民航空管如何更好地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

□ 民航重慶空管分局 戴 睿/文

黨的十九屆五中全會(huì)提出，堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)，通過暢通國內(nèi)大循環(huán)，促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)。交通在“大循環(huán)”“雙循環(huán)”格局中對于加強(qiáng)互聯(lián)互通、促進(jìn)民心相通具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性作用。交通運(yùn)輸大部制改革以來，空中交通與地面交通、水路交通及海上交通之間的銜接不斷加強(qiáng)，共同支撐國家現(xiàn)代化建設(shè)的能力顯著增強(qiáng)。

在構(gòu)建新發(fā)展格局的要求下，民航空管如何更好地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展值得認(rèn)真思考。

全面深化空管改革，提升空管戰(zhàn)略地位

中央全面深化改革委員會(huì)第十五次會(huì)議要求，推動(dòng)更深層次改革，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供強(qiáng)大動(dòng)力。民航空管是一個(gè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)密切聯(lián)系、多維多元的復(fù)雜系統(tǒng)，必須加強(qiáng)全局性謀劃、前瞻性思考、戰(zhàn)略性布局，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，積極融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)大循環(huán)，整體性、協(xié)同性推進(jìn)改革和發(fā)展，為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供戰(zhàn)略支撐。中央空管委成立標(biāo)志著中央對空管工作的組織領(lǐng)導(dǎo)將得到進(jìn)一步加強(qiáng)，空管對政治安全、國防安全、經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略地位和作用將進(jìn)一步凸顯。

在全面深化空管體制機(jī)制改革中，首先要明確民航空管系統(tǒng)的屬性定位和發(fā)展方向。當(dāng)前，民航空管按事業(yè)單位定位、推行企業(yè)化管理，不同程度存在的“雙軌制”制約著民航空管系統(tǒng)的發(fā)展，必須把握中央空管委成立后的新發(fā)展階段，更好跟進(jìn)和適應(yīng)新時(shí)期國家空管體制改革工作，穩(wěn)中求進(jìn)解決民航空管體制機(jī)制職能問題。其次，要抓緊供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，圍繞具有重大潛在紅利但又被制度壓抑的供給側(cè)問題，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，提供全面配套的空管制度供給。其三，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建發(fā)展新格局，對標(biāo)對表中央重大決策部署，在深化改革中理順空管局機(jī)關(guān)、二級(jí)和三級(jí)單位的關(guān)系，著力加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)空管系統(tǒng)整體聯(lián)動(dòng)均衡發(fā)展。

踐行創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)空管核心競爭力

空管工作事關(guān)國家主權(quán)和安全，必須踐行創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，把核心技術(shù)牢牢掌握在自己手中。

（一）不斷增強(qiáng)空管科技創(chuàng)新自主權(quán)

一要保持戰(zhàn)略定力補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)。建設(shè)智慧民航、智慧空管離不開科技創(chuàng)新能力的有力支撐，面對國際上日益加劇的技術(shù)封鎖態(tài)勢，我們必須制定領(lǐng)先且能夠強(qiáng)有力執(zhí)行的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，加強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究，建立健全科技創(chuàng)新的制度、政策、資金保障長效機(jī)制，做好較長時(shí)間應(yīng)對外部環(huán)境變化的準(zhǔn)備。二要筑牢根基做大做優(yōu)長板。目前，我國在5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈、量子計(jì)算及衛(wèi)星技術(shù)等方面取得了長足進(jìn)展，應(yīng)加快科技轉(zhuǎn)化，將這些創(chuàng)新科技引入空管領(lǐng)域。以集成創(chuàng)新為切入口，加快形成中國特色的空管科技創(chuàng)新之路。三要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、運(yùn)用系統(tǒng)方法，形成空管專業(yè)設(shè)備及軟件產(chǎn)學(xué)研用自主創(chuàng)新模式。將制度、人才、資本、知識(shí)、技術(shù)、信息等創(chuàng)新要素系統(tǒng)集成，循環(huán)迭代，打造國貨精品，廣泛運(yùn)用于空管，為各類航空活動(dòng)提供安全、高效、經(jīng)濟(jì)、綠色的空中航行服務(wù)。

（二）不斷擴(kuò)大國際話語權(quán)和影響力

一是增加我國空管在國際民航運(yùn)輸市場的話語權(quán)。我國民航旅客運(yùn)輸量連續(xù)15年穩(wěn)居世界第二，并不斷縮小與第一位的差距。依托包括4億多中等收入群體在內(nèi)的14億人口所形成的超大規(guī)模內(nèi)需市場，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略指引下，可以實(shí)現(xiàn)從量的積累向質(zhì)的提升，不斷增強(qiáng)市場話語權(quán)。二是提升我國空管制定國際民航規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)權(quán)和影響力。堅(jiān)持“立改廢”并舉，用國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)取代不合時(shí)宜的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，兼容國際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，空管系統(tǒng)應(yīng)積極深度參與國際民航組織事務(wù)，主動(dòng)承擔(dān)國際民航組織一類理事國相關(guān)責(zé)任和義務(wù)，發(fā)出中國聲音，提供中國方案，建立中國標(biāo)準(zhǔn)。

