浙江省礦山地質環(huán)境治理恢復基金制度實踐*

葉 武 袁 航 何賢輝 劉福通3

（1.浙江海川勘察有限公司；2.浙江省自然資源廳生態(tài)修復處）

2017年實施的礦產(chǎn)資源權益金制度改革，將礦山環(huán)境治理備用金調整為礦山環(huán)境治理恢復基金，浙江省在備用金制度基礎上，研究制定基金制度，著重對計提標準、使用和轉存及監(jiān)管三大核心內容進行分析和研究，以建立健全浙江省礦山地質環(huán)境治理恢復和土地復墾基金制度。礦業(yè)活動在促進國民經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來了諸如土地損毀、水體污染、大氣污染等較多的生態(tài)環(huán)境問題。近年來，針對礦產(chǎn)開采引起的相關環(huán)境治理問題，國內學者先后提出了許多治理對策及建議，主要包括推進恢復治理資金管理的規(guī)范化、落實礦山環(huán)境治理責任主體［1-2］以及建立激勵與懲罰相結合的機制［3-4］等。

浙江省能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)探明儲量較少，非金屬礦產(chǎn)儲量較豐富，礦種較多，以普通建筑材料用砂石、黏土等礦產(chǎn)為主，其他非金屬礦產(chǎn)次之［5］。浙江省2000年開始實施礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金制度，礦業(yè)走上了一條資源開發(fā)與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的新路子［6］。在調查研究和分析的基礎上，制訂了礦山地質環(huán)境治理基金制度取代備用金制度，有效地解決了備用金制度存在的問題，進一步推進了浙江省礦山地質環(huán)境的治理恢復工作［7］。

1 浙江省礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金制度概況

1.1 備用金制度的建立

2000年10月1日頒布實施的《浙江省礦產(chǎn)資源管理條例》明確要求，在全國率先實行礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金制度，2001年11月19日頒發(fā)的《關于礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金收取管理辦法》（浙政發(fā)［2001］81號），明確了備用金的內涵、收取標準、收取方法以及如何加強監(jiān)督與管理，規(guī)定治理備用金收取以6元/m2為基準；2003年9月26日發(fā)文的《浙江省人民政府辦公廳關于切實加強礦山自然生態(tài)環(huán)境保護和治理工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2003〕75號），及相關礦山生態(tài)環(huán)境治理工程技術指南、驗收管理辦法，為推進全省礦山自然生態(tài)環(huán)境治理工作提供了技術、管理保障。據(jù)歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截止2005年12月底已收取備用金達3.47億元。

2012年7月23日發(fā)文的《關于進一步落實礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金收取管理辦法的通知》（浙財建［2012］229），對治理備用金核定程序欠規(guī)范、收取標準偏低和監(jiān)管不到位等問題作了進一步的規(guī)定，初步建立和完善了備用金制度，開啟了全省礦山自然生態(tài)環(huán)境保護與治理工作的新局面［8］。

1.2 備用金收取標準的調整

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、治理成本的提高，收取治理備用金額度不足以支付治理費用是備用金管理中遇到的主要矛盾。根據(jù)2001—2005年實施治理的516個礦山統(tǒng)計數(shù)據(jù)，平均治理費用為40元/m2，對于不同的設區(qū)市，經(jīng)濟發(fā)展情況不一致，認識也不一致，治理的投入也不同，治理成本存在較大差距；總的來說經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、城市周邊地區(qū)、礦業(yè)秩序較好地區(qū)治理程度較高，治理成本也相對較高。如杭州市范圍內已治理礦山131個，平均治理單價48.41元/m2；其中蕭山、富陽、城區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)治理單價較高為53元/m2，淳安等地區(qū)治理單價較低為24.6元/m2。總體來說，全省礦山生態(tài)環(huán)境治理實際單價已由2005年的40元/m2上升至2009年的60元/m2。

注：2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

浙財建［2012］229號文對全省治理備用金收取的最低標準進行調整、提高，規(guī)定以評審通過的治理方案中明確的經(jīng)費概算作為核定的依據(jù)，按不低于治理所需費用的原則，對于地下開采礦山主要考慮礦區(qū)面積、開采方式及環(huán)境影響程度等3個因素。各地確定了備用金的標準，大部分設區(qū)市規(guī)定的最低標準為80元/m2，達到了與治理成本的平衡。

