G20領導人羅馬峰會及其之后

龐中英

從1999年為回應亞洲金融危機而初步創(chuàng)建，到2008年全球金融危機爆發(fā)后升級為領導人峰會，二十國集團（G20）自2008年至今已舉行了16場峰會。2011年以來，每年舉辦的各種G20會議大概50場左右。形形色色的G20會議加上最后的峰會，形成了復合的“G20進程”。2021年10月31日，G20領導人第十六次峰會落下帷幕，峰會上發(fā)布的《羅馬宣言》（以下簡稱《宣言》）是2008年華盛頓峰會以來所發(fā)布的宣言中最長的一個，是G20各成員之間外交溝通、妥協(xié)和合作的結(jié)果。

《宣言》內(nèi)容豐富、重點突出。《宣言》在第一條便指出，本次會議的目的是“應對當今最緊迫的全球挑戰(zhàn)，匯聚合力，從新冠肺炎疫情危機中更好復蘇，推動二十國集團成員以及全世界實現(xiàn)綠色、更加公平的增長”?！缎浴愤€重申了G20作為“首要國際經(jīng)濟合作論壇”的地位，強調(diào)G20在解決世界問題中的“多邊主義關鍵作用”，一致同意加強G20?的全面作用。《宣言》在各國對全球氣候變化治理分歧猶存的情況下，原則上達成了一致立場，為隨后在英國格拉斯哥召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會（COP26）的成功注入了G20成員的集體意志?！缎浴愤€在最后宣布了未來三年的輪值主席國：2022年的印度尼西亞、2023年的印度以及2024年的巴西。這意味著未來三年G20進程的重心將向非西方國家轉(zhuǎn)移。

從2008年以來，G20進程一直在轉(zhuǎn)型。G20變得越來越全面，早已不再局限于應對全球金融危機和推動世界經(jīng)濟復蘇。當今世界面對的全球性主要挑戰(zhàn)和全球治理的主要議題，都在G20進程中有所體現(xiàn)。但是，每年的G20進程，在面面俱到的同時卻也重點突出。從2021年G20各次部長級會議到羅馬峰會最后發(fā)布的《宣言》來看，推動世界經(jīng)濟全面復蘇和聯(lián)合國氣候變化治理達成新的目標，顯然是2021年G20進程的重中之重。

2009年的G20領導人匹茲堡峰會首次將G20定義為“首要的國際經(jīng)濟合作論壇”。從匹茲堡峰會以來，每年的G20進程，都力圖踐行“首要國際經(jīng)濟合作論壇”的使命，以在整個全球治理進程中發(fā)揮G20?的“首要”作用。以氣候變化為例，最近幾年，G20與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會良性互動。在G20進程中，世界主要經(jīng)濟體之間通過政策協(xié)調(diào)達成的應對氣候變化的共識，幾乎會決定性地影響隨后召開的聯(lián)合國氣候變化大會。2015年，土耳其擔任G20輪值主席國，法國則擔任《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十一次締約方大會（COP21）輪值主席國。除了土耳其和法國之間圍繞氣候變化問題的有效協(xié)調(diào)，G20獨特的領導機制“三駕馬車”（G20上屆主席國、本屆主席國和下屆主席國）——澳大利亞、土耳其和中國三大G20成員更是就COP21進行了有效協(xié)調(diào)。2015年11月15日發(fā)布的G20領導人安塔利亞峰會公報對隨后達成的氣候變化《巴黎協(xié)定》產(chǎn)生了重大影響。該公報強調(diào)，“G20領導人承諾共同致力于一個成功的COP21。”2015年12月12日，共有197個談判方參加的COP21歷經(jīng)千辛萬苦終于達成了氣候變化《巴黎協(xié)定》。

《巴黎協(xié)定》的達成是全球治理前所未有的巨大進展，但是如何落實《巴黎協(xié)定》卻成為2015年以來G20進程面對的一個艱巨任務。2021年，意大利擔任G20輪值主席國并將G20進程的主題確定為“人、地球與繁榮”。“地球”意味著G20領導人羅馬峰會把“氣候危機”當作頭號全球挑戰(zhàn)，這與COP26的目標一致。為此，G20領導人羅馬峰會和格拉斯哥COP26兩大全球峰會密切聯(lián)動。值得指出的是，意大利在COP26中的身份是“COP26的協(xié)辦者”。從某種意義上講，是英國與意大利這兩個歐洲國家聯(lián)合舉辦了COP26。英國對2021年的G20進程深度介入，其目的就是通過全球最大的20個經(jīng)濟體先在G20領導人羅馬峰會上協(xié)調(diào)溝通，達成關于全球氣候變化治理的原則共識，以確保格拉斯哥COP26的成功。為實現(xiàn)這一目標，2021年英國和意大利兩國政府多次溝通協(xié)調(diào)，并使G20進程對全球氣候治理進程產(chǎn)生了“首要”影響。

