把握機(jī)場安保管理的新趨勢
——寫在《機(jī)場安保規(guī)則》修訂之際

□ 貴州機(jī)場集團(tuán)銅仁機(jī)場公司 張 化/文

《民用航空運(yùn)輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》（CCAR-329）（以下簡稱“《機(jī)場安保規(guī)則》”）自2013年9月1日起實(shí)施。2016年由交通運(yùn)輸部修訂、調(diào)整后，以交通運(yùn)輸部2016年48號令的方式重新發(fā)布。該規(guī)章在行業(yè)推行以來，已過去7年半的時(shí)間。期間國內(nèi)外民航安保形勢，以及國內(nèi)安保體系結(jié)構(gòu)和制度標(biāo)準(zhǔn)、安保風(fēng)險(xiǎn)防控重點(diǎn)和安保管理發(fā)展階段都發(fā)生了重大變化。2021年1月20日，交通運(yùn)輸部通過網(wǎng)站發(fā)布了《交通運(yùn)輸部關(guān)于〈運(yùn)輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則（征求意見稿）〉公開征求意見的通知》；2021年2月24日，民航局政法司以民航局發(fā)明電的方式下發(fā)了通知，向民航行業(yè)內(nèi)征求意見。這意味著該規(guī)章啟動(dòng)了再次修訂工作，筆者結(jié)合工作經(jīng)驗(yàn)及對機(jī)場安保管理的思考，嘗試就《機(jī)場安保規(guī)則》修訂的重點(diǎn)以及未來機(jī)場安保工作的展望進(jìn)行探討。

《機(jī)場安保規(guī)則》修訂的背景與基礎(chǔ)

（一）滿足外部環(huán)境變化發(fā)展的需要

《機(jī)場安保規(guī)則》實(shí)施后，民航空防形勢也發(fā)生了一系列的變化。國際民航組織加強(qiáng)了行業(yè)監(jiān)管的要求、重視內(nèi)部人員防范、安保文化建設(shè)以及安保新技術(shù)、信息化的發(fā)展。此外，該規(guī)章實(shí)施期間國家先后發(fā)布了《安全生產(chǎn)法》、《反恐怖主義法》、《民法典》等重要國家大法；體制機(jī)制改革方面，各機(jī)場也已基本完成機(jī)場公安機(jī)關(guān)管理體制改革。這些重大變化促使行業(yè)主管單位啟動(dòng)對以《機(jī)場安保規(guī)則》為代表的民航安保管理體系的調(diào)整。

（二）符合民航安保管理規(guī)律的需要

民航安保管理一向重視技防、人防、物防三個(gè)維度安保風(fēng)險(xiǎn)防控措施的綜合利用，這其中，物防和技防是基礎(chǔ)，確保了民航安保的基本能力，也是行業(yè)優(yōu)先對標(biāo)的部分。2017年10月，新版《民用運(yùn)輸機(jī)場安全保衛(wèi)設(shè)施》（MH/T 7003-2017）發(fā)布實(shí)施，全行業(yè)陸續(xù)實(shí)現(xiàn)對標(biāo)，完成了安保設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)的更新和迭代。這也成為過去兩年民航安保基礎(chǔ)能力建設(shè)的主基調(diào)；人防和體系建設(shè)是保證，是發(fā)揮安保能力的基礎(chǔ)，是提升安保管理效率的支撐，可以預(yù)見以本次《機(jī)場安保規(guī)則》修訂為代表的民航安保管理體系調(diào)整，將成為行業(yè)邁向更高質(zhì)量、更高效率和可持續(xù)發(fā)展本質(zhì)能力建設(shè)的軌道。

