環(huán)境金融背景下我國環(huán)境污染責(zé)任保險的立法現(xiàn)狀與地方立法完善

宗 雪 萍， 刁 思 旭

（1.江西理工大學(xué) 法學(xué)院， 江西 贛州 341000；2.澳門科技大學(xué) 法學(xué)院， 澳門特別行政區(qū) 999078）

隨著世界對環(huán)境問題和綠色經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展的探索，環(huán)境污染責(zé)任保險因具有綠色發(fā)展、生態(tài)安全、協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)保等價值內(nèi)涵開始成為國際現(xiàn)代化環(huán)境治理的新熱點。習(xí)近平總書記多次強調(diào)綠色生態(tài)發(fā)展論，而環(huán)境污染責(zé)任保險正是實現(xiàn)這一理念的有效途徑和保障。在環(huán)境金融背景下，世界發(fā)達國家早在上個世紀(jì)就對環(huán)境污染責(zé)任保險進行了不斷的探索，并形成了較為完整的法律體系和運行機制。

一、環(huán)境污染責(zé)任保險是環(huán)境金融的重要組成部分

環(huán)境金融的理念最早是由西方發(fā)達國家的學(xué)者提出，Jose Salazar認(rèn)為“環(huán)境金融是連接金融業(yè)與環(huán)境產(chǎn)業(yè)的橋梁，可以借助環(huán)境金融的知識對金融業(yè)、環(huán)境產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃模式、思維方法進行分析，用來保護生態(tài)環(huán)境，其本質(zhì)還是一種金融發(fā)展模式的創(chuàng)新”［1］。環(huán)境污染責(zé)任保險（Environmental pollution liability insurance）作為綠色保險的一部分，更加關(guān)注人類社會的生存環(huán)境利益，目前已在眾多國家發(fā)展起來，并日益成為全球性趨勢。

我國《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》（2008年）正式啟動了環(huán)境污染責(zé)任保險制度，并先后在沈陽、江蘇、湖南等地開展試點實施，取得了一定的成果。2011年《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》進一步強調(diào)，“要強制一些能夠?qū)Νh(huán)境造成一定很高污染風(fēng)險的企業(yè)主動參保”。2015年《環(huán)境保護法》第52條首次明確規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”。2018年5月7日，我國生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會議通過了《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法（草案）》。因此，這些年來在國家政策指導(dǎo)下，環(huán)境金融理念也逐漸提升到操作層面［2］，借助金融工具（如環(huán)境污染責(zé)任保險等）參與地方生態(tài)環(huán)境保護與治理，對于促進我國“綠水青山”生態(tài)環(huán)境發(fā)展、構(gòu)建和諧社會具有重大社會效益。

二、環(huán)境金融背景下我國環(huán)境污染責(zé)任保險的立法現(xiàn)狀

我國污染事故頻發(fā)，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)致?lián)p而導(dǎo)致的侵權(quán)賠償常常引發(fā)諸多矛盾，環(huán)境污染責(zé)任保險作為以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境金融衍生工具，能夠分散或轉(zhuǎn)移企業(yè)環(huán)境污染風(fēng)險，使受害人及時獲得救濟，還能減輕政府經(jīng)濟負擔(dān)，增強保險公司的承保能力。因此，為了控制污染事件的高風(fēng)險，最大限度地減少生態(tài)環(huán)境損害，我國有必要對環(huán)境污染責(zé)任保險進行立法，力求從法律角度來保障多元化主體利益，以解決當(dāng)前我國環(huán)境問題，“在現(xiàn)代法治理念的背景下，環(huán)境金融需要有相應(yīng)的法律來調(diào)整，為環(huán)境金融的良性發(fā)展奠定堅實的法律基礎(chǔ)”［3］。

（一）中央立法

盡管我國對于環(huán)境立法工作頗為重視，但是關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的立法規(guī)定相對較少，主要散見于一些環(huán)境基本保護法以及國務(wù)院頒發(fā)的行政法規(guī)、部門規(guī)章中，如表1。

