平安中國建設(shè)背景下重點人口管理問題研究

馮 榮 王 鑫

（1.四川警察學院，四川 瀘州 646000；2.渠縣公安局，四川 達州 635200）

2020 年10 月26 日至29 日，黨的十九屆五中全會在北京舉行，其中提出統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國的理念。同年11 月10 日，平安中國建設(shè)工作會議在京召開，習總書記對平安中國建設(shè)工作進一步作出重要指示，深刻指出建設(shè)更高水平的平安中國的重大意義，強調(diào)要樹立總體國家安全觀，防范和化解影響我國現(xiàn)代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。[1]在平安中國建設(shè)的大環(huán)境下，各省市的平安建設(shè)也在有序進行[2]。重點人口是指有危害國家安全或社會治安嫌疑的，由公安機關(guān)重點管理的人員。在平安中國建設(shè)的有序進行中，重點人口的存在很大程度上是影響社會穩(wěn)定和安全的風險因素之一，對平安中國建設(shè)和發(fā)展存在潛在的安全隱患，重點人口管理的好壞與國家的安全和社會的穩(wěn)定與發(fā)展息息相關(guān)。重點人口管理是社會治安治理的重要組成部分，是基層公安工作的重要一環(huán)，加強重點人口有效管理是當今社會治安治理的迫切需求，對完善社會治安防控機制、推進平安中國建設(shè)有序進行有著重要的現(xiàn)實意義。

一、重點人口管理概述

《公安部重點人口管理規(guī)定》指出，重點人口是指由公安機關(guān)重點管理的有危害國家安全或社會治安嫌疑的五類二十種，主要包括涉恐人員、肇事肇禍精神病人、揚言報復社會的人員、吸毒人員等等。[3]重點人口是公安機關(guān)重點關(guān)注的對象，重點人口管理是公安派出所一項重要的警務(wù)工作，是人口管理工作中的重點內(nèi)容，是公安機關(guān)對有可能危害到國家安全和社會治安的人員進行重點關(guān)注、掌握信息、幫扶教育的有利手段，在預(yù)防和打擊違法犯罪活動等方面發(fā)揮著獨特的作用，加強重點人口管理已經(jīng)成為穩(wěn)定和改善社會治安的有利途徑之一。

（一）管理好重點人口可以有效預(yù)防各類違法犯罪的發(fā)生

重點人口本身就具有一定的社會危害性，所以其進行違法犯罪活動的概率要遠遠高于普通人群，重點人口本身就具有復雜性和廣泛性的特點，與之聯(lián)系的信息量大，加強對重點人口進行管理可以及時、全面地收集各類信息，準確掌握重點人口的主要動態(tài)和基本情況。[4]根據(jù)其動態(tài)和基本情況，可以提前預(yù)防和控制其對社會造成的危害，有效穩(wěn)定社會治安，保證社會公共安全。

（二）管理好重點人口是提高公安執(zhí)法辦案效率的重要途徑

對重點人口的信息資源進行管理，可以及時和全面地收集各種重點人口信息，利用有用的信息資源支持公安派出所其他各項業(yè)務(wù)工作的穩(wěn)定開展，從而有效穩(wěn)定社會治安，維護國家的長治久安。如通過重點人口信息的有效管理，可為公安機關(guān)偵查破案提供關(guān)鍵信息和重要證據(jù)，進而促進治安案件的調(diào)查處理和刑事案件的依法偵查和辦理活動的順利開展。對于已經(jīng)排查篩選出來的重點人員，能及時提取到其他的調(diào)查對象和重要線索，通過對重點人口的管理，可以在日常排查中發(fā)現(xiàn)可疑人員并對其進行監(jiān)控，收取相關(guān)違法證據(jù)，提高案件辦理的效率。

（三）管理好重點人口是及時教育和幫扶重點人員重返社會的有效方法

公安機關(guān)充分運用大數(shù)據(jù)平臺，整合相關(guān)重點人口信息，聯(lián)合各相關(guān)部門，為重點人員尋求合適的就業(yè)方式，維持其基本生活，能有效地幫助其重返社會，通過及時的教育，能夠讓其及時地了解到社會發(fā)展動態(tài)，讓其能更好地融入社會，有利于轉(zhuǎn)變其思想觀念，積極為社會發(fā)展做出有益的貢獻，從源頭上遏制違法犯罪行為的出現(xiàn)。[5]充分運用社會力量，形成部門聯(lián)動，通過社區(qū)幫扶等機構(gòu)對重點人口進行及時的教育和救助，能讓違法犯罪人員感受到社會的關(guān)心，有利于從根本上降低重點人口犯罪或者再犯罪的概率。

