我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制創(chuàng)新研究
——基于高質(zhì)量發(fā)展視角

王秀云 王 力 葉其楚

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施是一國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)設(shè)施投資是拉動需求、保證經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。我國改革開放40多年的經(jīng)驗證明，基礎(chǔ)設(shè)施在促進(jìn)人民生活水平提高、推動環(huán)境改善、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)等方面做出了重要貢獻(xiàn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地對基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)也提出了更高的要求。一方面，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在短板，難以滿足新形勢下居民對生產(chǎn)生活的需要，且舊有投融資模式、體制機(jī)制與新時代背景下人民對美好生活向往的需要不相適應(yīng)，甚至?xí)萍s基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展；另一方面，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的到來，以技術(shù)創(chuàng)新為特征的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提上議事日程，逐漸成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能和投資的新增長點(diǎn)，而且新型基礎(chǔ)設(shè)施依托5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等將會給人民的生產(chǎn)生活帶來更多的便利，提供更好的公共服務(wù)。因此，在新時代背景下，需要認(rèn)真研究基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的問題、面臨的挑戰(zhàn)，以及如何改進(jìn)和創(chuàng)新舊有的投融資機(jī)制體制，以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

二、高質(zhì)量發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系

基礎(chǔ)設(shè)施是一種基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是工業(yè)化和城市化的重要支撐?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅有利于經(jīng)濟(jì)增長、拉動投資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級、形成新動能，也有利于居民福利水平的提高、縮小地區(qū)差距、消除貧困、增強(qiáng)社會可持續(xù)發(fā)展力。這恰好契合了高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，即滿足人民日益增長的美好生活需要，建設(shè)高品質(zhì)的生活，最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展互為依托，相互促進(jìn)，相輔相成。

(一)高質(zhì)量發(fā)展與高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵

探討基礎(chǔ)設(shè)施與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，首先應(yīng)該明晰高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵，這一概念并沒有準(zhǔn)確的定義，我們可以結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵進(jìn)行探討。所謂高質(zhì)量發(fā)展，就是以滿足人民日益增長的對美好生活需要為基礎(chǔ)，能夠充分體現(xiàn)公平、高效、可持續(xù)的發(fā)展，其內(nèi)容不只是經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效率的提升，也包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會以及生態(tài)等全方位的協(xié)調(diào)發(fā)展，是用較少的資源消耗換取較大的社會福利。

基于高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該通過構(gòu)建高效、均衡、普惠、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系來更好地為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，以滿足人民的物質(zhì)文化生活需要。正如習(xí)近平總書記在2019年“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上所指出的，高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，即：“質(zhì)量高、可持續(xù)、抗風(fēng)險、價格合理、包容可及”(張湘，2019[1])。這一闡釋概括出基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不僅要高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)，還要可持續(xù)發(fā)展，既要考慮經(jīng)濟(jì)效率，也要考慮社會效益、環(huán)境效益，還要兼顧抗自然災(zāi)害風(fēng)險的能力，同時還要價格合理、包容可及、廣泛受益。因此，圍繞當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革及高質(zhì)量發(fā)展理念，我們可以把高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施概括為：以人民滿意為宗旨，以提質(zhì)增效、綠色安全、改革創(chuàng)新為著力點(diǎn)，在兼顧存量和增量、統(tǒng)籌傳統(tǒng)和新型基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上，建設(shè)高質(zhì)量、可持續(xù)、包容性和抗風(fēng)險能力的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的相互關(guān)系

關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相互關(guān)系，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，中外學(xué)術(shù)界有不少研究成果，研究結(jié)論也見仁見智。如Henderson(2002)[2]認(rèn)為良好的基礎(chǔ)設(shè)施投資有利于城鎮(zhèn)化水平的提高,降低城市貧困人口數(shù)量,確保在城鎮(zhèn)化膨脹的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。林毅夫和劉志強(qiáng)(2000)[3]認(rèn)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以有效推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減少農(nóng)村貧困人口，同時也是解決三農(nóng)問題的有效途徑。Demurger(2021)[4]通過研究發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施能將各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動連成一體,有助于各地區(qū)之間優(yōu)勢互補(bǔ)，從而提高經(jīng)濟(jì)效率?；A(chǔ)設(shè)施的發(fā)展有利于緩解日益擴(kuò)大的地區(qū)差距,基礎(chǔ)設(shè)施水平的提高對于幫助內(nèi)陸地區(qū)接受沿海地區(qū)的輻射有特別重要的意義。此外,Brenneman和Kerf(2002)[5]通過研究證實(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的提高可以使居民的受教育水平及健康狀況得到明顯改善，有利于經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。以上研究成果充分證實(shí)了基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)可以提高城鎮(zhèn)化水平，縮小地區(qū)差距，減少貧困，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

