網(wǎng)絡(luò)輿情推動下政策議程設(shè)置的多源流分析

張玉容　陳澤鵬

〔中圖分類號〕C912.63;D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2021）11-0119-10

政策議程設(shè)置是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，有著舉足輕重的作用。如托馬斯·戴伊認(rèn)為，“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要”。從政策科學(xué)研究創(chuàng)立起，輿情始終都是影響政策議程設(shè)置的關(guān)鍵變量之一。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，公民在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)對政府管理和其他社會公共事務(wù)所持有的多種情緒、意愿、態(tài)度和意見交錯的總和生成了網(wǎng)絡(luò)輿情。網(wǎng)絡(luò)輿情在政策議程設(shè)置過程中具有強(qiáng)大的工具性價值。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，話語權(quán)力體系在很大程度上被解構(gòu)，議程設(shè)置方式不再單純由精英或者權(quán)力主導(dǎo)，而是由參與者共同決定，提升了政策議程設(shè)置的民主化與科學(xué)化。

目前學(xué)術(shù)界對網(wǎng)絡(luò)輿情與政策議程設(shè)置之間的高度相關(guān)性達(dá)成了共識，這促使我們思考網(wǎng)絡(luò)輿情是如何影響政策議程設(shè)置、二者之間具體的影響路徑等問題。美國學(xué)者約翰·金登提出的多源流理論為我們提供了分析框架，即通過對問題源流、政策源流和政治源流的運(yùn)行機(jī)制和耦合條件進(jìn)行分析，從而解釋參與者影響議程和備選方案的過程。該理論引入我國后，學(xué)者們圍繞上述問題，結(jié)合我國政策環(huán)境和現(xiàn)實特點(diǎn)產(chǎn)出了大量研究成果。譬如，陳貴梧等通過修正建構(gòu)“兩階段多源流”理論框架對順風(fēng)車安全管理政策的議程設(shè)置過程進(jìn)行了探討;黃揚(yáng)等對網(wǎng)約車規(guī)制政策的變遷邏輯進(jìn)行了多源流分析。但現(xiàn)有研究存在以下不足：第一，研究者關(guān)注的政策類型較為單一，主要集中在網(wǎng)約車、出租車、順風(fēng)車等交通運(yùn)輸領(lǐng)域，對于網(wǎng)絡(luò)輿情政策化工具價值的廣泛性挖掘不足，需要拓展網(wǎng)絡(luò)輿情的應(yīng)用場景;第二，重視問題觸發(fā)機(jī)制而忽視方案協(xié)商過程，社會問題引發(fā)政府關(guān)注是議程設(shè)置的開端，但能否形成有效的政策輸出，關(guān)鍵在于輿情事件中公眾、專家、意見領(lǐng)袖、政府等多元主體對問題解決方案的協(xié)商;第三，許多研究只是對多源流框架進(jìn)行單向度的嵌套和應(yīng)用，真正結(jié)合決策情境作出透徹分析的研究依然較少。

最新出臺的《網(wǎng)絡(luò)直播營銷管理辦法（試行）》因其焦點(diǎn)問題爆發(fā)場、多元主體輿論場、備選方案協(xié)商場、網(wǎng)絡(luò)民意聚集場、政策對象活動場、政策結(jié)果運(yùn)用場等都處于網(wǎng)絡(luò)虛擬公共空間內(nèi)，為探索網(wǎng)絡(luò)輿情與政策議程設(shè)置之間的關(guān)聯(lián)機(jī)制提供了絕佳的樣本，具有獨(dú)特的研究價值。

因此，為彌補(bǔ)現(xiàn)有研究不足，本研究以金登的多源流理論為基礎(chǔ)，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)社會運(yùn)行規(guī)則和中國特色的政策環(huán)境，修正構(gòu)建以網(wǎng)絡(luò)輿情為核心動力的多源流模型，以紓解多源流理論中國化和時代化進(jìn)程中的“水土不服”。進(jìn)而根據(jù)框架對2020年“糖水燕窩”網(wǎng)絡(luò)輿情事件進(jìn)行全景回顧和深入剖析，闡明網(wǎng)絡(luò)輿情推動下政策議程設(shè)置的內(nèi)在邏輯，以期拓展智媒時代政策議程設(shè)置的分析視角，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)綜合治理的政策體系。

多源流模型的系統(tǒng)性、動態(tài)性契合了當(dāng)今中國社會的變革邏輯，日趨民主、開放和多元化的中國社會是多源流模型的“試驗場所”。?金登本人也認(rèn)為多源流模型是有結(jié)構(gòu)的，仍存在著剩余的隨機(jī)性空間。因此以多源流理論為基礎(chǔ)框架來分析我國的治理實踐，具有一定的合理性和可行性。漢語中“源”是開端、根本，“流”是流傳、傳播，“源”和“流”體現(xiàn)了事物根源及其演化發(fā)展的辯證關(guān)系。以人工智能為代表的新媒體技術(shù)已深刻重構(gòu)網(wǎng)絡(luò)輿情生態(tài)格局，技術(shù)的社會塑造在輿情演化過程中發(fā)揮了重要作用。人們最初持有的某些價值或立場偏向，經(jīng)智媒平臺機(jī)制作用后，進(jìn)一步朝原有偏向的方向繼續(xù)移動，輿情由暗涌（源）變成波濤（流），進(jìn)而形成了群體極化與輿論極化現(xiàn)象。