（三）完善機(jī)場安保管理立法體系的需要

為了規(guī)范民用運(yùn)輸機(jī)場航空安保的相關(guān)事項(xiàng)，行業(yè)主管部門制定了多項(xiàng)法律法規(guī)和規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)，形成較為完整的體系，為民航行業(yè)的持續(xù)安全和高速發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。在法律的層面，航空安?？梢詮摹斗纯植乐髁x法》和《民用航空法》、《安全生產(chǎn)法》等立法中獲得依據(jù)?！睹裼煤娇辗ā反_保了民航行業(yè)能夠針對涉恐、涉爆、涉危險(xiǎn)品等嚴(yán)重暴力行為和嚴(yán)重非法干擾行為，實(shí)現(xiàn)與《刑法》的對接，建立了涉及民航行業(yè)的法律責(zé)任要求。在法規(guī)層面，1996年7月國務(wù)院頒布了《民用航空安全保衛(wèi)條例》，作為對《民用航空法》的補(bǔ)充。該條例明確了民航公安機(jī)關(guān)管理要求，建立了對民用機(jī)場、公共運(yùn)輸企業(yè)、安全檢查的指導(dǎo)性要求，總體規(guī)范了民用航空安保秩序，成為民航運(yùn)輸機(jī)場維護(hù)日常工作秩序的有效工具。同時(shí)，條例還對尚未構(gòu)成違反《刑法》的相關(guān)違規(guī)行為，如倒賣機(jī)票、冒用身份證、為他人托運(yùn)行李、攜帶違禁品登機(jī)，以及其他非法干擾行為明確了管理要求。在規(guī)章的層面，《機(jī)場安保規(guī)則》作為運(yùn)輸機(jī)場在民航安保領(lǐng)域執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)的具體規(guī)定，從機(jī)場的航空安保方案、機(jī)場控制區(qū)和候機(jī)隔離區(qū)運(yùn)行的安保措施、航空器監(jiān)護(hù)要求等方面進(jìn)行了全面的規(guī)定，并設(shè)置了詳細(xì)的法律責(zé)任。自頒布之時(shí)起，就成為管理民用運(yùn)輸機(jī)場航空安保相關(guān)事項(xiàng)的核心規(guī)章文件。此外，還制定了機(jī)場航空器活動(dòng)區(qū)道路交通安全管理規(guī)則、機(jī)場安保設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)章文件，形成較為完善的機(jī)場安保立法體系。這一立法體系需要根據(jù)機(jī)場工作的需要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整、完善。

《機(jī)場安保規(guī)則》修訂體現(xiàn)了管理理念、工作機(jī)制的變化

本次《機(jī)場安保規(guī)則》的修訂結(jié)合了運(yùn)輸機(jī)場航空安保的現(xiàn)狀，進(jìn)行了針對性的大范圍調(diào)整，從中可以梳理出行業(yè)主管單位改革運(yùn)輸機(jī)場安保管理機(jī)制的方向和途徑以及工作理念的變化。

（一）體現(xiàn)了國家管理理念的轉(zhuǎn)變

2015年5月12日，國務(wù)院召開全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議，首次提出了“放管服”改革的概念，“放”即是簡政放權(quán)，降低準(zhǔn)入門檻；“管”即是創(chuàng)新監(jiān)管，促進(jìn)公平競爭；“服”即是高效服務(wù)，營造便利環(huán)境。

此次《機(jī)場安保規(guī)則》修訂意見稿將民航局、民航地區(qū)管理局及派出機(jī)構(gòu)（監(jiān)管局）在民用運(yùn)輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)管理中的職責(zé)進(jìn)行刪減，由具體工作要求，縮減為“統(tǒng)一的行業(yè)監(jiān)督管理”這一概括性表述?！稒C(jī)場安保規(guī)則》屬于國務(wù)院部門規(guī)章，民航局在本次修訂中，不再通過部門規(guī)章明確自身職責(zé)，轉(zhuǎn)而明確管理定位，更加符合管理效用的實(shí)際，也對標(biāo)了“放管服”管理理念改革要求。

（二）反應(yīng)了行業(yè)管理理念的轉(zhuǎn)變

行業(yè)管理理念的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，是民航局作為行業(yè)主管單位實(shí)現(xiàn)了從直接管理向標(biāo)準(zhǔn)管理的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)在現(xiàn)行《機(jī)場安保規(guī)則》對機(jī)場安保參與主體明確到具體職責(zé)的要求?！稒C(jī)場安保規(guī)則》修訂全面調(diào)整對運(yùn)輸機(jī)場安保管理和安保能力提出了標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，是民航行業(yè)全面推進(jìn)安全風(fēng)險(xiǎn)管理的變化?！稒C(jī)場安保規(guī)則》修訂意見稿明確了多類安保風(fēng)險(xiǎn)所應(yīng)采取的安保措施，并將直接明確措施要求調(diào)整為“應(yīng)采取有效安保措施”。相關(guān)替代措施需要評估并報(bào)管理局同意后實(shí)施。針對上述更新以及機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、駐場安保相關(guān)單位要實(shí)行航空安?？冃Ч芾淼男略鲆?，筆者認(rèn)為這既是我國民航安保管理工作的實(shí)際需要，也是進(jìn)一步對標(biāo)國際民航組織以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的安全管理理念的需要。

