“認(rèn)知偏差”與“過程失效”：基層應(yīng)急預(yù)案管理困境的產(chǎn)生及糾正

許 超， 于 童

(中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

一、問題的提出

2021年4月黨中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中明確了基層治理的范圍，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，并提到了增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)急管理能力，細(xì)化應(yīng)急預(yù)案的有關(guān)要求。應(yīng)急預(yù)案始終處于我國“一案三制”應(yīng)急管理體系的核心地位，基層應(yīng)急預(yù)案的效力直接影響著基層應(yīng)急能力的水平，進(jìn)而影響著我國應(yīng)急管理體系的建設(shè)。2021年5月甘肅白銀山地馬拉松發(fā)生重大事故，其中當(dāng)?shù)卣戎鬓k單位未按規(guī)定制定針對賽事的專項應(yīng)急預(yù)案并進(jìn)行預(yù)案備案審查和應(yīng)急準(zhǔn)備是此次事故演化的主要人為因素，進(jìn)一步表明基層應(yīng)急預(yù)案編制與管理工作的重要性。

目前我國基層應(yīng)急管理中應(yīng)急預(yù)案的缺失與無效是一個普遍問題，其很多時候源于基層決策者對預(yù)案的重要性和功能的錯誤判斷，進(jìn)而產(chǎn)生認(rèn)知偏差。所謂認(rèn)知偏差是在內(nèi)外部環(huán)境的影響下對事物的認(rèn)知與實際需求的錯位，認(rèn)知偏差將帶來實踐的偏移。不可否認(rèn)，很多時候應(yīng)急預(yù)案被應(yīng)急主體定位為政治或政績工具，其首要的突發(fā)事件應(yīng)對功能被忽視，便形成了預(yù)案的認(rèn)知偏差，認(rèn)知與實踐的矛盾使得預(yù)案編制與管理過程失效，造成應(yīng)急預(yù)案的缺位或無用，在基層中這種矛盾更為突出。可見，如何正確認(rèn)識基層應(yīng)急預(yù)案，促進(jìn)基層應(yīng)急預(yù)案編制與管理的科學(xué)、有效成為亟需探討的問題。

本文從突發(fā)事件實際處理的第一應(yīng)對者——縣級以下的基層政府出發(fā)，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、城鄉(xiāng)社區(qū)的應(yīng)急預(yù)案管理，嘗試探索以下問題：基層預(yù)案認(rèn)知偏差是如何形成的？導(dǎo)致預(yù)案管理困境的邏輯是什么？如何從預(yù)案編制與管理的過程出發(fā)進(jìn)一步完善基層應(yīng)急預(yù)案體系？

二、應(yīng)急預(yù)案管理：一個“認(rèn)知-過程”的理論框架

(一)文獻(xiàn)綜述：認(rèn)知取向與過程取向

國內(nèi)對應(yīng)急預(yù)案的研究始于2003年“SARS”事件之后，以應(yīng)急預(yù)案為核心，“一案三制”應(yīng)急管理體系的建立，帶動了學(xué)界的關(guān)注。本文以中國知網(wǎng)CSSCI數(shù)據(jù)庫作為文獻(xiàn)檢索數(shù)據(jù)來源，對公共管理視閾下的應(yīng)急預(yù)案研究進(jìn)行總結(jié)梳理，發(fā)現(xiàn)我國國內(nèi)應(yīng)急預(yù)案編制與管理的研究主要分為兩個研究路徑：一是以應(yīng)急預(yù)案本身為研究主體，解讀預(yù)案的屬性與功能，聚焦于對預(yù)案本身特性“怎么看”的認(rèn)知取向；二是以應(yīng)急預(yù)案的決策者為研究主體，視應(yīng)急預(yù)案為一個連續(xù)或動態(tài)的過程，聚焦于預(yù)案相關(guān)流程“如何做”的過程取向。

羅森布魯姆提出“多元公共行政觀”，認(rèn)為公共行政的研究存在管理、政治、法律三種途徑[1](P16-41)。應(yīng)急預(yù)案的編制與管理可以被看作一種公共行政活動，對預(yù)案的需求與認(rèn)識決定了其性質(zhì)與作用。早在20世紀(jì)末便有西方學(xué)者側(cè)重應(yīng)急預(yù)案的政治屬性進(jìn)行討論，將應(yīng)急預(yù)案稱作“幻想文件”，關(guān)注于預(yù)案的象征性，并將其理解為回應(yīng)公眾安全需求的政策工具，開啟了應(yīng)急預(yù)案不同途徑認(rèn)識的碰撞[2](P16-19)。因此，在應(yīng)急預(yù)案“怎么看”的認(rèn)知取向理論研究中，可以根據(jù)“多元公共行政觀”的不同分析重點劃分為“管理、政治、法律”三大類。國內(nèi)很多應(yīng)急預(yù)案相關(guān)研究也從這三種途徑出發(fā)：管理上，應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急響應(yīng)時的行動方案，強(qiáng)調(diào)其以確定性應(yīng)對不確定性的作用邏輯，使得應(yīng)急管理走向常規(guī)化，應(yīng)用是預(yù)案編制的主要目的[3](P89-92)。政治上，應(yīng)急預(yù)案是政治和行政責(zé)任回應(yīng)的產(chǎn)物，政治責(zé)任的限制在一定程度上降低了預(yù)案的效力與效率[4](P95-98)。法律上，應(yīng)急預(yù)案是突發(fā)事件應(yīng)對的整體性制度安排，起到了一部分法律規(guī)范的作用，屬于應(yīng)急法律體系的組成部分，應(yīng)急預(yù)案體系的建設(shè)成為研究的重點內(nèi)容，規(guī)范性與合法性在高行政層級預(yù)案中的體現(xiàn)也成為研究的重要方向[5](P1-13,137)。

應(yīng)急預(yù)案的編制與管理本身是一個過程，因此對預(yù)案編制與管理過程的研究成為應(yīng)急預(yù)案研究的路徑之一，主要包括兩大類：一是對應(yīng)急預(yù)案編制的整體流程和框架的研究，通過對應(yīng)急預(yù)案的結(jié)構(gòu)分析，歸納出具體的流程規(guī)范，從而提出原則性的預(yù)案編制建議，促使應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)化[6](P240-243)。二是對應(yīng)急預(yù)案管理及優(yōu)化的研究，針對應(yīng)急預(yù)案管理中的薄弱環(huán)節(jié)提出優(yōu)化路徑，其中預(yù)案演練與評估是重點內(nèi)容[7](P20-23)。

在應(yīng)急預(yù)案編制與管理研究中，雖多為認(rèn)知取向與過程取向兩種研究路徑擇一的單一探索，但實際上兩種路徑既相互區(qū)分又相互印證，從“怎么看”與“如何做”的理論和實踐層面共同形成了一個“認(rèn)知-過程”的宏觀分析體系。