目前，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的相關(guān)研究成果還不多，只有少量文獻(xiàn)涉及此方面內(nèi)容。如向國成等(2018)[6]指出，在技術(shù)分工水平較低的地區(qū)，應(yīng)該加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，以改善基礎(chǔ)設(shè)施條件。這不僅可以提高技術(shù)交易效率，而且可以提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量效率。胡海峰等(2018)[7]認(rèn)為，保持適量水平的基礎(chǔ)設(shè)施投資不僅是維持我國經(jīng)濟(jì)增長的重要舉措，而且是我國經(jīng)濟(jì)增長由投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動的有效推動力。艾小青和張雪薇(2019)[8]通過研究發(fā)現(xiàn)，交通基礎(chǔ)設(shè)施通過規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和要素整合效應(yīng)增強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的增長動力，成為影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

(三)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯

首先，從需求角度看，基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。目前，我國正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展期，處于總體小康向全面小康的轉(zhuǎn)變期，2020年，我國的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%，據(jù)統(tǒng)計我國的城鎮(zhèn)化率以每年一個多百分點(diǎn)的速度在提升。這對我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無論在規(guī)模上，還是類型、水平上都提出了更高的要求，而且未來隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，科技水平不斷進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，人民生活品質(zhì)不斷提高，基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)也將朝著多元化、個性化、人文性、以人為本的高質(zhì)量需求轉(zhuǎn)變。其次，從供給角度看，基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)質(zhì)是通過完善和優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施供給結(jié)構(gòu)，消除無效供給，增強(qiáng)有效供給；通過優(yōu)化資源要素配置，提升全要素生產(chǎn)率，不斷增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)新力、競爭力以及對經(jīng)濟(jì)增長的驅(qū)動力，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的更高質(zhì)量、更富效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。因此，無論從供給側(cè)還是需求側(cè)來看，基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的最終落腳點(diǎn)都是為了更好地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，滿足社會公平建設(shè)的需要，滿足生態(tài)環(huán)境改善的需要，這恰好與當(dāng)前我國高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)相吻合，即都是為了滿足人民日益增長的美好生活需要，最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。

三、基于高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革創(chuàng)新

改革開放以來，我國交通、能源等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新時代，對基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)也提出了新的要求。2018年年底，黨中央提出“六穩(wěn)”的工作目標(biāo)，指出在新的發(fā)展階段我國需進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)穩(wěn)投資戰(zhàn)略，以確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。2020年年初，新冠疫情肆虐全球，世界經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑，我國亦不例外，在此背景下投資基礎(chǔ)設(shè)施，特別是新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)備受關(guān)注?？梢钥隙ㄅ袛嗟氖钱?dāng)前及未來一段時期內(nèi)，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍會有較大的市場空間和需求潛力，一方面是對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的補(bǔ)短板和轉(zhuǎn)型升級，另一方面是加快推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求，二者都需要充足的投資助力。

(一)與人民美好生活相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施“短板”

十九大報告指出我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的不平衡不充分現(xiàn)象比較突出，表現(xiàn)在交通、物流、能源、水利、市政等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施還存在許多短板和不足，比如，國內(nèi)軌道交通較為發(fā)達(dá)的地方還只局限在少數(shù)的一二線城市，而對那些快速崛起的新興大城市，特別是中西部地區(qū)的大城市，現(xiàn)有公共交通體系遠(yuǎn)不能滿足城市快速發(fā)展的要求。又如，隨著廣大農(nóng)村居民收入及生活水平的提高，農(nóng)村現(xiàn)有的公路、水利、交通物流、污水和垃圾處理、養(yǎng)老以及教育等基本公共服務(wù)設(shè)施越來越難以滿足居民生產(chǎn)生活的需要(王俊嶺，2019[9])。再如，2020年的新冠疫情也暴露出我國在醫(yī)療設(shè)施、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的短板，即便是在武漢這樣人口密集的特大城市，醫(yī)療資源配置和公共應(yīng)急能力仍顯不足(賀斌，2020[10])。這說明當(dāng)前我國的基礎(chǔ)設(shè)施供給在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間乃至城市間還存在著明顯發(fā)展不平衡、供給不充分現(xiàn)象，基礎(chǔ)設(shè)施在整體質(zhì)量、綜合效能和服務(wù)水平上還有待進(jìn)一步完善提升。