一直以來，歐洲國家在G20進程中發(fā)揮著重要作用。G20的四大歐洲成員英國、法國、德國和意大利分別于2009年、2011年、2017年和2021年擔任輪值主席國并主辦當年的峰會。西班牙作為歐盟國家，雖不是G20正式成員，但受邀為G20的“永久客人”。

歐盟作為G20的正式成員，雖然目前尚不清楚是否將擔任G20輪值主席國，但在G20歐洲成員擔任輪值主席國的過程中，擁有“共同外交和安全政策”的歐盟也在其中發(fā)揮著獨特作用。2021年意大利擔任G20輪值主席國期間，與歐盟一起于5月21日在羅馬召開了全球衛(wèi)生峰會，“以早日終結(jié)當前的新冠肺炎全球健康危機”。這次峰會對全球衛(wèi)生治理產(chǎn)生了重要影響。中國國家主席習近平應邀以視頻方式出席，并發(fā)表了題為《攜手共建人類衛(wèi)生健康共同體》的重要講話。

同時，歐洲國家還通過七國集團（G7）對G20產(chǎn)生影響。G20成員英國、法國、德國和意大利均是G7成員。在G20進程中，G7成員在擔任G20輪值主席國時往往要竭力體現(xiàn)G7的作用。G7于2021年6月11—13日在英國康沃爾郡卡比斯灣舉行峰會，達成“歷史性的全球稅收改革”協(xié)議，本次G20峰會通過的《羅馬宣言》便“歡迎這一全球稅收治理突破”。目前，中國、俄羅斯、印度等全球140多個國家先后加入了該項全球稅收協(xié)議。

在G20進程中，非西方大國尤其是來自亞洲的新興經(jīng)濟體也發(fā)揮著關鍵作用。韓國（2010年）、中國（2016年）、日本（2019年）和沙特（2020年）先后成功擔任G20輪值主席國，反映了廣義的亞洲和亞洲經(jīng)濟在世界和全球經(jīng)濟治理中與歐洲同樣重要的作用。

2020年11月21日發(fā)布的G20領導人峰會《利雅得宣言》明確將由印尼和印度分別擔任2022年和2023年的輪值主席國。這次G20領導人羅馬峰會則重申印尼、印度和巴西在未來3年將主辦G20峰會。如果說歐洲國家主辦G20峰會的進程體現(xiàn)了西方成分，那么印尼、印度和巴西主辦G20峰會則體現(xiàn)了非西方成分。

2020年2月19日，一汽大眾成都分公司工人在總裝車間內(nèi)作業(yè)。（新華社圖片）

2021年10月31日，二十國集團領導人第十六次峰會在意大利羅馬舉行。峰會第二天，美國總統(tǒng)拜登在拉努沃拉會議中心向印度尼西亞總統(tǒng)佐科致意。（IC Photo圖片）

由于亞洲經(jīng)濟的持續(xù)崛起，世界經(jīng)濟格局早已發(fā)生翻天覆地的變化。亞洲與美歐在全球經(jīng)濟中“三足鼎立”，世界經(jīng)濟重心在21世紀正進一步向亞洲轉(zhuǎn)移，亞洲在全球治理中的作用更加不可或缺。未來兩年，G20密集的部長級會議和工作組會議將在亞洲展開。G20進程重心轉(zhuǎn)移后，有幾個趨勢值得關注。

首先，印尼主辦G20峰會期間，東盟將在其中發(fā)揮更大作用。印尼政府已經(jīng)確定2022年G20進程的主題是“共同恢復，恢復更強”。這個主題非常應時地反映了G20所有成員和世界上其他攸關方的集體愿望。印尼是東盟的最大經(jīng)濟體，東盟秘書處設在雅加達。進入21世紀后，東盟穩(wěn)步走向“東盟共同體”，在對外合作中發(fā)揮著“中心性”作用。大多數(shù)G20成員均是東盟的“對話伙伴國”。東盟已經(jīng)全面提升與其“對話伙伴國”的關系為“戰(zhàn)略伙伴關系”。2021年11月22日，習近平主席出席并主持中國—東盟建立對話關系30周年紀念峰會，正式宣布中國—東盟建立“全面戰(zhàn)略伙伴關系”。如同意大利擔任G20輪值主席國期間歐盟發(fā)揮的作用，印尼擔任輪值主席國時東盟也將發(fā)揮獨特作用。這種作用在之前的G20進程中就曾有所體現(xiàn)。例如，之前中國、日本等亞洲國家擔任G20輪值主席國時，作為慣例都會邀請東盟輪值主席國代表東盟參加G20進程。