此外，在以往研究中，國外關(guān)于基層應(yīng)急預(yù)案的研究受研究取向以及實踐的影響開展較早且形成了一定厚度，除對于社區(qū)等傳統(tǒng)基層應(yīng)急預(yù)案的分析外，還有部分學(xué)者側(cè)重于家庭或個人應(yīng)急預(yù)案的研究[8](P349)[9](P1 331-1 343)。國內(nèi)這方面的研究則存在較大空缺，應(yīng)急預(yù)案體系多關(guān)注于國家與地方政府層面，缺少對微觀基層視角的聚焦，且已有對基層預(yù)案的研究更多是問題對策式研究，涉及理論框架建構(gòu)的很少[10](P83-90)。因此，有必要著眼于基層視角，將認(rèn)知與過程兩種途徑相結(jié)合，立足于實踐資料，形成新的理論分析框架。

(二)分析框架：基本內(nèi)容

基層應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)知受制于基層環(huán)境的影響，即基層應(yīng)急管理的內(nèi)外部環(huán)境，主要來自于宏觀的制度要素，包含組織架構(gòu)、制度要求、利益結(jié)構(gòu)、管理流程、管理理念、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、決策者偏好等因素[11](P59-72,187)。在基層環(huán)境的作用下，基層政府從政治、法律、管理的不同側(cè)面對應(yīng)急預(yù)案產(chǎn)生不同的認(rèn)知，3種途徑下的認(rèn)知相互聯(lián)結(jié)，整合構(gòu)成對基層預(yù)案管理的基礎(chǔ)認(rèn)識并引導(dǎo)著基層預(yù)案管理過程的實踐，而實踐的反饋又進(jìn)一步推動著認(rèn)識的更新。應(yīng)急預(yù)案可以被視為一項公共政策，其編制與管理的過程基本涵蓋了公共政策過程的主要內(nèi)容，對應(yīng)政策過程的各個環(huán)節(jié)，具體可以被劃分為公共安全問題的確認(rèn)、預(yù)案編制議程的開啟、編制應(yīng)急預(yù)案、決策通過并發(fā)布預(yù)案、執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案、演練與評估預(yù)案、優(yōu)化或終結(jié)預(yù)案共7個階段[12](P26-31)。此外，有別于常態(tài)化行政，突發(fā)事件與應(yīng)急工作的本身特性所形成的應(yīng)急情景，如操作性、動態(tài)性、政治可見性、問責(zé)性、專業(yè)性等等對基層應(yīng)急預(yù)案的實際功能做出了要求，認(rèn)知與實際應(yīng)急情景需求的匹配程度則決定著預(yù)案的有效性。在內(nèi)外部環(huán)境的影響下，一旦基層政府對應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)知失衡，將直接作用于基層應(yīng)急預(yù)案管理過程的各個環(huán)節(jié)，帶來基層應(yīng)急預(yù)案的失效。

結(jié)合應(yīng)急預(yù)案編制與管理研究中的認(rèn)知取向與過程取向兩種研究路徑，從微觀的基層應(yīng)急環(huán)境出發(fā)，根據(jù)多元公共行政觀以及應(yīng)急預(yù)案編制與管理過程的階段劃分，以認(rèn)知為基礎(chǔ)、過程為導(dǎo)向，可以將應(yīng)急預(yù)案的編制與管理工作劃分為3個角度7個階段，管理、政治、法律3個途徑的認(rèn)知“錨點”形成穩(wěn)固三角狀態(tài)的認(rèn)知基礎(chǔ)，支撐應(yīng)急預(yù)案編制與管理的實踐過程，構(gòu)成一個完整的“認(rèn)知-過程”框架(如圖1所示)，綜合分析基層應(yīng)急預(yù)案管理“怎么看”與“如何做”的理論與實踐。當(dāng)作為決策主體的基層政府對于基層預(yù)案的認(rèn)知與應(yīng)急情景構(gòu)成的實際需求相符合時，認(rèn)知基礎(chǔ)將呈現(xiàn)平衡狀態(tài)。

圖1 應(yīng)急預(yù)案編制與管理的“認(rèn)知-過程”分析框架

而一旦某一途徑下的認(rèn)知產(chǎn)生偏差或不同途徑認(rèn)知產(chǎn)生沖突就會打破這種平衡，導(dǎo)致“認(rèn)知基礎(chǔ)”的三角支撐穩(wěn)定性喪失，進(jìn)而影響其上層的過程環(huán)節(jié)，造成應(yīng)急預(yù)案編制與管理過程的傾斜與應(yīng)急預(yù)案的失效(如圖2所示)。而針對預(yù)案編制與管理中的問題可以通過對過程的調(diào)整，改變過程環(huán)節(jié)中的工作側(cè)重來形成反作用，輔助糾正認(rèn)知和正確定位應(yīng)急預(yù)案，從而維護(hù)結(jié)構(gòu)的平衡與穩(wěn)定。

圖2 “失衡”狀態(tài)的應(yīng)急預(yù)案編制與管理

(三)基層應(yīng)急預(yù)案認(rèn)知偏差的形成邏輯

根據(jù)該框架可以對目前我國基層應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)知構(gòu)成與基層環(huán)境影響下的形成邏輯進(jìn)行分析。從政治途徑出發(fā)，應(yīng)急預(yù)案的政治性決定了它是政治與行政責(zé)任回應(yīng)的產(chǎn)物，當(dāng)突發(fā)事件應(yīng)對出現(xiàn)問題時公眾會歸咎于沒有預(yù)案，上級政府對下級政府、政府對企業(yè)、公眾對政府的要求與監(jiān)管職責(zé)形成了預(yù)案產(chǎn)生的壓力傳導(dǎo)路徑(如圖3所示)。

