民航行業(yè)工作作風(fēng)管理制度研究

□ 中國民航管理干部學(xué)院 杜鳴曉 楊志東/文

根據(jù)《關(guān)于促進民航安全從業(yè)人員工作作風(fēng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（民航發(fā)〔2020〕2號），工作作風(fēng)是在安全生產(chǎn)運行中表現(xiàn)出來的態(tài)度和行為，是對指導(dǎo)安全生產(chǎn)運行工作中各種行為規(guī)范的心理認(rèn)同和外在反應(yīng)。工作作風(fēng)建設(shè)有助于夯實技術(shù)基礎(chǔ)，是民航從業(yè)人員安全意識及其在言行中的外化體現(xiàn)。全行業(yè)都在積極推進工作作風(fēng)建設(shè)，但在現(xiàn)階段仍然存在一些問題，難以形成統(tǒng)一認(rèn)識。行業(yè)在頂層設(shè)計上對這些問題目前還沒有明確指示。一方面，缺乏統(tǒng)一的明確指示，對各單位推進落實工作作風(fēng)建設(shè)的實際工作造成一定困難。另一方面，這種空白也為各單位結(jié)合自身情況開展相關(guān)工作提供了發(fā)揮空間。對工作作風(fēng)在安全管理中的功能與定位理解越全面，工作作風(fēng)建設(shè)就越能夠發(fā)揮出更高的效能。

作風(fēng)源于安全意識與安全責(zé)任，作風(fēng)建設(shè)長效機制的生根發(fā)芽、茁壯成長離不開中國民航運行現(xiàn)狀這片土地。在中國民航的安全運行機制下，作風(fēng)管理存在哪些難點？形成這些癥結(jié)的根本原因為何？如何解決或完善這些問題？鑒于中國民航安全管理特點既強調(diào)隊伍建設(shè)又強調(diào)個人崗位能力的精準(zhǔn)管理，本文結(jié)合安全責(zé)任和崗位勝任力，梳理工作作風(fēng)的功能、總結(jié)完善工作作風(fēng)的方法，以期為建立中國民航工作作風(fēng)建設(shè)長效機制建言獻策。

工作作風(fēng)管理的癥結(jié)

在工作作風(fēng)管理實踐中，行業(yè)對作風(fēng)的理解已經(jīng)開始從“穿衣戴帽”等個人生活習(xí)慣的形式化表現(xiàn)深入到安全意識與行為表現(xiàn)相統(tǒng)一的實質(zhì)性要求。經(jīng)過梳理，工作作風(fēng)建設(shè)的難點主要包括以下三個方面：

其一，作風(fēng)管理的范疇尚未明確。有學(xué)者認(rèn)為，作風(fēng)是從業(yè)人員的安全思想意識通過外在言行舉止的反映。嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖黠L(fēng)包括工作作風(fēng)和生活作風(fēng)，工作作風(fēng)這種能力是個人和組織由內(nèi)到外的表現(xiàn)。作風(fēng)管理是否應(yīng)包括與工作相關(guān)的生活作風(fēng)？即作風(fēng)管理的邊界應(yīng)該如何劃定。明確作風(fēng)管理的范疇是作風(fēng)管理諸多問題中首先需要解決的。

其二，作風(fēng)作為從業(yè)人員主觀安全認(rèn)識的反映，作風(fēng)管理工作缺乏完善的量化評估機制。作風(fēng)問題暴露出來的問題是從業(yè)人員的安全意識薄弱。安全意識屬于人的主觀因素，只能通過客觀行為來進行評價。如何通過設(shè)定客觀的行為指標(biāo)反映出一個人的主觀意識、用于保證作風(fēng)建設(shè)能夠發(fā)揮出其應(yīng)有的價值？作風(fēng)建設(shè)究竟能夠起到哪些作用？作風(fēng)既包括主觀意識又包括客觀行為。在作風(fēng)建設(shè)管理上，從業(yè)人員的思想認(rèn)識和行為表現(xiàn)都是作風(fēng)管理的管理對象。作風(fēng)與人的成長環(huán)境、認(rèn)識能力等根深蒂固的思想和行為習(xí)慣有關(guān)，存在難管理、難徹底改進的問題。主觀思想認(rèn)識的管理方法通常的做法是談心和宣傳教育，但囿于部門內(nèi)部的安全管理人員數(shù)量有限、管理工作事項繁雜，如何量化談心、宣教等管理工作的效能問題亟待解決。

