傳染病防治法律視角下新冠肺炎預警制度探討

蔣 豐，田 侃

南京中醫(yī)藥大學衛(wèi)生經濟管理學院，江蘇 南京 210023

現(xiàn)行的《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）于2013年6月29日修訂并實施，該法對我國的傳染病預警做了相關制度性規(guī)定。但是在本次新型冠狀病毒肺炎（簡稱“新冠肺炎”）疫情中，我國的傳染病預警仍然存在一些制度性障礙，因此，有必要在《傳染病防治法》視角下探討我國現(xiàn)行的傳染病預警制度。

一、《傳染病防治法》中關于預警制度的規(guī)定

《傳染病防治法》第19 條規(guī)定，“國家建立傳染病預警制度。國務院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據傳染病發(fā)生、流行趨勢的預測，及時發(fā)出傳染病預警，根據情況予以公布?！钡?0 條規(guī)定：“地方人民政府和疾病預防控制機構接到國務院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預警后，應當按照傳染病預防、控制預案，采取相應的預防、控制措施?！庇纱丝芍鹿诜窝滓咔轭A警權僅限于國務院衛(wèi)生行政部門及被授權的省級政府。

二、國外傳染病預警制度的比較分析

（一）美國

目前，美國頒布了《全國緊急狀態(tài)法》《公共衛(wèi)生服務法》《州衛(wèi)生應急授權法示范》等法律應對公共衛(wèi)生緊急事件［1］。根據緊急情況等級的不同，美國公共衛(wèi)生緊急事件分為2 個等級，一是州政府宣布的緊急狀態(tài)，二是總統(tǒng)宣布的緊急狀態(tài)，不同等級所動用的反應、救助、恢復等資源不同［2］。美國公共衛(wèi)生預警擁有三級預警系統(tǒng)，包括聯(lián)邦疾病控制與預防系統(tǒng)、州醫(yī)院預警準備系統(tǒng)和地方城市醫(yī)療系統(tǒng)三大系統(tǒng)［1］。聯(lián)邦疾病控制與預防系統(tǒng)在整個公共衛(wèi)生緊急事件中處于核心地位，其主要職責是策劃疾病控制和預防方案、公共衛(wèi)生緊急事件監(jiān)測和預警以及培養(yǎng)公共衛(wèi)生管理者和工作人員。州醫(yī)院預警準備系統(tǒng)共同服務于美國衛(wèi)生福利部，主要通過提高醫(yī)院、社區(qū)門診中心和其他衛(wèi)生保健部門的協(xié)調能力，來提升公共衛(wèi)生危機預警的能力。地方城市醫(yī)療系統(tǒng)是地方政府應對公共衛(wèi)生緊急事件的運作系統(tǒng)，該系統(tǒng)把本地跟公共衛(wèi)生管理有關的所有部門聯(lián)合起來，團結協(xié)作，確保本地區(qū)能在48小時內有效預防和應對公共衛(wèi)生緊急事件［1］。

（二）英國

英國政府于20世紀80年代制定了《國內緊急狀態(tài)法》并以此為綱制定了《應急準備》和《應急處置和恢復》等指導文件，規(guī)定了公共衛(wèi)生緊急事件的預警制度［3］。英國主要依靠中央和地方預警網絡對公共衛(wèi)生緊急事件進行預警。中央機構包括衛(wèi)生部等政府職能部門和全國性專業(yè)監(jiān)測機構，主要負責疫情的分析研究、對策謀劃、協(xié)調配合等。地方公共衛(wèi)生部門包括傳染病防控中心、國民健康服務系統(tǒng)下屬醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院等都是疫情預警防控網的基本組成部分。根據國民健康服務系統(tǒng)的公共衛(wèi)生預警計劃，英國將更多的公共衛(wèi)生預警職能轉到基本醫(yī)療委托機構，計劃包括基本醫(yī)療委托機構、衛(wèi)生局、健康與社會保健理事會和衛(wèi)生部門醫(yī)藥官員、執(zhí)行官員等，構建了更為完善的公共衛(wèi)生應對網絡［4］。