表1 我國環(huán)境污染責(zé)任保險的中央立法情況

《海洋環(huán)境保護法》（2017 年）第66 條規(guī)定：“國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責(zé)任制度；按照船舶油污損害賠償責(zé)任由船東和貨主共同承擔(dān)風(fēng)險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。”《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（2017 年）第51 條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通運輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責(zé)任保險或者取得相應(yīng)的財務(wù)擔(dān)保。但是，1000 總噸以下載運非油類物質(zhì)的船舶除外。”第52 條規(guī)定：“已依照本條例第五十一條的規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險或者取得財務(wù)擔(dān)保的中國籍船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)持船舶國籍證書、船舶油污損害民事責(zé)任保險合同或者財務(wù)擔(dān)保證明，向船籍港的海事管理機構(gòu)申請辦理船舶油污損害民事責(zé)任保險證書或者財務(wù)保證證書?！薄逗Ｑ笫涂碧介_發(fā)環(huán)境保護管理條例》（2019 年）第11 條規(guī)定：“海洋石油勘探開發(fā)者應(yīng)當(dāng)具有有關(guān)污染損害民事責(zé)任保險或者其他財務(wù)保證，并在項目開工前向生態(tài)環(huán)境主管部門提交有關(guān)書面證明材料?！薄队臀蹞p害保險實施辦法》（2010 年）第2 條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的載運油類物質(zhì)的船舶和1000 總噸以上載運非油類物質(zhì)的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險或者取得相應(yīng)的財務(wù)擔(dān)保。承擔(dān)船舶油污損害民事責(zé)任保險的商業(yè)性保險機構(gòu)和互助性保險機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法。”

（二）地方立法

自2008年我國進行環(huán)境污染責(zé)任保險試點工作以來，全國陸續(xù)有許多地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境風(fēng)險的實際情況，在地方性立法中加入了有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險條款，如表2。

表2 我國環(huán)境污染責(zé)任保險的地方立法情況

遼寧《沈陽市危險廢物污染環(huán)境防治條例》（2009 年）第8 條規(guī)定：“鼓勵保險公司開發(fā)危險廢物污染保險，支持從事相關(guān)危險廢物生產(chǎn)、運輸、處理等流程的企業(yè)積極投保?！焙颖薄逗颖笔p少污染物排放條例》（2011 年）第26 條規(guī)定：“推進有毒有害化學(xué)品生產(chǎn)、危險廢物處理等重污染排污單位參加環(huán)境污染責(zé)任保險?！焙稀逗鲜∠娼Ｗo條例》（2012 年）第44 條規(guī)定：“鼓勵湘江流域重點排污單位購買環(huán)境污染責(zé)任保險或繳納環(huán)境污染治理保證金，防范環(huán)境風(fēng)險。”江蘇《江蘇省固體廢物污染環(huán)境防治條例》（2015 年）第40 條規(guī)定：“鼓勵和支持保險企業(yè)開發(fā)有關(guān)危險廢物的環(huán)境污染責(zé)任險；鼓勵和支持產(chǎn)生、收集、儲存、運輸、利用、處置危險廢物的單位投保環(huán)境污染責(zé)任險?！鄙虾！渡虾Ｊ协h(huán)境保護條例》（2016 年）第45 條規(guī)定：“鼓勵飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的企業(yè)，以及運輸危險品的船舶投保有關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險?！睆V西 廣西壯族自治區(qū)飲用水水源保護條例（2017 年）第50 條規(guī)定：“縣級以上人民政府鼓勵、引導(dǎo)飲用水水源周邊企業(yè)，以及運輸危險品的車輛、船舶投保環(huán)境污染責(zé)任保險。”