其次，印度和巴西均為金磚國家，金磚國家合作機制可能會與G20機制緊密合作。金磚國家合作機制和G7是G20中的兩大集團。印度將是繼中國之后第二個主辦G20領導人峰會的金磚國家。印度在2023年擔任G20輪值主席國，不僅將突出印度特色，而且將突出金磚國家合作機制的作用。2009年以來，金磚國家合作機制伴隨著G20進程起步和形成，金磚國家的成員尤其是金磚國家領導人每年都會在G20框架中舉行金磚合作邊會。未來印度和巴西將分別主辦G20領導人峰會，這是加強金磚合作的重要契機。

最后，印尼和印度擔任G20輪值主席國期間，美國和歐盟將更加重視印尼和印度。美歐正在推動全球化轉(zhuǎn)型，尤其是推動疫情后全球供應鏈轉(zhuǎn)型，印尼等東南亞國家和印度在美歐試圖構(gòu)建的新全球供應鏈中的地位十分重要。這次羅馬峰會期間，美國總統(tǒng)拜登在羅馬組織了“全球供應鏈韌性峰會”，邀請了至少14個國家參加，主要是G20成員和與會的非G20成員。2021年2月24日，拜登簽署行政令，啟動為期100天的美國供應鏈審查項目，涉及半導體芯片、電動汽車大容量電池、稀土礦物和藥品等關鍵產(chǎn)品，明確要求提升美國供應鏈的自主性，降低對別國的依賴。

印尼和東盟地處太平洋和印度洋之間，全球戰(zhàn)略地位十分重要。印度則參加了美國、日本和澳大利亞主導的“四方安全對話”（QUAD）。印尼和印度擔任G20輪值主席國，為美國拜登政府在未來2年利用G20平臺進一步提升其“印太戰(zhàn)略”提供了機會。美國目前已有所行動。這次G20領導人羅馬峰會前的10月26—29日，東盟輪值主席國文萊舉行了東盟峰會和東盟與其“對話伙伴”的系列峰會。特朗普執(zhí)政時期，美國缺席東盟峰會四年，拜登政府本次則選擇“回歸”，于10月26日與東盟舉行了線上峰會。美國和東盟正在加強他們之間的“戰(zhàn)略伙伴關系”。

與美國一樣，歐盟也正在“印太”框架下加強與印尼和印度的關系。歐盟于2021年9月16日正式發(fā)表了印太戰(zhàn)略文件。此前的2019年，法國發(fā)文并首推其“印太政策”。荷蘭和德國也于2020年先后發(fā)布各自的“印太政策”。值得注意的是，歐盟的“印太戰(zhàn)略”與美國和由美國組建的“四方安全對話”等所強調(diào)的“印太競爭”略有不同，歐盟更強調(diào)“印太合作”，尤其是在氣候變化和能源等非傳統(tǒng)安全問題上尋求與“印太”國家合作。2021年5月8日，歐盟和印度領導人舉行峰會，決定深化雙邊關系，并明確了到2025年歐盟—印度戰(zhàn)略伙伴關系路線圖。英國和歐盟國家領導人在本次G20領導人羅馬峰會期間也紛紛與印尼領導人舉行雙邊會晤。如法國總統(tǒng)馬克龍和印尼總統(tǒng)佐科在羅馬會晤，討論了“印太”地區(qū)與日俱增的經(jīng)濟影響力，“決定在印太地區(qū)建立真正的戰(zhàn)略伙伴關系”。

未來兩年，中國需要密切關注印尼、印度以及巴西擔任G20輪值主席國期間G20進程的轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變，與印尼、印度、巴西就開好2022年、2023年和2024年的G20系列會議和峰會充分磋商與合作，推動加強?G20進程在全球治理中的“首要”作用。

在百年未有之大變局下，G20正處在歷史的十字路口。在G20羅馬峰會召開前后，出現(xiàn)了兩種截然相反的聲音，一種是美國拜登政府上臺以來推行的所謂“重建更好”（Build?Back?Better）內(nèi)外政策指導思想，另一種是本次G20領導人羅馬峰會中體現(xiàn)的“建設未來更好”（Build?Forward?Better）口號。這兩種聲音有可能影響G20進程的未來走向。