（三）日本

日本政府于1998年制定了新的《感染癥預防法》并以此為依據對傳染病預警、防控做了相關規(guī)定［5］。在中央政府層面，日本厚生勞動省建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理專業(yè)體系，這個體系包括厚生勞動省、派駐地區(qū)分局、檢疫所、國立研究所、國立醫(yī)院、國立大學醫(yī)學系等，這些機構共同構成了日本獨立的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理系統(tǒng)［6］。地方的國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理機構由中央直接指定，專門委派職員在此任職，并對國家負責。地方管理系統(tǒng)由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗所、縣立醫(yī)院、保健中心、保健所和市村町組成。國家系統(tǒng)和地方系統(tǒng)各自開展各自的行政業(yè)務，各司其職的同時還進行縱向的行業(yè)系統(tǒng)管理，以及分地區(qū)管理，這些管理分別獨立完成又相互連接，最終構成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理網絡便是一個范圍廣大的全國性管理網絡［3］。

（四）國外預警制度的比較分析

目前國外傳染病預警制度主要有以下特點：①實行突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級預警管理。美國根據緊急情況的不同等級從聯(lián)邦政府至州政府將預警系統(tǒng)分為三級預警系統(tǒng)，英國依靠中央和地方龐大的國民健康服務系統(tǒng)構建疫情預警防控網絡，日本依賴國立醫(yī)療機構逐級建立垂直且獨立的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系。②基層醫(yī)療機構承擔預警重任。美國的地方城市醫(yī)療系統(tǒng)能夠在48 小時內協(xié)調本地區(qū)內公共衛(wèi)生部門應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，英國地方預警網絡由基層醫(yī)療委托機構組成，充分發(fā)揮了基層醫(yī)院、社區(qū)醫(yī)院的預警服務功能，日本地方預警系統(tǒng)深入都道府縣衛(wèi)生健康局、縣立醫(yī)院、保健所和市村町等，突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警職能覆蓋基層。③重視相關部門協(xié)調合作。美國三級預警系統(tǒng)涵蓋了從聯(lián)邦至州政府的醫(yī)院、社區(qū)門診中心和其他衛(wèi)生保健部門等，英國國民健康服務系統(tǒng)覆蓋衛(wèi)生局、健康與社會保健理事會和基本醫(yī)療委托機構等，日本中央管理體系包括厚生勞動省、派駐地區(qū)分局、檢疫所等，地方管理體系包括衛(wèi)生試驗所、縣立醫(yī)院、保健中心等。

三、《傳染病防治法》中預警制度存在的問題

（一）偏于僵硬的垂直管理

根據《傳染病防治法》第19 條與第20 條，我國傳染病預警制度遵循“逐級上報，授權發(fā)布”原則。在新冠肺炎疫情中，8 位臨床一線醫(yī)生最早發(fā)現(xiàn)疫情，是新冠肺炎的“吹哨人”，雖然這些醫(yī)生第一時間通過微博、朋友圈等社交媒體平臺曝光相關信息，但是由于我國疫情預警遵循自上而下的垂直管理制度，行政體系對上報流程、內容都有詳細的規(guī)定，個人會因“在互聯(lián)網發(fā)布不實言論”而被公安機關給予警示和訓誡。直至1月26日國務院召開常務會議，確定新冠肺炎為乙類傳染病，按照甲類傳染病管理并要求屬地負責，各級地方人民政府才被授權發(fā)布相關疫情預警信息。在法律父愛主義模式下，國務院衛(wèi)生行政部門及省級人民政府被授予預警信息發(fā)布權無可厚非。但是無論基于法律父愛主義的考量，還是對適當醫(yī)療父愛主義的尊重與保全，醫(yī)務人員作為較早接觸疫情的人群以及防控疫情的主力軍，應當具有疫情預警的發(fā)聲權力，這不僅是法律父愛主義的體現(xiàn)，也是醫(yī)療父愛主義在法律父愛主義中獲得尊重的一種體現(xiàn)［7］。雖然我國政府在處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件時擁有較高的行政效率，但是由于疫情預警垂直管理下客觀的行政流程，錯過了疫情預警的最佳時機。