統(tǒng)籌空域資源利用，提高空管保障能力

空域具有主權(quán)和資源兩種屬性，由國家對空域?qū)嵤┙y(tǒng)一管理是確保領(lǐng)空主權(quán)和安全、充分發(fā)揮資源效益的基礎(chǔ)。

（一）完善國家空域管理治理體系

一是總結(jié)民航空管改革經(jīng)驗(yàn)，對新時(shí)代空域管理關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌定位。理順空域的資源屬性和主權(quán)屬性的側(cè)重點(diǎn)，建立協(xié)同融合的空管體系。二是吸收國際通行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)做好整體空域科學(xué)合理規(guī)劃。根據(jù)不同用戶對空域的需求特點(diǎn)，分類劃設(shè)特殊使用空域、空中交通服務(wù)空域，實(shí)現(xiàn)兩者動(dòng)態(tài)使用和靈活轉(zhuǎn)換。三是對標(biāo)對表國家打造世界級(jí)機(jī)場群、國際航空樞紐的戰(zhàn)略部署，優(yōu)化調(diào)整民航管制區(qū)范圍及邊界，完善相應(yīng)空管單位的管制區(qū)功能，完善其空域類型，調(diào)整其管制機(jī)構(gòu)設(shè)置，配置相應(yīng)空管資源。四是研究低空空域改革試點(diǎn)成效，劃設(shè)非管制空域，逐步放寬對通航的飛行限制，促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（二）提升空管服務(wù)資源保障能力

一是發(fā)揮空中交通需求對空域資源配置基礎(chǔ)性作用，實(shí)施空域精細(xì)化改革，著力提升空域網(wǎng)絡(luò)保障能力。二是應(yīng)用新技術(shù)改善空管運(yùn)行效能，有效擴(kuò)展基于性能導(dǎo)航（PBN）、基于航跡運(yùn)行（TBO）、連續(xù)下降/連續(xù)爬升運(yùn)行（CDO/CCO）等新技術(shù)運(yùn)用，支持全系統(tǒng)信息管理（SWIM）不斷完善，運(yùn)用航空系統(tǒng)組塊升級(jí)（ASBU）的工程化方法等。三是系統(tǒng)開展空域安全容量評(píng)估、優(yōu)化飛行程序設(shè)計(jì)，理順改善干線網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和繁忙樞紐機(jī)場終端區(qū)空域結(jié)構(gòu)。

融入交通強(qiáng)國戰(zhàn)略，發(fā)揮空管競爭優(yōu)勢

從發(fā)展階段來看，民航強(qiáng)國戰(zhàn)略中關(guān)于“安全高效的空中交通管理體系”這一基本特征已達(dá)“成長期”水平，具備向“成熟期”發(fā)展的基礎(chǔ)。從發(fā)展條件來看，我國新冠肺炎疫情防控取得重大戰(zhàn)略性成果，國內(nèi)航班量已率先觸底反彈，恢復(fù)至疫情前水平，可以預(yù)見其將繼續(xù)保持增長態(tài)勢。把握民航強(qiáng)國戰(zhàn)略“轉(zhuǎn)段進(jìn)階”的機(jī)遇期，苦練內(nèi)功、提檔升級(jí)，是確立我國空管高質(zhì)量發(fā)展競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略抉擇。

（一）空中大通道是綜合運(yùn)輸大通道的題中之意

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，加快建設(shè)交通強(qiáng)國，完善綜合運(yùn)輸大通道、綜合交通樞紐和物流網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建覆蓋全國范圍的空中大通道，作為世界級(jí)城市群、機(jī)場群的重要連接紐帶和空中交通動(dòng)脈，改善優(yōu)化空中整體網(wǎng)路布局、加速航班流安全順暢運(yùn)行，是完善綜合運(yùn)輸大通道、建設(shè)交通強(qiáng)國的題中之意。

（二）加入綜合交通樞紐賦能“多式聯(lián)運(yùn)”

中共中央、國務(wù)院《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出構(gòu)筑多層級(jí)、一體化的綜合交通樞紐體系。綜合交通樞紐能實(shí)現(xiàn)人流、物流的多種方式高效集散位移，通過公鐵聯(lián)運(yùn)、空鐵聯(lián)運(yùn)、鐵水聯(lián)運(yùn)、江海聯(lián)運(yùn)、水水中轉(zhuǎn)、滾裝聯(lián)運(yùn)等，伴隨信息流與資金流的深度融合，提升綜合交通服務(wù)水平?？展軉挝粦?yīng)充分發(fā)揮空中交通中樞作用，賦能空路聯(lián)運(yùn)、空鐵聯(lián)運(yùn)、空軌聯(lián)運(yùn)、空水聯(lián)運(yùn)。