多源流理論是在20世紀(jì)70年代美國政治體制的大環(huán)境下建構(gòu)的，需要根據(jù)不同領(lǐng)域的政策特征、我國特有的源流表現(xiàn)形式和運(yùn)行規(guī)則、公民參與政策過程的最新途徑等，對理論框架進(jìn)行中國化、時代化和網(wǎng)絡(luò)化的改造。本研究修正的多源流模型（見圖1），即是在當(dāng)前智媒時代的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，以黨的群眾路線為指導(dǎo)理念、網(wǎng)絡(luò)輿情為推動力、大數(shù)據(jù)可視化技術(shù)為工具，對政策議程設(shè)置的問題源流、政治源流、政策源流的運(yùn)行機(jī)制以及三者耦合和政策之窗的開啟條件進(jìn)行分析的理論框架。

1.問題源流：網(wǎng)絡(luò)輿情增強(qiáng)觸發(fā)機(jī)制的敏感性

問題源流主要圍繞影響政策當(dāng)局注意力分配的觸發(fā)機(jī)制進(jìn)行討論，即某一問題是如何觸發(fā)政府關(guān)注。格斯頓認(rèn)為，觸發(fā)機(jī)制的作用就在于“把例行的日常問題轉(zhuǎn)化為一種普遍共有的、消極的公眾反應(yīng)，公眾的反應(yīng)反過來成為政策問題的基礎(chǔ)”。因此觸發(fā)機(jī)制是政策議程設(shè)置的邏輯起點(diǎn)，有效的觸發(fā)機(jī)制可以加速政策之窗的開啟。具體到我國的治理場景來看，中國社會轉(zhuǎn)型過程中的體制、環(huán)境、管理等問題導(dǎo)致傳統(tǒng)的觸發(fā)機(jī)制失效，而在網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域形成過程中，輿情監(jiān)測技術(shù)、輿情預(yù)警機(jī)制和輿情傳播途徑增強(qiáng)了觸發(fā)機(jī)制的敏感性，改變了政府注意力分配的傳統(tǒng)模式。

圖1 網(wǎng)絡(luò)輿情推動下的多源流分析框架示意圖

（1）輿情監(jiān)測技術(shù)構(gòu)建直觀豐富的社會指標(biāo)體系

社會指標(biāo)是型塑政策過程的重要參數(shù)之一，社會指標(biāo)的提出本身就是為制定政策和社會管理服務(wù)的。社會指標(biāo)可以幫助政策當(dāng)局評估問題的重要性，并發(fā)覺問題的變化。因此金登認(rèn)為，“要建構(gòu)一個指標(biāo)并且讓別人也贊同它的價值，已成為需要那些迫切要求變革的人們?nèi)褙炞⒌募眲?wù)”。而大數(shù)據(jù)輿情監(jiān)測技術(shù)的成熟進(jìn)一步擴(kuò)大了社會指標(biāo)在公共政策中的應(yīng)用價值。這種技術(shù)優(yōu)勢一方面表現(xiàn)為社會指標(biāo)變動的直觀性，在大數(shù)據(jù)、算法技術(shù)的支撐下，可以實現(xiàn)對網(wǎng)絡(luò)輿情事件從萌芽、發(fā)展、演化、爆發(fā)到衰退全過程的實時監(jiān)測;另一方面是社會指標(biāo)內(nèi)容的豐富性，傳統(tǒng)的指標(biāo)體系側(cè)重客觀數(shù)據(jù)，而大數(shù)據(jù)、算法技術(shù)為主觀態(tài)度指標(biāo)的構(gòu)建和量化提供了可能性，如通過對轉(zhuǎn)發(fā)、評論、點(diǎn)贊、閱讀等信息進(jìn)行加權(quán)處理，建立出符合一般物理規(guī)律的熱度信息評估模型，再對熱點(diǎn)信息使用聚類算法并進(jìn)行二次排序，可總結(jié)并描述網(wǎng)民對所關(guān)心的熱點(diǎn)信息的主觀態(tài)度傾向。

（2）輿情觸發(fā)平臺為焦點(diǎn)事件提供高質(zhì)量“伴奏”

作為一類突然發(fā)生、受到廣泛關(guān)注、產(chǎn)生重大危害或預(yù)示潛在危害的事件，焦點(diǎn)事件本質(zhì)上是對政治系統(tǒng)的外生沖擊，具有將問題推向公眾議程、進(jìn)入政策議程的能力。但同時，金登補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)“危機(jī)、災(zāi)害、符號等焦點(diǎn)事件本身很少單獨(dú)將某一主題帶到政策議程的顯著位置，它們需要別的事務(wù)給予‘伴奏’，否則焦點(diǎn)事件就只具有一些短暫的效應(yīng)”。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的輿情觸發(fā)平臺為焦點(diǎn)事件提供了高質(zhì)量的“伴奏”。一方面，新聞客戶端、論壇貼吧、新浪微博、微信訂閱號、知乎等多樣化的平臺同時集中對某一焦點(diǎn)事件進(jìn)行跟蹤報道，通過微博話題、專題報道等形式圍繞某一類事件集中專門呈現(xiàn)最新進(jìn)展，通過多個類似焦點(diǎn)事件的配合來影響政策問題的界定;另一方面，基于算法機(jī)制的短視頻、新聞資訊等軟件，可以通過持續(xù)推薦同類熱點(diǎn)事件的相關(guān)信息來增強(qiáng)焦點(diǎn)事件的疊加效應(yīng)。