（二）預警信息公布不夠及時

當新傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度尚不明確時，疾病類型的確定將難以啟動［8］。隨著對新冠肺炎疫情的進一步了解，國家衛(wèi)健委1 號公告將新冠肺炎納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。我國甲類傳染病的報告時限是2 小時，乙類和丙類傳染病的報告時限是24小時。因此行政體系內部對新冠肺炎預警信息上報較為及時，但是如何將行政體系內的預警信息及時公布是目前面臨的問題。《傳染病防治法》第38 條規(guī)定，公布傳染病疫情信息應當及時、準確。再結合我國“逐級上報，授權發(fā)布”的預警制度，發(fā)現(xiàn)我國的傳染病預警制度更加注重疫情信息公布的準確性，預警信息公布的及時性體現(xiàn)不足，而及時性正是預警信息的價值所在。新型冠狀病毒是人類歷史上從未遇到過的新型病毒，科研人員需要對疾病發(fā)生的原因、癥狀、趨勢等進行大量的研究，無法在第一時間獲取準確信息，因此對新型冠狀病毒的認識是一個逐漸明朗的過程，真正掌握疫情信息需要相當長的時間，過分追求信息的準確性會錯失預警的時效性。在疫情流行的早期，更應該注重預警信息公布的及時性，提前對公眾敲響警鐘，讓公眾采取必要的防護措施，而不是等到全部掌握信息后再發(fā)布。事實證明，新冠肺炎疫情發(fā)展早期具有不確定性，這注定了預警信息的準確性與及時性不可兼得，此時應該將及時性置于準確性之前，寧愿花費更多的精力做好早期預警與防控，等待臨床研究的深入，再根據病毒的特點進一步發(fā)布信息針對性防控。

（三）缺乏信息共享與反饋機制

信息共享指的是傳染病預警信息不應只停留于衛(wèi)生系統(tǒng)內部，而是應該與不同層次、不同部門交流與共用。信息反饋分為縱向和橫向兩個方向，縱向指向上反饋給衛(wèi)生行政部門，向下反饋給下級疫情監(jiān)測機構，橫向指反饋給與疫情有關的醫(yī)療衛(wèi)生機構、科研單位以及社會公眾［2］?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》規(guī)定突發(fā)公共事件的應急預案、預警信息及應對情況等屬于信息公開內容。目前《傳染病防治法》僅規(guī)定了預警信息的逐級上報，但是卻忽視了信息共享與反饋機制的建設。究其原因，主觀認識上，我國公民的公共衛(wèi)生預警意識較為淡薄，對預警管理的運行模式、組織結構、管控觀念、指揮協(xié)調等方面還缺乏系統(tǒng)性、全局性的認識［9］；客觀條件上，我國擁有三大傳染病監(jiān)測系統(tǒng)，即全國疫情報告系統(tǒng)、全國疾病監(jiān)測點系統(tǒng)和單病種監(jiān)測系統(tǒng)［2］，由于未形成統(tǒng)一的傳染病預警監(jiān)測平臺，因此我國的傳染病監(jiān)測系統(tǒng)看似完備，實則存在多頭管理、各自為政、反饋緩慢的問題。因此《傳染病防治法》應納入預警信息共享與反饋機制，使所有與傳染病預警、防控有關的單位和個人都能及時獲得信息，以便能對疫情迅速做出反應，明確工作重點和研究方向。

（四）與其他法律規(guī)定存在沖突

根據《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）第43 條，當公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，縣級以上地方各級人民政府有權發(fā)布相應級別的警報，決定并宣布其行政區(qū)域進入預警期。在不同的法律中，發(fā)布疫情信息的主體存在差異?！秱魅静》乐畏ā放c《突發(fā)事件應對法》同屬全國人大常委會制定的法律，因此此種法律沖突屬于同位階規(guī)則沖突。根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第92條，應適用“特別法優(yōu)于一般法”或“新法優(yōu)于舊法”原則解決。

“特別法優(yōu)于一般法”原則的法理基礎在于“聯(lián)系最密切”，在此基礎下法律沖突的解決過程就是要在相沖突的規(guī)范間尋找到與實現(xiàn)特定立法目的具有最密切聯(lián)系的規(guī)范，一旦找到這樣的規(guī)范，自然就可以涵攝性地推導出結果，并建立起立法目的與法律沖突解決結果之間的合理關聯(lián)［10］。特別法與一般法之間的主要差別在于其效力范圍，特別法是在考慮具體社會關系的特殊需要的前提下制定的，更符合它所調整的社會關系的特點，所以具有優(yōu)先適用的效力，因此以效力理論作為出發(fā)點解釋該原則最為常見。從引發(fā)爭議的事項及其性質來看，新冠肺炎疫情是重大傳染病疫情，屬于“突發(fā)事件”，更屬于“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”［11］，因此《突發(fā)事件應對法》與之聯(lián)系最密切，疫情預警發(fā)布主體應適用《突發(fā)事件應對法》中規(guī)定的“縣級以上地方各級人民政府”。