圖3 基層應(yīng)急預(yù)案制定的政治壓力傳導(dǎo)路徑

在我國“橫向到邊，縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系中，基層預(yù)案以其龐大的數(shù)量和基礎(chǔ)性地位成為我國應(yīng)急預(yù)案體系的重要一環(huán)，也成為預(yù)案體系建設(shè)政治任務(wù)的重要內(nèi)容。受政治責(zé)任傳遞的影響，基層預(yù)案的象征性功能在一定程度上促使其產(chǎn)生，從而影響了其編制與管理過程中對于公共安全問題的確認(rèn)與議程的開啟，如在我國安全生產(chǎn)責(zé)任制的影響下，安全和危化預(yù)案更容易被領(lǐng)導(dǎo)重視，從而制定出臺。組織架構(gòu)中，基層政府位于縱向組織層級的最末端，進(jìn)而為政治認(rèn)識中的政治可見性帶來負(fù)效應(yīng)，而基層應(yīng)急責(zé)任中有限應(yīng)急權(quán)利對應(yīng)超限應(yīng)急責(zé)任的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡也使得避責(zé)行為“合理化”，當(dāng)上級預(yù)案或法規(guī)沒有對基層做出具體要求時往往被忽略。而基層編制主體在缺少正確的管理理念的引導(dǎo)下，或?qū)⑵湔J(rèn)定為一項單純加重基層負(fù)擔(dān)的政治或行政任務(wù)。同時由于突發(fā)事件本身的不確定性，以及公眾對于預(yù)案有效性判斷渠道的限制，在利益博弈與公眾選擇的影響下，預(yù)案文本容易被管理者等同于使民眾確認(rèn)安全的“符號”,其編制也更傾向于有顯性績效的環(huán)節(jié)。因此基層應(yīng)急預(yù)案產(chǎn)生了政治性上的認(rèn)知偏差，即由回應(yīng)產(chǎn)物轉(zhuǎn)變?yōu)檎蚊庳?zé)或避責(zé)工具，其政治屬性在編制與管理過程中不斷擴(kuò)張，進(jìn)而產(chǎn)生消極的預(yù)案編制與管理行為。

從管理途徑出發(fā)，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)關(guān)注于操作性即其執(zhí)行與落實。不同類型的突發(fā)事件有其獨特的發(fā)生機(jī)理和應(yīng)急特點，不同主體有著不同處置方式，因此應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容也有所不同。例如，火災(zāi)的救援強(qiáng)調(diào)對應(yīng)急行動時間的把控，危險化學(xué)品泄漏事故則重視受災(zāi)區(qū)的風(fēng)險監(jiān)測評估和災(zāi)后消洗；對于同一事故，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案強(qiáng)調(diào)事故的應(yīng)急處置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)案更強(qiáng)調(diào)應(yīng)急救援與協(xié)調(diào)溝通。然而我國應(yīng)急管理高度集中模式與基層應(yīng)急能動需要的悖論，使得應(yīng)急預(yù)案管理性認(rèn)知矛盾在基層更為突出。在科層制指導(dǎo)下的應(yīng)急管理職責(zé)劃分中，基層維度的預(yù)案更關(guān)注本身的實用性，高層預(yù)案則更關(guān)注政府間協(xié)調(diào)與應(yīng)急保障。同時由于基層并非應(yīng)急工作的全責(zé)任主體，只是承擔(dān)部分應(yīng)急事務(wù)，與高層預(yù)案的政策性、指導(dǎo)性不同，基層預(yù)案強(qiáng)調(diào)其先期處置性?；鶎优c高層應(yīng)急職責(zé)的不同使得應(yīng)急預(yù)案產(chǎn)生了不同的功能取向(如圖4所示)，功能與維度的不對應(yīng)也會導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的阻滯與空想[13](P75-80,87)。目前基層環(huán)境中，缺少應(yīng)急工作自由裁量權(quán)的組織架構(gòu)、科學(xué)編制能力的物質(zhì)基礎(chǔ)，以及短時大量編制的制度要求，基于行政層級主體而非功能的管理流程等，干擾了基層政府對預(yù)案特性的認(rèn)識與發(fā)揮[14](P87-98)。此外，對基層風(fēng)險和應(yīng)急能力的了解與應(yīng)用、實際政策議程的影響、不同主體的利益沖突與管理者對安全議題的權(quán)威分配等也會直接作用于管理性認(rèn)知的形成，進(jìn)而帶來認(rèn)知偏差。如應(yīng)急情境中的不確定性易導(dǎo)致對預(yù)案功能認(rèn)知的矮化，進(jìn)而帶來管理性的縮減，使得基層預(yù)案內(nèi)容缺乏實用性；而當(dāng)預(yù)案管理者要求預(yù)案對每一個危險源應(yīng)對都做出詳盡安排的“戰(zhàn)術(shù)”特征追求也是對預(yù)案管理性認(rèn)知的偏差。

圖4 應(yīng)急預(yù)案的類型差異

從法律途徑出發(fā)，預(yù)案強(qiáng)調(diào)制度性、規(guī)范性、整體性與系統(tǒng)性，并在一定程度上具有同等法律效力。應(yīng)急預(yù)案根據(jù)其性質(zhì)與作用的不同可以從宏觀到微觀劃分為“總體性預(yù)案-專項預(yù)案-部門預(yù)案-行動方案-操作手冊”，也是“戰(zhàn)略-戰(zhàn)術(shù)-行動”層級劃分，共同構(gòu)成其法律體系[15](P60-66)。體系中越高層的預(yù)案，法規(guī)性特征就越強(qiáng)，管理性越弱，操作性越差，基層則與之相反?；鶎討?yīng)急預(yù)案為保障其合法性與合理性，應(yīng)符合上級預(yù)案編制的原則與要求，從而在橫向與縱向上同各級各類預(yù)案相銜接形成國家應(yīng)急預(yù)案體系。而受科層制、避責(zé)心理等因素的影響易將預(yù)案法律性要求等同于預(yù)案文本規(guī)范，缺少對其動態(tài)性的本質(zhì)理解，弱化編制過程及應(yīng)用管理的作用。如我國目前“預(yù)案先行，立法滯后”的管理理念使得基層預(yù)案缺少應(yīng)急法規(guī)的指導(dǎo)，從而引申了法律的特性，最終形成應(yīng)急預(yù)案法律性認(rèn)知的偏差，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)的固化。

三、從“指南”到“符號”：基層應(yīng)急預(yù)案的現(xiàn)實困境

目前，我國基層應(yīng)急預(yù)案編制與管理處于認(rèn)知基礎(chǔ)中政治性擴(kuò)張、法律性偏差而管理性不足的“失衡”狀態(tài)，觀念矛盾與認(rèn)知偏差帶來實踐上的困境。

(一)“重數(shù)量，輕質(zhì)量”：基層應(yīng)急預(yù)案政治性的擴(kuò)張

隨著我國應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的不斷深入，基層應(yīng)急預(yù)案的編制工作不斷鋪開，各基層單位預(yù)案數(shù)量達(dá)上百萬件，占我國預(yù)案體系總文件量的85%[16](P7-11)，基層應(yīng)急預(yù)案編制與管理工作取得初步成效。國務(wù)院出臺了一系列指導(dǎo)意見推動國家應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，基層應(yīng)急預(yù)案的編制工作在中央的倡導(dǎo)下步入政策議程，許多地方將應(yīng)急預(yù)案編制工作納入年度工作計劃與考核，成為一項“自上而下”政治導(dǎo)向的工作任務(wù)。然而政治途徑中政治性編制訴求的放大，政治風(fēng)險規(guī)避思維的影響下，我國基層應(yīng)急預(yù)案特別是基層政府應(yīng)急預(yù)案定位產(chǎn)生偏差，反映在預(yù)案的編制與管理過程上，表現(xiàn)為基層應(yīng)急預(yù)案“重數(shù)量，輕質(zhì)量”的現(xiàn)象屢見不鮮。