在日常的運(yùn)輸機(jī)場安保管理實(shí)踐中，受到地理、氣候、周邊環(huán)境、建筑構(gòu)架、員工素質(zhì)、設(shè)施設(shè)備供應(yīng)商、維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)等各方面因素限制，施行統(tǒng)一的安保措施標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際應(yīng)用過程中并不理想，更易引發(fā)無意義的消極應(yīng)對思維方式?！稒C(jī)場安保規(guī)則》因勢而變，將有利于提升行業(yè)的整體安保能力?？梢?，如何開展風(fēng)險(xiǎn)分析、評估、驗(yàn)證，也將成為對安保管理人員新的技能要求。

（三）調(diào)整了機(jī)場公安機(jī)關(guān)的定位

《機(jī)場安保規(guī)則》對機(jī)場公安機(jī)關(guān)的定位進(jìn)行了調(diào)整，自2015年全行業(yè)按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民航局等部門進(jìn)一步推動(dòng)民用機(jī)場公安機(jī)構(gòu)管理體制改革工作方案的通知》啟動(dòng)機(jī)場公安機(jī)構(gòu)管理機(jī)制改革后，絕大多數(shù)機(jī)場已完成機(jī)場公安機(jī)關(guān)劃轉(zhuǎn)地方公安機(jī)關(guān)管轄的機(jī)構(gòu)改革工作。民航局公安局、民航地區(qū)管理局公安局及監(jiān)管局空防處，對機(jī)場公安機(jī)關(guān)實(shí)施業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

本次《機(jī)場安保規(guī)則》修訂，明確了機(jī)場公安機(jī)關(guān)承擔(dān)“依法對轄區(qū)內(nèi)機(jī)場航空安保工作實(shí)行監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)，維護(hù)機(jī)場安全與秩序”職責(zé)。這與上一級行政法規(guī)《民用航空安全保衛(wèi)條例》要求“民用航空公安機(jī)關(guān)(以下簡稱民航公安機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)對民用航空安全保衛(wèi)工作實(shí)施統(tǒng)一管理、檢查和監(jiān)督”實(shí)現(xiàn)了對標(biāo)。但是，同時(shí)也會(huì)帶來新的問題。一是管理局公安局和監(jiān)管局空防處與機(jī)場公安機(jī)關(guān)，都具有航空安保監(jiān)管職責(zé)，可能形成雙頭監(jiān)管。此外，按照《機(jī)場安保規(guī)則》征求意見稿第十四條規(guī)定“機(jī)場安保委員會(huì)一般由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、航空運(yùn)輸企業(yè)、駐場安保相關(guān)單位以及地區(qū)管理局或其派出機(jī)構(gòu)、機(jī)場公安機(jī)關(guān)、聯(lián)檢單位、武裝警察部隊(duì)等單位的有關(guān)負(fù)責(zé)人組成”，機(jī)場公安機(jī)關(guān)仍屬于機(jī)場安保委成員。然而，機(jī)場安保委負(fù)責(zé)人由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，在兩者關(guān)系上，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)既被機(jī)場公安機(jī)關(guān)監(jiān)管，又通過機(jī)場安保委指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)場公安機(jī)關(guān)，兩者的定位相互交疊，有可能成為推諉扯皮的“導(dǎo)火索”；二是《機(jī)場安保規(guī)則》要求機(jī)場公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)保持足夠警力在機(jī)場候機(jī)樓、停車場等公共區(qū)域巡邏”。在修訂中，這一要求作為機(jī)場非控制區(qū)的航空安保措施予以落實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和機(jī)場“碼頭”效應(yīng)的逐步顯現(xiàn)，機(jī)場非控區(qū)范圍越來越大，人流、物流越來越密集。機(jī)場公安機(jī)關(guān)在處理非控制區(qū)內(nèi)發(fā)生的刑事和治安事件的同時(shí)，更應(yīng)該關(guān)注放飛升空物體、破壞電磁環(huán)境、大規(guī)模人員無序聚集、危險(xiǎn)廢物傾倒、非法傳銷等等其他行業(yè)相關(guān)違法違規(guī)行為的防控工作。對此，建議行業(yè)主管單位進(jìn)一步調(diào)研，明確和細(xì)化機(jī)場公安機(jī)關(guān)的定位、職責(zé)和主要管理要求，確保機(jī)場安保體系運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、高效。