備用金制度有力的推進了浙江省礦業(yè)領域的生態(tài)文明建設工作進度，成果豐碩。從2001年12月到2008年12月，全省累計收取備用金85 847萬元，累計用于治理2 776萬元，返還2 977萬元，結余80 094萬元，持證礦山備用金收取率達到100%，但也出現(xiàn)了一些新問題。2016年原省國土資源廳開展《深化礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金制度改革》課題，以剛性落實“治理備用金不低于治理費用”的法律原則，當?shù)V業(yè)權人不履行治理責任時可以采取有效監(jiān)管和追究措施，解決備用金管理中，雖有收取但存在備而不夠、備而不治、備而不用等突出問題，著力實現(xiàn)“不欠新賬，還清舊賬”的目標。2017年進行礦產(chǎn)資源權益金制度改革，在此基礎上開展礦山地質環(huán)境治理恢復基金創(chuàng)新研究。

2 備用金制度存在問題分析及基金制度的研究

2.1 備用金制度存在問題分析

2.1.1備而不夠的問題

浙江省全省礦山生態(tài)環(huán)境治理成本由2005年的40元/m2上升至2009年的60元/m2，至2015年已上升到近80元/m2。2012年以前收取的備用金額度相對較低，基本不能滿足治理需求。因歷史階段未嚴格要求礦山分臺階開采，開采的不規(guī)范造成后期治理難度增加、治理成本提高；治理方案不盡合理，實際施工中變更較多，且存在概算費用套最低標準的現(xiàn)象，概算費用與實際治理費用有較大差距。以上是形成備而不夠問題的主要原因，且隨著時間地推移，已收備用金與治理成本差距還將繼續(xù)擴大，治理成本缺口繼續(xù)增大。

據(jù)2014年12月31日統(tǒng)計，浙江省應繳備用金32.4億元，已繳存?zhèn)溆媒鸬牡V業(yè)權人2 603家，因歷史原因1 360家明確不履行治理責任，除繳存的5.5億元備用金外，尚需投入近11億元的治理資金。

2.1.2備而不治和備而不用的問題

在收費標準低階段，當收取的備用金低于實際治理費用時，根據(jù)要求礦業(yè)權人需再投入遠大于已交備用金的費用，才能返還已交的備用金，這樣會使礦業(yè)權人產(chǎn)生一定的經(jīng)濟壓力，間接對治理工作產(chǎn)生阻力；如果礦業(yè)權人治理責任意識不強，不嚴格按治理方案要求，實施邊開采邊治理，也會出現(xiàn)備用金備而不治和備而不用的現(xiàn)象；另外，礦業(yè)權人在繳納了大筆備用金后，需再拿出資金用于生態(tài)環(huán)境治理，2倍的治理資金成本，較大程度上加重了企業(yè)的資金壓力，降低了治理積極性；一般治理往往分為多階段進行，但備用金制度規(guī)定需等全部工程完工后才會返還，礦業(yè)權人往往選擇到最終階段才去治理，這也造成了備而不用的現(xiàn)象。

據(jù)2014年12月31日統(tǒng)計，全省備用金實際返還1.4億元，返還率僅為4.3%，結余25.5億元。根據(jù)對實際返還百分比相對較高的寧波、臺州等市分析，工程性礦山返還率較高，其次是礦山開采規(guī)模大、繳存?zhèn)溆媒疠^高的礦山，因繳存了較高、足額的備用金，上述礦業(yè)權人更愿意實施邊開采邊治理工作。

2.1.3有效監(jiān)管措施不足的問題

備用金制度僅規(guī)定未繳納和未足額繳納的礦山開發(fā)利用年檢不通過，將不履行治理義務的礦業(yè)權人列入誠信“黑名單”等，在一定程度上缺乏有效的監(jiān)管效果。雖對礦業(yè)權人拒不履行治理義務有行政處罰措施，但處罰力度較輕，違規(guī)成本低，不易引起礦業(yè)權人對邊開采邊治理生態(tài)環(huán)境治理工程的高度重視，在一定程度上存在監(jiān)管措施不足的問題。

2.1.4備用金缺少動態(tài)管理的問題

已實施的礦山自然生態(tài)環(huán)境治理責任書未明確“根據(jù)礦區(qū)開采時間跨度及時調整治理備用金繳存額度”的內容，以致對開采時間跨度較長的礦業(yè)權人未能實施備用金的動態(tài)管理，造成收取固定標準的備用金與實際不斷上漲的治理費用之間差距不斷擴大。