（3）輿情傳播途徑構(gòu)建多通道的信息反饋系統(tǒng)

焦點(diǎn)事件能量的爆發(fā)需要持續(xù)高頻的信息反饋，信息反饋不及時會削弱焦點(diǎn)事件的演化強(qiáng)度，進(jìn)而分散政策當(dāng)局對焦點(diǎn)事件的注意力。網(wǎng)絡(luò)輿情傳播途徑的多元性滿足了信息反饋的需要，一是民間傳播途徑，如市場化媒體、社交媒體意見領(lǐng)袖、各類公眾自媒體等，可以從各自關(guān)心和擅長的專業(yè)角度出發(fā)對焦點(diǎn)事件進(jìn)行跟蹤報道及觀點(diǎn)評述，增強(qiáng)焦點(diǎn)事件的傳播動力和強(qiáng)度;二是官方傳播途徑，包括政務(wù)類微信公眾號、黨媒等，政府通過黨媒對焦點(diǎn)事件進(jìn)行跟蹤報道，可以提供有質(zhì)量和有深度的信息反饋，推動公眾對焦點(diǎn)事件的持續(xù)關(guān)注。兩類傳播途徑共同構(gòu)建起多通道的信息反饋系統(tǒng)。

2.政策源流：網(wǎng)絡(luò)輿情提高備選方案的有效性

政策源流又稱政策原湯（policyprimevalsoup），是由漂浮在政策共同體中的各種思想、政策建議、備選方案等所構(gòu)成的。金登認(rèn)為，“僅有一個很緊迫的問題還不夠，一般還要有一個行得通、已經(jīng)被軟化過、已經(jīng)擬定的解決辦法……一個有效備選方案的存在是可能使某一主題在議程上持續(xù)受關(guān)注的另一重要因素”。社交媒體在網(wǎng)絡(luò)使用、網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)互動等方面的優(yōu)勢為政策源流的良性運(yùn)行創(chuàng)造了條件，包括組成廣泛多元的政策共同體、打造自由平等的發(fā)聲平臺、構(gòu)建持續(xù)協(xié)商的軟化過程等，這些條件彌合了政策共同體的分裂，推動有效備選方案在政策原湯中的浮現(xiàn)。

（1）網(wǎng)絡(luò)使用“零門檻”推動組成廣泛多元的政策共同體

政策建議的產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計以及受到重視的過程大多是在政策共同體中發(fā)生的，因此，合理的共同體構(gòu)成是“熬制”政策原湯的基礎(chǔ)。人民當(dāng)家作主的制度體系是中國特色社會主義制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此中國治理情境下的政策共同體超越了金登所提出的“某一特定政策領(lǐng)域的專業(yè)人員”，應(yīng)組成更加廣泛多元的政策共同體。傳統(tǒng)政治參與以代議制為基本渠道，主要由人大代表、政協(xié)委員等社會精英組成政策共同體，而網(wǎng)絡(luò)使用的“零門檻”屬性，即不設(shè)職業(yè)、階層、收入等任何門檻，賦予每位現(xiàn)實社會利益主體以虛擬的網(wǎng)絡(luò)身份，使得公民以網(wǎng)民身份直接針對特定對象提出意見、建議和批評，打破了政治精英對政治資源的壟斷。在網(wǎng)絡(luò)輿情事件中的政策共同體，包括專家學(xué)者、意見領(lǐng)袖、政府媒體、普通民眾等。

（2）網(wǎng)絡(luò)表達(dá)“零障礙”推動打造自由平等的發(fā)聲平臺

金登提出，“在這盆政策原湯中，相當(dāng)廣泛的思想都是可能的，在這個階段上的范圍要比在一個較短的最后決策期實際上得到考慮的那組備選方案廣泛得多”，政策共同體廣泛豐富的備選方案是政策源流存在的前提。傳統(tǒng)的發(fā)聲模式包括報紙文章、電視采訪、媒體報道等形式，公民發(fā)聲受到個人身份、媒體偏好等種種限制。智媒時代網(wǎng)絡(luò)表達(dá)“零障礙”的特點(diǎn)解除了上述禁錮，打破了傳統(tǒng)媒體自上而下議程設(shè)置的強(qiáng)勢地位，賦予每位網(wǎng)民“拇指話語權(quán)”，微博、門戶網(wǎng)站、貼吧、短視頻平臺等公共領(lǐng)域逐漸成為輿論表達(dá)的集散地。網(wǎng)絡(luò)輿情推動下的政策原湯包括專家學(xué)者基于專業(yè)素養(yǎng)提出的政策倡議、網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖基于獨(dú)特視角發(fā)表的事件評論、政府媒體基于治理原則表明的態(tài)度立場、普通民眾基于生活經(jīng)驗提出的看法觀點(diǎn)等。