三、完善我國環(huán)境污染責(zé)任保險的地方立法的緊迫性

從上述表中可以看出，目前我國環(huán)境污染責(zé)任保險法律體系還不是很成熟，國家層面關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險的法律、行政法規(guī)等數(shù)量較少，且條款比較簡單，一般只是原則性規(guī)定。例如2015 年《環(huán)境保護法》第52條指出，“國家鼓勵投保環(huán)境污染責(zé)任保險”，這是我國首次在環(huán)境保護基本法中明確對此作出規(guī)定，但也只是為鼓勵其發(fā)展而作出的倡導(dǎo)性條款，并沒有相關(guān)配套措施的實施規(guī)定，對于責(zé)任規(guī)制沒有涉及實質(zhì)性內(nèi)容，操作性不強。從內(nèi)容方面看，環(huán)境污染責(zé)任保險的中央立法只是散見于少數(shù)的幾個領(lǐng)域，如海洋領(lǐng)域的船舶污染、石油勘探開發(fā)和內(nèi)河航運中運輸危險化學(xué)品造成污染等，有學(xué)者認(rèn)為，“該保險無法順利推進，最主要原因是在當(dāng)今中國此保險缺乏相關(guān)法律法規(guī)的指導(dǎo)，相關(guān)行業(yè)無法可循，進而也無法構(gòu)建、完善該保險的框架體系”［4］。而國外發(fā)達國家在環(huán)境金融理論影響下，早就頒布了一系列關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險法律法案，例如美國的《Clean Air Act》《Resource Conservation and Compensation Act》《Clean Water Act》等，這些法律法案涉及了環(huán)境污染責(zé)任保險的很多角度，同時也使得美國在推行環(huán)境污染責(zé)任保險這一工作時，能夠有足夠的法律基礎(chǔ)來為其保駕護航，這不僅有利于保險公司以及投保企業(yè)的正常運作，同時更對環(huán)境保護工作的進行產(chǎn)生了一定的促進作用，也使得相關(guān)主體利益能夠得到最大程度的保障。

我國許多環(huán)境污染事故發(fā)生后，對環(huán)境影響很大，后果也比較嚴(yán)重，一些企業(yè)根本無法承擔(dān)因污染侵權(quán)行為所帶來的損害賠償責(zé)任，現(xiàn)實中這些損失大部分都是由當(dāng)?shù)卣畞泶孢M行賠償?shù)模詫嶋H情況常常是“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”。如果要求排污企業(yè)購買環(huán)境污染責(zé)任保險，則“購買環(huán)境污染責(zé)任保險的企業(yè)可根據(jù)保險合同，將這部分成本轉(zhuǎn)嫁給保險公司承擔(dān)。保險的經(jīng)濟補償功能降低了企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險，保障企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的需要，為企業(yè)投資活動的開展創(chuàng)造了一個相對穩(wěn)定的決策環(huán)境”［5］，并在一定程度上減輕了當(dāng)?shù)卣呢斦毫?，也可以使受害者的利益及時得到相應(yīng)的賠償。但是目前由于缺乏全國性立法的有力支持，而且我國地域廣闊，各地經(jīng)濟和環(huán)境實際狀況迥異，因此我國環(huán)境污染責(zé)任保險地方性立法顯得尤為重要。從目前我國現(xiàn)有的環(huán)境污染責(zé)任保險地方立法情形來看，也存在許多問題，例如多數(shù)地方立法機關(guān)只是針對某個環(huán)境污染問題采取了一些簡單立法措施，從表2可以看出，上海、廣西等主要針對的是地方飲用水污染嚴(yán)重的情況，遼寧、江蘇等針對的是地方固體廢物污染嚴(yán)重的情況，而河北主要針對的是有毒有害污染物的排放等，其體系與條文均較為簡單，地方特色及操作性仍然不足。此外，各地相關(guān)立法水平和立法技術(shù)也千差萬別，有些地方如江蘇已經(jīng)通過立法鼓勵實施強制性保險，一個龐大的環(huán)境政策保險市場正在形成。相比之下，有些地方立法采用的是強制性保險與自愿性保險相結(jié)合的方式，有些環(huán)境污染責(zé)任保險地方性立法還處于起步階段，有些地方甚至還沒有開始相關(guān)立法，“不論是全國性還是地方性的立法，在立法形式上也多限于倡導(dǎo)鼓勵式的原則性立法，缺乏實際操作性”［6］。因此，完善我國環(huán)境污染責(zé)任保險地方立法已是刻不容緩，迫切需要各地通過地方立法針對各個地區(qū)實際問題，及時制定操作性強的地方性法規(guī)。