1.基層應(yīng)急預(yù)案定位的符號化。預(yù)案管理者對安全問題的關(guān)注與權(quán)威的分配影響著預(yù)案的主題、環(huán)節(jié)等內(nèi)容，受傳統(tǒng)科層制影響，我國現(xiàn)有的應(yīng)急預(yù)案管理呈現(xiàn)典型的“自上而下”的特征。我國應(yīng)急體系主要以縱向?qū)蛹壓蜋M向分工為基本架構(gòu)，使得程序性與權(quán)威性在我國應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急程序中得到充分展現(xiàn)，工具理性下的“命令-服從”規(guī)則要求基層在應(yīng)急工作中多處于請示匯報、配合執(zhí)行的地位，基層在應(yīng)急工作中的自主權(quán)力很小[17](P138-145)。近些年我國突發(fā)事件問責(zé)機(jī)制不斷發(fā)展，高壓規(guī)制成為常用手段，缺少容錯機(jī)制，上級官員轉(zhuǎn)移注意力使得應(yīng)急責(zé)任下移，基層應(yīng)急“責(zé)任大、權(quán)力小”的矛盾使得基層政府在突發(fā)事件中更加依賴上級權(quán)威力量介入和外部干預(yù)支持，基層官員在問責(zé)壓力與信息不對稱的影響下，選擇弱化模糊和轉(zhuǎn)移責(zé)任，反映到作為問責(zé)依據(jù)的預(yù)案中。在組織結(jié)構(gòu)的負(fù)向約束下，基層應(yīng)急預(yù)案本身對操作性、問責(zé)性的細(xì)化需求與其政治性編制訴求產(chǎn)生矛盾，基層官員的微觀心理上形成“唯上是從”的管理觀念，偏向于編制制度性預(yù)案以應(yīng)對上級政府常規(guī)性檢查的需求。如江蘇省安全發(fā)展示范城市評估指標(biāo)中，便只對基層應(yīng)急預(yù)案的制修與銜接做出了要求，并未對應(yīng)急預(yù)案的適用性提出具體的評估指標(biāo)。一旦突發(fā)事件應(yīng)對出現(xiàn)問題，可以通過基層應(yīng)急預(yù)案中的漏洞，將責(zé)任壓力重新轉(zhuǎn)移給上級政府及主管機(jī)構(gòu)。這種基層預(yù)案認(rèn)知偏差帶來的錯誤行為，導(dǎo)致其成為“在作為協(xié)調(diào)和行動藍(lán)圖的意義上并不起作用”的“幻想文件”，僅作為應(yīng)急管理失敗時的避責(zé)工具，逐步淪為“顯示政府關(guān)注到此類問題”的“政治符號”[13](P75-80,87)。

2.基層應(yīng)急預(yù)案下沉不到位。我國各級政府府際應(yīng)急工作職責(zé)定位仍不明確，缺少應(yīng)急法律對基層應(yīng)急預(yù)案性質(zhì)與管理工作的明確和規(guī)范?！皩俚毓芾怼钡倪吔鐔栴}與突發(fā)事件本身的不確定性、“自上而下”的應(yīng)急指揮需求與“自下而上”的應(yīng)急處置需求形成預(yù)案認(rèn)知矛盾。基層一般突發(fā)事件缺乏政策議程影響力更是加劇了基層應(yīng)急預(yù)案的邊緣化問題，使得我國應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)文件在重視基層政府預(yù)案部門職責(zé)的同時，存在預(yù)案責(zé)任下沉不到位的悖論。目前我國多數(shù)政策文件對于應(yīng)急預(yù)案的具體要求止于縣級及以上政府，缺少對于基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的定位，基層應(yīng)急預(yù)案在整個應(yīng)急管理、突發(fā)事件應(yīng)對過程中的法律地位難以確立?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》提到“人民政府”等詞匯有103處對應(yīng)縣級以上政府機(jī)構(gòu)，而“社區(qū)”“居民委員會”“村民委員會”等涉及基層的文字只有5處[18](P110-116)。可見應(yīng)急管理中基層組織的角色定位在相關(guān)預(yù)案及法規(guī)中仍然是附屬位置，在應(yīng)急處置工作中主要起到協(xié)助的作用，未能體現(xiàn)其在先期處置工作中的主體地位。“強(qiáng)政府”的政府管制是我國應(yīng)急管理的典型特征，在以往的應(yīng)急管理中利用黨委、政府指揮調(diào)度的優(yōu)勢，使應(yīng)急處置更加統(tǒng)一、迅速，卻也導(dǎo)致政府對于應(yīng)急工作大包大攬，基層單位作用被邊緣化，基層避責(zé)行為成為普遍的“無組織的集體行動”，出現(xiàn)上級命令遠(yuǎn)大于應(yīng)急預(yù)案的情況[19](P116-135,206-207)。

3.基層應(yīng)急預(yù)案中管理的邊緣化。風(fēng)險責(zé)任的規(guī)避與內(nèi)部議題的優(yōu)先性，導(dǎo)致基層應(yīng)急預(yù)案的編制與管理更傾向于具有明顯政治可見性的編制環(huán)節(jié)，如以應(yīng)急響應(yīng)為導(dǎo)向的制度建構(gòu)和部門文化共識，使得基層應(yīng)急更重視突發(fā)事件后的先期處置，而對常態(tài)化應(yīng)急下風(fēng)險管控組成部分的應(yīng)急預(yù)案管理重視不足，缺少動態(tài)調(diào)整與外部監(jiān)督。雖然我國相關(guān)應(yīng)急預(yù)案備案管理辦法中有要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等基層政府對上級政府進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案備案、企事業(yè)單位向當(dāng)?shù)卣M(jìn)行備案，但實際上由于基層人員人少事繁，普遍缺少專門負(fù)責(zé)預(yù)案管理的人員或部門，所以多是作為大型活動、節(jié)假日等其他各項工作的前期準(zhǔn)備?；鶎討?yīng)急預(yù)案備案的管理工作缺少明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)案管理流于形式，也缺少對所備預(yù)案的有效性考察。如在對上海環(huán)境應(yīng)急預(yù)案備案管理的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)基層政府預(yù)案管理仍有待強(qiáng)化，預(yù)案備案后修訂及有效實施效果不佳，部分需要進(jìn)行整改的企業(yè)預(yù)案超期未完成整改且無相應(yīng)處罰措施[20](P66-70)。此外，受制于制度情景的限制，多數(shù)基層政府在預(yù)案管理中缺少在政府網(wǎng)站等信息公開渠道中對現(xiàn)行非保密預(yù)案的公示，大部分群眾缺少對各基層應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的了解，進(jìn)而影響了群眾安全意識與應(yīng)急知識的培養(yǎng)，導(dǎo)致基層應(yīng)急預(yù)案效力降低。

