利益沖突下的海洋生態(tài)環(huán)境治理困境與行動邏輯

寧靚 史磊

摘?要：新的時代背景下，海洋生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)成為國家生態(tài)文明建設的重要部分。但是由于海洋環(huán)境的跨地域性及環(huán)境治理本身的公共性等特征，目前我國海洋生態(tài)環(huán)境治理存在著諸多問題，治理效果不甚理想。從利益分析的視角發(fā)現(xiàn)，多元治理主體內(nèi)部及主體間利益沖突是海洋生態(tài)環(huán)境治理困境產(chǎn)生的主要原因?；凇笆录榫场袆舆^程”的研究思路，多元利益協(xié)調(diào)下海洋環(huán)境治理的行動邏輯，應從制度安排、利益補償、利益爭端調(diào)解和利益共享保障機制等方面入手，化解利益沖突，提升我國海洋生態(tài)環(huán)境治理效率與質(zhì)量。

關鍵詞：海洋生態(tài)環(huán)境;環(huán)境治理;利益沖突;利益協(xié)調(diào)

中圖分類號：D669?文獻標識碼：A?文章編號：1009-3176（2021）06-027-（11）

一、引言

海洋是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，也是國家生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護取得了積極成效，綜合2018和2019年《中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》披露的信息，我國海洋環(huán)境質(zhì)量總體基本穩(wěn)定。但是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，海洋生態(tài)資源過度開發(fā)利用、陸源污染物違規(guī)排放所帶來的海洋環(huán)境污染事件依然頻發(fā);同時，海上溢油、?；沸孤┑拳h(huán)境風險持續(xù)加大。近岸局部海域生態(tài)系統(tǒng)仍然多處于亞健康狀態(tài)。特別是海域生態(tài)功能受損、海岸線破壞，赤潮、綠潮等海洋生態(tài)災害高發(fā)，對沿海地區(qū)生態(tài)的承載力帶來了巨大挑戰(zhàn)，海洋生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻。事實上，由于環(huán)境治理屬于公共產(chǎn)品，具有顯著的外部性，我國海洋生態(tài)環(huán)境治理仍主要以政府投入為主。但部分地方政府部門在經(jīng)濟目標和環(huán)保目標“非對稱”的考核壓力下，重經(jīng)濟增長、輕環(huán)境保護的“短視化”行為尚未得到根本扭轉(zhuǎn)，海洋生態(tài)環(huán)境治理主動性不高，缺乏系統(tǒng)的治理理念和行動策略，導致治理成效甚微。另外，海洋環(huán)境污染具有污染源廣和流動性強等特點，除了人類在海洋的活動外，陸地生產(chǎn)活動所產(chǎn)生的各種污染物，也通過江河徑流最終匯入海洋，且污染可能涉及多個連片海域。由于治理主體的行政屬地限制，沿海與內(nèi)陸地方政府間存在著環(huán)境治理的“搭便車”行為[1]，而且不同區(qū)域的沿海地方政府間也面臨合作、競爭與責任分擔的橫向矛盾，這些更加劇了海洋生態(tài)環(huán)境治理的困境，制約了治理效率的提升。

海洋生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀引發(fā)了如下思考：為什么地方政府對海洋生態(tài)環(huán)境的長期治理沒有達到理想效果？治理困境產(chǎn)生的內(nèi)在根源是什么？如何基于多元主體間利益視角，合作治理海洋環(huán)境污染？上述一系列問題亟須解決。本文首先就多元治理主體利益沖突下的海洋環(huán)境治理困境進行剖析，接著以黃海海域滸苔綠潮災害的治理為例，通過“事件情境—行動過程”的邏輯思路，探討如何通過利益沖突的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)治理主體內(nèi)部及多元治理主體間在海洋環(huán)境治理中的協(xié)作，揭示并檢驗治理行動框架適應性，最后提出實施對策與啟示。