四、我國環(huán)境污染責(zé)任保險的地方立法的完善建議

（一）編制地方環(huán)境污染企業(yè)目錄，明確強制性投保范圍

我國立法中明確規(guī)定了污染環(huán)境、破壞生態(tài)致?lián)p需承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)賠償責(zé)任，如《民法典》第1229條，以及《環(huán)境保護法》第41條等均明確規(guī)定了環(huán)境事故中環(huán)境侵權(quán)人需承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)賠償責(zé)任，然而在很多地方，出于對經(jīng)濟利益的考慮，排污企業(yè)等投保積極性并不高。同時由于各地自然條件不同，導(dǎo)致各地環(huán)境問題各異，例如，有的地方大氣污染嚴(yán)重，有的地方水污染嚴(yán)重，有的地方土壤重金屬超標(biāo)嚴(yán)重等，因此需要編制地方環(huán)境污染企業(yè)目錄，通過地方立法明確環(huán)境污染責(zé)任保險強制性投保范圍，將本行政區(qū)域內(nèi)潛在的污染風(fēng)險較高企業(yè)都強制納入環(huán)境污染責(zé)任投保范圍。這是一項雙贏舉措。一方面，環(huán)境污染責(zé)任保險與普通保險不同，它不僅涉及投保人和保險公司，而且還涉及受害者和政府，而所有利益相關(guān)者在這一強制性制度的實施中均獲得了利益實現(xiàn)；另一方面它保證了受害人得到相應(yīng)的賠償，將污染可能對雙方造成的危害都降到最低，符合“誰污染，誰治理”原則，從而有效降低污染企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，保證企業(yè)的正常繼續(xù)運營，承擔(dān)他們應(yīng)盡的社會責(zé)任，促進當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護事業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展。

（二）明確地方生態(tài)環(huán)境損害賠償實施細則

生態(tài)環(huán)境損害一旦發(fā)生且后果嚴(yán)重時，一般而言，賠償義務(wù)人具有必須履行幫助修復(fù)環(huán)境的義務(wù)，如果存在無法恢復(fù)的情況時，則他們必須賠償損失，支付賠償金，由地方政府作為非稅收收入來進行管理。一般來說，法院在案件審判過程中普遍考慮到了環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則，只要污染者因污染環(huán)境造成了實際損害，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。［7］但是，目前我國并沒有專門的環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任賠償法，只是在《民法典》《水污染防治法法》等相關(guān)法律法規(guī)中有相關(guān)法條，且為原則性規(guī)定，例如《民法典》第1232條雖然規(guī)定“被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償”，卻沒有具體規(guī)定侵權(quán)人如何承擔(dān)賠償責(zé)任，不利于最終確定賠償數(shù)額而向保險公司提出索賠。因此，地方立法可以依據(jù)上位法結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況對此進行細化，例如進一步明確生態(tài)環(huán)境損害的定義，以及本地有哪些需要依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任情形，明確賠償范圍及相關(guān)主體如賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人的權(quán)利義務(wù)，明確生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后由哪個專門的部門及機構(gòu)組織開展生態(tài)損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作，區(qū)域內(nèi)跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道、管理處）的以及有重大社會影響的生態(tài)環(huán)境損害，可由地方政府成立專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償管理委員會負責(zé)等。而對于賠償義務(wù)人因生態(tài)損害行為需承擔(dān)賠償責(zé)任而沒有或沒有完全履行義務(wù)的，需要明確其依法承擔(dān)相應(yīng)的民事、行政或刑事責(zé)任等。只有逐步構(gòu)建責(zé)任明確、賠償?shù)轿?、公開透明的地方生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，并且將其實施過程具體化落實到位，才能確保環(huán)境污染責(zé)任保險制度在全面提升地方生態(tài)文明建設(shè)水平方面發(fā)揮積極作用。

