英國(guó)“瘋牛病”事件中的風(fēng)險(xiǎn)溝通案例分析

潘振東

摘要：牛海綿狀腦?。˙SE，又稱“瘋牛病”））是一種人畜共患疾病。它可導(dǎo)致牛和人的嚴(yán)重疾病，甚至死亡。瘋牛病是由朊病毒蛋白引起的疾病。它可導(dǎo)致中樞神經(jīng)系統(tǒng)萎縮并引起神經(jīng)系統(tǒng)的嚴(yán)重紊亂。瘋牛病首先在英國(guó)被發(fā)現(xiàn)。此次疫情造成了對(duì)英國(guó)的農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)廣泛的破壞。本文旨在全面的分析英國(guó)使用的風(fēng)險(xiǎn)溝通框架瘋牛病案例研究，同時(shí)意在為當(dāng)下的決策者提供一些可供參考的風(fēng)險(xiǎn)溝通對(duì)策。

關(guān)鍵詞：戰(zhàn)略傳播;風(fēng)險(xiǎn)溝通;牛海綿狀腦病

案例概述

1986 年，一頭病牛在英國(guó)被發(fā)現(xiàn)患有神經(jīng)系統(tǒng)疾病。后來這種病癥被鑒定為牛海綿狀腦病。截止到1990 年，英國(guó)有超過 7，000 例瘋牛病病例。1990年過后，越來越多的證據(jù)表明這種疾病正在傳染給人類。1996年，有10人被發(fā)現(xiàn)感染了變異型克雅氏?。╲CJD）。由于政府對(duì)科學(xué)證據(jù)的不當(dāng)處理及其未能披露導(dǎo)致疾病傳播的風(fēng)險(xiǎn)信息，導(dǎo)致瘋牛疾病蔓延到了整個(gè)歐洲。1996 年 3 月，英國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)宣布了一項(xiàng)新的變異型克雅氏病可能是由禁止銷售動(dòng)物肉之前的牛肉引發(fā)的，這導(dǎo)致了世界輿論一片嘩然。各國(guó)民眾紛紛表示抗議和通過示威表達(dá)不滿。瘋牛病引發(fā)了世界性的恐慌，公共衛(wèi)生危機(jī)演變?yōu)闉檎魏蜕鐣?huì)危機(jī)。在此次事件中，大約17.9萬頭牛被感染并死亡，440 萬頭牛被屠宰，80人死于瘋牛病。造成的直接經(jīng)濟(jì)損失這種疾病估計(jì)約為 50 億英鎊。

案例時(shí)間線

1986年-瘋牛病于 1986 年在英國(guó)首次發(fā)現(xiàn)。截止到2001年它影響了大約187，000 頭牛并嚴(yán)重影響了農(nóng)牧業(yè)社區(qū)。

1988年-由于瘋牛病的爆發(fā)，英國(guó)政府禁止使用含有牛器官的牛飼料。

1990年-英國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)在電視上表演與女兒一起吃牛肉漢堡，以此來向公眾保證牛肉是安全的。

1993年1月-這種致命疾病的爆發(fā)在英國(guó)達(dá)到頂峰，每周報(bào)告的新病例超過 1，000 例。

1996 年-報(bào)告了第一次人類感染克雅氏變種。同時(shí)英國(guó)政府承認(rèn)，感染瘋牛病的牛肉可能會(huì)潛在導(dǎo)致人類罹患克雅氏病。疫情在許多國(guó)家引起恐慌，尤其是在歐洲和亞洲。

1997年-在英國(guó)確認(rèn)了21例人類感染變異型克雅氏病，然而還有更多的疑似病例尚未得到證實(shí)。

1999年-歐盟禁止進(jìn)口英國(guó)牛肉，而后法國(guó)繼續(xù)實(shí)施三年牛肉禁令。

2000年-英國(guó)宣布在采取措施根除瘋牛病后，出生的一頭牛被發(fā)現(xiàn)患有瘋牛病。

風(fēng)險(xiǎn)溝通的概念描述

自 20 世紀(jì) 80 年代中期以來，風(fēng)險(xiǎn)溝通一直被認(rèn)為是一個(gè)專門的傳播學(xué)溝通領(lǐng)域。它是一種用來增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的行為。同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)交流也被用于削弱導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)增加的社會(huì)因素。風(fēng)險(xiǎn)溝通的目標(biāo)不僅是管理風(fēng)險(xiǎn)，而是提供一個(gè)平衡且準(zhǔn)確地對(duì)待公眾面臨風(fēng)險(xiǎn)的方式。這樣做是為了讓公眾能夠做出明智的決定并參與公共討論。因?yàn)槿藗兙推滹L(fēng)險(xiǎn)做出明智決策所需的信息不僅包括它可能造成的潛在損害，還包括所有各方對(duì)它的關(guān)注程度。公眾可以通過親身經(jīng)歷、政府機(jī)構(gòu)報(bào)告、社交媒體等多種方式獲取疫情信息。通過這些渠道，公眾可以提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。

