面向未來的全球貿(mào)易治理改革

張麗娟

國際上對(duì)全球貿(mào)易治理的改革議題和方案討論已久，亟需凝聚共識(shí)、推進(jìn)合作。治理改革應(yīng)包容各利益攸關(guān)方，治理體系應(yīng)兼顧約束性與靈活性，治理目標(biāo)應(yīng)保障發(fā)展利益。作為國際經(jīng)濟(jì)合作主要論壇，二十國集團(tuán)（G20）應(yīng)在全球治理體系變革中發(fā)揮引領(lǐng)作用，提高解決重大核心問題的效率，加快全球貿(mào)易規(guī)則與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)代化步伐。

21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)治理面臨的難題之一是治理主體即利益攸關(guān)方的范疇不斷擴(kuò)大，不僅傳統(tǒng)的主權(quán)國家以成員身份在國際貨幣基金組織（IMF）、世界貿(mào)易組織（WTO）和世界銀行等國際組織中發(fā)揮作用，非國家行為體特別是跨國公司、非政府組織、民間社會(huì)團(tuán)體等也通過不同路徑影響并廣泛參與到全球治理變革中，使得關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)治理的行為主體空前多元化。在百年未有之大變局下，各利益攸關(guān)方對(duì)治理議題的關(guān)注重點(diǎn)不同，對(duì)改革治理規(guī)則的排序也不一樣。這使得利益攸關(guān)方在全球化與去全球化的沖突中格外關(guān)注如何維護(hù)自身發(fā)展利益，客觀上加大了多邊談判的難度。

在利益攸關(guān)方的力量對(duì)比中，有兩個(gè)方面值得特別關(guān)注：一是新興經(jīng)濟(jì)體的群體性崛起;二是微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體特別是跨國公司對(duì)全球產(chǎn)業(yè)布局的深度調(diào)整。

新興經(jīng)濟(jì)體的群體性崛起代表著全球經(jīng)濟(jì)格局前所未有的轉(zhuǎn)型，全球貿(mào)易治理各利益攸關(guān)方的影響力對(duì)比也隨之發(fā)生了改變，新興經(jīng)濟(jì)體在國際規(guī)則中的利益訴求和參與規(guī)則制定的話語權(quán)需求都在同步提升。在20世紀(jì)的全球貿(mào)易治理體系中，《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）和繼承其衣缽的WTO的決策基本遵循了共識(shí)（Consensus）原則，這一原則的確立旨在保障多邊貿(mào)易決策機(jī)制中各締約方權(quán)利與義務(wù)的平衡。在關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期的各回合談判中，即使那些沒有參與規(guī)則談判的局外成員，也主動(dòng)或被動(dòng)接受了由少數(shù)國家率先達(dá)成共識(shí)進(jìn)而在多邊談判框架下形成的貿(mào)易治理規(guī)則，但這一前提條件在當(dāng)下全球貿(mào)易治理體系變革的格局中已難以實(shí)現(xiàn)。隨著成員方的增多和談判議題的擴(kuò)展，多邊談判的“共識(shí)建立”（Consensus-Building）愈加困難。新興經(jīng)濟(jì)體在世界經(jīng)濟(jì)和全球貿(mào)易中的角色作用與關(guān)貿(mào)總協(xié)定時(shí)期截然不同，相應(yīng)地，在制定全球多邊貿(mào)易治理新規(guī)則中的利益訴求比歷史上任何時(shí)期都要突出。一方面，新興經(jīng)濟(jì)體被要求進(jìn)行更大幅度的貿(mào)易開放，接受更高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易與投資規(guī)則;另一方面，新議題和新規(guī)則與其國內(nèi)改革之間的矛盾交織也使得新興經(jīng)濟(jì)體必須主動(dòng)參與多邊談判，在制定公平與合理的規(guī)則方面有所作為，由此推動(dòng)形成了全新的貿(mào)易治理權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益分配格局。