(二)關(guān)乎國家長遠(yuǎn)發(fā)展的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2020年《政府工作報告》提出要“加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，特別是在應(yīng)對疫情影響和推動經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長的背景下，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)備受社會關(guān)注。新型基礎(chǔ)設(shè)施有別于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，二者的差異主要體現(xiàn)在建設(shè)內(nèi)容上，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施主要指以“鐵公機(jī)”為代表的公路、鐵路、機(jī)場、碼頭、管網(wǎng)、能源水力、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。而新型基礎(chǔ)設(shè)施則被定義為具有技術(shù)前瞻性的基礎(chǔ)設(shè)施，包括5G 基站建設(shè)、特高壓、新能源汽車充電樁、城際高速鐵路和城際軌道交通、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域(鄒蘊(yùn)涵，2020[11])。應(yīng)該說新型基礎(chǔ)設(shè)施是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的信息化、數(shù)字化、智能化和綠色化的升級，也是新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革催生的基礎(chǔ)設(shè)施投資新的增長點(diǎn)(李先軍，2020[12])，加大這些領(lǐng)域的投資不僅可以提高傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和效率，還可以推動智能交通、智能物流、智能電網(wǎng)、智慧城市等的發(fā)展，滿足生產(chǎn)者和消費(fèi)者的智能化、個性化需求，而且背后更有龐大的新興產(chǎn)業(yè)集群與之相關(guān)聯(lián)，如，智能制造、物聯(lián)網(wǎng)、車聯(lián)網(wǎng)、智能駕駛、無人配送等。因此，推動新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展(吳文化和向愛兵，2020[13])。

(三)以新型基礎(chǔ)設(shè)施投資為牽引的基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)型升級

促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，需要統(tǒng)籌好傳統(tǒng)與新型基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)系，做好二者間的綜合平衡與銜接協(xié)調(diào)。需要對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施與新型基礎(chǔ)設(shè)施的資源進(jìn)行整合，以利于彼此資源共享、設(shè)施共建、空間共用，充分提升資源要素的配置效率。這其中要以新型基礎(chǔ)設(shè)施為牽引，加速推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、智能化、綠色化的改造和升級。

建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施與發(fā)展傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施并不矛盾。推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不等于弱化傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施在未來較長一個時期內(nèi)仍將對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)揮重要作用。特別是在財力物力、資源環(huán)境受限的情況下，兩者需要共同分享年度投資規(guī)模和資源環(huán)境容量。無論是當(dāng)下還是未來，統(tǒng)籌兼顧好傳統(tǒng)與新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點(diǎn)、時間順序、短板領(lǐng)域、存量升級、增量創(chuàng)新以及對土地、資金、人力等資源要素的配置能力都是十分重要的。因此，在新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施投資中，無論是以新型基礎(chǔ)設(shè)施改造提升傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，還是在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上搭建新型基礎(chǔ)設(shè)施，都應(yīng)該新舊并重，雙擎驅(qū)動，協(xié)同發(fā)展。

(四)市場化投融資體制機(jī)制創(chuàng)新

推動基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)不斷深化基礎(chǔ)設(shè)施的市場化改革，進(jìn)行投融資體制機(jī)制創(chuàng)新。一是在資金來源方面應(yīng)不斷創(chuàng)新融資渠道，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不再僅依靠政府財政資金，可以更多依靠市場化的融資方式，比如證券融資、信托融資及外資等渠道。二是政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能找準(zhǔn)定位，變直接干預(yù)為宏觀調(diào)控，變行政監(jiān)管為主要依靠經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。當(dāng)然也要保留政府對市場的制約機(jī)制，如政府對基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展規(guī)劃，對投資決策的最終干預(yù)，對市場準(zhǔn)入和價格的有效監(jiān)管等。三是打破壟斷，引入競爭。目前基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)中國有資本壟斷的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍未打破，特別是一些經(jīng)營性競爭行業(yè)。而有些領(lǐng)域，如管網(wǎng)經(jīng)營還存在著不允許社會資本進(jìn)入的現(xiàn)象，這極大地影響了基礎(chǔ)設(shè)施的投資效率。因此，應(yīng)改變過去引進(jìn)競爭機(jī)制只在少數(shù)環(huán)節(jié)的簡單做法，而應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施投融資所有可競爭的環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制。