2.2 基金制度的研究

根據(jù)礦產(chǎn)資源權益金制度改革要求，浙江省在備用金制度基礎上研究制定基金制度，著重對計提標準、使用和轉存及監(jiān)管三大核心內容進行分析和研究。

2.2.1治理成本分析

治理成本的分析直接關系到基金的計提標準，關系到礦業(yè)權人進行生態(tài)環(huán)境治理的主觀積極性，關系到治理工作的有效性。對典型露天開采礦山治理成本進行分析（表2），主要治理內容包括邊坡工程、截排水溝、綠化等，綜合治理成本約81元/m2。

注：臺階護坎工程量單位為m，灌木、喬木工程量單位為株，混合植生噴播、養(yǎng)護工程量單位為m2。

地下開采礦山治理方案如果涉及到對采空區(qū)治理，可能存在地表錯動區(qū)內的地面塌陷的治理內容，則治理概算費用相對較高，但因浙江省地下開采礦山礦體的分布特征，嚴格按設計要求開采，產(chǎn)生地面塌陷的可能性較小，因而治理方案概算往往大于實際治理費用。

2.2.2基金計提標準的確定

基金計提標準的計算可按以下4個依據(jù)：①按礦山地質環(huán)境保護與土地復墾方案概算收??；②按采礦權登記礦區(qū)面積收取；③按宕面和宕底面積綜合收??；④按年度礦產(chǎn)品銷售收入等指標綜合收?。?］。

綜合不同收取標準的優(yōu)缺點，結合浙江省以往類似工程經(jīng)驗，按治理方案工程概算確定基金計提標準較符合浙江省的實際情況，重點在于治理工程量的準確性、治理工程概算的準確性，且應考慮漲價預備費，避免出現(xiàn)治理工程量偏差較大，工程概算套用最低收取標準等現(xiàn)象。

吸收備用金制度的成功經(jīng)驗，規(guī)定最低計提標準。露天開采礦山，經(jīng)過各設區(qū)市調整，大部分達到80元/m2的標準，舟山市考慮海島綠化單價達到了120元/m2，達到了與治理成本的平衡；浙政發(fā)［2001］81號文規(guī)定的地下開采礦山備用金收取標準，仍能滿足與治理成本的平衡。應注意的是基金收取標準應實施動態(tài)管理，使之與未來治理成本相適應。

2.2.3基金的使用及劃轉處理

礦業(yè)權人及時開展治理工作的原因主要有三方面：一是治理責任書的簽訂，明確了實施治理的義務、治理后返還的權利，增強了治理意識；二是定期、不定期的現(xiàn)場檢查，起到了較好的監(jiān)督作用；三是治理后所交的大于實際投入治理費用的治理備用金能盡早返回。因此制訂的基金管理協(xié)議，也應明確礦業(yè)權人履行治理的主體責任；明確基金的使用范圍，包括礦山地質環(huán)境治理恢復與土地復墾兩大類，如果治理方案中費用概算已經(jīng)包括綠色礦山建設、礦山粉塵防治等費用，也應將此作為基金的范疇；明確應嚴格按開發(fā)利用方案開采，礦山最終境界符合要求。

根據(jù)治理方案劃分分期治理的區(qū)域、分區(qū)治理的進度安排及分批驗收時間節(jié)點等，統(tǒng)一驗收規(guī)范、標準，實現(xiàn)分批治理、分批驗收，對治理工程質量的檢查制度、驗收制度進行完善，并在實際過程中嚴格執(zhí)行［10］，實現(xiàn)基金的有效使用、及時劃轉，以減輕礦業(yè)權人投入治理的資金壓力。

2.2.4有效的監(jiān)督管理措施

通過多點密度全方位的監(jiān)管方式，加強開采前、開采過程中的監(jiān)管，結合定期開展的礦山儲量動態(tài)測量、開發(fā)利用方案實施情況監(jiān)督檢查、綠色礦山驗收和礦業(yè)權督查等一并實施；建立多部門共管機制，加強相關部門間的聯(lián)動監(jiān)管執(zhí)法，達到有效監(jiān)管。

對實施治理完成較好的礦山在當?shù)孛襟w、部門網(wǎng)站通報表揚；將礦山生態(tài)環(huán)境治理行為納入到誠信體制建設中；實施邊開采邊治理的礦業(yè)權人信用體系適當加分；建立歷史遺留礦山治理實行“誰治理、誰受益”的激勵機制［11］；鼓勵資本參與到礦山治理與景觀資源、旅游資源開發(fā)、土地開發(fā)利用相結合的開發(fā)式治理［12］工作中來。