（四）強(qiáng)化了機(jī)場安保委的常態(tài)化運(yùn)行

《機(jī)場安保規(guī)則》修訂要求機(jī)場應(yīng)該設(shè)有航空安保管理等航空安保機(jī)構(gòu)，設(shè)置崗位，并配備人員，機(jī)場安保委員會(huì)每年應(yīng)該至少召開四次會(huì)議，形成紀(jì)要，送管理局或監(jiān)管局。但是，不同規(guī)模的機(jī)場之間，在航空安保管理的資源投入上，必然存在指數(shù)級差異。這樣的差異不僅僅存在于硬件投入方面，也存在于軟件、系統(tǒng)和人力資源的投入方面?，F(xiàn)實(shí)工作中，大部分機(jī)場的機(jī)場安保委辦公室常態(tài)化設(shè)置仍然不到位，大型機(jī)場面臨人手短缺，小型機(jī)場大多沒有設(shè)置專項(xiàng)人員。隨著運(yùn)行量的增加、安?？刂茀^(qū)和非安?？刂茀^(qū)的擴(kuò)大和精細(xì)化管理需要，建議行業(yè)主管部門綜合機(jī)場保障級別及安保設(shè)施設(shè)備符合率情況、駐場單位安保執(zhí)行情況、改擴(kuò)建實(shí)施情況等安保管理復(fù)雜程度標(biāo)準(zhǔn)，制定運(yùn)輸機(jī)場航空安保專項(xiàng)管理人員的強(qiáng)制要求和建議要求。

此外，針對應(yīng)急協(xié)調(diào)和應(yīng)急管理，《機(jī)場安保規(guī)則》修訂還圍繞機(jī)場管理機(jī)構(gòu)和駐場安保相關(guān)單位兩類主體，對安保評估、預(yù)測預(yù)警、預(yù)案內(nèi)容、預(yù)案修訂、應(yīng)急資源配置提供、總結(jié)評估改進(jìn)等完善了相關(guān)要求，為機(jī)場安保應(yīng)急管理提供規(guī)章依據(jù)。

《機(jī)場安保規(guī)則》修訂中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的三方面更新

《機(jī)場安保規(guī)則》修訂將近年來民航安保管理的新思路、新辦法、新要求納入更新范圍，筆者認(rèn)為需要重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面的更新：

（一）重要概念的更新

本次修訂提出了兩個(gè)新概念，即駐場安保相關(guān)單位、航空安保業(yè)務(wù)服務(wù)商。駐場安保相關(guān)單位在征求意見稿中明確定義為“生產(chǎn)經(jīng)營場所位于機(jī)場的航空安保業(yè)務(wù)服務(wù)商、公共航空運(yùn)輸企業(yè)地面服務(wù)代理人、空管單位、航空油料企業(yè)、航空配餐企業(yè)、機(jī)務(wù)維修企業(yè)等單位”。該定義中沒有機(jī)場公安機(jī)關(guān)，意味著《機(jī)場安保規(guī)則》中很多安保管理要求，不適用于機(jī)場公安機(jī)關(guān)，如制定安保方案、質(zhì)控方案、應(yīng)急管理等。但正如前文所述，如果機(jī)場公安機(jī)關(guān)是機(jī)場安保工作的重要環(huán)節(jié)，規(guī)定的缺失可能造成機(jī)場部分航空安保管理工作出現(xiàn)空白或效果降低。因此，建議在規(guī)章修訂中納入更多的機(jī)場公安機(jī)關(guān)的內(nèi)容。

此次修訂沒有對航空安保業(yè)務(wù)服務(wù)商提出具體定義，只是對具有航空安保職責(zé)的相關(guān)主體的一個(gè)統(tǒng)稱。筆者建議進(jìn)一步明確航空安保業(yè)務(wù)服務(wù)商這一類別，可以對相關(guān)外包商等主體進(jìn)行統(tǒng)一管理，確保其承擔(dān)安保責(zé)任。