四、當(dāng)前我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資面臨的突出問題

雖然我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了舉世矚目的成績，投融資體制改革也有重大進(jìn)展，但隨著改革的深入，實(shí)踐中也暴露出各種問題。這些問題從不同層面反映出來，既有政府部門，也有公共部門，還包括私營部門，而且在實(shí)踐中可能還會出現(xiàn)更多的問題，本文通過研究梳理認(rèn)為這些問題主要表現(xiàn)在以下方面：

(一)基礎(chǔ)設(shè)施投資增速下滑

近年來，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資保持著比較快的增長速度，增速一直保持在10%以上，但自2013年以來，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長卻呈下降趨勢，特別是2018年，投資增速更是出現(xiàn)了斷崖式下跌，全年增速僅為3.8%，明顯低于固定資產(chǎn)投資增速(如圖1所示)，比2017年下降了15.2個百分點(diǎn)，這個增速不僅創(chuàng)下了2000年以來基建投資增速的最低水平，也遠(yuǎn)低于2018年 9.7%的GDP名義增速，剔除價格因素，2018年基建投資的實(shí)際增速已接近零增長(石錦建和劉康一，2019[14])，部分地區(qū)和行業(yè)甚至出現(xiàn)負(fù)增長。2019年的情況也不樂觀，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年全國固定資產(chǎn)投資增速僅為5.4%(賀斌，2020[10])。與之相應(yīng)，基建增速和經(jīng)濟(jì)增速也連續(xù)下滑，2019年我國基礎(chǔ)設(shè)施投資維持在3.8%的增速。2020年由于受到疫情影響，全國固定資產(chǎn)投資增長2.9%，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長更是降到了0.9%的歷史新低。

圖1 2013—2020年我國固定資產(chǎn)投資與基建投資增速

造成近年基礎(chǔ)設(shè)施投資增速下降的原因是多方面的，其中政府政策的收緊、政府預(yù)算資金下降以及融資環(huán)境不佳是主要原因。政府政策方面，為了防范地方債務(wù)風(fēng)險，中央連續(xù)出臺多份文件(具體文件見表1)規(guī)范地方政府投資舉債行為。政策的施行雖然有助于政府控制風(fēng)險，但在一定程度上卻限制了地方基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。

表1 國家層面加強(qiáng)地方政府投資舉債管理的相關(guān)政策

在資金預(yù)算方面，政府通過增加赤字率和地方專項債務(wù)額度等方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供的資金抵不過由于監(jiān)管新規(guī)導(dǎo)致的資金缺口，從而導(dǎo)致了政府預(yù)算資金供給能力下降。例如，2010—2019年城市公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資總額持續(xù)上升(見表2)，但中央和地方財政撥款所占投資總額的比例卻逐年下降，尤其是地方財政撥款額度占比呈現(xiàn)出明顯下降的趨勢(見圖2)。此外，目前由于我國地區(qū)間經(jīng)濟(jì)能力差異大，地方政府責(zé)任與財權(quán)不對等，使得基建投資資金得不到充分的保障，從而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃難以完成。

表2 2010—2019年城市公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資資金來源 單位：億

圖2 2010—2019年城市公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中央和地方財政撥款

(二)地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險增大

第一，伴隨著2014年修訂的預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》以及財政部于2017年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的規(guī)定》等系列文件的實(shí)施，地方政府舉債融資行為得到進(jìn)一步規(guī)范，但地方政府債務(wù)風(fēng)險依然存在，特別是地方政府融資平臺債務(wù)有明顯增大趨勢。首先，地方政府債及城投債的發(fā)行規(guī)模及發(fā)行數(shù)量呈總體上升趨勢，根據(jù)wind數(shù)據(jù)庫，2014年地方政府債發(fā)行金額僅為4 000億，發(fā)行數(shù)量為43只，城投債發(fā)行金額16 673.1億，發(fā)行數(shù)量為1 608只。由圖3可見，2015年地方政府債發(fā)行金額為38 350.62億元，較2014年提升了9.6倍；發(fā)行數(shù)量為1 035只，是2014年的24倍之多。在此之后，地方政府債與城投債都呈現(xiàn)出整體上升的趨勢。