二、重點人口管理現(xiàn)狀

當前各地的重點人口管理工作主要由公安派出所負責，并緊緊依靠當?shù)攸h委、政府，聯(lián)合綜治辦、（村）社區(qū)組織、司法局、衛(wèi)生委等部門交叉進行管控，通過各部門合作的方式進行全方位的管控，從而確保轄區(qū)內(nèi)的治安穩(wěn)定。以筆者所調(diào)查的瀘州市某派出所為例，該所重點人口管理的主體框架主要是“1+2+N”警務(wù)模式（1 個民警+2 名輔警+N 名網(wǎng)格員），該派出所主要由1 名社區(qū)民警開展重點人口管理工作，由負責社區(qū)管理的2 名輔警協(xié)助進行重點人口管理，同時安排多名熱心群眾作為網(wǎng)格員統(tǒng)一對重點人口的信息、動態(tài)等各方面的事務(wù)進行管控，掌握重點人口的實時動態(tài)。其中可能鋌而走險的人員、揚言報復社會的人員、因故意犯罪刑滿釋放未滿5 年的人員、吸毒人員是重點人口管理中最主要的工作對象。對其轄區(qū)的重點人口，公安派出所要進行全面摸排，做到“六查”，即查去向、查關(guān)系人、查前科、查資金流動、查現(xiàn)居住地、查聯(lián)系方式，做到底數(shù)清楚、情況明確，逐人落實管控措施，特別是對需要重點查控的人員，堅決盯死看牢，并對其中下落不明、處于失控狀態(tài)的人員，組織力量迅速查找，摸清確切下落，增強管控措施。具體的管理方式主要體現(xiàn)在開展“六化”管理方面。

（一）進行摸排建檔，實現(xiàn)“動態(tài)化”

對轄區(qū)刑滿釋放人員、肇事肇禍精神病人、因各類社會矛盾可能引發(fā)不穩(wěn)定因素等各類重點人員進行動態(tài)梳理建檔，及時、高效更新重點人口各方面信息，對重點人口的居住地址、工作地點等進行實地考察，準確掌握重點人口的動態(tài)。

（二）進行跟蹤管理，實現(xiàn)“責任化”

重點人口管控工作主要由社區(qū)民警進行，以警務(wù)室轄區(qū)進行分片管理，明確責任民警，落實幫教措施，定期考察方案，定期匯報，常態(tài)化掌握其現(xiàn)實狀態(tài)、工作收入情況、家庭成員及日常活動范圍和主要交往人群，發(fā)現(xiàn)苗頭性問題及時處置。

（三）結(jié)合異地管控，實現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)化”

社區(qū)民警將轄區(qū)外出務(wù)工重點人員添加其微信，按列管要求每月定期考察外地住址、工作、思想動態(tài)等情況，每季度進行見面考察，對無法見面了解情況的外地務(wù)工重點人員通過微信視頻、文字考察截圖、朋友圈信息等方式動態(tài)掌握其異地表現(xiàn)情況，嚴防異地重點人員監(jiān)管出現(xiàn)真空地帶。

（四）結(jié)合群防管控，實現(xiàn)“無縫化”

如成立以村社干部、治安員、網(wǎng)格員組成的幫教小組，由幫教小組對重點人員開展不定時明查、暗訪幫教工作，通過家人、朋友、周圍鄰居進一步了解重點人員情況，每月匯總一次信息，緊急情況隨時報告。同時對有實際困難的家庭，也積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門幫助解決。

（五）利用動態(tài)研判，實現(xiàn)“個體化”

結(jié)合日常工作，通過網(wǎng)絡(luò)信息和實地調(diào)查，掌握重點人員的活動軌跡、居住位置、來往人員、就業(yè)情況、收入來源等多方面的信息，按季度對重點人員是否有到區(qū)、市或赴省及進京上訪等計劃作出評估，或有違法犯罪跡象等作預(yù)測，若發(fā)現(xiàn)有異?，F(xiàn)象，及時列為高危人員進行管控，作為重點關(guān)注對象，每天收集匯總該個體情況。

（六）結(jié)合落實考核，實現(xiàn)“績效化”