（3）網(wǎng)絡(luò)互動“零約束”推動構(gòu)建持續(xù)協(xié)商的軟化過程

金登認(rèn)為，在一個政策建議受到重視之前需要一段時間的軟化期，讓政策建議的提出者使政策共同體成員習(xí)慣新思想并接受他們的建議。方案倡議者可以運(yùn)用不同的軟化手段，在我國，民主協(xié)商是這種軟化活動的主要工具。通過主動質(zhì)詢與回應(yīng)的不斷碰撞，在溝通與對話的互動過程中使政策共同體對有效備選方案做好準(zhǔn)備，實現(xiàn)軟化目標(biāo)。網(wǎng)絡(luò)互動具備“零約束”屬性，為協(xié)商民主的實現(xiàn)提供了無限可能。具有高度交互性的網(wǎng)絡(luò)互動結(jié)構(gòu)使公眾從過去的信息接收者變成主動的信息尋求者、使用者和傳播者，普通公眾與專家學(xué)者、意見領(lǐng)袖可以通過網(wǎng)絡(luò)直播互動、微博評論、公眾號留言、私信聊天等方式實現(xiàn)無時空約束的協(xié)商;公眾與政府之間可以通過領(lǐng)導(dǎo)信箱留言、政府官微評論、網(wǎng)絡(luò)信訪等方式實現(xiàn)無中間環(huán)節(jié)約束的參與。這種持續(xù)協(xié)商的軟化過程提高了政策共同體對某一備選方案的共識達(dá)成的效率。

3.政治源流：網(wǎng)絡(luò)輿情擴(kuò)大國民情緒的爆發(fā)性

金登認(rèn)為，政治源流是按照自己的動態(tài)特性和規(guī)則流動的，國民情緒、選舉結(jié)果、政府變更、意識形態(tài)、利益集團(tuán)壓力活動等因素的“變化”對于議程狀態(tài)具有明顯的促進(jìn)或抑制作用。由于我國在政治選舉、政府人事、管理權(quán)限等方面有穩(wěn)定的運(yùn)作機(jī)制，國民情緒成為政治源流中最活躍的元素。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，網(wǎng)絡(luò)熱搜話題、網(wǎng)絡(luò)參政功能、網(wǎng)絡(luò)政治文化等要素影響民意民聲、社會治理模式和政府工作理念，并進(jìn)一步擴(kuò)大國民情緒的爆發(fā)性，加速政治之窗的開啟。

（1）網(wǎng)絡(luò)熱搜話題集聚民意民聲

民意民聲是國民情緒表達(dá)的載體，表現(xiàn)為網(wǎng)民對于某個事件的關(guān)注程度和整體態(tài)度。網(wǎng)絡(luò)熱搜話題兼具信息獲取與信息生產(chǎn)的雙重屬性，是國民情緒的“助燃劑”。以微博為例，一方面微博“熱搜榜”會實時顯示50條熱搜內(nèi)容，并按照熱度進(jìn)行排名，每分鐘更新一次，用戶可以通過熱搜話題獲取最新的信息;另一方面，熱搜話題主要依據(jù)關(guān)鍵詞搜索頻次對用戶搜索行為進(jìn)行量化處理，通過閱讀次數(shù)、討論次數(shù)和原創(chuàng)人數(shù)三個指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)計算，然后自動生成話題熱度星級和實時熱度排行。網(wǎng)絡(luò)熱搜話題的運(yùn)行與生成機(jī)制加快了民意民聲集聚的速度與強(qiáng)度。

（2）網(wǎng)絡(luò)參政功能優(yōu)化社會治理模式

社會治理模式是國民情緒輸送的基礎(chǔ)，影響著參政議政的主體數(shù)量與參與積極性。黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同參與，網(wǎng)絡(luò)參政功能的完善，使得主體參與活動更加方便快捷，參與形式也更加靈活多樣，進(jìn)一步推動社會治理走向“陽光治理”，為國民情緒的發(fā)酵起到組織動員作用。

（3）網(wǎng)絡(luò)政治文化創(chuàng)新政府工作理念

政府工作理念是國民情緒應(yīng)用的保障，政府對于網(wǎng)絡(luò)輿情的理念和態(tài)度決定著國民情緒能否在議程設(shè)置中發(fā)揮作用。網(wǎng)絡(luò)政治文化是人們在網(wǎng)絡(luò)政治溝通中形成的對政治體系的主觀態(tài)度傾向，⑥推動政府創(chuàng)新工作理念、密切關(guān)注輿情、及時回應(yīng)群眾關(guān)切，通過政務(wù)新媒體、智慧政務(wù)平臺建設(shè)等手段營造全民參與的政治環(huán)境，提高了國民情緒在公共政策過程中的應(yīng)用價值。