(二)“重體系，輕需求”：基層應(yīng)急預(yù)案法律性的偏差

我國應(yīng)急法制建設(shè)采取“立法滯后，預(yù)案先行”的方式，應(yīng)急預(yù)案體系在一定程度上承擔(dān)著應(yīng)急法律的作用，法律途徑中存在對基層應(yīng)急預(yù)案體系和法規(guī)性的認(rèn)知偏差，將預(yù)案法律性理解為預(yù)案系統(tǒng)、程序、文本的固化，基層應(yīng)急預(yù)案表現(xiàn)出“重體系，輕需求”的問題。

1.基層應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的同質(zhì)化。面對復(fù)雜的應(yīng)急形勢和復(fù)合的事故特性，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)基于現(xiàn)實情景和主體情況進(jìn)行動態(tài)執(zhí)行，并將多層級多種類應(yīng)急預(yù)案相銜接。因此，應(yīng)急預(yù)案的法律性并不等同于確定且唯一的法律法規(guī)，它并不是法律或者是法律的一部分，而應(yīng)是法律實施的預(yù)決策機(jī)制，對于基層應(yīng)急預(yù)案也更強(qiáng)調(diào)其編修與執(zhí)行的動態(tài)靈活性而非剛性。高層級與基層的預(yù)案編制需求本是“共性”與“特性”的關(guān)系，然而實踐中，規(guī)避風(fēng)險的本能機(jī)會主義和應(yīng)急管理的規(guī)范要求等因素使得基層應(yīng)急預(yù)案法律性認(rèn)知產(chǎn)生偏差，將應(yīng)急預(yù)案體系中預(yù)案原則精神與管理方式的延續(xù)等同于預(yù)案文本的復(fù)制，從而導(dǎo)致將基層應(yīng)急預(yù)案與高層應(yīng)急法規(guī)的性質(zhì)相混淆，多采取保守性編制，經(jīng)常呈現(xiàn)不同級別應(yīng)急預(yù)案“上下一樣粗”，同級不同類型應(yīng)急預(yù)案“千案同面”的同質(zhì)化傾向，無法根據(jù)特殊的情景進(jìn)行反應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)案的“水土不服”[21](P68-72,188-189)。根據(jù)政府網(wǎng)站公開信息，對上海市、浦東新區(qū)及其下轄的大團(tuán)鎮(zhèn)、金橋鎮(zhèn)、北蔡鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)與內(nèi)容進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，預(yù)案結(jié)構(gòu)大致可以分為8項內(nèi)容(見表1)。對比發(fā)現(xiàn)上海市該專項應(yīng)急預(yù)案的府際差異并不顯著，且大都缺少對本地區(qū)基本情況和應(yīng)急資源的描述，除金橋鎮(zhèn)擴(kuò)展了應(yīng)急監(jiān)測的相關(guān)內(nèi)容，以及金橋、北蔡兩鎮(zhèn)對涉及的應(yīng)急人員與單位補(bǔ)全了聯(lián)系方式外，各層級與各地區(qū)的預(yù)案內(nèi)容差別不大，并未有針對性的就本地區(qū)的環(huán)境風(fēng)險問題制定預(yù)案，且個別預(yù)案之間存在大段文字的簡單重復(fù)。

表1 上海市市級及基層突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案差異性統(tǒng)計表①

2.基層應(yīng)急預(yù)案編制的不科學(xué)。基層應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性主要來源于其編制主體與編制結(jié)構(gòu)。受認(rèn)知偏差影響，基層預(yù)案管理主體對預(yù)案編制過程與規(guī)范不重視，現(xiàn)有基層預(yù)案的科學(xué)性并未得到很好體現(xiàn)。就編制主體來說，為了節(jié)省成本等，許多基層應(yīng)急預(yù)案往往選取本部門人員自行編制并實行自評，人員專業(yè)性較第三方不足，多是憑借主觀經(jīng)驗與參照上級樣本進(jìn)行編制工作。編制結(jié)構(gòu)中，風(fēng)險評估與辨識的缺失更降低了基層應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性。在突發(fā)事件應(yīng)對中，潛在危險源的辨識工作對風(fēng)險管理與應(yīng)急工作至關(guān)重要，基層應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮其操作性更有賴于危險源的識別，所以理論上其編制應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險評估和應(yīng)急資源調(diào)查為基礎(chǔ)。理想上基層應(yīng)急預(yù)案應(yīng)采取“上下銜接+本地實際”的方式確定風(fēng)險和預(yù)案種類，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位缺少進(jìn)行科學(xué)風(fēng)險評估的能力，很多時候該環(huán)節(jié)在基層預(yù)案層面缺失或模糊化，無法為風(fēng)險研判提供正確依據(jù)，從而可能產(chǎn)生應(yīng)急處置二次風(fēng)險。如青島“11·22”輸油管道泄漏爆炸事故中，原油泄漏應(yīng)急處置階段的基層政府石油天然氣管道專項預(yù)案中缺少針對性的風(fēng)險研判，進(jìn)而導(dǎo)致應(yīng)急處置操作不當(dāng)，間接引發(fā)了后來的爆炸事故。此外，基層應(yīng)急預(yù)案的編制往往缺乏嚴(yán)格規(guī)范的應(yīng)急預(yù)案編制管理程序和統(tǒng)籌規(guī)劃，除火災(zāi)消防等部分常見突發(fā)事件的預(yù)案編制外，多數(shù)預(yù)案編制議程的開啟來自上級規(guī)定抑或是突發(fā)事件在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生重大危害后的補(bǔ)償制定，如在2005年松花江水污染事件、2007年太湖藍(lán)藻污染事件、2019年的新冠疫情等標(biāo)志性的突發(fā)事件發(fā)生后，事發(fā)地政府才陸續(xù)制定相應(yīng)專項預(yù)案，易造成預(yù)案的重復(fù)、沖突或空白。

