高速公路PPP投資項(xiàng)目重要風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策探究

周舟

[摘 要]近年來(lái)，在國(guó)務(wù)院政策引導(dǎo)下，PPP模式在高速公路項(xiàng)目中得到推廣普及，政府部門與項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目公司承擔(dān)投融資、公路建設(shè)與后期維護(hù)保養(yǎng)責(zé)任，按照合同條款來(lái)收取費(fèi)用、回收項(xiàng)目投資，這對(duì)加快高速公路建設(shè)步伐與緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)有著重要意義。與此同時(shí)，PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)問題被廣泛探討，如何規(guī)避項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，成為消除PPP模式推廣阻礙和打消企業(yè)投資顧慮的重要舉措。因此，文章對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目的重要投資風(fēng)險(xiǎn)展開探究，提出風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，以助于達(dá)成共識(shí)。

[關(guān)鍵詞] 高速公路;PPP項(xiàng)目;重要投資風(fēng)險(xiǎn);防范對(duì)策

中圖分類號(hào)：G221? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1674-1722（2021）22-0028-03

一、高速公路PPP投資項(xiàng)目現(xiàn)狀

（一）高速公路現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展規(guī)劃

近年來(lái)，為滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策來(lái)推動(dòng)我國(guó)高速公路事業(yè)的發(fā)展，至今已取得諸多顯著成果。根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果，截至2020年年底，我國(guó)已建成高速公路的總里程超過(guò)16.1萬(wàn)千米，各條高速公路共同組成四通八達(dá)的高速公路網(wǎng)，總里程位居世界第一。與此同時(shí)，為適用全新時(shí)代背景，賦予我國(guó)高速公路事業(yè)以全新的發(fā)展活力，減輕政府財(cái)政支出壓力與分散投資風(fēng)險(xiǎn)，在高速公路建設(shè)領(lǐng)域中全面推行PPP模式，推出《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》等相關(guān)政策，PPP模式取代了傳統(tǒng)的政府還貸收費(fèi)公路建設(shè)模式，成為高速公路項(xiàng)目的主要建設(shè)路徑。而PPP模式的推廣，與科技創(chuàng)新、政策導(dǎo)向一同成為我國(guó)高速公路的主要發(fā)展規(guī)劃。

（二）PPP投資項(xiàng)目現(xiàn)狀

在我國(guó)高速公路事業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，雖然PPP模式得到推廣普及，但由于這種項(xiàng)目運(yùn)作模式在我國(guó)的推廣時(shí)間較短，在項(xiàng)目運(yùn)作期間存在著決策者觀念落后、融資認(rèn)識(shí)不足、項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大、金融工具缺失等多項(xiàng)問題，項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范性有待提高，致使部分投資企業(yè)對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目存在投資顧慮，限制了PPP模式的發(fā)展。因此，如何妥善解決PPP項(xiàng)目投資運(yùn)作問題、建立起完善的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，既是打消企業(yè)投資顧慮和吸引社會(huì)資本的重要舉措，也是推動(dòng)我國(guó)高速公路事業(yè)邁入全新發(fā)展階段的關(guān)鍵。

二、高速公路PPP投資項(xiàng)目中存在的重要風(fēng)險(xiǎn)

（一）經(jīng)營(yíng)不確定性風(fēng)險(xiǎn)

在高速公路PPP項(xiàng)目中，經(jīng)營(yíng)不確定風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式包括工期延長(zhǎng)、工程造價(jià)超概算、工程投運(yùn)后的實(shí)際收費(fèi)交通量遠(yuǎn)低于預(yù)期，致使項(xiàng)目投資與收益未達(dá)到企業(yè)預(yù)期目標(biāo)，嚴(yán)重時(shí)造成項(xiàng)目虧損。因此，也可將經(jīng)營(yíng)不確定性風(fēng)險(xiǎn)分解為建設(shè)周期不確定性、建設(shè)成本不確定性、收費(fèi)交通量不確定性三部分。