4.源流耦合與政策之窗開啟

耦合既非簡單融合，也不完全是折衷調(diào)和，而是卯榫結(jié)構(gòu)式的嵌合。在智媒作用下，耦合不求各方一致，只求各方形成合力，亦即強(qiáng)調(diào)媒體、平臺和用戶等關(guān)系之間的協(xié)同合力。其本質(zhì)是不同意見、不同訴求的張力，其中既有妥協(xié)，也有讓步，但更多的是實現(xiàn)多元主體的政策兼容，智媒在調(diào)整這種嵌合兼容的方向、力度等方面發(fā)揮著重要作用。政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會，但是政策之窗開啟是稀少、短暫且難以預(yù)測的，因此需要多源流的耦合來推動政策之窗。同時政策企業(yè)家，即那些愿意投入資源來竭力提出其最得意的政策建議或問題的人們，包括專家學(xué)者、社會行動者、媒體人和各層級政府官員等，要把握“稍縱即逝”的機(jī)會提出備選方案。

（1）網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域為多源流提供了耦合場域

三條源流在大多數(shù)時候是彼此獨(dú)立運(yùn)行的，但是特定時刻多源流的耦合可以增強(qiáng)政策之窗開啟的可能性。網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域為多源流耦合提供了絕佳的場域：問題源流中，裹挾著緊迫問題的焦點(diǎn)事件在網(wǎng)絡(luò)中產(chǎn)生并通過大數(shù)據(jù)輿情監(jiān)測指標(biāo)引起政府關(guān)注，推動問題之窗打開;政治源流中，國民情緒以網(wǎng)絡(luò)輿論的形式爆發(fā)出來，推動政治之窗打開;政策源流中，政策共同體將網(wǎng)絡(luò)作為發(fā)聲平臺，不斷輸出協(xié)商政策建議。多源流均在同一場域運(yùn)行發(fā)展，各源流之間的界限變得模糊，降低了耦合的成本，增加了耦合的可能性。

（2）網(wǎng)絡(luò)媒體增強(qiáng)了政策企業(yè)家的話語權(quán)

政策企業(yè)家在多源流運(yùn)行、耦合和政策之窗開啟的整個過程中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，金登認(rèn)為，“好的思想會因為缺乏倡導(dǎo)者而不能發(fā)揮作用”。網(wǎng)絡(luò)社交媒體的出現(xiàn)增強(qiáng)了政策企業(yè)家的話語權(quán)。一方面網(wǎng)絡(luò)互動的匿名性增強(qiáng)了公民表達(dá)的勇氣，為一批政治敏感、思維活躍的網(wǎng)絡(luò)“草根”提供了廣闊舞臺，造就了智媒時代的網(wǎng)絡(luò)政策企業(yè)家;另一方面，網(wǎng)絡(luò)問政、陽光政務(wù)等形式提高了政策環(huán)境的“能見度”，在保障公眾知情權(quán)的同時，也拓寬了政策企業(yè)家的知識視野，有助于提高其政策建議的水平。

在多源流理論原型建構(gòu)過程中，案例研究發(fā)揮了重要的作用，金登認(rèn)為，“案例不僅為所研究的過程提供了一些實例，而且還因為它們具有一種運(yùn)用集中于某一時點(diǎn)的靜態(tài)觀察方法所探索不到的動態(tài)特性”。③因此，本研究利用前文所優(yōu)化修正的網(wǎng)絡(luò)輿情推動下多源流分析框架，以2020年“糖水燕窩”事件為研究對象，以期用真實案例動態(tài)闡明網(wǎng)絡(luò)輿情推動下，三條源流在政策議程設(shè)置過程中的運(yùn)行邏輯。為保證案例資料收集的全面性和準(zhǔn)確性，本研究綜合采用了新浪微博、微信公眾號、百度搜索、知乎、政府網(wǎng)站、央視新聞報道等網(wǎng)絡(luò)平臺收集的信息資訊。

1.輿情案例與政策概述

隨著人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)的飛速發(fā)展和移動通信設(shè)備的迅速普及，網(wǎng)絡(luò)直播作為互聯(lián)網(wǎng)平臺的衍生物之一，以巨大的流量變現(xiàn)能力吸引了眾多的商業(yè)資源?！兜?7次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》顯示：截至2020年12月，我國網(wǎng)絡(luò)直播用戶規(guī)模達(dá)6.17億，其中電商直播用戶規(guī)模為3.88億，占網(wǎng)民整體的39.2%，在全部直播平臺中位居榜首。但是，網(wǎng)絡(luò)直播營銷對傳統(tǒng)的市場監(jiān)管帶來極大的挑戰(zhàn)，直播帶貨頻頻“翻車”，在中國消費(fèi)者協(xié)會聯(lián)合人民網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)中心公布的《2020年十大消費(fèi)維權(quán)輿情熱點(diǎn)》中，直播帶貨高居第2位，社會影響力指數(shù)達(dá)108.3。2020年辛巴糖水燕窩事件、羅永浩假羊毛衫事件、李雪琴直播數(shù)據(jù)“注水”事件等一系列直播帶貨輿情事件的連續(xù)發(fā)生，引發(fā)了網(wǎng)友對網(wǎng)絡(luò)直播帶貨亂象的關(guān)注和質(zhì)疑，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)直播營銷監(jiān)管的呼聲不斷。在網(wǎng)絡(luò)輿情的推動下，2021年4月23日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、公安部、商務(wù)部等七部門聯(lián)合發(fā)布我國首部專門針對直播帶貨行業(yè)出臺的詳細(xì)部門規(guī)章制度———《網(wǎng)絡(luò)直播營銷管理辦法（試行）》，該政策的出臺體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)輿情在政策議程設(shè)置過程中發(fā)揮的關(guān)鍵作用。在這個過程中，“糖水燕窩”事件引起的輿情反應(yīng)最強(qiáng)烈，且政府在這個過程中反應(yīng)最迅速，具有一定的典型性。