在全球化潮起潮落過程中，跨國公司是全球化和去全球化的載體，對(duì)國家行為體和非國家行為體都有相當(dāng)大的影響。作為全球貿(mào)易治理體系的重要利益攸關(guān)方，跨國公司既是治理規(guī)則的受益方，也是受制方，不能低估其政治經(jīng)濟(jì)影響。當(dāng)前跨國公司正在進(jìn)行后疫情時(shí)代的全球產(chǎn)業(yè)布局，新布局比以往更加重視制度成本的考量，其中對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理新規(guī)則的影響尤為顯著。比如，2021年11月2日，G20正式批準(zhǔn)設(shè)立15%的全球最低企業(yè)稅率，這一全球稅收治理新規(guī)則將直接影響跨國公司的全球價(jià)值鏈重構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局?；谌蚪?jīng)濟(jì)治理體系的變革，跨國資本需要重新平衡其全球價(jià)值鏈的效率與安全或者說韌性，以期通過合理布局供應(yīng)鏈確保其運(yùn)營效率的最佳水平，同時(shí)，跨國公司還要防范因全球突發(fā)重大公共危機(jī)或臨時(shí)性貿(mào)易限制措施可能引發(fā)的破壞性影響。因此，跨國公司既要關(guān)注母國的政策制度環(huán)境，也要關(guān)注東道國的營商環(huán)境以及國際新秩序的影響。跨國公司尋求效率與安全的有效平衡必須依賴外部治理環(huán)境，特別是制度環(huán)境。人力成本和地理距離固然重要，但制度環(huán)境對(duì)營商選址布局的影響更為顯著。如果貿(mào)易治理規(guī)則將環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和勞工標(biāo)準(zhǔn)納入其中，對(duì)跨國公司的全球發(fā)展戰(zhàn)略無疑將產(chǎn)生更大的影響。

在當(dāng)前的全球貿(mào)易治理體系變革中，有基于權(quán)力或規(guī)則的國家行為體角色利益之爭，也有各種非國家行為體角色力量的交織博弈。歷史告訴我們，在全球治理體系的長期演變中，既有力量與新興力量之間的規(guī)則談判和利益分享從來不是易事，但和平與發(fā)展是人類共同愿望，這也正是在21世紀(jì)的全球治理中需要強(qiáng)調(diào)包容性的重要意義所在。

全球貿(mào)易治理體系亟需改革，這是基本共識(shí)，但關(guān)于如何改革的共識(shí)仍然沒有建立起來。各方從各自的利益和立場提出了不同改革方案，各界圍繞相關(guān)改革方案爭論已久，既涉及利益沖突也存在共同利益，因此面向未來的全球貿(mào)易治理規(guī)則應(yīng)兼顧約束性和靈活性。

20世紀(jì)全球貿(mào)易治理體系演進(jìn)的特征之一是貿(mào)易規(guī)則強(qiáng)化了約束性，但對(duì)國別經(jīng)濟(jì)體系和制度的異質(zhì)性、全球貿(mào)易治理各利益攸關(guān)方在解決全球性問題中的互動(dòng)方式與合作模式考慮不足。未來全球貿(mào)易治理制度安排中的靈活性更受各國青睞。2020年6月由新加坡、新西蘭和智利三國簽署的《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）受到廣泛關(guān)注，主要是其創(chuàng)新的模塊設(shè)計(jì)允許參加方選擇加入適用的模塊，相當(dāng)于為當(dāng)下棘手的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理議題提供了一個(gè)開放的國際平臺(tái)，使得短期內(nèi)協(xié)調(diào)各方在利益沖突與共同利益之間的矛盾成為可能。通過非約束性承諾率先形成治理規(guī)范，各方關(guān)注的是在同一框架下可共享的利益。這種制度上的靈活性和自愿性突出了貿(mào)易伙伴關(guān)系的選擇并非是基于僵化約束，而是約束性與靈活性協(xié)同。機(jī)制上的變革與創(chuàng)新還會(huì)推動(dòng)全球貿(mào)易治理新倡議和新理念的形成。

