設(shè)

雖然社會防控系統(tǒng)和醫(yī)學(xué)防治系統(tǒng)都是為解決疫情問題而建設(shè)，但它們的防控路徑并不相同，社會防控系統(tǒng)更加復(fù)雜，在宏觀上需要考慮社會經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方面的正常運(yùn)行，如“如何減少社會防控措施對經(jīng)濟(jì)社會生活的影響”“如何在疫情下建構(gòu)民眾對政府的信任和政治認(rèn)同”和“如何在防疫過程中建構(gòu)與防疫相適應(yīng)的文化生活”等；在微觀上需要考慮個人行為、心理和情感需求等方面，也就是說既要有效阻斷疾病的人際傳播，又要盡可能減少對個人行為、心理和情感需求的干擾，或者創(chuàng)造出新的滿足個人行為、心理和情感需求的社會文化形式。

為了保證社會防控的有效施行，不僅需要專業(yè)的管理理念、管理方式和實施方案等作為支撐，還要求專業(yè)人員擁有大量的社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、思想政治教育、社會文化、心理學(xué)和行為科學(xué)等人文社會科學(xué)理論和知識。然而受生物醫(yī)學(xué)化的影響，我國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生人才雖然具備醫(yī)藥防控方面的理論、知識和能力，卻不具備上述組織和管理社會防控所需的知識和能力，無法勝任社會防控系統(tǒng)的崗位職責(zé)，因此需要在應(yīng)急公共衛(wèi)生管理系統(tǒng)的各個層級增設(shè)社會防控子系統(tǒng)或崗位，招聘具備相應(yīng)理論知識和能力的專業(yè)人才從事社會防控管理工作。

（二）社會防控系統(tǒng)的法制化建設(shè)

1. 完善法律

在進(jìn)行社會防控工作的過程中，法律的支持，能夠有效提高工作效率，從而在解決疫情問題時可以做到有法可依，有法必依。

應(yīng)該積極推進(jìn)公共衛(wèi)生相關(guān)法律規(guī)范立改廢釋工作，在我國現(xiàn)行的《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等一系列法律法規(guī)中，補(bǔ)充和完善社會防控方面的法律條文，以保證社會防控的地位，并確定參與主體包括政府組織、個人和社會組織等，保障社會防控工作的推行。

與此同時，還要完善行政程序法。社會防控系統(tǒng)中的行政機(jī)關(guān)是施行社會防控工作的最重要主體，承擔(dān)著主要的管理工作和任務(wù)，所以行政權(quán)力行使的好壞直接影響到社會防控的成敗。因此，要嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)作，使該系統(tǒng)內(nèi)的工作人員能夠按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，在保證社會防控工作公正和公開的同時，讓社會也有效地參與進(jìn)來。

2. 確立制度

制度的制定要符合自身實際，制度的執(zhí)行力要充分而有效，完善的制度能更好地約束和規(guī)范人的行為，所以加強(qiáng)社會防控的相關(guān)制度建設(shè)，是社會防控系統(tǒng)成功建設(shè)的重要保證。

首先，要進(jìn)行科學(xué)的人員編制。在依法、科學(xué)地明確社會防控系統(tǒng)所需承擔(dān)的主要職能和責(zé)任后，要根據(jù)其所承擔(dān)的行政審批事項等方面，合理地在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系內(nèi)設(shè)置社會防控系統(tǒng)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和工作崗位，并按照規(guī)定的人員配置和數(shù)額，對外進(jìn)行招聘和引進(jìn)專業(yè)人才，將他們納入到國家行政編制中進(jìn)行長期監(jiān)督。

其次，要建立經(jīng)費(fèi)保障制度。有效推進(jìn)社會防控措施，實現(xiàn)社會防控系統(tǒng)的高效運(yùn)行，需要及時、足額的經(jīng)費(fèi)投入。為社會防控工作提供經(jīng)費(fèi)時，應(yīng)對核撥依據(jù)、具體用途做出明確規(guī)定，這樣既可避免醫(yī)學(xué)防治系統(tǒng)過度使用，又明確了經(jīng)費(fèi)用途，保證了專款專用。除此之外，應(yīng)建立完善的經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)禁他人和其他系統(tǒng)占用和挪用，由財務(wù)部門進(jìn)行核算，并向社會公開，以保證經(jīng)費(fèi)能夠充分應(yīng)用到社會防控系統(tǒng)的建設(shè)中。