2.問題流分析：焦點(diǎn)事件、指標(biāo)變動與信息反饋

2020年10月底，快手平臺網(wǎng)紅辛巴（辛有志）開始在直播間售賣“茗摯”品牌燕窩產(chǎn)品。11月初，顧客張紅（化名）在抖音短視頻平臺發(fā)視頻爆料在辛巴直播間購買的所謂“燕窩”只是糖水，該視頻播放量超過1000萬，吹響了該事件爆發(fā)的哨聲。11月19日，職業(yè)打假人王海在微博發(fā)布了“中廣測”出具的檢測報告，數(shù)據(jù)顯示該款“燕窩”唾液酸含量為0.014%，成本價不超過一塊錢，這一微博爆料使該輿情事件熱度迅速攀升。11月27日，辛選官方微博和辛巴本人微博提出承擔(dān)退一賠三責(zé)任的賠付方案，輿情熱度回落。

輿情觸發(fā)平臺的矩陣效應(yīng)為“糖水燕窩”事件的醞釀和演進(jìn)提供了“伴奏”。最初輿情開始于短視頻平臺，隨后抖音平臺陸續(xù)出現(xiàn)了“辛巴燕窩”“辛巴回應(yīng)燕窩”等熱門視頻話題，總播放量達(dá)20億次以上;在新浪微博平臺，出現(xiàn)多個相關(guān)熱門話題，如“辛巴所售燕窩被王海檢測為糖水”“王?；貞?yīng)舉報辛巴燕窩售假”“辛巴燕窩”等;在微信平臺，出現(xiàn)《職業(yè)打假人曝光：17.2元/碗的燕窩只是糖水？！知名主播方回應(yīng)了》等多篇閱讀量達(dá)10萬+的推送文章;在知乎平臺，出現(xiàn)“辛巴在直播間所售燕窩被王海檢測為糖水，實際情況如何？直播帶貨的風(fēng)險有哪些？”等多個回答數(shù)超過500的熱門問題。該輿情事件從“吹哨”到爆發(fā)再到回落，各觸發(fā)平臺達(dá)到了同頻共振的效果。

輿情大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺直觀顯示了焦點(diǎn)事件相關(guān)指標(biāo)的變化幅度。輿情事件演進(jìn)期間（2020年11月1日—2020年11月30日），百度搜索指數(shù)等輿情監(jiān)測平臺迅速建構(gòu)了相關(guān)事件的指標(biāo)體系，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)反饋指標(biāo)變化幅度。如圖2所示，2020年11月初相關(guān)指數(shù)開始出現(xiàn)波動，11月19日職業(yè)打假人王海公布檢測報告之后達(dá)到第一個輿情峰值，27日左右辛巴的回應(yīng)使輿情指標(biāo)再次產(chǎn)生劇烈震動。輿情大數(shù)據(jù)監(jiān)測指標(biāo)的數(shù)據(jù)變動，為政府部門了解焦點(diǎn)事件的問題嚴(yán)重程度提供了直觀感知，有利于焦點(diǎn)事件預(yù)警效應(yīng)的發(fā)揮并推動問題之窗的開啟。

圖2 辛巴“糖水燕窩”事件百度搜索指數(shù)

多通道信息反饋系統(tǒng)及時響應(yīng)維持了焦點(diǎn)事件的演化強(qiáng)度。2020年11月19日達(dá)到第一波輿情高潮后，各類型輿情傳播途徑均對該焦點(diǎn)事件進(jìn)行了跟蹤報道，及時反饋事件最新進(jìn)展。表1顯示了2020年11—12月新浪微博平臺各類型媒體（部分）的報道次數(shù)（相關(guān)微博發(fā)布數(shù)量），反映了焦點(diǎn)事件中信息反饋情況。數(shù)據(jù)顯示：市場化媒體粉絲量相對較多，且跟蹤報道次數(shù)最頻繁，扮演著信息反饋的“主力軍”的角色;省級黨媒粉絲群體相對薄弱，信息更新頻次較低;國家級黨媒粉絲數(shù)量最大，信息反饋主要是對事件處理結(jié)果的通報。