其三，作風(fēng)管理的管控力度與功能難以實現(xiàn)平衡。作風(fēng)建設(shè)的最終成果體現(xiàn)在安全水平的提高。具體而言，作風(fēng)建設(shè)通過關(guān)口前移來實現(xiàn)組織的系統(tǒng)安全。提前預(yù)判重點人員是作風(fēng)管理的價值體現(xiàn)。在發(fā)生征候、安全事件乃至無后果違章事件之前，通過對照作風(fēng)清單預(yù)判高風(fēng)險人員，再采取相應(yīng)的管理措施，這是作風(fēng)管理的價值所在。由于作風(fēng)管理的功能是防患于未然，那么管控力度如何把握、清單評價體系是否合理，也就成為擺在管理者面前的一道難題。

工作作風(fēng)管理難點的成因分析

造成上述問題，表面上看是工作作風(fēng)建設(shè)在行業(yè)內(nèi)施行時間不長，尚未形成較為統(tǒng)一的管理方法。實際上，理想的工作作風(fēng)管理是融入到安全管理體系與訓(xùn)練體系中的。我們認(rèn)為，造成現(xiàn)階段工作作風(fēng)管理難點的結(jié)構(gòu)性原因如下：

（一）良好的工作作風(fēng)以個人習(xí)慣養(yǎng)成為基礎(chǔ)

良好的作風(fēng)建設(shè)在管理制度方面既約束從業(yè)人員的工作，也在一定程度上規(guī)范民航從業(yè)人員的個人生活。因此，作風(fēng)管理必然會在一定程度上潛移默化地影響個人生活。雖然作風(fēng)建設(shè)的重點管理對象是工作作風(fēng)，但一個人的意識、行為、習(xí)慣具有慣性，無法完全割裂，作風(fēng)管理的對象不可避免地延伸到部分個人生活方面。規(guī)范工作之外的個人行為和思想本身是為了保障從業(yè)人員以良好的狀態(tài)投入工作，作風(fēng)建設(shè)有必要適當(dāng)?shù)財U大管理范圍，通過安全意識的宣貫，引導(dǎo)從業(yè)人員自覺養(yǎng)成良好的工作習(xí)慣和生活習(xí)慣。

（二）安全意識與技術(shù)能力不匹配

與技術(shù)能力和職責(zé)不匹配的思想意識導(dǎo)致安全意識存在局限性。其一，技術(shù)訓(xùn)練與安全培訓(xùn)不匹配。崗位技術(shù)是民航行業(yè)安全發(fā)展的基石，目前的培訓(xùn)體系更加重視操作技術(shù)的訓(xùn)練，對安全意識和安全責(zé)任的培訓(xùn)不足。例如，飛行員每年熟練性檢查復(fù)訓(xùn)時間為24小時，除此之外還要進行應(yīng)急訓(xùn)練、機組資源管理、危險品等一系列訓(xùn)練。在安全管理方面，從事安全管理工作五年以上的中層安全管理人員的培訓(xùn)，僅要求“安全知識更新培訓(xùn)不少于24學(xué)時”，且每兩年進行一次安全知識更新培訓(xùn)。兩者相比較，技術(shù)性訓(xùn)練時間明顯長于安全知識培訓(xùn)時間。且訓(xùn)練體系有評估機制定期進行總結(jié)、評估訓(xùn)練效果，安全培訓(xùn)缺乏配套評估機制。其二，行業(yè)普遍對安全責(zé)任理解不全面。面對運行偏差，安全管理人員普遍更重視技術(shù)定級、輕視法律定性。事實上，技術(shù)定級與法律責(zé)任的追究沒有直接因果關(guān)系。以一起管線加油車刮碰行李傳送車致使航空器受損事件為例，該事件定性為運輸航空一般事故征候，因直接經(jīng)濟損失超過50萬元人民幣，加油車駕駛員因故意違反安全規(guī)定和直接經(jīng)濟損失巨大以涉嫌重大責(zé)任事故罪被立案偵查。這個案例說明作風(fēng)管理缺乏足夠的安全責(zé)任警示教育，導(dǎo)致安全意識的敏感度弱于其技術(shù)能力和崗位職責(zé)。如果從業(yè)人員明確自己的崗位責(zé)任、尤其是法律責(zé)任的嚴(yán)重程度，他們必然會更加審慎地實施技術(shù)操作。

