中國(guó)高校學(xué)生資助政策演進(jìn)研究（1949—2019）
——一個(gè)統(tǒng)計(jì)分析的視角

李 偉， 林 慧 臻

（北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 商學(xué)院， 北京 100024）

一、引言

作為一種生產(chǎn)性資產(chǎn)和社會(huì)資本，制度是保證市場(chǎng)活力和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。具體到高校大學(xué)生資助領(lǐng)域，國(guó)家政策作為制度的重要內(nèi)容，在實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)公平和為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人力資源保障方面發(fā)揮著重要作用。研究我國(guó)高校學(xué)生資助政策，一方面，有助于完善資助政策體系建設(shè)，掌握教育發(fā)展的規(guī)律和把握制定資助政策的方向；另一方面，通過(guò)資助文件的數(shù)量結(jié)構(gòu)分析，有助于發(fā)現(xiàn)政策文件的影響因素和現(xiàn)有資助政策的不足，充分發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，解決高等教育發(fā)展過(guò)程中的重要問(wèn)題。

然而，以往對(duì)高校學(xué)生資助政策進(jìn)行系統(tǒng)研究的文獻(xiàn)還不多，更缺乏從量化分析的視角對(duì)資助政策進(jìn)行研究的成果。本文全面檢索了1949—2019年發(fā)布的141個(gè)高校學(xué)生資助的政策文件，以此為基礎(chǔ)，從多個(gè)維度對(duì)高校學(xué)生資助政策進(jìn)行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)：從階段上看，高校學(xué)生資助政策的發(fā)布與國(guó)家重大戰(zhàn)略布局息息相關(guān)；從內(nèi)容上看，有62.41%的政策文件與具體的資助項(xiàng)目實(shí)施規(guī)定相關(guān)，且注重資助政策對(duì)于大學(xué)生未來(lái)發(fā)展方向的引導(dǎo)作用。另外，參與高校學(xué)生資助政策制定的部門(mén)越來(lái)越體現(xiàn)協(xié)同育人的趨勢(shì)。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文從中國(guó)政府網(wǎng)、中華人民共和國(guó)教育部等政府網(wǎng)站獲取1949年至2019年與高校資助政策相關(guān)的政府文件，一共獲得141個(gè)政策文件作為樣本，以此形成一個(gè)高校資助文件數(shù)據(jù)庫(kù)，并對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中的文件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。①本文涉及的政策主要為國(guó)家層面的政策文件。我們也分別檢索以往涉及的研究高校學(xué)生資助的文獻(xiàn)、通過(guò)各省級(jí)教育行政主管部門(mén)的網(wǎng)站轉(zhuǎn)發(fā)的文件進(jìn)行核實(shí)，盡管通過(guò)多渠道進(jìn)行印證，但仍存在遺漏的可能。

具體而言，本文按照政策的內(nèi)容將其分為三類(lèi)：一是資助項(xiàng)目政策，具體包括償還-保障型資助政策、贈(zèng)與-保障型資助政策、贈(zèng)與-激勵(lì)型資助政策、報(bào)償-培養(yǎng)型資助政策、贈(zèng)與-引導(dǎo)型資助政策、臨時(shí)型資助政策、特殊群體資助政策；二是資助實(shí)施保障政策，具體包括家庭經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定、新生“綠色通道”、新生資助安排、教育經(jīng)費(fèi)使用規(guī)定、捐贈(zèng)、資助管理中心建設(shè)、資助政策宣傳這幾類(lèi)政策；三是體系建設(shè)指導(dǎo)政策，具體包括資助體系建設(shè)政策、資助頂層設(shè)計(jì)政策、教育扶貧政策。