案例分析

在這個(gè)案例中，英國(guó)政府對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)誤方式導(dǎo)致這種致命疾病在幾個(gè)歐盟國(guó)家迅速蔓延。一開始，英國(guó)農(nóng)業(yè)部和國(guó)家獸醫(yī)局的官員秘密進(jìn)行了對(duì)該病毒的調(diào)查研究，但是所有傳播的信息都只在有限的范圍內(nèi)，以防止其引起社會(huì)恐慌。從 1988 年到 1996 年，五位保守黨部長(zhǎng)在英國(guó)農(nóng)業(yè)部擔(dān)任過該職務(wù)。在他們?nèi)温毱陂g，他們沒有改變關(guān)于瘋牛病風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)溝通策略。自政府風(fēng)險(xiǎn)溝通計(jì)劃啟動(dòng)以來，政府放出關(guān)于英國(guó)牛肉的信息一直是“絕對(duì)安全”。盡管如此，隨著新的科學(xué)事實(shí)的出現(xiàn)，公眾對(duì)瘋牛病的恐慌日益加劇。牛肉消費(fèi)量也在逐步下降。它造成的政治和經(jīng)濟(jì)危機(jī)也在不斷累積。1993 年，農(nóng)業(yè)部請(qǐng)外部顧問團(tuán)隊(duì)評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)溝通策略。團(tuán)隊(duì)的報(bào)告卻顯示該機(jī)構(gòu)沒有評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)溝通有效性的策略或方法。農(nóng)業(yè)部瘋牛病調(diào)查組的獨(dú)立性和公正性也因各種因素受到質(zhì)疑。在此災(zāi)難發(fā)生期間，英國(guó)政府應(yīng)該依靠科學(xué)家和公眾的專業(yè)知識(shí)來制定應(yīng)對(duì)措施。公眾和政府需要建立信任才能共同努力。這種信任只有在公眾相信政府能夠維護(hù)其利益并使公眾充分意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的情況下才能獲得。

補(bǔ)救措施

此次危機(jī)起源于英國(guó)。由于該國(guó)政府未能阻止危機(jī)的發(fā)生，自1996年起，歐盟就禁止進(jìn)口英國(guó)牛肉。在此期間，英國(guó)政府采取不與歐盟合作的政策，導(dǎo)致其與歐盟委員會(huì)和其他成員國(guó)的摩擦頻繁。后來，英國(guó)政府開始與歐盟委員會(huì)尋求合作解決瘋牛病的問題。其目標(biāo)是在英國(guó)境內(nèi)控制住瘋牛病。英國(guó)隨后采用了由三個(gè)主要部分組成的風(fēng)險(xiǎn)減免框架。一是確保所有相關(guān)信息的溝通和定期報(bào)告。二是加強(qiáng)市場(chǎng)干預(yù)，積極應(yīng)對(duì)病牛屠宰等風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的影響。三是加強(qiáng)各政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。

1999年，英國(guó)內(nèi)閣大臣和首相向議會(huì)提交了現(xiàn)代政府白皮書。該文件的目標(biāo)是建立一個(gè)開放和綜合的政策制定系統(tǒng)。英國(guó)政府在 90 年代后期成功地風(fēng)險(xiǎn)溝通方式為政府挽回了一些顏面。這一成就也為其他政府和組織樹立了榜樣。在一定程度上也體現(xiàn)了良好的風(fēng)險(xiǎn)溝通的原則和做法。通過建立信息溝通渠道，英國(guó)政府更加積極地解決公眾的擔(dān)憂。英國(guó)政府還定期向公眾和歐盟委員會(huì)通報(bào)危機(jī)管理的過程[4]。在此期間，英國(guó)政府協(xié)調(diào)各部門收集和分析與該病有關(guān)的各種因素。通過各個(gè)研究中心，公眾可以很容易地了解情況，避免過度恐慌。英國(guó)采取多種措施確保食品安全，保護(hù)牛肉市場(chǎng)，提振消費(fèi)者信心。其中包括提高最低工資、引入市場(chǎng)干預(yù)采購(gòu)、支持個(gè)別公司重組等。通過歐洲各國(guó)的協(xié)調(diào)努力，英國(guó)政府阻止了牛肉危機(jī)的蔓延。最終歐盟對(duì)英國(guó)的牛肉禁令于1999年8月1日解除。