圖3 2015—2020年地方政府債和城投債發(fā)行情況

第二，經(jīng)過多年的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資，地方政府及融資平臺積累了較大規(guī)模的存量債務(wù)。根據(jù)IMF測算，2019年地方政府顯性債務(wù)規(guī)模為21.31萬億，隱性債務(wù)為42.17萬億，隱性債務(wù)規(guī)模幾乎達(dá)到顯性債務(wù)的兩倍。如果加上顯性債務(wù)，2019年地方政府負(fù)債率高達(dá)247%。國內(nèi)一些學(xué)者也對地方政府的隱性債務(wù)進(jìn)行了估算，估算的結(jié)果大致在30萬億～50萬億元之間。另據(jù)中金公司資料顯示，2019年年底，我國省、市、縣級地方政府投融資平臺連本帶息負(fù)債合計超過了30萬億元，而2008年我國各類型的地方政府投融資平臺的存量債務(wù)僅為1萬億元。在11年的時間里，地方政府投融資平臺的債務(wù)增加了近30倍。從內(nèi)部構(gòu)成看，各統(tǒng)計口徑下融資平臺相關(guān)債務(wù)均超過隱性債務(wù)的八成，而且融資平臺是地方政府債務(wù)最大的舉債主體，占比達(dá)45.76%，政府部門和機(jī)構(gòu)作為舉債主體的比重為32.13%，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位作為舉債主體的比重為10.32%，國有獨(dú)資或控股企業(yè)作為舉債主體的比重為9.44%(徐爍，2020[15])(見圖4)。

圖4 2019年全國地方政府舉債主體結(jié)構(gòu)

第三，地方政府融資平臺債務(wù)上升較快。從企業(yè)部門負(fù)債擴(kuò)張速度來看，根據(jù)Wind數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計的城投債發(fā)行主體所公布的資產(chǎn)負(fù)債表顯示，2014—2018年的五年中，地方政府融資平臺企業(yè)與其他非金融企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表中債務(wù)上升最快、投資回報最差、償債能力最差的部門也是地方融資平臺(程明達(dá)和祁秦，2019[16])，圖5顯示出其負(fù)債增長速度已遠(yuǎn)超出除房地產(chǎn)企業(yè)外的其他非金融企業(yè)。

圖5 地方政府融資平臺與其他非金融企業(yè)負(fù)債增長情況

由此可見，地方政府及融資平臺面臨較大的債務(wù)存量和償債壓力，這不僅增加了財政支出負(fù)擔(dān)，而且制約了未來地方政府的舉債融資空間。

(三)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性不高

隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的推進(jìn)，政府與社會資本合作模式取得了重大進(jìn)展，但近幾年社會資本尤其是民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性不高。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的分行業(yè)數(shù)據(jù)顯示，2017年我國民間投資占全部固定資產(chǎn)投資的比重為60.4%。其中，制造業(yè)占87.2%、農(nóng)業(yè)占76.0%、文體娛樂業(yè)占57.3%；但在水電燃?xì)?、交運(yùn)郵政倉儲業(yè)、水利環(huán)保公用事業(yè)3大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中僅分別占38.2%、20.3%、22.6%(陳果靜，2020[17])，明顯低于其他行業(yè)。2019年我國民間固定資產(chǎn)投資增長4.7%，同比下降4個百分點(diǎn)，民間投資占比也從幾年前的60%以上降至現(xiàn)在的56.4%。2020年民間固定資產(chǎn)投資289 264億元，增長僅為1.0%。民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施積極性不高主要是因為，一方面，基建領(lǐng)域民間投資依然存在較高準(zhǔn)入門檻，由于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在投資回報周期長、資金需求大、有自然壟斷屬性，所以，多數(shù)注重短期利益或投資能力不強(qiáng)的民間資本不愿或不具備進(jìn)入條件。另一方面，國家和金融機(jī)構(gòu)對民營經(jīng)濟(jì)的支持力度不夠，商業(yè)銀行通常認(rèn)為民營企業(yè)信用度不高、抵押擔(dān)保不足、信息披露機(jī)制不健全而對其實(shí)行信貸配給。另外，有些地方政府在選擇合作伙伴時也不能“一視同仁”，重國企、輕民企現(xiàn)象較為嚴(yán)重，這些因素直接影響了民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的積極性。