每季度對社區(qū)民警和分管領(lǐng)導分別按照相關(guān)規(guī)定對重點人員“六知”、檔案管理等方面進行全面考核，納入個人年終績效，未認真履行職責而導致漏管、失控現(xiàn)象，造成嚴重后果的，嚴格追究有關(guān)民警及相關(guān)領(lǐng)導的責任。

三、重點人口管理存在的主要問題

（一）“只列管、不撤管”現(xiàn)象存在

派出所在日常的工作中，需要進行大量的接處警、調(diào)查處理治安案件、協(xié)助偵查刑事案件、戶籍業(yè)務(wù)辦理、家庭信息的采集、血樣的收集等各種繁雜的工作，導致其開展重點人口管理工作的警力和精力嚴重不足。如在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有一名群眾反映辦理出入境業(yè)務(wù)時遇到了問題，無法進行出入境證件辦理，工作人員讓其到派出所查明情況。經(jīng)查，該人員在6 年前曾被列為重點人口進行管理，但其在5 年內(nèi)并未發(fā)現(xiàn)存在現(xiàn)實的危害性，應(yīng)該予以撤管，但派出所并未進行撤管，在查清事實以后，才將此人信息從重點人口管理系統(tǒng)中撤銷。由此可見，公安派出所在重點人口管理方面存在不撤管的現(xiàn)象。

（二）列管標準不盡合理

《重點人口管理工作規(guī)定》是當前派出所對重點人口管理進行列管的主要依據(jù)，但實際工作中派出所在此基礎(chǔ)上結(jié)合本地的實際情況對重點人口的列管范圍進行了一定的擴大。如有些派出所把交通肇事人員也列入重點人口管理的范疇，不僅增加了民警的工作量，也增加了民警的工作難度，對相關(guān)人員的生活造成一定的困擾。由于重點人口信息是公安機關(guān)內(nèi)部掌握的重要信息，不能對外泄漏，造成民警難以對外解釋其身份的特殊性極其限制性，容易造成一些警民矛盾。同時，在具體操作過程中，部分民警的主觀意識較強，不利于保證重點人口管理列管的客觀性和科學性。

（三）管理效能不高

派出所重點人口管理的時間節(jié)點主要集中在上級公安機關(guān)下達進行重點人口管理抽查工作的通知后，再著重開展這項工作，沒有對重點人口進行經(jīng)常性管理，存在為了應(yīng)付檢查或者抽查而短期性進行管理的現(xiàn)象。有的是為了完成上級分配的指標開展此項工作，從而導致重點人口管理的質(zhì)量和成效不佳。同時公安派出所對重點人口的信息存在盲區(qū)，[6]有的重點人口已經(jīng)不在該轄區(qū)，進行了跨省流動，而公安派出所對其信息的收集存在滯后性，沒有及時高效地進行重點人員的更新與管控。

四、重點人口管理存在問題的原因

（一）派出所重點人口管理的警力不足

一是公安派出所重點人口管理的警力數(shù)量不足。按現(xiàn)行的警務(wù)運行模式，派出所不僅要承擔紛繁復雜的日常治安管理工作，還要完成上級下達的信息收集任務(wù)、專項打擊活動、轄區(qū)內(nèi)特殊時期的維穩(wěn)工作、轄區(qū)內(nèi)重要單位的保衛(wèi)工作、作為一線現(xiàn)行處理突發(fā)事件的任務(wù)等，任務(wù)繁重，重點人口管理工作主要由社區(qū)民警進行。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)某派出所總共22 人，其中正式民警只有9 人，輔警13 人，警力分布中，1 名民警和1 名輔警負責戶籍工作、3 名民警和4 名輔警負責案偵工作，1 名社區(qū)民警和1 名輔警負責開展重點人口的日常管理工作，其他人負責內(nèi)外勤工作，而該所轄區(qū)常住人口四萬余人，其中重點人口一千多人，1 名社區(qū)民警和1 名輔警管理轄區(qū)重點人口與“1+2+N”管理標準模式存在很大的差距，在很大程度上影響對轄區(qū)重點人口管理的質(zhì)量。