三、政策的總量與內(nèi)容結(jié)構(gòu)分析

（一）高校資助政策的演進(jìn)階段

本文結(jié)合薛浩和陳萬(wàn)明（2012）［1］以及洪柳（2018）［2］的研究，將高校貧困生資助政策的演進(jìn)過(guò)程劃分為以下幾個(gè)階段：“免學(xué)費(fèi)加人民助學(xué)金階段”“人民助學(xué)金和人民獎(jiǎng)學(xué)金并存階段”“資助體系初步完善階段”“資助體系進(jìn)一步完善階段”“教育精準(zhǔn)扶貧階段”。本文以重要的文件為節(jié)點(diǎn)劃分高校貧困生資助政策的演進(jìn)階段，劃分各個(gè)階段的起始和終止文件如表1所示。

表1 階段劃分的起始和終止文件及其發(fā)布年份

為緩解國(guó)家的財(cái)政壓力、激勵(lì)高校學(xué)生努力學(xué)習(xí)，我國(guó)的高校資助政策已從“免學(xué)費(fèi)+人民助學(xué)金”轉(zhuǎn)變到“獎(jiǎng)、助、勤、貸、補(bǔ)、免”的多種資助方式并存的全方位立體資助體系。而為了提升資助效果、打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，我國(guó)的資助政策也更加強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)資助。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的免學(xué)費(fèi)，到建立全面完善的資助體系，再到有針對(duì)性建立精準(zhǔn)扶助階段，高校學(xué)生資助政策的演進(jìn)與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家重大戰(zhàn)略緊密聯(lián)系。

（二）高校資助政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

本文將政策樣本按照內(nèi)容分為資助項(xiàng)目政策、資助實(shí)施保障政策和體系建設(shè)指導(dǎo)政策三大類(lèi)。資助項(xiàng)目政策指導(dǎo)具體資助類(lèi)型的實(shí)施，資助項(xiàng)目政策包括主要資助類(lèi)型政策和其他資助類(lèi)型政策，主要資助類(lèi)型細(xì)分為償還-保障型資助政策、贈(zèng)與-保障型資助政策、贈(zèng)與-激勵(lì)型資助政策、報(bào)償-培養(yǎng)型資助政策、贈(zèng)與-引導(dǎo)型資助政策，其他資助類(lèi)型細(xì)分為臨時(shí)型資助政策以及特殊群體資助政策，更加具體的資助項(xiàng)目政策劃分已列示在了表2中。資助實(shí)施保障政策為一些保障資助政策實(shí)施的相關(guān)的政策，例如家庭經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定政策、資助政策宣傳、資助管理中心建設(shè)等的相關(guān)政策。體系建設(shè)指導(dǎo)政策是指導(dǎo)資助體系建設(shè)的政策，可細(xì)分為資助頂層設(shè)計(jì)政策、資助體系建設(shè)政策、教育扶貧政策。

表2 資助項(xiàng)目政策的具體劃分

如圖1（a）所示，資助項(xiàng)目政策、資助實(shí)施保障政策和體系建設(shè)指導(dǎo)政策占所有政策文件數(shù)量的比例分別是62.41%（其中，主要資助類(lèi)型政策46.81%，其他資助類(lèi)型政策15.60%）、17.73%和19.86%（其中，資助頂層設(shè)計(jì)政策5.67%，資助體系建設(shè)政策8.51%，教育扶貧政策5.67%）。通過(guò)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析可以看出，我國(guó)的資助政策有60%以上是有關(guān)于具體資助項(xiàng)目的規(guī)定，由于資助項(xiàng)目政策數(shù)量較多，本文對(duì)其進(jìn)行了進(jìn)一步的統(tǒng)計(jì)分析。

圖1 1949—2019年我國(guó)資助政策數(shù)量及結(jié)構(gòu)