3.基層應(yīng)急預(yù)案銜接的簡單化。極端自然災(zāi)害可能帶來生產(chǎn)安全事故，進(jìn)而引發(fā)環(huán)境突發(fā)事件、群體性事件等等伴生事件，突發(fā)事件的復(fù)雜性對應(yīng)急預(yù)案銜接提出了更廣泛的要求。除了由于主體關(guān)注點不同而需要縱向各層級之間的銜接以外，應(yīng)該還注重橫向的各類型應(yīng)急預(yù)案之間的協(xié)同工作。目前基層應(yīng)急預(yù)案法律性認(rèn)知的偏差，將預(yù)案銜接簡單理解為文本的銜接，預(yù)案體系中各預(yù)案法律效力不清、優(yōu)先級別不明，使得應(yīng)急責(zé)任空缺，既無法體現(xiàn)出自身的特殊性，執(zhí)行過程中也難以選擇預(yù)案啟動的時機(jī)與類型，而預(yù)案協(xié)同主體對預(yù)案本身的不了解加之實施流程的無效溝通，更導(dǎo)致了預(yù)案打架和失效的情況。如“8·12”天津濱海新區(qū)爆炸事故中，就因為交通部門、原安監(jiān)部門和海關(guān)等政府部門在應(yīng)對預(yù)案中缺乏信息溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制,而導(dǎo)致應(yīng)急處置的遲滯。此外，突發(fā)事件本身的不確定性使得其在可辨識的實體性風(fēng)險之外還存在難以辨識的建構(gòu)式風(fēng)險，因此基層預(yù)案不僅需要注重橫縱向的銜接更應(yīng)該重視其對象的外延[22](P132-146,223-224)。面對超出一般預(yù)案的風(fēng)險，基層政府往往缺少針對日常預(yù)案失效情形下的“預(yù)案”，只能被動地依照經(jīng)驗解決，從而導(dǎo)致先期處置時機(jī)的延誤。如“7·20”河南暴雨中很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))面對遠(yuǎn)超預(yù)案的洪澇災(zāi)害以及帶來的次生災(zāi)害，因為缺少相應(yīng)的備用方案而使得應(yīng)急疏散難以組織，應(yīng)急救援頻頻延誤，鄭州京廣隧道便是其中典型之一。

(三)“重制定，輕執(zhí)行”：基層應(yīng)急預(yù)案管理性的缺失

基層應(yīng)急職能主要包括信息報告、突發(fā)事件的前期處置、應(yīng)急宣傳和應(yīng)急演練、風(fēng)險防范、監(jiān)測、預(yù)警等核心環(huán)節(jié)[23](P5-13)。從職能來看，基層應(yīng)急預(yù)案的認(rèn)知基礎(chǔ)中管理屬性應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，而實踐中其管理性往往被法律性和政治性擠壓，所包含的屬地性、操作性、實用性等特性也長期位于被忽視狀態(tài)，“重制定，輕執(zhí)行”的現(xiàn)象普遍存在。

1.基層應(yīng)急預(yù)案屬地性特征的缺失。在我國應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)中，中央和地方應(yīng)急管理的府際關(guān)系仍存在模糊與交織地帶，導(dǎo)致各級政府、部門、指揮部、企事業(yè)單位等應(yīng)急主體的職能與定位產(chǎn)生沖突和重復(fù)。而規(guī)范性預(yù)案在我國基層應(yīng)急預(yù)案編制實踐中占據(jù)主導(dǎo)地位，行動方案、操作手冊等技術(shù)性預(yù)案長期位于關(guān)注盲區(qū)，基層應(yīng)急預(yù)案缺乏屬地情況分析作為基礎(chǔ)，且預(yù)案中基層的處置權(quán)限較小，突發(fā)事件的實際嚴(yán)重程度與上級預(yù)案的規(guī)定不兼容，層層上報延誤處置時機(jī)。如福建省連江縣受漁業(yè)發(fā)達(dá)的影響，其對于熱帶風(fēng)暴等氣象災(zāi)害的承載脆弱性更大，而基層預(yù)案卻缺少預(yù)警發(fā)布的權(quán)限，導(dǎo)致對預(yù)警信息發(fā)布的時效性造成影響，進(jìn)而無法真正發(fā)揮其有效性[24](P12-16)。

2.基層應(yīng)急預(yù)案操作性環(huán)節(jié)的模糊。大多數(shù)基層預(yù)案在操作性的核心環(huán)節(jié)描述不夠具體清晰，導(dǎo)致預(yù)案質(zhì)量不高，如部分基層預(yù)案在信息報送環(huán)節(jié)多用“及時”等模糊性詞語，缺少明確的時間限度；應(yīng)急保障的資源儲備與使用描述不到位，具體工作內(nèi)容未體現(xiàn)，實際應(yīng)急準(zhǔn)備過程中往往各項資源不足等等。此外，受行政首長負(fù)責(zé)制的影響，領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度左右著基層預(yù)案管理過程，領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)急預(yù)案的重視程度直接影響了預(yù)案的完善情況與使用情況，其危機(jī)意識與處置經(jīng)驗成為應(yīng)急工作成功與否的關(guān)鍵。而實際上很多基層政府領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急素質(zhì)并不高，應(yīng)急救援人員也多為兼職，時常有在應(yīng)急管理中表示“預(yù)案用不上”，對預(yù)案內(nèi)容不清楚、不了解，應(yīng)急處置工作更傾向于“憑著感覺走”的情況。

3.基層應(yīng)急預(yù)案演練的形式化。應(yīng)急演練作為檢驗應(yīng)急預(yù)案有效性的重要方式，是應(yīng)急預(yù)案編制與管理動態(tài)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而在顯性政績和短期績效的壓力促使下，基層預(yù)案的可行性與有效性的管理性認(rèn)知讓位于其他兩方面，文本完成被等同于應(yīng)急預(yù)案管理常態(tài)期的全部工作，預(yù)案評審評估“走過場”，編制完成后就被束之高閣，使得預(yù)案變成“檔案”。而且預(yù)案的啟動和執(zhí)行阻力顯著，缺少相應(yīng)的演練規(guī)范與激勵機(jī)制，應(yīng)急演練“腳本化”“形式化”，“圓滿成功”成為演練總結(jié)的統(tǒng)一模板，演練與修訂環(huán)節(jié)脫節(jié)。在對福建省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)急預(yù)案的抽樣研究中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未修訂或表示不清楚是否修訂過應(yīng)急預(yù)案，并缺少應(yīng)急演練[25](P113-119)。東莞市中堂鎮(zhèn)“2·15”較大中毒事故中應(yīng)急預(yù)案與演練的缺失也是應(yīng)急處置人員違章作業(yè)、盲目施救的主要原因。此外，演練與培訓(xùn)的不到位，使得應(yīng)急主體對預(yù)案流程不熟悉，也加劇了基層應(yīng)急問題。如新冠疫情中，武漢絕大多數(shù)基層區(qū)鎮(zhèn)都缺乏對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急準(zhǔn)備，有些社區(qū)雖制定了應(yīng)急預(yù)案，但由于缺少演練與培訓(xùn)，響應(yīng)不及時，進(jìn)而導(dǎo)致疫情初期大部分社區(qū)出現(xiàn)疫情失守，相關(guān)報道中社區(qū)工作人員稱社區(qū)層面對“新冠病毒一無所知，更談不上防備”，也沒有采取任何應(yīng)急措施[26](P8-17)。