(四)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域金融創(chuàng)新嚴(yán)重滯后

目前，我國正處于金融創(chuàng)新的高峰期，金融產(chǎn)品創(chuàng)新、金融服務(wù)創(chuàng)新、多層次資本市場建設(shè)得到快速發(fā)展，但值得注意的是金融創(chuàng)新在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用卻明顯不足?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同于一般項目建設(shè)，需要有龐大的資金支持，需要不同投資主體間的合作，更需要合理的融資模式設(shè)計，這里融資模式設(shè)計的實(shí)質(zhì)就是安排不同資產(chǎn)回報要求和不同風(fēng)險承擔(dān)能力的資金到同一項目中，這一過程如果與金融創(chuàng)新相結(jié)合，則可以更有經(jīng)濟(jì)效率(黃子恒，2018[18])。但從我國的實(shí)際情況來看，基礎(chǔ)設(shè)施資金主要來源于地方財政、銀行貸款和自籌資金(見圖6)，也就是說主要依靠間接融資，直接融資所占比例較少，尚未形成由債券市場、股票市場以及基金市場構(gòu)成的規(guī)范完整的融資體系，融資渠道遠(yuǎn)不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金的需求。因此，在當(dāng)前存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口的前提下，迫切需要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行金融創(chuàng)新。

圖6 2010—2019年城市公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資資金結(jié)構(gòu)

(五)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資波動應(yīng)對機(jī)制不完善

相較于其他投融資領(lǐng)域，政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資占據(jù)主導(dǎo)地位，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體遭遇經(jīng)濟(jì)下行壓力時，政策傾向于加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資從而推動經(jīng)濟(jì)逆周期發(fā)展。但是基礎(chǔ)設(shè)施投資容易受到外部環(huán)境或宏觀政策變化等方面的影響，從而引起基礎(chǔ)設(shè)施投資完成額的波動。由圖7可以看出，基礎(chǔ)設(shè)施投資完成額與固定資產(chǎn)投資完成額累計同比趨勢大致相同，但是基礎(chǔ)設(shè)施投資完成額相較固定資產(chǎn)投資完成額則有較大的波動，導(dǎo)致波動的原因主要來自外部宏觀環(huán)境、政策變化以及資金結(jié)構(gòu)變化的影響。

首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資完成額在受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊之后會形成明顯的“下降—反彈”趨勢。比如，在2008年全球金融危機(jī)的影響下從2007年的16.20%跌至3.56%，然后在2009年升至50.77%的高點(diǎn)；2020年新冠疫情引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)“大停擺”的沖擊下跌至近十年歷史最低點(diǎn)-26.86%，然后在2021年升至34.95%(見圖7)。其次，基礎(chǔ)設(shè)施投資完成額的波動還會受政策變化的影響。比如，2018年的基礎(chǔ)設(shè)施投資完成額累計同比降至0.26%的主要原因在于《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知(財金〔2018〕23號文)》以“穿透原則”對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的來源進(jìn)行審查，從而防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，因此，相關(guān)政策會引起投資完成額的變化波動。另外，資金結(jié)構(gòu)的變化使得非必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出被削減也會引起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的波動。基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源結(jié)構(gòu)在最近十幾年內(nèi)發(fā)生了顯著的變化,國內(nèi)貸款占比持續(xù)下降，自籌資金的占比持續(xù)提升且位居首要地位，國家預(yù)算內(nèi)資金占比上升，地方政府預(yù)算內(nèi)資金的重要性穩(wěn)步提升(余永定和鄭聯(lián)盛，2020[19])。因此，在高質(zhì)量發(fā)展要求下，需要逐步建立完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資波動的應(yīng)對機(jī)制，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠托底經(jīng)濟(jì)增長，從而助力政府完成宏觀調(diào)控目標(biāo)。