（三）建立地方環(huán)境污染損害評估法律規(guī)范

如果生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生，其損失往往需要依據(jù)專業(yè)部門出具環(huán)境污染損害評估報告來確定，因此如何就損害事實、范圍和程度進行合理的鑒定、評估以及測算，是進行環(huán)境污染損害賠償?shù)幕A(chǔ)和關(guān)鍵。從我國在環(huán)境損害鑒定機制方面頒布的相關(guān)文件可知，我國環(huán)境損害鑒定工作仍處于上升期而未形成完善的運行機制［8］，由于目前我國在環(huán)境污染損害評估方面還沒有相對專業(yè)的技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境污染損害評估和鑒定法律規(guī)范基本上都是空白，而如果對環(huán)境污染事故發(fā)生后的環(huán)境損害無法進行評估和鑒定，則最終將導(dǎo)致賠償數(shù)額無法確定，保險公司無法對損失進行相應(yīng)的清償。此外，司法機關(guān)在審理環(huán)境侵權(quán)案件的過程中，也常常容易因此導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)而處在一個十分尷尬的境地。所以各地應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)要求，盡快通過立法建立地方環(huán)境污染損害評估法律規(guī)范，即保證環(huán)境污染損害評估必須依照法定標(biāo)準(zhǔn)和程序來進行。一方面要保證公開透明，以進一步提升環(huán)境污染索賠以及治理方面的效率；另一方面要保證公平公正，加強對生態(tài)損害鑒定評估機構(gòu)以及評估過程的監(jiān)督，對于在評估中玩忽職守、徇私舞弊的各類人員，依法予以責(zé)任追究。

（四）明確地方相關(guān)部門的職能與宣傳

要想真正落實環(huán)境污染責(zé)任保險的相關(guān)工作，就必須要通過立法明確地方相關(guān)部門的職能與合作。例如明確環(huán)保部門為地方環(huán)境保護中的具體責(zé)任機關(guān)，主要負責(zé)確認(rèn)地方環(huán)境保護中哪些應(yīng)列為保護重點，了解其保護現(xiàn)狀和存在問題，以此來分析哪些行業(yè)對環(huán)境污染產(chǎn)生的風(fēng)險，對環(huán)境可能造成的污染程度和對社會產(chǎn)生哪些影響，按照不同的風(fēng)險等級來制定賠償標(biāo)準(zhǔn)，并針對環(huán)保設(shè)備技術(shù)、環(huán)保產(chǎn)品方面給企業(yè)提供建議和具體操作措施。自然資源部門主要負責(zé)組織對土地、礦產(chǎn)等范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害進行調(diào)查、鑒定評估等工作，城管部門負責(zé)組織對城鎮(zhèn)生活污水、污泥處理設(shè)施等環(huán)境污染導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害進行鑒定評估、賠償磋商、修復(fù)監(jiān)督等工作，而對于河流、地下水、水土保持、生物資源、林業(yè)生態(tài)環(huán)境、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等范圍的環(huán)境生態(tài)保護，都應(yīng)該有對應(yīng)的主管部門明確行使職能。

此外，還應(yīng)該加強宣傳和教育，鼓勵公眾積極參與環(huán)境污染責(zé)任保險。當(dāng)今發(fā)展該保險制度是屬于一種“摸著石頭過河”的行為［9］，環(huán)境污染責(zé)任保險在我國施行過程中之所以受到很多阻礙，很大原因是因為它的普及力度不能夠被大眾所認(rèn)可。從一定程度上來說，環(huán)境污染責(zé)任保險制度的推行僅靠法律條款的約束是不夠的，這還需要地方政府和一些相關(guān)的環(huán)保組織機構(gòu)能夠通過多種方式“大力開展有關(guān)環(huán)境保護和資源保護的宣傳教育活動，普及相關(guān)法律知識，讓法律知識深入人心”［10］，強調(diào)環(huán)境污染責(zé)任保險能夠?qū)Ω鞣桨l(fā)展帶來可靠的保障，在真正意義上實現(xiàn)環(huán)境污染責(zé)任保險制度的長遠發(fā)展。