2021年10月30日，意大利總理馬里奧·德拉吉與金融穩(wěn)定委員會(huì)（FSB）主席蘭德爾·夸爾斯在二十國集團(tuán)羅馬峰會(huì)現(xiàn)場合影。（IC Photo圖片）

自關(guān)貿(mào)總協(xié)定簽署歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)形成的全球多邊貿(mào)易治理體系，主要是成員方通過多邊談判達(dá)成共識(shí)并采取集體行動(dòng)共同應(yīng)對(duì)全球性問題。這一模式適應(yīng)了20世紀(jì)中葉全球復(fù)蘇發(fā)展和20世紀(jì)后期全球化興起的需要，也有效應(yīng)對(duì)了21世紀(jì)前十年的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退。應(yīng)該說，WTO多邊規(guī)則作為全球公共產(chǎn)品對(duì)全球治理的貢獻(xiàn)是巨大的，其自身運(yùn)營也取得了較大成功。21世紀(jì)全球貿(mào)易治理有效性衰減不單是因?yàn)閃TO規(guī)則制度體系的系統(tǒng)性滯后，更重要的是治理目標(biāo)客體和利益攸關(guān)方主體發(fā)生了根本性變化。治理目標(biāo)超越了傳統(tǒng)意義上的實(shí)體經(jīng)濟(jì)范疇，延伸至虛擬經(jīng)濟(jì)甚至國家安全領(lǐng)域。貿(mào)易政策既是經(jīng)濟(jì)政策，也是外交政策，在國家競爭戰(zhàn)略中也變得空前重要。治理主體的利益也因各國全球策略的再平衡、國別經(jīng)濟(jì)體制的異質(zhì)性、世界經(jīng)濟(jì)的新格局等出現(xiàn)了新的動(dòng)態(tài)調(diào)整。原來規(guī)則體系中的某些約束確有僵化和過時(shí)之處，但體系自身卻無法自我修復(fù)。

作為彌補(bǔ)靈活性不足的一種選擇，WTO框架機(jī)制下衍生了諸邊協(xié)定談判。從實(shí)際效果看，諸邊協(xié)定雖具有開放性和自愿性的特點(diǎn)，從長期看對(duì)推進(jìn)多邊共識(shí)構(gòu)建有益，但如果將完善全球貿(mào)易治理規(guī)則完全寄希望于諸邊協(xié)定談判，既不現(xiàn)實(shí)，也不高效。

事實(shí)上，全球貿(mào)易治理既包含世貿(mào)組織成員方為解決一系列全球性問題確立的基本規(guī)則，也包括談判、制定、實(shí)施和調(diào)整這些規(guī)則的程序。在百年未有之大變局下，全球貿(mào)易治理體系中各利益攸關(guān)方之間的經(jīng)濟(jì)力量對(duì)比、談判力和影響力都發(fā)生了歷史性變化，所關(guān)注議題的政治經(jīng)濟(jì)涵義也比以往更富有國際和國內(nèi)雙層博弈成分，這使得通過談判簽署單一文本協(xié)定的過程變得異常復(fù)雜和漫長。作為一種解決重大議題的務(wù)實(shí)路徑，尋求實(shí)現(xiàn)貿(mào)易規(guī)則約束性與靈活性的有效平衡值得各方共同探索。從趨勢(shì)上看，未來全球多邊貿(mào)易治理的制度安排更加偏向靈活而不是僵化，偏向伙伴關(guān)系而不是單邊施壓，這也意味著全球貿(mào)易治理規(guī)則的模式需開啟新階段、嘗試新模式、應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)。