1.建設(shè)周期不確定性風(fēng)險(xiǎn)

此項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為工程開工時(shí)間拖延，產(chǎn)生原因包括工程設(shè)計(jì)變更、工程量增加、未在約定時(shí)間內(nèi)完成工程現(xiàn)場(chǎng)土地征用拆遷等前期準(zhǔn)備工作，導(dǎo)致高速公路工程的實(shí)際開工時(shí)間有所拖延，進(jìn)而影響到工期進(jìn)度和項(xiàng)目竣工交付時(shí)間。然而，在市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)和高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限靈活調(diào)整的雙重作用下，雖然無(wú)法徹底消除建設(shè)周期不確定性風(fēng)險(xiǎn)，但可以避免這類風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目投資效益造成實(shí)質(zhì)性影響。例如，在陜西省榆林至神木高速公路項(xiàng)目中，按照特許經(jīng)營(yíng)合同約定條件，工程建設(shè)期間為動(dòng)工建設(shè)日起算的三年整，項(xiàng)目公司為避免因工期延長(zhǎng)而縮短實(shí)際經(jīng)營(yíng)年限，采取增加機(jī)具設(shè)備數(shù)量等措施，實(shí)際工期僅為15個(gè)月，相比約定建設(shè)工期縮短了21個(gè)月。同時(shí)，在高速公路特許經(jīng)營(yíng)期限調(diào)整作用下，因土地征用拆遷進(jìn)度落后、政府方變更工程設(shè)計(jì)方案而導(dǎo)致開工時(shí)間拖延時(shí)，將會(huì)適當(dāng)延長(zhǎng)工程建設(shè)期間，且項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限將從項(xiàng)目竣工驗(yàn)收階段開始起算[1]。

2.建設(shè)成本不確定性風(fēng)險(xiǎn)

該風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因包括工程設(shè)計(jì)變更、資本金不到位而產(chǎn)生額外借款利息、建設(shè)成本控制力度不足、設(shè)計(jì)概算不合理，導(dǎo)致高速公路的實(shí)際造價(jià)成本超過(guò)總投資額。例如，當(dāng)前在部分高速公路PPP項(xiàng)目中，仍舊采取傳統(tǒng)的概算定額方式來(lái)編制初步設(shè)計(jì)概算文件，無(wú)法真實(shí)反映工程建設(shè)成本，且物資材料采購(gòu)價(jià)、機(jī)具設(shè)備租賃價(jià)格等概算定額指標(biāo)沒有得到及時(shí)更新，與實(shí)際情況不符。

3.收費(fèi)交通量不確定性風(fēng)險(xiǎn)

該風(fēng)險(xiǎn)存在的根源在于高速公路收費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，我國(guó)河南、廣東、陜西等省份的高速公路免費(fèi)車輛范圍存在細(xì)微差距。例如，在陜西省玉林至佳縣高速公路項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同中約定，除國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大及常委會(huì)規(guī)定的執(zhí)行任務(wù)和處理交通事故的制式警車、武警部隊(duì)車輛、執(zhí)行搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)車輛以外，陜西省人民政府規(guī)定的免費(fèi)放行車輛也將被納入免費(fèi)車輛范圍。因此，項(xiàng)目公司在決策立項(xiàng)階段獲取的收費(fèi)交通量預(yù)測(cè)結(jié)果與項(xiàng)目投運(yùn)試用期間的實(shí)際收費(fèi)交通量有著較大出入，最終影響到項(xiàng)目投資收益。