在張林等（2018）［3］研究的基礎(chǔ)上，本文把“獎(jiǎng)、助、勤、貸、補(bǔ)、免”政策細(xì)分成五類(lèi)，即償還-保障型資助政策、贈(zèng)與-保障型資助政策、贈(zèng)與-激勵(lì)型資助政策、報(bào)償-培養(yǎng)型資助政策、贈(zèng)與-引導(dǎo)型資助政策。本文還將一些其他項(xiàng)目的資助劃分到其他資助類(lèi)型中，包括臨時(shí)型資助政策以及特殊群體資助政策。圖1（b）顯示了各類(lèi)資助項(xiàng)目政策的構(gòu)成比例，償還-保障型資助政策和贈(zèng)與-引導(dǎo)型資助政策占的比例較多，分別占所有政策文件數(shù)量的22.73%和28.41%。償還-保障型資助政策和贈(zèng)與-引導(dǎo)型資助政策占的比例較多說(shuō)明了國(guó)家重視這兩種資助項(xiàng)目在資助體系中的作用，公布較多的有關(guān)償還-保障型資助和贈(zèng)與-引導(dǎo)型資助的政策有利于更好地指導(dǎo)這兩項(xiàng)資助類(lèi)型的工作。贈(zèng)與-引導(dǎo)型資助文件的高比例也表明國(guó)家建立的資助體系不僅承擔(dān)揮著“不讓一個(gè)貧困高校學(xué)生失學(xué)”的重任，還發(fā)揮著調(diào)配人才流向的作用，引導(dǎo)更多的高校畢業(yè)生參與到基層建設(shè)和貧困地區(qū)發(fā)展的事業(yè)中。

資助項(xiàng)目政策、資助實(shí)施保障政策、體系建設(shè)指導(dǎo)政策這三類(lèi)政策之間不是絕對(duì)割裂的。一方面，資助體系建設(shè)離不開(kāi)國(guó)家重大戰(zhàn)略的指導(dǎo)，比如國(guó)家實(shí)施的中長(zhǎng)期教育改革、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、精準(zhǔn)扶貧等。另一方面，細(xì)化的資助項(xiàng)目政策規(guī)定指導(dǎo)了現(xiàn)實(shí)中相關(guān)部門(mén)實(shí)施資助政策，具體的資助項(xiàng)目政策體現(xiàn)了國(guó)家戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。最后，實(shí)施具體的資助政策離不開(kāi)資助實(shí)施保障政策，它為落實(shí)資助政策保駕護(hù)航。

四、高校資助政策設(shè)計(jì)的參與部門(mén)

從圖2可知，改革開(kāi)放之前，參與制定高校資助政策的部門(mén)很少，最多僅有3個(gè)部門(mén)參與。改革開(kāi)放之后，參與制定高校資助政策的部門(mén)逐年增加，在“十三五”期間達(dá)到最高，為34個(gè)。

圖2 1949—2019不同階段的參與部門(mén)數(shù)量變化

圖3以部門(mén)樹(shù)圖的形式列示了參與發(fā)布資助政策的部門(mén)，可以看到，參與發(fā)布資助政策的部門(mén)分布廣泛，不僅涉及了教育、財(cái)政、扶貧部門(mén)，還涉及了稅務(wù)、農(nóng)業(yè)、金融等部門(mén)。這說(shuō)明教育的發(fā)展得到了更多關(guān)注，同時(shí)各部門(mén)更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)合作，更有助于政策的落實(shí)和實(shí)施。未來(lái)各部門(mén)更要通力協(xié)調(diào)，解決現(xiàn)有資助體系存在的一些問(wèn)題，比如家庭經(jīng)濟(jì)困難大學(xué)生的認(rèn)定、補(bǔ)助發(fā)放額度時(shí)間上的精準(zhǔn)性等問(wèn)題。

圖3 高校資助政策相關(guān)部門(mén)樹(shù)圖

五、研究結(jié)論與政策展望

（一）研究結(jié)論

1.高校學(xué)生資助政策的演進(jìn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)家的重大戰(zhàn)略密切相關(guān)