（三）進(jìn)入現(xiàn)代流通體系促進(jìn)生產(chǎn)和消費(fèi)

中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第八次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)和現(xiàn)代流通體系建設(shè)，建設(shè)現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系。民航是快捷高效的交通運(yùn)輸方式，空管單位通過提供安全高效的空管服務(wù)，加入綜合運(yùn)輸服務(wù)供應(yīng)鏈大循環(huán)，打造有競爭力的交通流通體系。進(jìn)一步講，在社會(huì)再生產(chǎn)過程中，流通效率和生產(chǎn)效率同等重要，是提高國民經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行效率的重要方面，高效流通體系能夠在更大范圍把生產(chǎn)和消費(fèi)聯(lián)系起來。民航空管在全面構(gòu)建強(qiáng)安全、強(qiáng)效率、強(qiáng)智慧、強(qiáng)協(xié)同的現(xiàn)代化空管系統(tǒng)行動(dòng)中，深度參與到上下游，與產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈銜接融合，匯聚成創(chuàng)新合力，必將助力中國航空制造業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，助力激發(fā)通用航空市場潛力，進(jìn)軍全球高端生產(chǎn)消費(fèi)市場。

融入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，拓展空管發(fā)展空間

黨的十八大以來，隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的扎實(shí)推進(jìn)，我國改革開放國土空間布局不斷完善。同步將相應(yīng)空域加入總體空間布局，是貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要舉措。在戰(zhàn)略作用上加強(qiáng)空管與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的融合，空管發(fā)展將面向更多的新領(lǐng)域，拓展更大的新空間。

（一）助力打造世界級(jí)城市群機(jī)場群

約翰·卡薩達(dá)在《航空大都市》提出，機(jī)場已經(jīng)成為全球生產(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)的重要節(jié)點(diǎn)，也是帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，隨著越來越多的商業(yè)企業(yè)在機(jī)場以及交通走廊周圍集聚，航空大都市隨之出現(xiàn)。機(jī)場和城市不斷融合互動(dòng)，演化出城市群、機(jī)場群，臨空經(jīng)濟(jì)成為經(jīng)濟(jì)新的強(qiáng)大動(dòng)力源?？展軉挝蛔鳛轳v機(jī)場的空中運(yùn)行中樞保障單位，應(yīng)有效銜接屬地、所屬區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，助力打造世界級(jí)城市群機(jī)場群，在現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系中展現(xiàn)空管自身價(jià)值。

（二）加強(qiáng)與地方的聯(lián)系

民航業(yè)已越來越成為各級(jí)政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手，民航與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的融合度也越來越高。因此，建議發(fā)揮空管紐帶功能，加強(qiáng)空管與地方的聯(lián)系，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨的組織優(yōu)勢、職能優(yōu)勢和屬地優(yōu)勢的有機(jī)整合，促進(jìn)空管與地方經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展。

（三）共建產(chǎn)業(yè)集聚平臺(tái)

一是共建低空協(xié)同管理、全域低空開放監(jiān)管和服務(wù)平臺(tái)，引導(dǎo)和支持通用航空為社會(huì)經(jīng)濟(jì)注入新活力。根據(jù)市場化需要，聯(lián)合屬地建設(shè)通用航空飛行服務(wù)實(shí)體機(jī)構(gòu)，入駐地方產(chǎn)業(yè)園。二是聯(lián)合探索和規(guī)范基于運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的無人機(jī)監(jiān)管機(jī)制，建設(shè)無人機(jī)監(jiān)管平臺(tái)，降低無人機(jī)干擾航班運(yùn)行、影響社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)。在此基礎(chǔ)上，雙方探討建立豐富飛行場景、促進(jìn)產(chǎn)品制造升級(jí)。三是將空管部分可市場化的準(zhǔn)公共產(chǎn)品與地方產(chǎn)業(yè)形成互動(dòng)，帶動(dòng)、打造空管信息咨詢服務(wù)、裝備智造、產(chǎn)品研發(fā)、示范項(xiàng)目、國產(chǎn)化改造、設(shè)備維修維護(hù)等具有行業(yè)特色的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)集群。

總之，空管應(yīng)不斷增強(qiáng)自身本領(lǐng)，立足自身資源稟賦，協(xié)調(diào)各方、綜合平衡，抓住“落一子而滿盤活”的關(guān)鍵戰(zhàn)略機(jī)會(huì)，更好融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)大循環(huán)，塑造新態(tài)勢，構(gòu)建新格局，奮力譜寫空管改革發(fā)展的新篇章。