二是公安派出所重點人口管理的警力能力有待提高。重點人口管理主要依據(jù)公安部頒布的《重點人口管理工作規(guī)定》，因缺乏相應(yīng)的上位法律，各地公安派出所根據(jù)當?shù)貙嶋H情況進行管理，很多標準和質(zhì)量都由地方民警進行把握，導致重點人口列管的標準存在較大主觀性，在重點人口管理的具體實踐中，民警由于受多種因素影響，沒有根據(jù)具體情況進行分析或者分析存在偏差，導致了重點人口的列管與實際情況存在偏差。在現(xiàn)實管控中，社區(qū)民警進行重點人口管控前，有些沒有進行集中統(tǒng)一的培訓，對重點人口管理的政策和文件解讀存在一定的差異性。在重點人口列管過程中，由于民警對其進行列管的條件把握存在主觀意識判斷，導致列管范圍存在主觀的擴大和漏管，不利于公平公正，也不利于公安工作的長期有效性，甚至侵犯相關(guān)人員的權(quán)利，對其造成一定程度上的不利影響。

（二）重點人口管理的法律依據(jù)有待完善

重點人口管理是公安機關(guān)依照有關(guān)規(guī)定對有危害活動嫌疑的人員實施重點管理的一項由內(nèi)部掌握的基礎(chǔ)工作。[7]該定義主要參照公安部1998 年5 月25 日頒發(fā)的《重點人口管理工作規(guī)定》以及1999 年8 月6 日頒發(fā)的《關(guān)于將吸毒人員列為重點人口管理的通知》，將重點人口列管范圍確定為5 類人員。當前來看，相關(guān)規(guī)定及通知頒布的年代較為久遠，許多規(guī)范已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實公安派出所重點人口管理的需要，公安派出所依據(jù)現(xiàn)實情況進行的重點人口管理缺乏法律規(guī)范的支撐（見下表）。同時，在重點人管理相關(guān)的法律層面，沒有相關(guān)法律和行政規(guī)章等上位法的規(guī)定，法律依據(jù)有待完善。

公安派出所重點人口管理的法律依據(jù)

（三）重點人口管理信息很難掌握準確

隨著改革開放的不斷深化，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異較大，人們?yōu)榱俗非笊钯|(zhì)量，紛紛走出家門奔向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)?！捌咂铡惫珗髷?shù)據(jù)[8]顯示，2000 到2020 年間，人口流動日趨頻繁，人口流動活躍導致人戶分離的現(xiàn)象嚴重。在公安派出所重點人口管理工作中，戶籍地派出所主要負責對重點人口進行建檔管理，人戶分離的現(xiàn)象導致這種管理存在不足，所以需要由居住地派出所及時與戶籍地派出所進行溝通和交流，從而對重點人口的各項信息進行全面的把控，及時對流入轄區(qū)的重點人口進行列管。但在實際工作中，因為人戶分離，人口流動量巨大，通常很難及時掌握重點人口的流動相關(guān)信息，導致重點人口流動后脫離管控的后果。

（四）管理缺乏溝通和協(xié)作

重點人口的管理不僅需要基層公安派出所的努力，還需要社會各個部門之間的協(xié)作。同時，對重點人口的幫助和教育需要社區(qū)的大力幫助，然而在落實到具體社區(qū)干部的時候，不同的人之間存在對規(guī)定的理解偏差，導致重點人口管控存在標準不一的現(xiàn)象，無形之中增加了對重點人口管理的難度。

五、加強重點人口管理的方法

（一）優(yōu)化警力配置，提高民警專業(yè)素養(yǎng)

目前各地公安機關(guān)的民警招錄主要從各地的警察院校中進行選拔錄取，在一定程度上提高了民警的專業(yè)性，同時面向社會招錄具有特殊技術(shù)的人才，完善公安機關(guān)的各個職能部門的人才建設(shè)。重點人口管理主要由公安派出所進行負責，需要公安機關(guān)對其投入足夠的警力，可以選擇借調(diào)、分配等方式優(yōu)化公安派出所的警力配置，從源頭上解決警力不足的問題。公安派出所負責人在此基礎(chǔ)上，對重點人口管理的警力進行合理分配。首先，上級公安機關(guān)組織派出所重點人口管理的民警進行重點人口管理的政策和法規(guī)的集中學習，確保其對政策、法規(guī)的正確解讀。其次，負責重點人口管理工作的民警要加強學習，提高自身進行重點人口管理的能力和水平。