（三）安全教育與技術(shù)訓(xùn)練的分離不利于實現(xiàn)訓(xùn)練體系中崗位勝任力的要求

作風(fēng)建設(shè)以安全思想和技術(shù)能力為兩條主線。在組織架構(gòu)上，安全意識的宣貫教育與技術(shù)管理存在部門或者崗位上的分離。安全意識的教育培訓(xùn)主要由安全管理部門負(fù)責(zé)，技術(shù)訓(xùn)練則由運行部門的訓(xùn)練經(jīng)理或者訓(xùn)練部門負(fù)責(zé)。這樣的分工體系不利于落實崗位勝任力中作風(fēng)能力的要求，難以實現(xiàn)安全思想和技術(shù)能力的統(tǒng)一。作風(fēng)管理要抓技術(shù)能力薄弱的人員更要研判出安全意識松懈的人員。技術(shù)能力強但安全意識薄弱的人員更應(yīng)成為作風(fēng)管理的重點對象。技術(shù)能力強意味著這些人員有能力獨擋一面、需要承擔(dān)更多的安全責(zé)任，如果他們的安全意識薄弱更容易導(dǎo)致運行狀態(tài)失控。

（四）作風(fēng)建設(shè)尚未融入運行中的安全管理體系

工作作風(fēng)建設(shè)尚未與現(xiàn)有安全管理體系完全融合。作風(fēng)建設(shè)這項工作的落實面臨著融入不斷變化的安全管理模式這一難題。作風(fēng)管理不是一項獨立的安全管理工作。

以作風(fēng)清單的編制為例，作風(fēng)清單的編制、修改是對單位、部門和隊伍安全管理現(xiàn)狀的審視與反思，對照局方要求梳理職責(zé)，分析崗位職責(zé)是否落實到位、落實過程中存在哪些問題以及其原因。也就是說，作風(fēng)清單編制的調(diào)研工作可以并入公司的安全檢查、內(nèi)審而無需另起爐灶。隨著作風(fēng)管理長效機制的建立，作風(fēng)管理逐步融入現(xiàn)有的安全管理體系。另一方面，清單編制的過程也是將工作作風(fēng)納入安全檢查事項、完善安全檢查事項清單的過程。作風(fēng)建設(shè)不僅要實現(xiàn)規(guī)范安全意識與行為的功能，還要與現(xiàn)有的安全管理制度融合，促進安全管理效能的提升。

作風(fēng)管理制度進一步完善的發(fā)展路徑

現(xiàn)有文件已經(jīng)為工作作風(fēng)建設(shè)和安全管理體系、訓(xùn)練體系的融合指明了方向。結(jié)合前文分析，工作作風(fēng)管理在中國民航的運行體制中還有很大的提升空間。工作作風(fēng)建設(shè)的目的是通過強化安全意識提升個人的崗位能力，最終實現(xiàn)全行業(yè)安全水平的提升。工作作風(fēng)的完善路徑既要結(jié)合風(fēng)險管理關(guān)口前移，充分利用負(fù)面清單篩查重點人員進行精準(zhǔn)訓(xùn)練和管理，又要通過安全責(zé)任教育、加強無后果違章調(diào)查，借助暴露出的作風(fēng)問題分析系統(tǒng)原因、完善安全管理體系。

（一）明確工作作風(fēng)管理有助于鞏固系統(tǒng)安全

加強作風(fēng)管理應(yīng)注重關(guān)口前移，包括防御關(guān)口的前移和準(zhǔn)入關(guān)口的前移。作風(fēng)管理通過加強安全意識實現(xiàn)安全防御關(guān)口前移。對此，有學(xué)者認(rèn)為事故的發(fā)生由系統(tǒng)失效引起，其本質(zhì)是組織管理系統(tǒng)上的漏洞，當(dāng)各層漏洞串到一起，此時如果防御層失效則必然發(fā)生事故。也有學(xué)者認(rèn)為安全防御層包括規(guī)章程序、培訓(xùn)與技術(shù)。工作作風(fēng)能力則直接決定從業(yè)人員履行其崗位職責(zé)的執(zhí)行力和嚴(yán)謹(jǐn)程度，是安全防御體系中重要的一環(huán)。作風(fēng)建設(shè)的功能一是加強從業(yè)人員遵章守紀(jì)的意識、強化崗位能力，減少防御層被擊穿的概率；二是增加組織的防御能力，從系統(tǒng)上增強防御韌性。