四、從“規(guī)范”到“動態(tài)”：基層應(yīng)急預(yù)案的過程優(yōu)化

(一)基層應(yīng)急預(yù)案的編制：剛性與彈性結(jié)合

應(yīng)急預(yù)案的編制環(huán)節(jié)是后續(xù)應(yīng)急預(yù)案管理工作的基礎(chǔ)，其文本的制定需要綜合考量自身特性與環(huán)境因素。一般應(yīng)急預(yù)案主要包含應(yīng)急組織體制機(jī)制、預(yù)防監(jiān)測、預(yù)報預(yù)警、信息報告、應(yīng)急處置、恢復(fù)和重建、應(yīng)急準(zhǔn)備等內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案由于其本身的局限性，很難做到“大而全”地應(yīng)對所有突發(fā)事件，因此在編制過程中要注意對其法律性與管理性的協(xié)調(diào)，做到靈活與規(guī)范的并重，彈性與剛性結(jié)合。

在編制的基礎(chǔ)上，要注意編制隊伍的專業(yè)化與多元化，編制程序的規(guī)范化。應(yīng)急預(yù)案的編制可分為主體單位編制與第三方編制，由基層應(yīng)急責(zé)任主體自行編制可以更好地發(fā)揮其對實際風(fēng)險情況的把握與屬地管理優(yōu)勢，降低溝通成本，但相較于第三方機(jī)構(gòu)來說其專業(yè)性較差，因此在編制過程中可以通過擴(kuò)大編制委員會成員組成，多方協(xié)作以平衡科學(xué)性與屬地性。而基層政府對于科學(xué)風(fēng)險評估能力的缺乏往往不能保證其執(zhí)行效果，因此上級政府部門對于基層風(fēng)險評估與預(yù)警檢測的能力與資源支持顯得尤為重要，加強(qiáng)風(fēng)險數(shù)據(jù)庫建設(shè)，明確不同主體應(yīng)急能力差異，可以幫助基層“因地制宜”細(xì)化應(yīng)急預(yù)案，有針對地提高基層應(yīng)急能力。

在編制的內(nèi)容上，要注意內(nèi)容的實用化與形式的簡潔化。減少基層與上級預(yù)案內(nèi)容的簡單重復(fù)，突出地方特色與屬地管理，客觀認(rèn)識基層應(yīng)急預(yù)案，對其進(jìn)行合理定位。一方面基層是先期應(yīng)急工作的主體，但另一方面基層又非應(yīng)急工作的全責(zé)任主體，只是承擔(dān)部分應(yīng)急事務(wù)。災(zāi)害影響的地方性使得基層應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該將關(guān)注點放在應(yīng)急資源分析與執(zhí)行能力建設(shè)上。因此基層應(yīng)急預(yù)案應(yīng)以實踐為導(dǎo)向，以應(yīng)急處置環(huán)節(jié)為重點，從基于“自上而下”的體系到“自下而上”的風(fēng)險進(jìn)行編制與管理活動，就自身所承擔(dān)的應(yīng)急職能制定應(yīng)急預(yù)案，將基層應(yīng)急預(yù)案精簡化、圖形化、手冊化、卡片化。主要包含以下幾個方面：一是在基層組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)部分，明晰各應(yīng)急主體責(zé)任、任務(wù)、應(yīng)具備的應(yīng)急能力和應(yīng)急預(yù)案管理工作流程與獎懲措施等內(nèi)容，將非正式、低約束的應(yīng)急聯(lián)動轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)案規(guī)范中明確的協(xié)同步驟，進(jìn)而推動府際之間、公私之間、政社之間的多主體、多層級的應(yīng)急銜接。二是注重專項預(yù)案配套行動方案和操作手冊的建設(shè)，將高層級應(yīng)急預(yù)案的原則性流程轉(zhuǎn)化為具體的操作性措施，并對信息報告、前期處置、應(yīng)急準(zhǔn)備等特定功能性職能進(jìn)行提煉分解，以基層崗位為中心合并簡化，做到每個崗位一張卡片，且場景具體、語言通俗、任務(wù)清晰，進(jìn)一步細(xì)化、實化基層應(yīng)急工作。

(二)基層應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行：屬地與功能為基

應(yīng)急處置是應(yīng)急預(yù)案的核心內(nèi)容，也是檢驗實踐中預(yù)案管理性定位的關(guān)鍵，有效的預(yù)案通過正確的宣傳、培訓(xùn)、教育等前期準(zhǔn)備轉(zhuǎn)化為有效的應(yīng)急行為。在基層應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行過程中更是需要進(jìn)一步發(fā)揮其屬地管理與功能性的特征。

1.應(yīng)急預(yù)案的實施要基于預(yù)案本身的可用性。功能性是基層應(yīng)急預(yù)案的重中之重，在基層預(yù)案中應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注其區(qū)域性和功能性，基于本地區(qū)的風(fēng)險形勢，靈活地制定和采取應(yīng)急方式。利用數(shù)字應(yīng)急信息平臺將應(yīng)急預(yù)案導(dǎo)入應(yīng)急信息系統(tǒng)，更好地進(jìn)行信息采集、風(fēng)險動態(tài)管理、應(yīng)急預(yù)案的迅速調(diào)用和應(yīng)急處置工作的模擬研判，實現(xiàn)對應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行的剛性約束和快速傳達(dá)，便于在突發(fā)事件發(fā)生后參照預(yù)案開展應(yīng)急工作。

2.要在日常工作中夯實應(yīng)急預(yù)案的行動基礎(chǔ)。開展預(yù)案普及教育，提升相關(guān)主體應(yīng)急知識，強(qiáng)化其風(fēng)險認(rèn)知能力和防范意識，加強(qiáng)應(yīng)急工作人員對應(yīng)急預(yù)案的了解，樹立對應(yīng)急預(yù)案的正確認(rèn)識，對應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行公開的普及宣傳，建設(shè)“全過程”“全社會”的應(yīng)急文化，采取政策引導(dǎo)、制度激勵等措施推動社區(qū)公眾廣泛參與到風(fēng)險治理和應(yīng)急工作中，促進(jìn)多元主體形成合力，實現(xiàn)“群防群治、共管共治”的應(yīng)急格局。

3.強(qiáng)化基層在預(yù)案執(zhí)行中的自主權(quán)。通過在預(yù)案體系中強(qiáng)化基層的主體地位，下放應(yīng)急處置的權(quán)力，簡化信息報送與響應(yīng)流程，加強(qiáng)基層應(yīng)急資源保障，擴(kuò)大基層單位在災(zāi)害先期處置中的自主權(quán)，發(fā)揮應(yīng)急處置工作的屬地管理性質(zhì)，有利于“因地制宜”將應(yīng)急管理的流程前移，及時消解危機(jī)。