圖7 2007—2021年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)投資完成額

五、推動我國基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

(一)繼續(xù)優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資運(yùn)營模式

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)仍以地方融資平臺和銀行信貸等間接融資渠道為主，融資結(jié)構(gòu)單一，政府負(fù)債嚴(yán)重。加之政府預(yù)算資金供給能力下降，對地方政府融資平臺的限制增加等因素的影響，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長呈持續(xù)下滑趨勢，這不利于基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。因此，應(yīng)盡快改變基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資渠道和創(chuàng)新投融資運(yùn)營模式。

首先，可采用資本市場直接融資、民間投資、混合融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金籌募、公私合營模式、融資租賃模式等多種模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金(馬榮等，2019[20])。其次，推動銀行支持企業(yè)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求，探索定向降低基建領(lǐng)域存款準(zhǔn)備金率和利率，發(fā)揮政策性銀行作用，降低基建項目融資成本(李璐，2020[21])。再次，堅持公開透明原則，通過公開招標(biāo)選擇投資主體，保證各方資本實(shí)現(xiàn)公平競爭，調(diào)動民營資本及外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足和投資資金不到位的現(xiàn)狀。此外，規(guī)范政府和企業(yè)的投融資行為，積極探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可持續(xù)發(fā)展模式，在地區(qū)間開展運(yùn)營模式試驗并形成可參照的經(jīng)驗總結(jié)，不斷改善升級并嘗試推廣。

(二)超前規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)的頂層設(shè)計

目前，我國很多地方都不同程度地出現(xiàn)了政府債務(wù)風(fēng)險，且呈不斷上升趨勢，其中一個非常重要的原因是一些地方政府進(jìn)行項目建設(shè)不考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，不考慮地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要，盲目求大求快，沒有對項目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、投融資方案等進(jìn)行認(rèn)真分析和嚴(yán)謹(jǐn)論證，只關(guān)注項目如何盡快落地，項目方案缺乏可行性，決策質(zhì)量不高(武文卿，2018[22])，這直接影響了項目的可融資性，也增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。此外，地方政府與融資平臺之間復(fù)雜的關(guān)系，也導(dǎo)致地方政府借助融資平臺實(shí)行“明股實(shí)債”的融資模式，這不僅加大了監(jiān)管審查的難度，還會形成隱性債務(wù)并增加金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，應(yīng)從戰(zhàn)略高度做好頂層規(guī)劃設(shè)計，理清地方政府與融資平臺的關(guān)系，推動地方政府的征信建設(shè)。

首先，地方政府融資平臺應(yīng)健全內(nèi)部信用體系，積極引入央企、大型國企、省級平臺公司等優(yōu)質(zhì)投資主體提升整體信用等級，整合優(yōu)質(zhì)資源和經(jīng)營性資產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)盈利，加快構(gòu)建非標(biāo)融資發(fā)展長效機(jī)制(劉立峰，2020[23])。其次，政府應(yīng)加強(qiáng)對融資平臺的風(fēng)險管控，以事先所出的資金和資產(chǎn)為責(zé)任限度，防止政府隱性債務(wù)過快增長。再次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺相關(guān)政策界定地方政府與融資平臺的關(guān)系，明確融資平臺的責(zé)任、控制融資規(guī)模、防范金融風(fēng)險。此外，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)規(guī)范對融資平臺的信貸支持，提升對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資項目的風(fēng)險識別、風(fēng)險評估能力，提供有力有效的金融支持。

(三)為社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境

眾所周知，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、社會效益大，但財務(wù)回報率偏低等特點(diǎn)。針對基礎(chǔ)設(shè)施的這些特點(diǎn)要有針對性地制定指導(dǎo)政策，積極引導(dǎo)社會各方力量支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),特別是要吸引民間資本的力量。完善政府與社會資本合作的政策法規(guī)，合理設(shè)計投資回報機(jī)制，確保項目與公共利益相協(xié)調(diào)。從市場和技術(shù)層面引導(dǎo)民間資本進(jìn)入“新基建”項目的融資渠道，改變以政府和國有資本為主參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的格局，讓更多的企業(yè)成為建設(shè)的主體。