（二）政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

與其他項(xiàng)目類型相比，在PPP項(xiàng)目中，政府相關(guān)政策將對(duì)項(xiàng)目投資收益造成深遠(yuǎn)影響，影響因素包括車輛通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、高速公路經(jīng)營(yíng)年限、相關(guān)扶持政策與優(yōu)惠條件等。隨著時(shí)間推移，我國(guó)總體市場(chǎng)環(huán)境、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府治理重心發(fā)生變化，也陸續(xù)出臺(tái)了全新的政策規(guī)定，部分原有政策措施被廢止，受外部政治環(huán)境影響，高速公路PPP項(xiàng)目的實(shí)際收益與預(yù)期收益產(chǎn)生出入，形成項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。例如，在國(guó)務(wù)院頒布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第417條）規(guī)定，軍隊(duì)車輛、武警部隊(duì)車輛、執(zhí)行任務(wù)的制式警車、搶險(xiǎn)救災(zāi)車輛免交車輛通行費(fèi)，以及運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛酌情減少或免受通行費(fèi)。而在2012年頒布的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》（國(guó)發(fā)[2012]37號(hào)）中規(guī)定，春節(jié)、國(guó)慶節(jié)等國(guó)家法定節(jié)假日免收七座及以下載客車輛的通行費(fèi)。

（三）公路項(xiàng)目公益性與商品性不兼容風(fēng)險(xiǎn)

PPP模式的推廣普及，使得高速公路項(xiàng)目同時(shí)具備公益屬性與商品屬性，項(xiàng)目公司將通過(guò)收取通行費(fèi)的方式來(lái)回收項(xiàng)目投資、實(shí)現(xiàn)收益目標(biāo)。但是，在項(xiàng)目公司沒有正確處理高速公路公益屬性及商品屬性時(shí)，將因此形成新的項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，這類風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式包括各地區(qū)高速公路橋梁隧道附加收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在差異、因設(shè)計(jì)方案中橋梁隧道長(zhǎng)度與數(shù)量發(fā)生變化而改變工程建設(shè)成本與通行費(fèi)收入、項(xiàng)目公司隨意增設(shè)收費(fèi)橋梁隧道而加大后續(xù)運(yùn)營(yíng)成本并造成資源浪費(fèi)、因可收費(fèi)橋梁隧道數(shù)量過(guò)少而影響到項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效益，這也是項(xiàng)目策劃立項(xiàng)與設(shè)計(jì)階段需要考慮的主要問題[2]。

（四）設(shè)計(jì)權(quán)限風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，在部分高速公路PPP項(xiàng)目中，投資企業(yè)并未掌握項(xiàng)目設(shè)計(jì)權(quán)，高速公路設(shè)計(jì)活動(dòng)由第三方設(shè)計(jì)單位完成，且項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等階段的投資估算、投資概算、投資預(yù)算工作均由政府主管部門開展，投資企業(yè)無(wú)法做到對(duì)高速公路工程建設(shè)成本及設(shè)計(jì)內(nèi)容的有效控制。這一問題的存在，導(dǎo)致部分企業(yè)對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目存在投資顧慮，無(wú)法準(zhǔn)確判斷項(xiàng)目投資需求和最終獲取的投資收益。同時(shí)，因缺乏項(xiàng)目設(shè)計(jì)權(quán)限，在工程建設(shè)期間，項(xiàng)目公司很難做到對(duì)由此引發(fā)資金風(fēng)險(xiǎn)以及工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的有效處理。

三、高速公路PPP投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

（一）經(jīng)營(yíng)不確定性風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

由于《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》得到修訂，解決了明確社會(huì)資本投資收費(fèi)公路報(bào)酬范圍等問題，加之受到市場(chǎng)制度激勵(lì)作用影響，建設(shè)周期不確定性風(fēng)險(xiǎn)并不會(huì)對(duì)項(xiàng)目投資收益造成實(shí)質(zhì)影響。因此，對(duì)高速公路PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的防范，需要從解決建設(shè)成本不確定性和收費(fèi)交通量不確定性問題兩方面著手[3]。