最后，要將社會防控的措施制度化。一是建立社會預(yù)防制度，堅決貫徹預(yù)防為主的工作方針，進(jìn)行社會預(yù)防的宣傳工作，將預(yù)防關(guān)口前移，并保證疫情報告的及時性、準(zhǔn)確性、完整性，及時將疫情控制在一定范圍內(nèi)；二是建立社會隔離制度，政府在疫情發(fā)生后進(jìn)行統(tǒng)一部署，并及時采取強(qiáng)制隔離措施，進(jìn)行網(wǎng)格化的管理，細(xì)化省、市、區(qū)等各部分的責(zé)任，督促群眾自覺遵照政府指示進(jìn)行自我隔離，并上報真實情況以配合防控工作；三是建立協(xié)調(diào)制度，將社會防控系統(tǒng)和重大疫情救治體系配套起來，使科學(xué)研究、疾病控制、臨床治療有效協(xié)同，共同發(fā)揮作用；四是建立防控評估制度，定期對社會防控措施進(jìn)行評估和調(diào)整，使之符合我國社會文化的要求，減少因推行社會防控措施而產(chǎn)生的社會矛盾，并在評估中找到合適的標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不同級別的經(jīng)濟(jì)活動，降低社會防控對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響。

（三）社會防控系統(tǒng)的能力建設(shè)

1. 學(xué)科化

提高社會防控系統(tǒng)的能力，需要推進(jìn)社會防控學(xué)科化。社會防控學(xué)與社會醫(yī)學(xué)有所不同，社會醫(yī)學(xué)主要研究社會因素與個體及群體健康和疾病之間的相互作用及規(guī)律，制訂相應(yīng)的社會衛(wèi)生策略和措施，提高人群的健康水平。而社會防控學(xué)則是專門針對疫情防控產(chǎn)生的學(xué)科，研究的是怎樣在疫情發(fā)生前和發(fā)生過程中進(jìn)行社會管理，以及如何在采取社會防控措施和發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)之間尋找平衡點，以更好地應(yīng)對疫情問題。因此，社會防控學(xué)科化可以避免社會防控研究的“一陣風(fēng)”現(xiàn)象，保證社會防控可以進(jìn)行持續(xù)、長期、深入的研究，唯有如此，才能為社會防控提供有價值的理論、方法、知識，為社會防控系統(tǒng)提供有能力的專業(yè)人才。

一方面，各高校的公共衛(wèi)生學(xué)院以及研究院應(yīng)建立研教隊伍，通過引才措施面向全國乃至全世界招聘有能力的學(xué)術(shù)研究人員，有效提升科研水平，同時推動教學(xué)工作的有序進(jìn)行，在公共衛(wèi)生學(xué)的各個專業(yè)和各個層次開設(shè)社會防控學(xué)課程，培養(yǎng)出專業(yè)的社會防控學(xué)人才。另一方面，要加快推進(jìn)社會防控學(xué)研究成果的轉(zhuǎn)化工作，將成果政策化和社會化，提高社會成員的社會防控意識和能力。

2. 加強(qiáng)社會防控系統(tǒng)和醫(yī)學(xué)防治系統(tǒng)的合作

醫(yī)學(xué)防治系統(tǒng)主要采取醫(yī)療的力量和手段進(jìn)行疫情防控，而社會防控系統(tǒng)則利用政府和社會的力量對疫情進(jìn)行預(yù)防、隔離和阻斷，雖然兩個系統(tǒng)在專業(yè)領(lǐng)域上有所區(qū)別，但都是解決疫情問題的重要手段，可以在相互配合中發(fā)揮作用。所以應(yīng)當(dāng)在合理分工的同時，加強(qiáng)社會防控和醫(yī)學(xué)防治的合作，如在采取隔離手段時一旦發(fā)現(xiàn)人員確診，立刻送去指定地點進(jìn)行治療。所以要建立一個專門部門，將各自系統(tǒng)內(nèi)關(guān)于疫情防控的信息進(jìn)行整合并且交流傳遞。同時制定社會防控和醫(yī)療系統(tǒng)相互協(xié)作的政策，讓合作不再是自發(fā)行為，而是官方行為，享有政策保障。

3. 創(chuàng)新工作

現(xiàn)階段，我國開展社會防控工作不可避免地會和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生沖突，然而打贏疫情防控狙擊戰(zhàn)，離不開社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力支撐。因此社會防控系統(tǒng)要創(chuàng)新工作思路，不只研究“如何進(jìn)行社會防控”，還要圍繞“如何平衡社會防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這一問題，去尋找快速有效、成本低的新方法解決疫情問題。希望可以在做好社會防控工作的同時，統(tǒng)籌推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)而奮斗。