強化行業(yè)作風(fēng)能力建設(shè)在準(zhǔn)入關(guān)口前移方面的具體實施思路包括：其一，以職業(yè)精神為基礎(chǔ)建立準(zhǔn)入機制，在招聘環(huán)節(jié)上從學(xué)歷、體檢、心理測試和面試這四個途徑設(shè)定準(zhǔn)入條件，判斷一個人的學(xué)習(xí)態(tài)度、學(xué)習(xí)能力和對待事物的認(rèn)真程度、專注度和行為習(xí)慣等。其二，《關(guān)于全面深化運輸航空公司飛行員訓(xùn)練改革的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件也要求民航院校從學(xué)歷教育時期開始注重行業(yè)后備力量的作風(fēng)培養(yǎng)。將學(xué)歷教育與在職培訓(xùn)相結(jié)合，在職業(yè)道德培養(yǎng)和作風(fēng)建設(shè)上著手于專業(yè)技能、理論知識、操作技術(shù)、職責(zé)責(zé)任四個方面的綜合培養(yǎng)。

（二）完善重點人員篩選和管理程序

作風(fēng)負(fù)面清單中列舉的事項有可能導(dǎo)致事件或者差錯，是事件或者差錯的誘因。發(fā)生作風(fēng)負(fù)面清單中的事項不必然導(dǎo)致不利后果，但是會增加發(fā)生不利后果的可能性。作風(fēng)管理最主要的作用是篩選重點人員，有針對性地進行風(fēng)險管理。大多數(shù)作風(fēng)不符合項沒有造成不利后果，作風(fēng)管理不以處罰為目的。通過作風(fēng)清單篩選出重點人員，結(jié)合QAR數(shù)據(jù)分析等技術(shù)畫像手段有針對性地幫助其分析原因，找出其安全意識的薄弱環(huán)節(jié)及其對技術(shù)能力的影響，消除或者減少風(fēng)險。

作風(fēng)管理是一項長期工作。短時間集中管理能夠幫助重點人員提高其安全認(rèn)識。但在退出重點人員名單后，安全管理人員仍需定期對這些人進行跟蹤評估，反饋作風(fēng)管理程序的適當(dāng)性和管理方法的效能、清單事項所列行為能夠客觀反映從業(yè)人員的安全意識，不斷完善作風(fēng)清單，提升預(yù)判重點人員以及重點人員畫像的準(zhǔn)確度。

（三）通過梳理作風(fēng)清單、開展相應(yīng)調(diào)查，分析系統(tǒng)原因、完善責(zé)任體系

梳理作風(fēng)清單的過程也是系統(tǒng)分析組織安全管理薄弱環(huán)節(jié)的過程。以飛行作風(fēng)為例，作風(fēng)清單事項的分類可以借鑒心理學(xué)研究成果分為安全規(guī)章、飛行作風(fēng)、飛行技能和機組管理四個變量。飛行作風(fēng)反映了飛行員對這四個變量的注意力分配及關(guān)注程度。例如，在一起運輸航空事故征候的調(diào)查中，調(diào)查員發(fā)現(xiàn)當(dāng)班機組存在不配合調(diào)查的情形，充分反映出該機組不重視安全規(guī)章要求、不了解違反規(guī)章的不利后果。如果他們知道故意違規(guī)、失信行為所需要承擔(dān)的后果，即便出于趨利避害的本能，他們也不會冒著被吊銷執(zhí)照的風(fēng)險故意違規(guī)。因此，作風(fēng)管理也包括安全責(zé)任的宣傳教育。通過加強責(zé)任體系的培訓(xùn)，明確從業(yè)人員自己都需要承擔(dān)哪些責(zé)任，激發(fā)人從自身需求和利益出發(fā)主動遵守安全規(guī)章、一絲不茍落實操作要求。通過行業(yè)內(nèi)近幾年發(fā)生的追究刑事責(zé)任、進入失信黑名單等案例的教育，明確這些事件發(fā)生的概率、對個人職業(yè)生涯的不利后果遠(yuǎn)超原本的認(rèn)知。這是強化安全意識、端正態(tài)度的根本途徑。對于從業(yè)人員主觀上不想發(fā)生，而客觀上無法規(guī)避的安全隱患，則要深入分析系統(tǒng)原因，從組織管理上進行改進。

總之，民航隊伍的工作作風(fēng)是組織管理的反映。每個人都不可避免地受到環(huán)境的影響。提升隊伍的作風(fēng)能力，要從系統(tǒng)的角度著眼、從組織的安全管理制度方面入手。個人的作風(fēng)能力與隊伍的作風(fēng)建設(shè)相輔相成。通過加強個人的作風(fēng)教育提升隊伍的安全水平，通過系統(tǒng)地完善組織的安全管理制度及其執(zhí)行能力、領(lǐng)導(dǎo)的示范作用，潛移默化地影響全員的安全意識，促使從業(yè)人員和隊伍的安全意識與技術(shù)能力相匹配。