當先后不同時間所制定的法律規(guī)范產生競合時，適用“新法優(yōu)于舊法”原則，該原則在法理上涉及到通過、公布和施行（生效）的不同時間點。按照《立法法》第57 條、第58 條、第59 條、第61 條的規(guī)定，法律在制定、修改獲得通過之后必須進行公布施行，因此從客觀時間點上即可判定新舊法律。《突發(fā)事件應對法》由第十屆全國人大常委會于2007年8月30日通過，自2007年11月1日起施行且目前尚未進行過修訂?！秱魅静》乐畏ā酚?989年2月21日通過，現(xiàn)行的《傳染病防治法》于2013年6月29日第二次修訂，當日公布并自公布之日起施行?！秱魅静》乐畏ā废噍^于《突發(fā)事件應對法》屬于新法，疫情預警發(fā)布主體應適用《傳染病防治法》中規(guī)定的“國務院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。

由此可見，這兩部法律之間的相關規(guī)定屬于新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定之間的沖突，根據《立法法》第94 條規(guī)定，法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決?！秱魅静》乐畏ā放c《突發(fā)事件應對法》關于疫情發(fā)布主體的沖突不利于我國法制的統(tǒng)一，法律權威性的樹立，甚至會使得疫情初期預警難以形成協(xié)調一致的行為規(guī)范，消解了法律指引、預測、強制等功能。

四、完善預警制度的建議

（一）適當放開預警權限，提高預警靈敏度

根據《傳染病防治法》現(xiàn)有規(guī)定，國務院衛(wèi)生行政部門及省級政府擁有疫情預警發(fā)布權。疫情預警垂直管理雖有利于統(tǒng)一指揮，但是靈敏度偏低，疫情預警的及時性不足。因此，《傳染病防治法》中關于預警信息發(fā)布主體的規(guī)定仍需斟酌，而《突發(fā)事件應對法》則提供了一個很好的思路：縣級以上地方各級人民政府有權發(fā)布其行政區(qū)域相應級別的警報，決定并宣布進入預警期。早在2004年，我國便實現(xiàn)了傳染病個案網絡直報，2008年全國各地均建立了傳染病自動預警（時間／時空模型）系統(tǒng)［12］，因此建議《傳染病防治法》參考《突發(fā)事件應對法》，構筑三級預警制度，形成一套中央政府主導，各地區(qū)進行屬地管理并向中央負責的模式?？h級地方人民政府直接預警，在縣級行政范圍內，若發(fā)現(xiàn)一個村、居民區(qū)、機關、學校內發(fā)生烈性傳染病均應直接進行預警并上報市級人民政府；市級人民政府定量預警，采用預測模型對確診病例、疑似病例、密切接觸者等進行定量預警并上報省級人民政府及國務院衛(wèi)生行政部門；省級人民政府及國務院衛(wèi)生行政部門定性預警，采用綜合預測法對傳染病的蔓延趨勢和傳播強度定性預警，明確是流行還是散發(fā)，同時召集權威專家對疾病的長期流行趨勢進行預警。適當放開疫情預警權限，構筑三級預警制度不僅可以提高預警靈敏度，而且也解決了兩部法律關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件預警信息發(fā)布主體規(guī)定不一的法律沖突。除此之外，應當充分發(fā)揮醫(yī)師協(xié)會、基層醫(yī)療機構的作用，鼓勵社會第三方組織和民眾積極參與到傳染病預警管理中來，建立基層信息相互通報機制，形成政府廣域合作的傳染病預警體系。