全球化新階段的主要特征之一是各國關(guān)注發(fā)展利益，重視開放與發(fā)展之間的平衡與協(xié)調(diào)。因此，在國家治理層面，國別全球化策略也開始從單一貿(mào)易增長目標(biāo)主導(dǎo)的全球化轉(zhuǎn)向兼顧經(jīng)濟(jì)與社會(huì)平衡發(fā)展的全球化。20世紀(jì)國別的全球化政策目標(biāo)主要集中在降低壁壘融入全球市場，以貿(mào)易增長帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。21?世紀(jì)以來的全球化則承載了更多更高的社會(huì)目標(biāo)，如推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、縮小收入差距、保護(hù)充分就業(yè)等，社會(huì)目標(biāo)與貿(mào)易政策更為緊密地聯(lián)系起來。為提高國民福利，充分保護(hù)國內(nèi)發(fā)展利益，政府部門更致力于在國家角色上發(fā)揮務(wù)實(shí)建設(shè)性作用并采取政策性行動(dòng)，無論在公共產(chǎn)品提供上還是在與私營部門合作上，政府都比以往更加積極主動(dòng)。

二戰(zhàn)后建立起來的全球貿(mào)易治理體系主要是針對(duì)傳統(tǒng)領(lǐng)域的貨物貿(mào)易議題設(shè)計(jì)和構(gòu)建的，總體目標(biāo)旨在促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與增長、降低關(guān)稅壁壘，推動(dòng)全球貿(mào)易朝著多邊化和自由化的方向發(fā)展。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的全球化快速發(fā)展，全球貿(mào)易治理議題不斷擴(kuò)展，治理目標(biāo)更多聚焦未來發(fā)展利益。以氣候變化與環(huán)境治理為例。氣候變化既是環(huán)境議題，也是能源議題和經(jīng)濟(jì)議題，氣候變化治理的規(guī)則設(shè)計(jì)與全球貿(mào)易治理密切相關(guān)。目前主要國際組織在氣候變化問題上還缺乏獨(dú)立的機(jī)制，如何實(shí)現(xiàn)貿(mào)易政策與應(yīng)對(duì)氣候變化和環(huán)境治理的互動(dòng)協(xié)調(diào)，既是當(dāng)前全球發(fā)展議程中具有挑戰(zhàn)性的議題，也是國際組織及各國面臨的政策難題?，F(xiàn)有的多邊貿(mào)易治理體系沒有專門的環(huán)境規(guī)則，其公平貿(mào)易原則也沒有將環(huán)境條件考慮在內(nèi)，但如果簡單地將氣候變化和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為貿(mào)易條件“一視同仁”，則有可能造成國際貿(mào)易領(lǐng)域新的不平等，與保障各方發(fā)展利益的目標(biāo)相背。

基于全球價(jià)值鏈（GVC）的全球經(jīng)濟(jì)治理也關(guān)乎發(fā)展利益。全球價(jià)值鏈對(duì)全球化的直接貢獻(xiàn)是與之相關(guān)的貿(mào)易增長已經(jīng)轉(zhuǎn)化為全球許多國家的經(jīng)濟(jì)增長，新技術(shù)的快速發(fā)展仍在加速推動(dòng)全球價(jià)值鏈的演進(jìn)。20世紀(jì)后半葉，新興經(jīng)濟(jì)體的全球價(jià)值鏈參與度明顯提高，但在價(jià)值鏈上的貿(mào)易利益分配并未隨其分工地位的變化而改變。近幾年的逆全球化、貿(mào)易保護(hù)主義和技術(shù)貿(mào)易壁壘已經(jīng)對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在全球價(jià)值鏈的利益分配產(chǎn)生了新的影響，也相應(yīng)地對(duì)基于全球價(jià)值鏈的多邊貿(mào)易治理體系提出了更高的規(guī)則訴求。