資助政策的演進(jìn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，同時(shí)也從智力支持的方面促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展。新中國(guó)成立初期“免學(xué)費(fèi)+人民助學(xué)金”的資助制度與當(dāng)時(shí)國(guó)家建設(shè)百?gòu)U待興、高校數(shù)量少、全面資助培養(yǎng)大學(xué)生就是最大的人才政策密切相關(guān)。改革開(kāi)放把教育事業(yè)推到了空前的高度，更需要適應(yīng)時(shí)代對(duì)效率的要求。鄧小平同志在科學(xué)和教育工作座談會(huì)上提出，“不抓科學(xué)、教育，四個(gè)現(xiàn)代化就沒(méi)有希望，就成為一句空話(huà)”，明確把科教發(fā)展作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的先導(dǎo)，擺在我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的首位。1995年5月6日頒布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》，首次提出在全國(guó)實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略；1996年，八屆全國(guó)人大四次會(huì)議正式提出了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)，“科教興國(guó)”成為我們的基本國(guó)策。也就是在“科教興國(guó)”基本國(guó)策確立前后，我國(guó)發(fā)布的資助政策文件數(shù)量出現(xiàn)了快速增長(zhǎng)，我國(guó)的資助體系建設(shè)也日臻完善，形成了“獎(jiǎng)（國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金和國(guó)家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金）、貸（國(guó)家助學(xué)貸款）、助（國(guó)家助學(xué)金）、勤（勤工儉學(xué)）、補(bǔ)（特困補(bǔ)助）、減（減免學(xué)費(fèi)）”的高校資助體系。

新時(shí)代，在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的同時(shí)，教育精準(zhǔn)扶貧成為高校學(xué)生資助政策的精髓。教育扶貧是國(guó)家打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要一環(huán)，教育精準(zhǔn)扶貧可以抑制貧困代際相傳，在實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興中發(fā)揮巨大作用?！督逃撠毠?jiān)“十三五”規(guī)劃》指出，分類(lèi)施策，精準(zhǔn)發(fā)力，堅(jiān)持量力而行、盡力而為原則，準(zhǔn)確把握不同地區(qū)、不同群體教育需求，分類(lèi)制定教育脫貧舉措，找準(zhǔn)教育脫貧實(shí)施路徑，推動(dòng)教育脫貧政策精準(zhǔn)實(shí)施、脫貧資金精準(zhǔn)投放，這些都為資助政策出臺(tái)提供了重要規(guī)則。

2.我國(guó)已經(jīng)初步建成較為完整的高校學(xué)生資助政策體系

我國(guó)已初步建成以“獎(jiǎng)、助、勤、貸、補(bǔ)、減”為主體的高校資助體系，除此之外，國(guó)家還出臺(tái)了其他的資助措施，以幫助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生順利入學(xué)，例如新生入學(xué)“綠色通道”、醫(yī)學(xué)生免費(fèi)培養(yǎng)、師范生公費(fèi)教育等。為了應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況（例如，物價(jià)上漲）對(duì)學(xué)生的影響，國(guó)家還會(huì)根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況設(shè)立一些臨時(shí)的資助項(xiàng)目，例如地震受災(zāi)資助、伙食補(bǔ)貼、臨時(shí)補(bǔ)貼。還有對(duì)特殊群體的資助項(xiàng)目，例如港澳臺(tái)及華僑生源獎(jiǎng)學(xué)金、外國(guó)留學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金資助、殘疾人資助?？梢钥闯?，我國(guó)的資助體系考慮到了資助問(wèn)題的方方面面：既有靜態(tài)的改善，又有動(dòng)態(tài)的調(diào)整；既考慮到了一般群體的適應(yīng)性，又兼顧了特殊群體的特殊性。