一方面，對(duì)于建設(shè)成本不確定性問題，要做好項(xiàng)目論證、深化設(shè)計(jì)、方案審核等前期準(zhǔn)給工作，禁止項(xiàng)目倉(cāng)促上馬、動(dòng)工建設(shè)，而是在妥善解決絕大多數(shù)造價(jià)控制隱患問題、營(yíng)造良好外部環(huán)境后，再進(jìn)入工程施工階段，從而提高對(duì)建設(shè)成本的控制能力。例如，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段，運(yùn)用BIM等信息工具，模擬高速公路施工過(guò)程，論證不同情境與突發(fā)狀況下的方案可行性，從而識(shí)別出方案中潛藏的設(shè)計(jì)缺陷，對(duì)方案內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，避免在后續(xù)施工期間出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更問題。此外，由于土地資源具備稀缺屬性，土地征用遷移的實(shí)際費(fèi)用與概算結(jié)果有著較大出入。例如，西安至寶雞高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目的預(yù)期和實(shí)際土地征用拆遷補(bǔ)償費(fèi)用分別為13億元、29.24億元，京石高速公路改擴(kuò)建項(xiàng)目的預(yù)期費(fèi)用和實(shí)際費(fèi)用則分別為18.33億元、超過(guò)30億元。因此，應(yīng)提高對(duì)項(xiàng)目土地征用及遷移補(bǔ)償費(fèi)用的管控力度，具體措施包括深入研究政府相關(guān)政策文件、規(guī)范征地程序、在征地協(xié)議中明確規(guī)定交地時(shí)間與征地程序等事項(xiàng)、優(yōu)化設(shè)計(jì)方案來(lái)減少占地?cái)?shù)量、由第三方審價(jià)單位參與到征地拆遷投資費(fèi)用總結(jié)工作當(dāng)中等等。

另一方面，對(duì)于收費(fèi)交通量不確定性問題，可借鑒國(guó)內(nèi)外成熟高速公路PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)處理經(jīng)驗(yàn)，采取“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享”或是“風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)擔(dān)、收益獨(dú)享”兩種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)思路。其中，“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享”思路是在項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中補(bǔ)充約定條件，如果高速公路項(xiàng)目在投運(yùn)期間的實(shí)際收費(fèi)交通量或通行費(fèi)收入低于預(yù)期一定比例時(shí)，則由政府部門向項(xiàng)目公司給予一定額度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;當(dāng)實(shí)際收費(fèi)交通量高于預(yù)期一定比例時(shí)，則政府部門將參與到通行費(fèi)收入分配中。而“風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)擔(dān)、收益獨(dú)享”思路，則是由項(xiàng)目公司獨(dú)自承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，這對(duì)企業(yè)的決策能力、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力有著嚴(yán)格要求，項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)相對(duì)較高，但可獲取的項(xiàng)目收益上限也將隨之提高。

（二）政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

為減小政策變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目實(shí)際收益造成的影響，避免項(xiàng)目公司因此承受額外的投資風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)高速公路特許經(jīng)營(yíng)合同內(nèi)容加以完善補(bǔ)充，明確標(biāo)注出現(xiàn)政策變動(dòng)、承諾優(yōu)惠條件無(wú)法落實(shí)等突發(fā)情況時(shí)的處理方式。例如，當(dāng)出現(xiàn)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基價(jià)提升條款內(nèi)容及適用范圍發(fā)生變化、與特許經(jīng)營(yíng)合同條款內(nèi)容不一致問題時(shí)，需要提前在特許經(jīng)營(yíng)合同中增加附加條款，如果這類優(yōu)惠條件沒有得到完全落實(shí)，或是未達(dá)到政府方預(yù)先承諾的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，則由政府方根據(jù)實(shí)際情況與合同約定條件，向投資企業(yè)提供一定額度的財(cái)政補(bǔ)助，以彌補(bǔ)投資企業(yè)實(shí)際產(chǎn)生的損失。此外，在項(xiàng)目公司未出現(xiàn)拒絕履行公路養(yǎng)護(hù)義務(wù)、工程建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、擅自關(guān)閉收費(fèi)高速公路、存在嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)行為等問題，且不具備地震、泥石流等不可抗力因素時(shí)，如果政府方提前終止特許經(jīng)營(yíng)合同，需要按照相關(guān)政策規(guī)定和合同約定條件，向項(xiàng)目公司給予一定額度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