從多哈回合談判開始，世界貿(mào)易組織成員方對(duì)發(fā)展議題的主張不同，在“發(fā)展中國家”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及適用特殊與差別待遇問題上的分歧也更明顯。全球化新階段和新冠肺炎疫情全球大流行又在各國維護(hù)發(fā)展利益的議程上增加了新的變量，還在某種程度上打破了國家與市場、私營部門與公共部門之間的既有平衡。與貿(mào)易開放的政策目標(biāo)相比，就業(yè)增長更具挑戰(zhàn)性;與鼓勵(lì)跨境資本流動(dòng)相比，鼓勵(lì)跨國公司回歸本土一時(shí)成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的政策導(dǎo)向。社會(huì)力量對(duì)貿(mào)易決策的影響力達(dá)到了空前的程度，開放貿(mào)易在部分國別貿(mào)易政策中的重要性降低，應(yīng)對(duì)全球化的負(fù)面影響、保障就業(yè)機(jī)會(huì)和縮小貧富差距成為優(yōu)先政策議程。因此，如何在全球貿(mào)易治理體系中構(gòu)建有利于保障發(fā)展利益的多邊規(guī)則，使其能夠及時(shí)反映全球經(jīng)濟(jì)格局變化的現(xiàn)實(shí)與未來，仍是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

全球貿(mào)易治理體系變革停滯不前，在很大程度上與領(lǐng)導(dǎo)力不足有關(guān)。G20作為國際經(jīng)濟(jì)合作的主要機(jī)制化平臺(tái)，應(yīng)在完善全球治理體系中發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)和政治引領(lǐng)作用。G20涵蓋了主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和主要新興經(jīng)濟(jì)體，其成員國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量約占全球總量的83%，貿(mào)易總額約占全球總額的73%，代表著全球貿(mào)易治理的關(guān)鍵政治力量。早在2015年G20領(lǐng)導(dǎo)人安塔利亞峰會(huì)上，習(xí)近平主席就提出“二十國集團(tuán)要確定目標(biāo)、指明方向、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力”。在2021年10月的G20領(lǐng)導(dǎo)人羅馬峰會(huì)上，習(xí)近平主席再次強(qiáng)調(diào)，“二十國集團(tuán)應(yīng)該在凝聚共識(shí)、動(dòng)員資源、推動(dòng)合作上發(fā)揮引領(lǐng)作用。”

事實(shí)上，各國在完善多邊貿(mào)易治理體系方面存在共識(shí)。比如，有效的多邊治理體系對(duì)維護(hù)世界和平與經(jīng)濟(jì)繁榮至關(guān)重要，應(yīng)對(duì)21世紀(jì)的全球性問題必須構(gòu)建有效的多邊治理體系，這些是基本共識(shí)。在改革全球貿(mào)易治理體系的優(yōu)先考慮事項(xiàng)方面，各國也并非缺乏共識(shí)，而是缺乏頂層領(lǐng)導(dǎo)力，亟需G20的引領(lǐng)，并推動(dòng)世界范圍內(nèi)的務(wù)實(shí)合作，盡快恢復(fù)世界貿(mào)易組織的談判功能，通過對(duì)話和談判，凝聚共識(shí)、推動(dòng)合作，最終將共識(shí)轉(zhuǎn)化為實(shí)施改革的行動(dòng)方案。

當(dāng)前全球貿(mào)易的不確定性前所未有，新冠肺炎疫情全球大流行甚至影響和改變了人類與自然的關(guān)系，但任何一方都無法以傳統(tǒng)方式和歷史路徑單獨(dú)應(yīng)對(duì)當(dāng)下面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。G20形成于2008年全球金融危機(jī)之時(shí)，是全球危機(jī)催生的國際合作機(jī)制，也是應(yīng)對(duì)危機(jī)的創(chuàng)新之舉。實(shí)踐證明，正是由于G20成員發(fā)揮了同舟共濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)力才將全球金融危機(jī)爆發(fā)以來的世界經(jīng)濟(jì)逐步引導(dǎo)到復(fù)蘇和增長的軌道。這也說明，G20成員合作的共贏之道對(duì)于引領(lǐng)全球治理、解決全球性問題具有不可替代的重要作用。在全球公共衛(wèi)生危機(jī)仍在蔓延的背景下，全球多邊治理機(jī)制的有效性顯得尤為珍貴。G20應(yīng)遵循共商共建共享原則，發(fā)揮引領(lǐng)作用，提高解決重大核心問題的效率，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)構(gòu)建更加公正合理的全球多邊貿(mào)易治理體系。

作者系山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授