引導(dǎo)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)從以下方面入手：一是加快落實(shí)現(xiàn)已出臺的各項促進(jìn)民間資本投資的政策、細(xì)化配套措施、持續(xù)激發(fā)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性。二是實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,不設(shè)置與項目投融資、建設(shè)、運(yùn)營無關(guān)的準(zhǔn)入條件，消除民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域投資的市場壁壘和隱性壁壘(任澤平等，2020[24])，使各類市場主體都能平等地享有市場準(zhǔn)入條件和待遇。三是政府要強(qiáng)化服務(wù)功能和加大政策的扶持力度。一方面應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，不斷優(yōu)化項目投資的流程，提高項目投資參與的便利化程度，配置必要的優(yōu)質(zhì)資源，以降低民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)項目的交易成本。另一方面，應(yīng)對社會資本給予稅收優(yōu)惠和補(bǔ)貼，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施項目的社會吸引力，讓社會投資活力得以釋放。四是營造公平競爭的投融資環(huán)境，給予民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施項目一視同仁的營商環(huán)境。

(四)積極推動基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的金融創(chuàng)新

基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)既需要強(qiáng)大的內(nèi)生動力，也要有良好的發(fā)展環(huán)境，更離不開重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。當(dāng)前，在防范金融風(fēng)險的前提下，應(yīng)不斷推動改革創(chuàng)新，特別是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的金融創(chuàng)新，以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)健康發(fā)展。

一是探索基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域“PPP+REITs”的融資新模式。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推出REITs，不僅是政府與社會資本合作模式的創(chuàng)新，也是解決PPP項目融資難、提高項目落地率的重要舉措。由于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金具有流動性較高、收益相對穩(wěn)定、風(fēng)險明確、容易把握等特點(diǎn)，因此，可考慮將REITs與PPP有機(jī)結(jié)合起來，一方面可以將缺乏流動性的存量資產(chǎn)盤活,另一方面也可以激發(fā)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。二是可以考慮擴(kuò)大債券融資規(guī)模，創(chuàng)新債券品種，充分發(fā)揮地方專項債、企業(yè)債、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合債券、中小企業(yè)私募債等融資工具對基礎(chǔ)設(shè)施的支持(楊萍和杜月，2020[25])。三是完善銀行與企業(yè)的對接機(jī)制,支持設(shè)立以未來收益權(quán)或知識產(chǎn)權(quán)為抵押的金融產(chǎn)品，實(shí)行與項目建設(shè)周期及收益期相匹配的信貸期限，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“量身定制”精準(zhǔn)信貸扶持。四是鼓勵銀行、保險等金融機(jī)構(gòu)對基礎(chǔ)設(shè)施融資提供配套支持，規(guī)范發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，加快推進(jìn)市場化融資增新手段，努力提升項目的融資能力。

(五)加快完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制

由于基礎(chǔ)設(shè)施投資極易受到外部環(huán)境、政策變化及資金結(jié)構(gòu)等因素影響而發(fā)生投資波動，這不僅不利于基礎(chǔ)設(shè)施的高質(zhì)量發(fā)展，還會影響投融資主體對市場的信心，甚至?xí)?jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)面影響。特別是當(dāng)前受疫情影響，國際國內(nèi)宏觀環(huán)境日趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較大下行壓力的背景下，亟需加強(qiáng)研究基礎(chǔ)設(shè)施投融資波動的應(yīng)對機(jī)制，提升基礎(chǔ)設(shè)施投資效益和投資決策管理水平，以緩解經(jīng)濟(jì)的下行壓力。

一是加強(qiáng)應(yīng)對宏觀環(huán)境沖擊的抗風(fēng)險能力，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)建立基建投融資波動預(yù)測與分析系統(tǒng)，增強(qiáng)風(fēng)險識別機(jī)制，對外部經(jīng)濟(jì)波動進(jìn)行預(yù)測與提前防范。二是在投融資模式機(jī)制設(shè)計中適當(dāng)考慮政策變化因素，探索不同行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險評估分析方法，構(gòu)建激勵相容的合約安排和科學(xué)合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。三是優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的資金結(jié)構(gòu)，減輕政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，提升基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。此外，加強(qiáng)對基建投融資風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制的人才培育，推動跨學(xué)科聯(lián)合的基礎(chǔ)理論研究，加快構(gòu)建我國基建投融資發(fā)展的人才梯隊和理論分析框架。