新風(fēng)險(xiǎn)溝通的機(jī)構(gòu)設(shè)置

2000 年 4 月，英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局成立。該機(jī)構(gòu)的任務(wù)是制定一套核心原則，以防止過去發(fā)生的不安全食品事件重演。原則 1：公共衛(wèi)生至上。根據(jù)瘋牛病危機(jī)的教訓(xùn)，食品標(biāo)準(zhǔn)局已被歸類為非內(nèi)閣部門。這意味著其高級(jí)工作人員不受總理和內(nèi)閣的約束，僅對(duì)議會(huì)和法律負(fù)責(zé) 原則 2：公開和透明。在其運(yùn)作之初，食品標(biāo)準(zhǔn)局就明確表示，所有與食品安全相關(guān)的政策都必須在每年舉行的公共委員會(huì)會(huì)議上通過。這些會(huì)議在公共場(chǎng)所舉行，并通過互聯(lián)網(wǎng)廣播。原則 3：獨(dú)立性。該機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立發(fā)布與食品安全相關(guān)的法規(guī)和政策，而無需獲得總理或內(nèi)閣的批準(zhǔn)。這三個(gè)原則意味著英國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)溝通方面開始重視所有利益相關(guān)者群體。這些風(fēng)險(xiǎn)溝通措施和方法是對(duì)良好風(fēng)險(xiǎn)溝通的原則和做法的實(shí)踐。

案例的消極影響

風(fēng)險(xiǎn)溝通模式的缺陷暴露了政府風(fēng)險(xiǎn)管理程序的潛在漏洞。瘋牛病流行時(shí)，英國(guó)政府沒有考慮農(nóng)民的利益。剛開始政府僅補(bǔ)償50%農(nóng)民的牛肉損失。這導(dǎo)致養(yǎng)牛生產(chǎn)者在發(fā)現(xiàn)他們的動(dòng)物出現(xiàn)神經(jīng)系統(tǒng)癥狀后急于屠宰出售，從而導(dǎo)致潛在致命疾病瘋牛病的傳播。英國(guó)政府未能就其采取的各種措施與公眾進(jìn)行明確溝通，采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)政策的實(shí)施也出現(xiàn)了一些延誤。在英國(guó)瘋牛病事件中，各部委和機(jī)構(gòu)未能協(xié)調(diào)一致，導(dǎo)致缺乏有效的控制和預(yù)防。為了提振公眾對(duì)牛肉市場(chǎng)的信心，英國(guó)政府發(fā)起了一場(chǎng)促進(jìn)牛肉消費(fèi)的運(yùn)動(dòng)，農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)甚至在電視上表演了吃牛肉漢堡。政府還宣布將增加對(duì)殺死病牛的農(nóng)民的補(bǔ)償，以便幫助他們獲得更好的牲畜價(jià)格。因此，當(dāng)政府承認(rèn)瘋牛病可以傳染給人類時(shí)，公眾感到被欺騙了，同時(shí)也影響了政府的公信力。

案例反思

風(fēng)險(xiǎn)溝通是用于識(shí)別和最小化風(fēng)險(xiǎn)的過程。它涉及收集和評(píng)估各種因素，例如不確定性、波動(dòng)性和各種利益相關(guān)者群體的擔(dān)憂。其目標(biāo)是確定和管理這些風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)措施。英國(guó)政府在大流行危機(jī)期間的決策過程存在缺陷，一味追求政治和經(jīng)濟(jì)利益，不考慮公眾利益。同時(shí)，英國(guó)還設(shè)立了政府指定的權(quán)威病毒中心，壟斷流行病研究，缺乏與其他利益相關(guān)者的溝通。英國(guó)政府未能正確的應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)，引發(fā)了社會(huì)恐慌，并削弱了公眾對(duì)其管理的信任。

由一系列政府失誤引發(fā)的英國(guó)瘋牛病事件成為社會(huì)危機(jī)。對(duì)疫情的反應(yīng)遲緩、科學(xué)家的研究工作受限、研究經(jīng)費(fèi)的缺乏，都促成了瘋牛病的蔓延。盡管肉骨粉貿(mào)易已被全面禁止，但仍有部分產(chǎn)品通過地下渠道銷售）。