二、文獻回顧與述評

1.海洋生態(tài)環(huán)境治理

由于海洋自然環(huán)境的特殊性，海洋生態(tài)環(huán)境治理在主體、工作方法和權(quán)力運行維度上有別于陸域環(huán)境治理和海洋環(huán)境管理[2]。Gilek等認為，海洋環(huán)境治理體系需要充分反映海洋社會和生態(tài)系統(tǒng)的復雜性與動態(tài)性，以及人為和自然壓力對系統(tǒng)造成的影響[3]，而且治理需要運行良好的組織和法律作為行動基礎和支持保障[4]。Soma等提出，海洋治理是國家行動者、市場、跨國家組織和民間在多層次制度環(huán)境中相互作用的過程，經(jīng)濟活動和人民生活質(zhì)量都取決于高質(zhì)量的海洋生態(tài)治理[5]。在我國，海洋生態(tài)環(huán)境治理被認為是國家治理體系中生態(tài)環(huán)境領域的重要組成部分[6]，可持續(xù)利用海岸和海洋資源也成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心目標之一。王印紅、劉旭認為，海洋環(huán)境治理在我國經(jīng)歷了從“行政區(qū)行政+行業(yè)管理”“區(qū)域治理”到“整體性治理”三次范式的轉(zhuǎn)變[7]。王琪、何廣順指出，海洋環(huán)境治理各作用主體間的依賴關系、行動方向形成了錯綜復雜的網(wǎng)絡，網(wǎng)絡中各成員的行為選擇模式，對海洋環(huán)境治理的效果產(chǎn)生重要影響[8]。要促進海洋生態(tài)環(huán)境治理體系的完善，需要優(yōu)化海洋環(huán)境保護政策這一有效治理工具，實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展[9]。

2.環(huán)境治理中的利益分析

著名哲學家愛爾維修認為，“利益是社會生活中唯一的普遍起作用的因素，一切錯綜復雜的社會現(xiàn)象都可以從利益的角度得到解釋”[10]。丁煌將利益理解為一種社會關系，在實踐中表現(xiàn)為，為滿足不同利益主體復雜關系的需要和對稀缺資源的占有，而進行利益關系協(xié)調(diào)實現(xiàn)利益平衡的過程[11]。環(huán)境治理作為社會做出影響環(huán)境決策的過程和制度，隨著國家職能向上（向國際和跨國機構(gòu)）和向下（向州/省/地區(qū)和地方當局）的再分配，以及非政府組織和公眾決策參與的增加[12]，必然呈現(xiàn)多元利益訴求共存的局面。鄭周勝、周俊仰認為，市場機制下的“庇古稅”、排污權(quán)交易實質(zhì)上沒有扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境不斷惡化的趨勢，究其原因是掌握環(huán)境資源利益分配權(quán)的地方政府缺乏中立性，并干擾市場配置資源的基本功能[13]。楊宏山的研究發(fā)現(xiàn)，跨區(qū)域的水環(huán)境污染治理中執(zhí)法和協(xié)調(diào)困難發(fā)生的根本原因在于地方政府間存在利益博弈關系[14]。針對環(huán)境治理的利益難題，一些學者運用多中心治理、協(xié)同治理以及整體性治理理論，嘗試構(gòu)建官民共治和社會共治的現(xiàn)代生態(tài)治理體制[15]，使經(jīng)濟利益與社會利益趨于均衡，實現(xiàn)社會環(huán)境治理的價值目標并產(chǎn)生更高的社會整體利益[16]。由此可見，環(huán)境治理的有效性取決于各利益主體治理目標的一致性，即各主體之間是否形成共同的利益訴求、達成利益平衡，在各相關主體之間實現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)與共容。

3.環(huán)境治理的行動策略

針對政府、社會組織、企業(yè)和公眾參與環(huán)境治理的行動策略，國內(nèi)外學者提出了不同的觀點。王勇指出，現(xiàn)階段我國政府環(huán)境治理實行的是“指標下壓”的行動模式，通過自上而下逐級委派和部署來完成環(huán)保目標[17]。而適當?shù)目冃毫μ岣吡说胤秸畬τ诃h(huán)境治理重要性的認識，可以有效引起政府對公共價值構(gòu)建的更多關注[18]。在社會力量參與環(huán)境治理的行動策略上，譚爽、張曉彤認為，在中國社會情景下，面對環(huán)境治理利益相關方的復雜價值訴求，應積極引入社會力量，以“公共價值生產(chǎn)”為核心，落腳策略維度，靠巧治、妙治撬動善治[19]。其中，環(huán)保NGO作為環(huán)境治理主體之一，在復雜制度空間下需依據(jù)不同環(huán)境治理類型和資源獲取類型，采取不同的行動策略，發(fā)揮其應有作用[20]。從企業(yè)角度而言，曹海林、賴慧蘇指出，加強環(huán)境信息披露力度，通過綠色技術創(chuàng)新、提升生產(chǎn)管理水平等方式，企業(yè)積極參與環(huán)境治理[21]。Daley的研究則發(fā)現(xiàn)，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與社會文化水平的提升，有利于促進公眾參與環(huán)境治理行動[22]。但是，陳美岐認為，“無感增長”導致公眾對政府環(huán)境治理行動缺乏信任感和認同感，應妥善處理公眾在參與環(huán)境治理中的利益獲得、幸福追求、安全保障間的關系[23]。