4.發(fā)揮黨組織的“橋梁”作用。在我國具體的政治情境之下，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的黨政分工結(jié)構(gòu)直接關(guān)系到應(yīng)急管理中的政治與行政職能單位的聯(lián)結(jié)。在基層預(yù)案的執(zhí)行過程中，可以充分發(fā)揮黨組織的引導(dǎo)和橋梁作用，整合應(yīng)急資源、加強(qiáng)應(yīng)急溝通、協(xié)同多元主體，實現(xiàn)預(yù)案的有效執(zhí)行。如北京“7·21”特大暴雨中基層黨組織便發(fā)揮了迅速響應(yīng)、多元聯(lián)動的積極功能，推動了應(yīng)急工作的順利進(jìn)行[27](P56-62)。

(三)基層應(yīng)急預(yù)案的演練：模擬與動態(tài)并進(jìn)

應(yīng)急預(yù)案的生命力和有效性在于其不斷的更新和改進(jìn)，這種更新改進(jìn)是在不斷的演練與修訂的過程中實現(xiàn)的。應(yīng)急演練是應(yīng)急預(yù)案的“試金石”，它可以通過規(guī)范、動態(tài)的評估，檢驗預(yù)案的有效性、預(yù)案的行為轉(zhuǎn)化能力和預(yù)案對應(yīng)急能力的提升程度。針對基層應(yīng)急預(yù)案政治性與管理性沖突演化的應(yīng)急演練形式化問題，如何進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急演練由內(nèi)部規(guī)范轉(zhuǎn)向外部評估成為解決問題的主要方向。

1.實現(xiàn)多種演練模式的綜合與協(xié)同。依托預(yù)案作為演練指導(dǎo)，綜合運(yùn)用各種演練模式，以增加應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)、各主體工作的連續(xù)性，加強(qiáng)各應(yīng)急主體的事前溝通，確保災(zāi)后的有效協(xié)同，把應(yīng)急知識轉(zhuǎn)化為應(yīng)急行為從而在突發(fā)事件發(fā)生后更好地過渡到響應(yīng)狀態(tài)；充分發(fā)揮實戰(zhàn)演練的真正效用，模擬真實場景，基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))的實際情況開展常態(tài)化演練，拒絕演練“腳本化”，多進(jìn)行無預(yù)警演練，切實提高應(yīng)急工作人員與民眾對突發(fā)事件的應(yīng)對能力；提高桌面演練的實用性，借助三維模擬技術(shù)、電子地圖等技術(shù)手段，發(fā)揮桌面演練調(diào)用較少應(yīng)急資源和演練成本的優(yōu)勢，適應(yīng)基層人力物力不充分情況下的演練的需要。

2.建立應(yīng)急演練獎懲機(jī)制。對于預(yù)案演練過程中各主體的表現(xiàn)進(jìn)行考核，注重演練過程而非演練“結(jié)果”，對于演練過程中表現(xiàn)出色的單位或部門進(jìn)行獎勵，反之則予以問責(zé)和追究，從而保障應(yīng)急演練機(jī)制的有效實施。

3.完善應(yīng)急演練后的預(yù)案動態(tài)鏈條。我國基層應(yīng)急預(yù)案應(yīng)堅持“演練—修訂—再演練”的動態(tài)管理模式，應(yīng)急演練的一大作用便是檢驗預(yù)案的有效性，延長預(yù)案的生命周期，所以應(yīng)建立以功能性為基礎(chǔ)的基層應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量評估體系，演練過程中要注意對預(yù)案進(jìn)行評估，并及時根據(jù)評估結(jié)果完成預(yù)案的修訂或終結(jié)，使得預(yù)案更符合實際的需要。且當(dāng)前我國預(yù)案管理模式并不利于預(yù)案修訂，基層預(yù)案應(yīng)適當(dāng)“去中心化”和“去法規(guī)化”，授予一線人員適當(dāng)?shù)膮⑴c修訂預(yù)案權(quán)限，使預(yù)案修訂程序更靈活。

五、結(jié)語

公共政策是一種認(rèn)知圖景，其形成過程與生命周期受到對環(huán)境認(rèn)知的深刻影響[28](P3-14)。本文基于多元公共行政觀，將應(yīng)急預(yù)案的生命周期以公共政策過程模型劃分，將規(guī)范層面的靜態(tài)認(rèn)知與動態(tài)層面的過程視角相結(jié)合，建立了“認(rèn)知-過程”的基層應(yīng)急預(yù)案編制與管理分析框架?；鶎討?yīng)急主體從政治、法律、管理3個維度出發(fā)形成對基層預(yù)案的認(rèn)知基礎(chǔ)，在基層環(huán)境的影響下，認(rèn)知與實際需求產(chǎn)生偏差作用于預(yù)案管理過程引發(fā)現(xiàn)實困境：政治責(zé)任壓力與基層的行政從屬地位使得基層應(yīng)急預(yù)案管理呈現(xiàn)“重職責(zé)，輕需求”的特征；預(yù)案體系建設(shè)的片面理解與規(guī)避風(fēng)險的需要使得基層應(yīng)急預(yù)案呈現(xiàn)“重體系，輕實踐”的同質(zhì)化傾向；傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式與應(yīng)急下沉現(xiàn)實的矛盾解釋了“重制定，輕執(zhí)行”問題的產(chǎn)生。由此從基層應(yīng)急預(yù)案管理過程的編制、執(zhí)行與演練3個環(huán)節(jié)出發(fā)，提出剛性與彈性結(jié)合、屬地與功能為基、模擬與動態(tài)并進(jìn)的完善途徑，為我國基層應(yīng)急能力的提升提供了新的考量角度。

在基層應(yīng)急中不同主體預(yù)案作用有所不同，本文僅針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))的基層政府應(yīng)急預(yù)案編制與管理進(jìn)行研究，并沒有對其他基層主體的應(yīng)急預(yù)案特性進(jìn)行詳細(xì)展開，有待在接下來的研究中進(jìn)行更細(xì)致的挖掘。未來隨著應(yīng)急管理工作的進(jìn)一步下沉，基層應(yīng)急能力的提升與基層應(yīng)急預(yù)案的完善，將成為新時代應(yīng)急管理研究與深化應(yīng)急管理體制機(jī)制改革的新方向，需要繼續(xù)加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)，推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系的優(yōu)化。

注 釋：

①本表采納陶鵬《應(yīng)急預(yù)案體現(xiàn)了府際差異性嗎?——以北京市M區(qū)為例的研究》一文中府際預(yù)案的差異性指標(biāo)對文本進(jìn)行評價。