3.高校學(xué)生資助政策對(duì)于引導(dǎo)大學(xué)生參與基層建設(shè)發(fā)揮重要作用

通過(guò)對(duì)高校資助政策的內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在資助項(xiàng)目類(lèi)文件中，有28.41%是贈(zèng)與-引導(dǎo)型資助政策。這一類(lèi)的政策包括以下內(nèi)容：服兵役高等學(xué)校學(xué)生國(guó)家教育資助、醫(yī)學(xué)生免費(fèi)培養(yǎng)、師范生公費(fèi)教育、退役士兵學(xué)費(fèi)資助、學(xué)費(fèi)和國(guó)家助學(xué)貸款代償、畢業(yè)生就業(yè)資助。不難看出，贈(zèng)與-引導(dǎo)型資助政策是引導(dǎo)大學(xué)生畢業(yè)去向的政策，鼓勵(lì)大學(xué)生參與到基層建設(shè)和貧困地區(qū)發(fā)展的事業(yè)中，這有助于國(guó)家重要戰(zhàn)略事項(xiàng)的具體落實(shí)。

（二）政策展望

1.各部門(mén)會(huì)更加注重政策出臺(tái)的協(xié)調(diào)性

首先應(yīng)該更加重視資助政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)性。本文將政策樣本按照內(nèi)容分為資助項(xiàng)目政策、資助實(shí)施保障政策和體系建設(shè)指導(dǎo)政策三大類(lèi)。但是，在分析資助政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的資助政策有60%以上是有關(guān)于具體資助項(xiàng)目的規(guī)定，資助實(shí)施保障政策和體系建設(shè)指導(dǎo)政策所占的比例偏低，資助政策在內(nèi)容分布上有所失衡。為更好地實(shí)施具體的資助政策，另外兩類(lèi)政策的保障和指導(dǎo)作用不容忽視。比如，資助實(shí)施保障政策中的家庭經(jīng)濟(jì)困難認(rèn)定政策對(duì)于保障資助項(xiàng)目的實(shí)施具有重要意義。家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生的認(rèn)定存在一定的困難，表現(xiàn)在：一些不需要經(jīng)濟(jì)資助的學(xué)生也會(huì)去申請(qǐng)資助并獲得資助［4］，而一些需要資助的學(xué)生因礙于面子不去申請(qǐng)資助。這樣不僅浪費(fèi)了國(guó)家有限的資源，也違背了資助體系建立的初衷。因此，要注重出臺(tái)具體的資助項(xiàng)目，也要注意資助項(xiàng)目與頂層設(shè)計(jì)及保障政策的協(xié)調(diào)，以保障資助項(xiàng)目政策的實(shí)施效果，做到資助發(fā)力精準(zhǔn)。

除此之外，也要注意各部門(mén)落實(shí)資助政策時(shí)的協(xié)調(diào)性。未來(lái)參與發(fā)布資助政策的部門(mén)將會(huì)越來(lái)越多，這也代表著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面參與到資助政策上來(lái)。隨著參與部門(mén)的增多，在資助政策實(shí)施時(shí)更要注意各部門(mén)的協(xié)調(diào)。各部門(mén)可以建立一個(gè)統(tǒng)一的資源平臺(tái)或者服務(wù)平臺(tái)，使得各部門(mén)可以共享資助信息，保證資助工作高效有序地進(jìn)行。

2.進(jìn)一步推進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧工作

借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧。信息化的時(shí)代，數(shù)據(jù)信息對(duì)人們的工作生活有著巨大的影響，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難大學(xué)生的資助也不例外，也需要借助大數(shù)據(jù)的幫助。各部門(mén)要進(jìn)一步推進(jìn)教育精準(zhǔn)扶貧工作，就要推進(jìn)大數(shù)據(jù)資源平臺(tái)的建設(shè)，及時(shí)了解學(xué)生家庭狀況以及消費(fèi)狀況，為家庭經(jīng)濟(jì)困難大學(xué)生提供及時(shí)和合適額度的資助，做到力度精準(zhǔn)、發(fā)放時(shí)間精準(zhǔn)。例如，推動(dòng)學(xué)校資助管理中心和全國(guó)資助管理中心的大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，共享學(xué)生信息，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)學(xué)生需求，及時(shí)發(fā)放救助資金。這樣既能改善資助效果，又能合理利用資助資源。