綜上所述，理論界對環(huán)境治理的研究范疇和內(nèi)容日益豐富。而海洋生態(tài)環(huán)境作為地球生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，隨著環(huán)境治理多維度研究的不斷展開，已經(jīng)受到國內(nèi)外學者越來越多的關注。然而，在海洋生態(tài)環(huán)境治理領域，如何基于多元主體視角，細化并剖析治理主體內(nèi)外部利益沖突產(chǎn)生的根源，解決環(huán)境治理過程中，由于不同治理主體間利益沖突而導致的治理困境，從而實現(xiàn)各方利益協(xié)調(diào)基礎上的海洋環(huán)境協(xié)同合作式治理，仍然需要“切題”和嵌于中國情境下的深入研究。

三、利益沖突下的海洋環(huán)境治理困境

1.治理主體的內(nèi)部利益沖突

諶楊認為中國環(huán)境的監(jiān)管模式已經(jīng)由“政府為主導的單一模式”走向“政府、企業(yè)、公眾共治”的新階段，但共治主體內(nèi)部由于客觀不足和主觀失當所帶來的原生缺陷，導致其難以完成環(huán)境治理任務[24]。因此，本文分別從地方政府、企業(yè)、公眾和社會組織的視角，首先闡釋不同參與主體內(nèi)部利益沖突下海洋生態(tài)環(huán)境治理的困境。

（1）政府視角

縱向維度上，中央政府的放權(quán)為地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮巨大作用提供了條件，發(fā)展屬地經(jīng)濟、提高就業(yè)和改善民生成為其主要的職責。然而，“自主管理”放權(quán)的同時，對于政府績效考核及其引導下的官員晉升機制的加強，又使得地方政府努力為實現(xiàn)經(jīng)濟利益、增加財政收入的目標而進行各種策略的制定、博弈和調(diào)整。因此在“晉升錦標賽”傳導機制下，海洋生態(tài)環(huán)境保護所帶來的長期公共利益讓位于“發(fā)展優(yōu)先”的短期經(jīng)濟利益;橫向維度上，由于海洋環(huán)境治理中污染邊界和行政邊界往往不一致，治理過程具有典型的跨地域特征。作為環(huán)境治理政策執(zhí)行的主體，沿海的地方政府占據(jù)資源優(yōu)勢，可以依靠海洋資源發(fā)展經(jīng)濟，獲得經(jīng)濟利益分配的同時承擔海洋環(huán)境污染治理的費用及其他主體責任。但是，不可否認，由于海洋環(huán)境問題的跨地域性，受屬地責任和地方利益的羈絆，沿海與內(nèi)陸、相鄰沿海地方政府間所采取的環(huán)境治理投入方案和行動不免受自身利益驅(qū)動，這不僅會導致海洋環(huán)境治理中集體行動的困境，還會產(chǎn)生不同利益矛盾沖突或信任缺失等弊端，使得中央倡導的海洋環(huán)境治理政策在“利益過濾”的影響下受到阻滯，整體性公共利益最大化的實現(xiàn)可能再次讓步于不同局部間地區(qū)利益的博弈。

（2）企業(yè)視角

伴隨環(huán)境治理中企業(yè)由過去純粹的被監(jiān)管者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼亩嘣黧w之一，其參與程度和重要性均得到提升。通過參與海洋生態(tài)環(huán)境治理，企業(yè)承擔社會責任，收獲社會聲譽，并利用綠色技術創(chuàng)新實現(xiàn)“環(huán)保、低耗”的“新動能”轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)長期的環(huán)境收益。然而，企業(yè)作為市場的主體和絕對的“理性經(jīng)濟人”，在追逐經(jīng)濟效益最大化的驅(qū)使下，通常會不斷地擴大生產(chǎn)規(guī)模而忽略入海污染物的排放[25]，甚至有一些企業(yè)為了保護其短期經(jīng)濟利益，減少環(huán)保支出所包含的綠色技術改造費用及治污成本，隱瞞實際排放的污染量，甚至采用違法方式逃避治污責任，損害公共環(huán)境利益。另外，隨著環(huán)境污染第三方治理市場的發(fā)展，從事海洋環(huán)境治理工作的服務性公司因逐利本性，往往成為排污企業(yè)違法排污的幫兇，與排污單位惡意串通提供虛假環(huán)評材料、偽造或者篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)，幫助其逃避環(huán)境行政監(jiān)管處罰等，做出不利于維護環(huán)保公共利益的行為。