“重建更好”是拜登政府施政的主要指導思想之一。拜登在競選時就提出“重建更好”的主張，當選后則試圖兌現(xiàn)承諾，在美國國內(nèi)推出“重建更好”法案，在世界上發(fā)起“重建更好世界倡議”。事實上，拜登上臺以來，有一些政策是堅決“回到了”過去，逆轉(zhuǎn)了特朗普政府時期的一些重大舉措，如重視“中產(chǎn)階層”，強調(diào)治理氣候變化，加強基礎設施投資，強化與美國盟國的關系，“回到多邊體制”，但是在一些內(nèi)外政策上仍在奉行沒有特朗普的“特朗普主義”。參加G20領導人羅馬峰會和格拉斯哥氣候峰會，是拜登上臺后第二次訪問歐洲。在2021年6月拜登第一次訪問歐洲期間，先后參加了美英峰會（6月10日）、G7峰會（6月11—13日）、北約峰會（6月14日）、美國歐盟峰會（6月15日）和美俄峰會（6月16日）。在這些峰會中，拜登曾向美國的歐洲和北約盟友大力推銷他的“重建更好”外交政策。

為了推銷“重建更好”政策，在2021年G7峰會上，拜登與其他G7領導人一起提出了與中國的“一帶一路”倡議進行“戰(zhàn)略競爭”的全球基礎設施投資計劃“重建更好世界”。不過，在當前和未來全球經(jīng)濟條件下該計劃到底如何實施，仍然存在很大的不確定性。此外，出于國內(nèi)政治考慮，拜登政府多次表示不會重返或者加入諸如“全面和進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定”（CPTPP）那樣的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，但與此同時，又力推與其“印太戰(zhàn)略”配套的“印太經(jīng)濟框架”和“數(shù)字經(jīng)濟協(xié)定”，聲稱這些制度安排將超越CPTPP等現(xiàn)有貿(mào)易框架。

2021年11月6日，人們在英國倫敦特拉法加廣場參加集會osj2Hvf8Kmagt5AC7XtHwg==，號召為應對氣候變化采取更多行動。（新華社圖片）

但是，就在拜登“重建更好”之際，G20領導人羅馬峰會上出現(xiàn)了一個與其世界觀不同甚至是有點“對著干”意味的“建設未來更好”口號。G20領導人羅馬峰會開幕后的首場邊會是“支持中小企業(yè)和婦女所有企業(yè)以建設更好的未來”，峰會東道主意大利總理德拉吉出席了這場邊會。值得注意的是，這場邊會的關鍵詞“建設未來更好”在G20羅馬新會議中心和G20日程中十分引人注目，不由讓人思考這是否代表了意大利和其他G20進程攸關方的另一種期望。

G20領導人羅馬峰會最后發(fā)布的《宣言》并未使用“重建更好”或者“建設未來更好”，而是以“面向未來”為主，其第一段有“為了更好地復蘇”，而其第二段有“為全球復蘇開辟道路”等“向前看”的字句。

“重建更好”和“建設未來更好”這兩種聲音同時存在，說明目前的全球治理體系中存在著世界觀的交鋒和沖撞。對于未來的G20進程，有人認為其中一種聲音將壓倒另一種，也有人認為兩者結(jié)合起來更好。

G20在全球治理進程中發(fā)揮著“首要”作用?！读_馬宣言》表明，面對“大變局”，G20進程仍在前行。G20進程實際上是一種21世紀的全球“大國協(xié)奏”，即世界上最重要的19個大國加上歐盟，再加上其他攸關方（不是G20成員卻有重要作用的國家、主要國際組織和地區(qū)組織）等，構(gòu)成一個盡可能包容的全球治理“首要”論壇，是“首要”的全球治理進程，對其他主要全球治理進程，如聯(lián)合國氣候變化大會，發(fā)揮著引領作用。

G20進程的未來取決于G20各成員的政策和行動。G20要維持和加強“首要國際經(jīng)濟合作論壇”，就需要維持和加強各成員之間的大國合作，起碼是最為必要的大國合作。2017—2021年，G20進程曾面臨特朗普政府大舉退出一系列重大全球治理機制的挑戰(zhàn)。特朗普政府雖繼續(xù)參加G20，但既不重視G20的作用，也不配合落實G20達成的共識。即便如此，G20進程仍堅持了下來。拜登政府上臺后，美國不得不“回到”G20。但是，美國目前在G20中的作用今非昔比，其今后在印尼、印度和巴西擔任G20輪值主席國時對待G20的態(tài)度和政策將如何演變值得觀察。

作者系中國海洋大學海洋發(fā)展研究院院長、繁榮工程特聘教授