（三）項(xiàng)目屬性兼容風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

為妥善解決高速公路項(xiàng)目屬性兼容風(fēng)險(xiǎn)問題，充分體現(xiàn)PPP模式下高速公路項(xiàng)目的公益屬性和商品屬性，需要政府主管部門和項(xiàng)目公司在策劃立項(xiàng)階段開展溝通探討，達(dá)成共識(shí)，正確處理政府方注重高速公路公益屬性和項(xiàng)目公司關(guān)注商品效益最大化的需求，以達(dá)成的一致共識(shí)作為高速公路的主要設(shè)計(jì)依據(jù)，以此來(lái)控制可收費(fèi)橋梁隧道數(shù)量。例如，政府主管部門為突出體現(xiàn)高速公路的公益屬性，可選擇在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中添加獎(jiǎng)勵(lì)條款，在高速公路建設(shè)成果滿足條款要求時(shí)，由政府方向項(xiàng)目公司提供一定額度的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。其次，在工程設(shè)計(jì)階段，設(shè)計(jì)師應(yīng)嚴(yán)格遵循節(jié)約原則，禁止受人為主觀因素影響而隨意增減橋梁隧道數(shù)量及長(zhǎng)度，需要從技術(shù)可行性、工程建設(shè)成本等維度來(lái)開展方案審核工作，發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)缺陷要及時(shí)采取改進(jìn)措施，將可收費(fèi)橋梁隧道設(shè)計(jì)內(nèi)容作為審核重點(diǎn)[4]。

（四）項(xiàng)目設(shè)計(jì)權(quán)限風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

對(duì)于高速公路PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)權(quán)限風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政府主管部門而言，需要對(duì)原有管理理念加以調(diào)整，在合理范圍內(nèi)賦予投資企業(yè)參與工程設(shè)計(jì)、審核等環(huán)節(jié)的權(quán)限，既可以提高項(xiàng)目公司對(duì)工程建設(shè)成本及建設(shè)質(zhì)量的管控力度，還可以打消投資企業(yè)參與高速公路PPP項(xiàng)目的一些顧慮。與此同時(shí)，對(duì)于投資企業(yè)而言，需要向政府主管部門反饋參與工程設(shè)計(jì)活動(dòng)與爭(zhēng)取項(xiàng)目設(shè)計(jì)權(quán)的意見，由項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)部門開展高速公路工程的初步設(shè)計(jì)以及施工圖設(shè)計(jì)工作，或是擔(dān)任工程施工圖設(shè)計(jì)總體單位，協(xié)助原設(shè)計(jì)單位一同開展后續(xù)設(shè)計(jì)工作。而政府主管部門仍舊負(fù)責(zé)開展投資估算、投資概算與投資預(yù)算工作，用于控制工程建設(shè)規(guī)模和設(shè)計(jì)質(zhì)量，使投資企業(yè)和政府部門的要求得到同時(shí)滿足。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在全新的時(shí)代背景下，政府主管部門與投資企業(yè)需要正視高速公路PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)問題，結(jié)合以往項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)與同類項(xiàng)目案例，深入了解項(xiàng)目實(shí)施期間存在的經(jīng)營(yíng)不確定、政策變動(dòng)、項(xiàng)目屬性不兼容、設(shè)計(jì)權(quán)限四項(xiàng)重要風(fēng)險(xiǎn)，樹立清晰、明確的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)思路，積極采取風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，以此來(lái)完善PPP項(xiàng)目體系，取得理想的項(xiàng)目收益和實(shí)施效果。

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