重慶土地儲(chǔ)備制度及其實(shí)踐之評(píng)析

文/李為科 孟圓華 彭光明

一、引言

土地儲(chǔ)備制度是我國城市土地管理的重要?jiǎng)?chuàng)新，是我國城市土地管理的重要內(nèi)容，對(duì)于完善土地市場(chǎng)具有重要意義。自2001年以來，國務(wù)院先后印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》等文件，對(duì)規(guī)范運(yùn)行土地儲(chǔ)備制度提出了明確要求。隨后，國務(wù)院相關(guān)部門制定了相應(yīng)的政策法規(guī)，為這項(xiàng)制度的規(guī)范健康運(yùn)行創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。實(shí)踐證明，土地儲(chǔ)備制度作為我國土地使用制度改革的重要內(nèi)容，作為政府宏觀調(diào)控的有效手段，在規(guī)范和培育土地市場(chǎng)、增加地方財(cái)政收入、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極而重要的作用。

二、重慶實(shí)行土地儲(chǔ)備制度的背景和制度體系發(fā)展沿革

2002年之前，重慶市經(jīng)營性用地呈現(xiàn)協(xié)議出讓多、毛地出讓多，土地一級(jí)市場(chǎng)巨額增值收益被房地產(chǎn)商占有的不正常境況。2002年以后，按照中央的要求，采取得力措施，探索出了一條深化土地使用制度改革、加快土地資本化進(jìn)程之路。針對(duì)重慶市城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出及百廢待興、基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多的市情，建立了土地儲(chǔ)備制度，根據(jù)不同投融資方向相繼組建了市地產(chǎn)集團(tuán)、市城投公司等市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并制定了國有土地儲(chǔ)備整治管理辦法，形成了 “一個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的土地儲(chǔ)備出讓良性循環(huán)機(jī)制。特別是國土資源部聯(lián)合相關(guān)部委出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）實(shí)施后，重慶市進(jìn)一步健全了土地儲(chǔ)備機(jī)制，相繼出臺(tái)了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備管理的通知》（渝辦發(fā)〔2011〕號(hào)）以及相關(guān)貫徹實(shí)施意見，從土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置與管理、土地儲(chǔ)備審批權(quán)限、土地儲(chǔ)備審批條件、土地儲(chǔ)備年度儲(chǔ)備和融資規(guī)模設(shè)定、土地儲(chǔ)備整治行為規(guī)范、貸款用途方向監(jiān)管、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職責(zé)、土地儲(chǔ)備登記監(jiān)管機(jī)制、儲(chǔ)備土地調(diào)度和管理強(qiáng)化、土地儲(chǔ)備備案建立等方面進(jìn)一步予以了規(guī)范，促進(jìn)了重慶市土地市場(chǎng)健康、良性發(fā)展。

三、重慶土地儲(chǔ)備整治融資范式的核心

（一）按照長期儲(chǔ)備規(guī)劃，一次性儲(chǔ)備，分年整治出讓

土地儲(chǔ)備不是竭澤而漁，為下一任政府留下財(cái)政窟窿，而是遵循建設(shè)用地供需規(guī)律，建立近、中、長期有序供應(yīng)機(jī)制，有計(jì)劃地儲(chǔ)備整治出讓土地。以市地產(chǎn)集團(tuán)近三年整治出讓土地的情況來看，年均土地供應(yīng)量約7000畝左右，約占其儲(chǔ)備土地總量的5%。

（二）建立市、區(qū)兩級(jí)共同參與分配的模式

土地儲(chǔ)備牽涉面廣，既涉及轄區(qū)政府的切身利益，又關(guān)系到整個(gè)城市的發(fā)展。因此，只有發(fā)揮市、區(qū)兩級(jí)政府的主動(dòng)性和積極性，才能更好地完善土地儲(chǔ)備制度。重慶市、區(qū)兩級(jí)儲(chǔ)備土地收益分配比例，最初是市、區(qū)55：45，后來調(diào)整為50:50。該收益分配比例的調(diào)整，有效地調(diào)動(dòng)了區(qū)政府的積極性，加快了整治、出讓、開發(fā)時(shí)序及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程，促進(jìn)了主城一體化進(jìn)程。

（三）堅(jiān)持商業(yè)開發(fā)和公共設(shè)施開發(fā)并重，儲(chǔ)備土地2/3用于公共服務(wù)，儲(chǔ)備土地1/3用于商業(yè)開發(fā)