3.政策流分析：對策建議的自由表達(dá)和充分協(xié)商

在輿情焦點(diǎn)事件的推動下，問題引起了政策當(dāng)局的關(guān)注，但能否進(jìn)入政策議程，還需要有效備選方案的支撐。共同體成員積極參與討論形成內(nèi)容豐富“網(wǎng)絡(luò)對策建議庫”。如表2所示，在此次輿情事件中，專家學(xué)者主要通過接受新聞網(wǎng)站的采訪提出政策倡議，如北京工商大學(xué)呂來明教授在接受“今日長三角”采訪時，圍繞監(jiān)管部門對直播帶貨的工作舉措、消費(fèi)者避免直播帶貨風(fēng)險等問題提出了相關(guān)建議，得到了眾多媒體平臺的傳播關(guān)注。網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖主要通過社交媒體平臺進(jìn)行發(fā)聲，如“微博大V”@袁者之、@范貴賓等提出的對策意見得到了網(wǎng)友大量的評論轉(zhuǎn)發(fā)，對輿情事件起到了放大作用。專家學(xué)者、意見領(lǐng)袖的不斷發(fā)聲產(chǎn)生了“圍觀效應(yīng)”，激發(fā)了普通民眾的討論熱情，全社會各類群體均在網(wǎng)絡(luò)平臺積極發(fā)表個人觀點(diǎn)。

共同體成員良性互動協(xié)商推動有效備選方案的產(chǎn)生。社交媒體具有強(qiáng)大的實時互動功能，為備選方案的協(xié)商溝通提供了交流平臺。表3展示了輿情事件演進(jìn)中政府官方微信公眾號與公眾的互動協(xié)商情況，從11月事件爆發(fā)到12月下旬處罰決定的公布，政民互動協(xié)商貫穿事件全過程，政府通過公眾號推送文章表達(dá)立場態(tài)度，公眾通過點(diǎn)贊、評論等方式參與協(xié)商。

通過對專家學(xué)者和意見領(lǐng)袖發(fā)表的意見觀點(diǎn)、政府官方微信公眾號發(fā)布的推送文章、普通民眾的熱門評論進(jìn)行詞頻分析，關(guān)鍵詞共現(xiàn)結(jié)果（如圖3所示）顯示出了有效備選方案的核心要素?！跋M(fèi)者”“監(jiān)管”“權(quán)益”“廣告”“法律”位列關(guān)鍵詞數(shù)量前五，為網(wǎng)絡(luò)直播營銷監(jiān)管政策提供了關(guān)鍵主題。

圖3 多主體協(xié)商內(nèi)容關(guān)鍵詞共線圖譜

4.政治流分析：熱搜功能與政府輿情回應(yīng)積蓄國民情緒的能量

在我國，社會治理模式、政府工作理念對于打開政治之窗發(fā)揮著潛移默化的作用，民意民聲是最活躍的因素。在網(wǎng)絡(luò)輿情事件的生成過程中，熱搜話題代表網(wǎng)民的總體關(guān)注傾向，目前幾乎各個內(nèi)容平臺都相繼設(shè)立了熱搜版塊，如知乎熱榜、百度實時熱搜、抖音視頻榜、B站全站日榜等，新浪微博熱搜仍是各類熱點(diǎn)話題的發(fā)源地，具有無可替代的社會影響力。表4為該輿情事件中新浪微博平臺的相關(guān)熱搜話題及相關(guān)數(shù)據(jù)。由該表可知，從2020年11月19日職業(yè)打假人曬出檢測報告到12月23日官方公布處罰結(jié)果，兩個月內(nèi)該事件熱搜話題上榜達(dá)10余次，內(nèi)容從“燕窩”真假判斷到消費(fèi)者賠付再到事件處罰，國民情緒隨事件演進(jìn)而不斷波動。從情緒強(qiáng)度來看，呈“波浪式下降”的趨勢，11月19日“辛巴所售燕窩被王海檢測為糖水”話題閱讀量達(dá)9.1億次，之后熱度略有下降，到27日“辛巴回應(yīng)燕窩事件”話題閱讀量再次達(dá)到4.9億次的小高峰，到12月23日“官方通報辛巴事件處理結(jié)果”閱讀量下降到1.9億。網(wǎng)民在熱搜下“集合”并展開網(wǎng)絡(luò)集體行動，網(wǎng)絡(luò)聚集效應(yīng)加速國民情緒的形成。

此外，政府在網(wǎng)絡(luò)平臺中對事件的回應(yīng)，也有助于國民情緒能量的保持。此次事件中政府相關(guān)部門的回應(yīng)如表5所示，廣州市白云區(qū)市監(jiān)局第一次時間為2020年12月8日，此時距輿情爆發(fā)已經(jīng)過去近20天，國民情緒已逐漸回落。此外，回應(yīng)頻次較少，官方直接回復(fù)只有通報處理結(jié)果1次。此次事件中，政府監(jiān)管部門回應(yīng)較慢是后期國民情緒下降的原因之一，對政策之窗的開啟起到了阻礙作用。