（二）機(jī)場安保管理機(jī)制的完善更新

機(jī)場安保管理機(jī)制主要從四個(gè)方面進(jìn)行了完善更新。一是明確機(jī)場安保的分級管理，要求安保措施分級、安保方案分級、安保責(zé)任分級；二是明確了行政處罰梯度，對不同類型違法行為進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評估，依據(jù)違法的頻次和造成的后果，對處罰限度進(jìn)行了細(xì)分；三是增加了行政處罰對象，對于日常實(shí)際承擔(dān)安保責(zé)任的單位直接進(jìn)行處罰，加大了行政處罰力度，在罰則中對《反恐法》、《安全生產(chǎn)法》等上位法做出了援引，加大相關(guān)行為的違法成本；四是豐富了行政監(jiān)管的手段，將較為嚴(yán)重違反《規(guī)則》的行為列為民航嚴(yán)重失信行為，納入民航失信行為記錄，聯(lián)合其他司局，采用多種手段，對其進(jìn)行聯(lián)合懲戒。

經(jīng)初步對比，此次《機(jī)場安保規(guī)則》修訂中大幅增加了罰則部分條款，共新增20條、54款。罰則和附則規(guī)范的誠信管理措施共同作用；從深度和廣度上，促使修訂后的《機(jī)場安保規(guī)則》有了質(zhì)的強(qiáng)化，給行業(yè)內(nèi)的安保從業(yè)人員提出了更高的要求。

（三）安保措施要求進(jìn)行更新

本次修訂，結(jié)合實(shí)際工作的需要，修訂了大量安保措施的具體要求。主要新增或修訂了機(jī)場安保方案、控制區(qū)通行證件、車輛通行證、候機(jī)樓下公共停車場防爆技術(shù)檢測、航空器監(jiān)護(hù)責(zé)任、安保協(xié)議、駐場安保相關(guān)單位安保質(zhì)量控制、航食安保要求、人員培訓(xùn)、機(jī)場建設(shè)規(guī)劃、施工等環(huán)節(jié)安保要求、機(jī)場安保設(shè)施設(shè)備、安保人員測算；境外轉(zhuǎn)境內(nèi)航班安檢要求，背景調(diào)查、控制區(qū)管控要求、要害部位安保無人認(rèn)領(lǐng)及錯(cuò)運(yùn)行李安保措施等相關(guān)條款內(nèi)容。

安保措施的更新是對安保風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐的總結(jié)和提升，但有些內(nèi)容筆者認(rèn)為還需要進(jìn)一步明確。如《機(jī)場安保規(guī)則》可以要求執(zhí)行短停任務(wù)的航空器由機(jī)場管理機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)，未執(zhí)行任務(wù)的航空器，應(yīng)當(dāng)采取航空安保措施。存在未執(zhí)行任務(wù)的航空器監(jiān)護(hù)職責(zé)主體表述含糊的問題。航空器監(jiān)護(hù)職責(zé)劃定在機(jī)場和航空公司之間一直不能統(tǒng)一認(rèn)識，2017年新版《民航安全檢查工作手冊》取消了運(yùn)輸機(jī)場對航空器監(jiān)護(hù)的相關(guān)要求。此后，無其他有力的規(guī)定和要求予以支持。筆者建議《機(jī)場安保規(guī)則》本次修訂可以明確航空器非執(zhí)行任務(wù)期間的監(jiān)護(hù)責(zé)任主體，或者至少提出機(jī)場與航空公司應(yīng)在安保協(xié)議中明確航空安保權(quán)責(zé)和措施的要求。

另外，在航食安保管理方面，為防范航食車輛在非受控道路上的安保風(fēng)險(xiǎn)，建議將“應(yīng)采用視頻監(jiān)控對運(yùn)輸餐食、機(jī)上供應(yīng)品的車輛內(nèi)部貨艙、駕駛艙和外部行經(jīng)路線進(jìn)行監(jiān)控”納入管理要求；在安保培訓(xùn)管理方面，為確保標(biāo)準(zhǔn)清晰統(tǒng)一，建議將“非安保人員未經(jīng)安保培訓(xùn)或培訓(xùn)不合格不得上崗”納入管理要求。

總體來看，《機(jī)場安保規(guī)則》是機(jī)場在航空安保管理方面的具體依據(jù)，是保障機(jī)場持續(xù)安全的基石。本次修訂意義重大，既反映了行業(yè)主管單位管理模式的調(diào)整，更著力于解決航空安保管理實(shí)踐中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。目前，《機(jī)場安保規(guī)則》仍處于修訂和征求意見過程中，希望運(yùn)輸機(jī)場廣大從業(yè)人員能夠積極參與其中，為下一個(gè)五年，甚至更長時(shí)期內(nèi)民航運(yùn)輸機(jī)場航空安保管理體系和航空安保能力的持續(xù)性提升貢獻(xiàn)自己的力量。