對未及時實施邊開采邊治理的礦業(yè)權人，發(fā)函告知限期整改；到期后不整改的，責令停業(yè)整頓，并根據(jù)《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》，對礦業(yè)權人實施罰款；停業(yè)整頓期限以30 d為限，期間必須按《停業(yè)整頓決定書》的要求實施整改；停業(yè)整頓后仍不符合要求的，根據(jù)相關法律條款以及所簽訂的治理協(xié)議，與相關其他部門聯(lián)動，實施無限期停產(chǎn)整頓。

3 基金制度的構建

3.1 基金計提

參考浙財建［2012］229號文收取標準，結合治理成本分析，在此基礎上制訂出基金計提參考標準：以不得低于辦法附件基金計提參考標準為原則，以礦山治理恢復方案中經(jīng)費概算為計提標準，對概算編制應包含漲價預備費在內作了規(guī)定，并規(guī)定每年3月計提前一年的基金。

為了防止因礦業(yè)權人最后幾年集中開采可能造成的基金計提額度不夠問題，將剩余資源儲量除以年開采規(guī)模，如小于3 a的，則需重新復核治理費用，按1.2倍治理費用計提基金。

3.2 基金的使用、劃轉

基金由企業(yè)自主使用，治理范圍除包括《礦山地質環(huán)境保護規(guī)定》需實施的治理內容外，同時將土地復墾費一并考慮在內，企業(yè)不再單獨繳存保證金和土地復墾費，此舉提高了資金的監(jiān)管和利用效率，其他如建設綠色礦山的費用，其他需治理、復墾費用支出也包括在內。

對于治理恢復基金的劃轉時間節(jié)點可按分年度劃轉、分階段劃轉等意見，綜合考慮質量、驗收等因素，確定分2個階段，可在完成工程量50%、100%的2個時間節(jié)點提出驗收，經(jīng)驗收合格的劃轉90%，留10%作為后期養(yǎng)護專項經(jīng)費，在養(yǎng)護期2 a滿后從銀行基金專戶劃轉。分2個時間節(jié)點劃轉，可較大的減輕礦業(yè)權人的治理資金壓力，所留取的專項經(jīng)費可確保后期的綠化養(yǎng)護及監(jiān)測工作，有效地解決驗收監(jiān)管的被動性和監(jiān)管后延問題［13］。

3.3 監(jiān)督管理

制訂的《三方協(xié)議》格式內容明確礦業(yè)權人礦山地質環(huán)境治理恢復的責任義務；明確縣級自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、財政部門作為基金監(jiān)督管理的主體和責任；協(xié)議三方各自責任和義務、違約責任；基金處置通知書式樣；基金劃轉通知書樣式；基金動用通知書樣式。

對基金使用和管理的監(jiān)管方面明確對不按規(guī)定計提基金、不按規(guī)定使用和管理基金等行為將承擔的相關法律責任。讓礦業(yè)權人清楚地意識到，必須主動、及時、有效地治理被破壞的生態(tài)環(huán)境，否則基金就會被凍結，還需承擔相關法律責任，及時實施治理后返回基金在經(jīng)濟上更合算。治理恢復基金的監(jiān)督管理強調事前、事中、事后的管理，多部門的協(xié)調，以及信用懲罰等。

3.3.1事前、事中監(jiān)管加強

編制科學合理的治理方案，并對方案進行審查備案；要求基金支付臺賬明細清楚，真實記錄相關費用攤銷情況，提交基金支出年報；嚴格遵守《三方協(xié)議》中的基金計提與使用、劃轉和違約責任等條款；與綠色礦山驗收、檢查，礦業(yè)權督查等結合起來，形成多點密度全方位的事前、事中監(jiān)管。

3.3.2多部門的協(xié)調

自然資源部門會同生態(tài)環(huán)境部門按照“雙隨機、一公開”的原則開展動態(tài)監(jiān)管工作。財政部門對礦業(yè)權人基金執(zhí)行情況進行指導和監(jiān)督；自然資源部門對基金計提、使用和劃轉工作進行指導和監(jiān)管；其中涉及環(huán)境保護工作的由生態(tài)環(huán)境部門進行指導和監(jiān)督；中國人民銀行根據(jù)協(xié)議相關要求進行指導和監(jiān)管。