5.多源流耦合與政策之窗開啟

問題源流、政策源流與政治源流同在微博、微信、抖音等網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域中流淌，降低了多源流耦合的難度。在本次事件中，吹哨人、爆料人、當(dāng)事人陸續(xù)在抖音、微博等平臺發(fā)聲引爆該焦點(diǎn)事件，專家學(xué)者、意見領(lǐng)袖、政府部門的政策建議和立場態(tài)度隨之在相同的平臺輸出，直播帶貨相關(guān)主體的責(zé)任界定問題逐漸浮現(xiàn)，國民情緒也在此類平臺中不斷發(fā)酵。各源流場域的重合為源流耦合創(chuàng)造了機(jī)會，共同推動了政策之窗的開啟。同時，政策企業(yè)家抓住了政策之窗開啟的機(jī)會，在該網(wǎng)絡(luò)輿情事件爆發(fā)兩個月后的全國兩會上，10多位人大代表、政協(xié)委員提出對直播帶貨監(jiān)管的議案。如全國人大代表、南京信息工程大學(xué)教授銀燕提出“每個地域的電商平臺應(yīng)由市場監(jiān)管部門作為專職‘把關(guān)人’，依法向社交媒體電商主播和平臺發(fā)放經(jīng)營許可證”等。政策企業(yè)家們的及時行動推動了政策議程的設(shè)置。

習(xí)近平總書記指出：“對待西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等方面的理論著作和資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗，要注意分析、研究并借鑒其中于我們有益的成分，但決不能離開中國具體實際而盲目照搬照套?！北狙芯恳源藶橹笇?dǎo)思想，以金登多源流理論為原型，結(jié)合我國治理環(huán)境和智媒時代網(wǎng)絡(luò)輿情的特點(diǎn)，構(gòu)建了網(wǎng)絡(luò)輿情推動下政策議程設(shè)置的多源流分析框架，并對2020年辛巴“糖水燕窩”事件推動下網(wǎng)絡(luò)直播營銷監(jiān)管政策議程設(shè)置過程進(jìn)行了多源流分析。通過理論構(gòu)建與案例研究發(fā)現(xiàn)：問題源流中，網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測技術(shù)、觸發(fā)平臺、傳播途徑等增強(qiáng)了觸發(fā)機(jī)制的敏感性，提高了焦點(diǎn)事件對政府“有限注意”的吸引;政策源流中，網(wǎng)絡(luò)使用、網(wǎng)絡(luò)表達(dá)、網(wǎng)絡(luò)互動的開放性和自由性，增強(qiáng)了主體間協(xié)商互動的積極性，提高了備選方案的有效性;政治源流中，網(wǎng)絡(luò)熱搜話題、網(wǎng)絡(luò)參政功能、網(wǎng)絡(luò)政治文化加速了群眾民意的聚集，對維持國民情緒熱度具有重要影響;網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域為多源流耦合創(chuàng)造了條件，多源流合力的迅速形成推動了政策之窗的開啟，同時政策企業(yè)家也在此過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。本研究認(rèn)為，政策議程設(shè)置是政府科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，正確認(rèn)識網(wǎng)絡(luò)輿情政策議程設(shè)置的價值，是新發(fā)展階段提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)任務(wù)和客觀要求。根據(jù)理論建構(gòu)和案例研究所得出的結(jié)論，本研究為提高我國政府網(wǎng)絡(luò)輿情推動下的政策議程設(shè)置能力，提出以下建議：

1.加強(qiáng)政府網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)能力建設(shè)。在辛巴“糖水燕窩”的案例中，政府回應(yīng)速度和頻率較低，一定程度上削弱了國民情緒的熱度，不利于政策之窗的開啟?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于在政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》明確指出，政府需要加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的預(yù)防和管理，適時、恰當(dāng)?shù)貙W(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)進(jìn)行回應(yīng)。因此，政府部門必須立足于網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展規(guī)律，形成事前、事中、事后全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)輿情回應(yīng)能力建設(shè)體系。

2.積極構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主常態(tài)化機(jī)制。有效備選方案的浮現(xiàn)離不開充分持續(xù)的協(xié)商對話，網(wǎng)絡(luò)社交媒體為這一活動提供了極佳的平臺。網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主活動不僅能提高議程設(shè)置的科學(xué)民主性，而且是踐行網(wǎng)上群眾路線、吸納網(wǎng)絡(luò)民意的重要方式。當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主活動還屬于原生自發(fā)型協(xié)商，協(xié)商效率不高。因此，政府應(yīng)積極構(gòu)建常態(tài)化機(jī)制，對網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的程序、議題、范圍、渠道等做出統(tǒng)籌謀劃與設(shè)計，保障網(wǎng)絡(luò)集體行動的順利開展。

3.充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、算法在輿情治理中的作用。智媒時代，大數(shù)據(jù)、算法技術(shù)能夠完整地記錄和反映網(wǎng)絡(luò)輿情，是網(wǎng)絡(luò)輿情推動政策議程設(shè)置的重要推手，在源流中發(fā)揮重要作用。因此，政府必須樹立大數(shù)據(jù)治理思維，提高用數(shù)據(jù)決策的能力，同時建立囊括全中國信息流量的大型數(shù)據(jù)庫，利用“數(shù)據(jù)庫+大數(shù)據(jù)”優(yōu)化完善國內(nèi)各方面的監(jiān)管、監(jiān)測機(jī)制，提高各類信息的熱點(diǎn)檢測精度，為政策議程設(shè)置夯實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

作者單位：張玉容，西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院、西安工程大學(xué)新媒體藝術(shù)學(xué)院;陳澤鵬，西北大學(xué)公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