確立儲(chǔ)備土地使用原則，雖然從近期看，影響了儲(chǔ)備土地增值收益，但是從長遠(yuǎn)看，反而促進(jìn)了城市快速發(fā)展和民生改善。近十年來，市地產(chǎn)集團(tuán)、市城投公司為完善城市功能，提升城市形象，利用儲(chǔ)備土地建設(shè)了一大批具有標(biāo)志性的市政基礎(chǔ)設(shè)施和文化設(shè)施，同時(shí)也促進(jìn)了這些設(shè)施周邊儲(chǔ)備土地的增值。在公共租賃住房用地保障方面，重慶市在全國率先大規(guī)模建設(shè)公共租賃住房，堅(jiān)決踐行以民為本的理念，優(yōu)先選擇環(huán)境宜居、交通便捷、配套齊全的儲(chǔ)備土地約3萬畝，采取劃撥方式供應(yīng)，落實(shí)了保障房用地。

（四）儲(chǔ)備土地要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)良性循環(huán)”，即儲(chǔ)備土地抵押融資循環(huán)和儲(chǔ)備土地整治出讓增值回收循環(huán)

其一，儲(chǔ)備土地可以向銀行申請(qǐng)抵押貸款，但貸款資金不能挪作他用，只能用于土地整治開發(fā)，促進(jìn)土地增值，進(jìn)而防止銀行呆壞賬發(fā)生。其二，招拍掛獲得的土地收益，可以形成預(yù)算外資金，再向銀行抵押融資，投入城市公共基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，形成良性循環(huán)。

（五）儲(chǔ)備土地要切塊包干，按規(guī)劃帶項(xiàng)目平衡投入產(chǎn)出，做好債務(wù)的“防護(hù)墻”

如果一座城市所有的儲(chǔ)備土地都打包平衡，就會(huì)出現(xiàn)“拆東墻補(bǔ)西墻”的情況，因此，重慶市堅(jiān)持“按規(guī)劃、帶項(xiàng)目、批土地”。按規(guī)劃，指公司的土地運(yùn)作一定要符合城市的統(tǒng)一規(guī)劃；帶項(xiàng)目，指結(jié)合城建項(xiàng)目的資金需求儲(chǔ)備土地，并由此形成良好的償債機(jī)制；批土地，就是公司通過土地整治，將生地變成熟地后，在土地市場(chǎng)上規(guī)范地拍賣、轉(zhuǎn)讓，獲取土地的一級(jí)開發(fā)收益。按照該原則儲(chǔ)備土地，可對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的投資、儲(chǔ)備、整治、出讓等時(shí)點(diǎn)進(jìn)行全過程的監(jiān)控，切實(shí)做好債務(wù)的“防護(hù)墻”，使項(xiàng)目穩(wěn)健運(yùn)行。比如重慶大學(xué)城的開發(fā)：2003年6月，市地產(chǎn)集團(tuán)與沙坪壩區(qū)政府簽訂大學(xué)城土地開發(fā)協(xié)議，雙方共同組建大學(xué)城城區(qū)建委，分期承擔(dān)大學(xué)城的建設(shè)投入，負(fù)責(zé)征地拆遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地價(jià)補(bǔ)貼，并提供資金建設(shè)百米科技景觀大道和井口隧道。項(xiàng)目總投入約60億元，其中2003年到位10億元，2004年投入20億元，其他資金根據(jù)建設(shè)進(jìn)度保證陸續(xù)到位。市地產(chǎn)集團(tuán)按照市政府規(guī)劃，收儲(chǔ)土地20多萬畝，拿出資金二三十億元，由大學(xué)城城區(qū)建委完成規(guī)劃紅線內(nèi)的土地征地動(dòng)遷整治進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)土地的增值收益。通過近十年的運(yùn)作，不僅完善了大學(xué)城城市路網(wǎng)，完成了十幾所大專院校的搬遷，而且通過經(jīng)營性用地的出讓，實(shí)現(xiàn)了大學(xué)城儲(chǔ)備土地片區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的整體贏利。

四、結(jié)論

重慶市的土地儲(chǔ)備整治實(shí)踐在全國走在前列，在規(guī)范土地市場(chǎng)秩序、加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控、防止國有資產(chǎn)流失、確保城市規(guī)劃有序?qū)嵤┓矫姘l(fā)揮了重要作用。國家法律和市場(chǎng)調(diào)控規(guī)則是完善我國土地儲(chǔ)備制度的依據(jù)，是切實(shí)解決目前土地儲(chǔ)備問題、使土地利用走上可持續(xù)發(fā)展之路的保障。建議國家在上位法中明確將土地儲(chǔ)備制度作為建設(shè)用地章節(jié)中土地征收和土地出讓規(guī)定的銜接條款，并相應(yīng)設(shè)定土地儲(chǔ)備目的、范圍和程序，同時(shí)進(jìn)一步理順其與相關(guān)法規(guī)的銜接。