3.3.3相關處罰

地質環(huán)境治理恢復是礦業(yè)權人應盡的義務，管理辦法不再規(guī)定激勵條文。對于不按要求實施的，按違法程度決定處罰力度，處罰方式主要包括列入礦業(yè)權人異常名錄或嚴重失信名單；責令限期整改；礦山停產(chǎn)；違法、違規(guī)信息建立信用記錄；納入浙江省地礦綜合監(jiān)管系統(tǒng)向社會公布；提起公益訴訟，以及追究其法律責任等。

3.4 原繳納備用金處置及礦山治理實施

原繳納備用金分采礦許可證有效期內的和采礦許可證已經(jīng)到期2種情形對已繳納的備用金進行處置。礦業(yè)權人未實施治理的關閉礦山，由地方政府組織實施治理。

（1）采礦許可證有效期內的礦山一類是返還礦業(yè)權人，而后建立基金帳戶，重新計提基金。將剩余資源儲量除以年開采規(guī)模，如剩余服務年限大于3 a的，已繳納的備用金、土地復墾費直接返還，而后礦業(yè)權人按文件要求設置基金帳號，計提基金。另一類是轉存為基金。剩余服務年限小于3 a的，重新核實治理經(jīng)費，按尚需治理經(jīng)費的1.2倍額多退少補，將備用金、土地復墾費轉存為基金。

（2）采礦許可證已經(jīng)到期的礦山按正在或擬要實施的正常治理工期12個月為界，可完成的足額返還備用金，不能完成的不予返還，并將之在當?shù)刈匀毁Y源部門網(wǎng)站公示后，作為政府性基金收入上繳國庫，用于當?shù)氐V山治理。

（3）礦業(yè)權人未實施治理的關閉礦山由地方政府組織實施治理，將因治理需要產(chǎn)生的二次資源量，論證其合理性后，將開挖土石料經(jīng)拍賣或競價所得收益用于補償治理費用支出，達到礦山地質環(huán)境治理恢復和財政投入降低的效果。

據(jù)2020年3月31日統(tǒng)計數(shù)據(jù)，浙江省歷年繳存?zhèn)溆媒鸬牡V山5 508個，金額為407 121.55萬元，備用金應返礦山為792個，應返總金額為131 102.05萬元，現(xiàn)已全部返還；責任主體滅失不予返還金額為112 174.55萬元，全部按規(guī)定處置完畢。

4 結論與展望

（1）浙江省通過積極探索實踐，先后提出并制定實施備用金制度與基金制度，基金制度的提出更加聚焦于解決礦業(yè)綠色發(fā)展所面臨的新的地質環(huán)境治理恢復問題。制訂的管理辦法，內容涵蓋基金計提、使用、劃轉與監(jiān)督管理等方面，充分總結備用金制度的經(jīng)驗，立足當前，著眼未來發(fā)展，體現(xiàn)了一定的前瞻性、科學合理性、實際可操作性。辦法實施后，成功解決了歷史遺留備用金的上繳國庫、返還、轉存基金問題以及歷史遺留關閉礦山的治理問題，全省礦山治理工作取得新的積極成效，加快推進了浙江省礦山生態(tài)文明建設。

（2）應嚴格按照《管理辦法》和《三方協(xié)議》要求，利用浙江省國土空間生態(tài)修復項目監(jiān)管系統(tǒng)，切實加強對基金計提、使用和劃轉等全過程監(jiān)管?；鹬贫攘夹匝h(huán)后，在劃轉方面，可考慮實施分期治理，多期驗收后劃轉，以進一步降低資金壓力，提高礦業(yè)權人治理工作積極性，也可與綠色礦山建設、礦山粉塵防治等相融合，為基金劃轉打開多個通道，使基金進一步流動起來。

（3）基金與市場化治理的結合，對于礦區(qū)的開發(fā)式治理、礦地綜合利用，可將之與市場化治理資金相結合，實現(xiàn)開發(fā)式、綜合式治理的目標，積極引導社會資本參與礦山地質環(huán)境治理恢復工程，通過建立產(chǎn)業(yè)投資基金、公益性基金實施治理工程。

（4）實施動態(tài)管理，及時修編治理方案、調整治理經(jīng)費概算，用于指導基金的計提。在評價的基礎上，當治理成本遠遠大于收取標準時，及時調整并發(fā)布新的計提標準。