風(fēng)險(xiǎn)溝通處理不當(dāng)是政府未能實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃的主要原因之一.在英國(guó)瘋牛病事件中，多個(gè)政府機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)溝通方面存在失誤：1.政府沒有及時(shí)組織科學(xué)咨詢，導(dǎo)致防控措施滯后。疾病爆發(fā)時(shí)期，農(nóng)業(yè)部沒有科學(xué)的應(yīng)對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。2.科學(xué)顧問委員會(huì)的職責(zé)過于廣泛，工作量過大削弱了其獨(dú)立性。3.為了提振公眾對(duì)牛肉市場(chǎng)的信心，當(dāng)科學(xué)證據(jù)存在不確定性時(shí)，政府的立場(chǎng)是相信科學(xué)結(jié)論是正確的。4.瘋牛病風(fēng)險(xiǎn)信息未公開，導(dǎo)致應(yīng)急響應(yīng)單位失靈。5.英國(guó)政府限制科學(xué)家和機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究的自由。Wilesmith首先研究了該病的發(fā)病機(jī)制，并對(duì)其有了更準(zhǔn)確的了解。但是，政府卻限制了他可用于研究的數(shù)據(jù)。政府下令沒收任何被發(fā)現(xiàn)生病的牛。1996 年，當(dāng)有人報(bào)告人類感染了這種疾病時(shí)，公眾才最終被允許訪問這些數(shù)據(jù)。

結(jié)論和啟示

由于當(dāng)今科技活動(dòng)的不確定性和日益復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)交流也變得更加復(fù)雜。因此這項(xiàng)工作需要建立一個(gè)足夠完善的風(fēng)險(xiǎn)溝通模型。該模型應(yīng)該能夠處理各種類型的風(fēng)險(xiǎn)，并且能使得各方可以相互支持與合作。該模型包括：一、加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)間的溝通和協(xié)調(diào)，這也是有效落實(shí)疫情防控措施的重要組成部分。它可以避免破壞公眾對(duì)該系統(tǒng)的信心。2. 政府機(jī)構(gòu)和科學(xué)家應(yīng)該定期溝通，確保他們能夠以公正的方式進(jìn)行研究，充分發(fā)揮科學(xué)家在制定政策方面的作用。政府更應(yīng)避免在其決策中使用科學(xué)和技術(shù)來支持自己的偏見。3. 公眾應(yīng)該能夠與政府專家有效溝通。他們應(yīng)該做知識(shí)的學(xué)習(xí)者，而不是被動(dòng)的接受者。這個(gè)概念旨在培養(yǎng)一個(gè)公眾關(guān)注的合作團(tuán)體。通過交流，公眾可以從技術(shù)進(jìn)步中受益，并了解其發(fā)展所涉及的風(fēng)險(xiǎn)。4. 風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)管理的一個(gè)組成部分。其目標(biāo)是通過各方之間的信息和意見交流來促進(jìn)和健全風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)溝通的范式需要超越線性的信息傳播模型。它應(yīng)該強(qiáng)調(diào)所有相關(guān)方之間的平等對(duì)話，而不應(yīng)該是一個(gè)單向的過程。由于公眾對(duì)越來越多的科技風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，英國(guó)政府現(xiàn)已建立了科學(xué)界與公眾之間的對(duì)話機(jī)制。針對(duì)瘋牛病事件，各個(gè)國(guó)際組織和西方國(guó)家已啟動(dòng)和發(fā)展了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)溝通的概念。繼英國(guó)瘋牛病事件后，政府推出了開放的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理框架。該模式涉及開展各種利益相關(guān)者對(duì)話和規(guī)劃會(huì)議，以促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

對(duì)于我國(guó)政府來說，英國(guó)政府的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)促使我們要建立健全風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制和重視完善公眾與政府之間的信息交流機(jī)制的重要性。建立風(fēng)險(xiǎn)溝通平臺(tái)是建立風(fēng)險(xiǎn)溝通系統(tǒng)的關(guān)鍵組成部分，這個(gè)模型可以幫助我們提高彼此溝通的效率。政府應(yīng)努力拓寬溝通渠道，打造信息交流平臺(tái)。及時(shí)向社會(huì)公開風(fēng)險(xiǎn)信息。因?yàn)槿绻蛔尮娏私馕C(jī)的細(xì)節(jié)，就會(huì)產(chǎn)生反感和負(fù)面影響。當(dāng)面臨危機(jī)時(shí)，政府必須確保向公眾發(fā)布正確的風(fēng)險(xiǎn)信息。這對(duì)于防止公眾恐慌和破壞國(guó)家穩(wěn)定非常重要。而且，媒體可以幫助營(yíng)造多種公共和私人的信息環(huán)境，在傳播動(dòng)物疾病風(fēng)險(xiǎn)方面可以發(fā)揮重要作用。公眾獲得的信息大部分來自媒體。媒體在風(fēng)險(xiǎn)事件中的作用將因其所涉及的問題和性質(zhì)而異。政府必須制定和實(shí)施促進(jìn)媒體有效使用信息和處理信息的政策，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的發(fā)展。一個(gè)良好的風(fēng)險(xiǎn)溝通系統(tǒng)是提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理水平的必須，也是維護(hù)公眾信心的普遍需要。它還可以幫助政府處理各種政治，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。

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