（二）完善重點人口管理法律規(guī)范體系

從法律層面解決社會問題是社會治理的基本方法，應(yīng)該完善重點人口管理法律制度，結(jié)合實際重點人口管理的現(xiàn)狀和國家政策完善我國重點人口管理的法律法規(guī)體系，有效解決重點人口社會控制和預(yù)防犯罪的需要問題，防止重點人口管理形式化問題的產(chǎn)生，實現(xiàn)重點人口管控的正當性和合理性。在目前的階段，我們可以對《重點人口管理工作規(guī)定》進行補充和完善，去掉不恰當?shù)膬?nèi)容，重整管理范圍、職責分工、控制措施、服務(wù)需求、考核和評估的關(guān)鍵因素，使其真正成為重點人口管理的實際操作標準。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合重點人口發(fā)展的實際情況，提出建立重點人口管理上位法的建議，從其對社會治安和國家安全等方面的重要意義說明進行此項工作的必要性。

（三）對重點人口進行智能化和動態(tài)化管理

隨著科學技術(shù)的不斷發(fā)展，警務(wù)工作智能化已經(jīng)成為新時代的潮流和發(fā)展方向。近年來，大數(shù)據(jù)在重點人口管理工作中發(fā)揮了極其重要的作用。目前我國公安部門已經(jīng)搭建了全國范圍內(nèi)的重點人口動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫，為派出所重點人口管控的智能警務(wù)系統(tǒng)提供了數(shù)據(jù)來源。正確把握大數(shù)據(jù)理念，培育大數(shù)據(jù)思維，利用大數(shù)據(jù)開展基層派出所重點人口分析預(yù)測工作；以大數(shù)據(jù)為基石，充分運用派出所重點人口智能管理平臺，為重點人口的管理提供科學的參考依據(jù)；利用智能警務(wù)平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)的收集整合，進行集中管理，建立完善的重點人口管理信息平臺；再利用人工智能對重點人口進行軌跡分析預(yù)測，通過重點人口的基礎(chǔ)信息和行動軌跡對重點人口的危險性進行智能判斷，從而預(yù)防和制止犯罪。

（四）強化重點人口管理的思想認識

重點人口管理工作是一項業(yè)務(wù)性非常強的人口管理基礎(chǔ)工作，在有效預(yù)防、控制、打擊各類違法犯罪和有效維護經(jīng)濟和社會治安穩(wěn)定等方面發(fā)揮著十分重要的作用。特別是在當前社會變革、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的復雜形勢下，誘發(fā)違法犯罪的危險性因素大量存在，做好重點人口的管理工作顯得尤為重要。要想管好治安，首先要管好人口，做好公安基層基礎(chǔ)工作的重要途徑就是要加強重點人口管理，將其列為公安派出所重要的工作之一，將重點人口管理作為一項從上級公安機關(guān)到公安派出所都十分重視的業(yè)務(wù)。同時要科學調(diào)配警力，合理調(diào)整工作部署，為公安派出所社區(qū)民警“減負”，確保其把主要精力用在基層基礎(chǔ)工作上，認真扎實地抓好重點人口管理各項工作措施的落實，徹底扭轉(zhuǎn)和改變當前工作被動局面，提高社區(qū)民警進行重點人口管理的主動性。[9]

公安派出所必須堅持“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的方針，正確處理好打擊違法犯罪與加強重點人口管理工作的關(guān)系，把重點人口管理工作作為發(fā)現(xiàn)、預(yù)防、控制、打擊違法犯罪和保護一方平安的重要工作任務(wù)，引導公安派出所民警走出“重打輕防”的誤區(qū)。[10]同時，要進一步健全工作機制，落實公安派出所民警的責任，結(jié)合實際，定期地分析和研究重點人口管理的治安形勢，針對性地組織開展公安派出所重點人口管理工作動態(tài)的調(diào)查督導活動，采取具有針對性的措施，切實提高公安派出所重點人口管理工作的質(zhì)量，加大對公安派出所重點人口管理工作的檢查和督導的力度。公安派出所要高度重視民警和群眾的工作,走正確的群眾路線，圍繞加強公安派出所重點人口的人員隊伍建設(shè)，充分地挖掘和整合重點社區(qū)資源，積極爭取內(nèi)部單位、社區(qū)或村（居）委會及各級治安保衛(wèi)工作組織的大力支持和互相配合，共同努力為公安派出所重點人口管理工作作出貢獻。

六、結(jié)語

重點人口管理是公安派出所基礎(chǔ)工作的重要組成部分，對社會治安穩(wěn)定影響很大。安全穩(wěn)定的社會環(huán)境和秩序是實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是平安中國建設(shè)的基石。為使平安中國建設(shè)更加順利，一定預(yù)防和消除潛在的影響因素，做好重點人口管控工作，為社會的穩(wěn)定與發(fā)展提供強有力的保障。