（二）明確預警報告情形，及時公布預警信息

《傳染病防治法》第19 條規(guī)定國家建立傳染病預警制度并根據情況予以公布預警信息?！案鶕闆r”四字沒有明確傳染病規(guī)定報告的情形，導致語焉不詳。參照《突發(fā)事件應對法》，該法第43條規(guī)定了預警信息的上報情形是“公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大”。因此，《傳染病防治法》有必要對預警情形加以明確：一般疫情（Ⅳ級預警），縣級行政區(qū)域出現(xiàn)確診病例或疑似病例并對其他縣級行政區(qū)域造成輸入性威脅時，啟動Ⅳ級預警；較大疫情（Ⅲ級預警），市級行政區(qū)域內發(fā)生小規(guī)模單點聚集性確診病例、臨床確診病例或輸入性病例時，啟動Ⅲ級預警；重大疫情（Ⅱ級預警）省級行政區(qū)域內多市發(fā)生單點或多點聚集性確診病例時，啟動Ⅱ級預警；特別重大疫情（Ⅰ級預警），多個省級行政區(qū)域出現(xiàn)暴發(fā)性確診病例并且確診病例和疑似病例超出現(xiàn)有醫(yī)療資源收治能力，需要國務院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一調配衛(wèi)生資源予以支援時，啟動Ⅰ級預警。與此同時，各級人民政府衛(wèi)生行政部門要根據醫(yī)療機構、疾病預防控制機構、衛(wèi)生監(jiān)督機構提供的監(jiān)測信息，按照公共衛(wèi)生事件的發(fā)展規(guī)律和特點，定期將疫情監(jiān)測數(shù)據公布。明確預警報告情形并及時公布預警信息，可以使得疫情前期預警更加準確、規(guī)范及透明，這也正是疫情預警的價值所在。

（三）增加疫情預警“吹哨人”保護條款

聯(lián)合國《反腐敗公約》將“吹哨人”定義為“基于善意和合理根據而向相關部門舉報違反公約條款的任何人”，因此“吹哨人”也包括實名或匿名的檢舉人、舉報人［13］。吹哨人保護條款的法理在于：不管舉報人主觀上出于何種動機，或者為了達到何種目的，只要舉報的內容屬實，其結果在客觀上有利于社會大眾，維持社會公正，就理應得到法律的保護［14］。吹哨人保護條款的基礎是“合作互利”，吹哨人出于職業(yè)道德和自我保護的自發(fā)力，通過及時預警疫情實現(xiàn)相互利益的滿足，獲得與社會相對方的合作?！秶鴦赵宏P于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18號）第16條明確提出建立“吹哨人”制度，這個指導意見也被解讀為中國版“吹哨人”制度的首次確立?！秱魅静》乐畏ā返谖迨藯l規(guī)定了個人和單位的舉報權限，第66條規(guī)定了受到舉報時應當承擔的法律責任，但是《傳染病防治法》沒有就疫情“吹哨人”合法權益的保護做出規(guī)定?！秱魅静》乐畏ā窇斣黾右咔轭A警“吹哨人”保護條款：有關部門應當對疫情舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權益，只要“吹哨人”提供的疫情預警信息符合外部預警的受理程序，可以免于民事或刑事責任的追究，舉報人所在的醫(yī)療機構、疾病預防控制機構、疫情監(jiān)測機構等行政機構、企事業(yè)單位不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復，任何“吹哨人”如果因為舉報、協(xié)助調查、起訴、作證等行為遭受任何歧視或者受到解雇、降職、辭退等損害，都有權獲得必要的救濟和補償。

（四）建立垂直的疫情預警問責制

問責制是確保我國公共衛(wèi)生責任能夠有效實施的最終屏障［14］。法律法規(guī)的剛性約束程度主要依據法律法規(guī)對主要部門（機構）是否規(guī)定了責罰、責罰是否清晰可執(zhí)行來判斷。目前《傳染病防治法》并沒有就疫情預警失職做出應當承擔何種法律責任的規(guī)定。參照《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第五章關于法律責任的規(guī)定，縣級以上地方人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門若未依照規(guī)定履行職責，根據不同的情形將被給予降級、撤職、行政處分甚至依法追究刑事責任。為明確疫情預警中相關部門的責任，有必要在《傳染病防治法》中規(guī)定責任部門未履行預警職責時應承擔的法律責任，實行嚴格的責任追究制度。垂直問責體系的建立，有利于打消相關責任人的僥幸心理，提高疫情預警危機感，在發(fā)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的苗頭時，責任人能夠迅速反應，及時上報，相關責任機構能夠督促各部門快速到達規(guī)定的崗位，采取積極的措施進行預警，使得政府能有序地組織突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警和防控，可以避免行政系統(tǒng)規(guī)定的預警流程而導致的疫情預警反應偏慢，也可以自上而下層層落實責任，做到守土有責，守土擔責，守土盡責。

《傳染病防治法》對抗擊新冠肺炎疫情起著至關重要的作用，以該法為核心構建的傳染病預警制度在新冠肺炎疫情蔓延初期暴露出了靈敏度不高，管理偏于僵硬，反應遲緩等問題，導致疫情預警效果不佳，防控措施滯后。因此需要對現(xiàn)有的預警制度進一步加以完善，真正發(fā)揮預警制度的價值。