（3）公眾視角

基于公眾視角進行利益分析，首先需要界定公眾的內(nèi)涵。本文研究的公眾是指海洋環(huán)境治理目標所影響的社會群體、個人。公眾既可能是海洋環(huán)境污染的受害者或海洋環(huán)境治理的受益者，也包括因為個體利益行為所導致海洋環(huán)境污染的破壞者。在實際生活中，當個人的公共環(huán)境利益受到損害時，公眾往往會通過其公共權(quán)力的代理人——政府來解決，甚至采用較激烈的游行示威來表達對環(huán)境治理的訴求。正如丁煌認為，在公共選擇活動中，普通公眾首先是追求個人利益，絕不像傳統(tǒng)政治學理論中所認為的那樣，只追求公共利益而不考慮個人利益[26]。在這樣的邏輯下，整體的公共利益和“維私”的個人利益間必然會發(fā)生沖突。例如，公眾對重大生態(tài)環(huán)境風險的沿海核電項目，存在與個人收入、現(xiàn)金補償和健康損害等相關的正負向利益關涉度[27]。顯而易見，沿海核電項目對個人就業(yè)及收入增長的正向利益與潛在生態(tài)環(huán)境污染所帶來的個體健康損害的消極負面利益間存在沖突，公眾自然會在正負向利益的比較權(quán)衡中，表明其利益選擇偏好。

（4）社會組織視角

目前多元共治的環(huán)境治理體系使得環(huán)保社會組織獲得了更多的資源支持與政治機會，這也是社會組織參與環(huán)境治理的兩個重要利益要素[28]。當前我國社會組織能力有限，發(fā)展不成熟，從與政府、公眾互動中所獲得的資金、人力、場地和聲譽等外部資源成為其生存和發(fā)展的重要依賴。在“強化公眾參與和社會監(jiān)督”的政策導向和制度安排下，沿海地區(qū)的各級政府部門也逐步將環(huán)保社會組織視為海洋環(huán)境治理的重要合作伙伴，社會組織在其公益屬性下為實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了多方參與主體溝通交流的平臺。但是，對于政府資源的強依賴，使得我國環(huán)保社會組織很容易受到政府行政意愿主導的“政治化”影響。特別是在面對海洋生態(tài)環(huán)境的群體性環(huán)保運動時，由于擔心參與這些運動超過了政府政治利益“底線”，失去政府資金和項目資源支持，使得社會組織缺乏強有力的獨立聲音和自主性，一定程度上喪失了社會組織公共利益聚集的代表性。換句話說，社會組織代表公共利益聚集的獨立自主屬性和其對資源依賴所帶來的利益沖突，必然導致社會組織參與海洋環(huán)境治理的獨立性角色與專業(yè)性作用受到質(zhì)疑。

2.治理主體之間的利益沖突

在分析了治理主體內(nèi)部的利益沖突之后，為了更加深入闡釋海洋環(huán)境治理困境產(chǎn)生的根源，需要進一步討論多元治理主體間的利益沖突。有效治理海洋環(huán)境，必須處理好海洋環(huán)境治理主體間的矛盾[29]。海洋生態(tài)環(huán)境治理的非營利性、非競爭性和非排他性，使其具有了純公共產(chǎn)品的特質(zhì)，也決定了沿海地方政府成為海洋環(huán)境治理的核心主體。一方面，作為公共利益的“代理人”，地方政府需要維護公眾的公共環(huán)境福利，促進社會、經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展;另一方面，地方政府有其自身利益，他們的利益函數(shù)中除了經(jīng)濟利益，還有政治穩(wěn)定等政治利益因素，且政治利益因素是第一位的[30];而企業(yè)作為市場決策的主體及海洋環(huán)境治理的責任主體，擴大生產(chǎn)，追求經(jīng)濟利益最大化是其首要目標。在政府和企業(yè)不同利益的博弈中，由于根本價值目標不同，企業(yè)在政府海洋規(guī)制政策的影響下，為符合環(huán)保減排要求，必須增加企業(yè)環(huán)保投資，進行綠色技術創(chuàng)新或者增加企業(yè)環(huán)境治理成本，而這有可能導致其短期內(nèi)的績效下降，利潤減少。同時，在政府的海洋環(huán)境政策執(zhí)行過程中，有些責任企業(yè)參與污染防治的積極性不高，為了逃避規(guī)制，甚至出現(xiàn)偷排污染物入海的情況。

公眾和企業(yè)間的利益沖突根源于公眾的環(huán)境權(quán)與企業(yè)對經(jīng)濟利益追求間的矛盾。公眾擁有享受清潔健康海洋環(huán)境和對環(huán)境侵害行為進行上訴的權(quán)利，體現(xiàn)了環(huán)境公共利益的基本人權(quán)，具有公益性、社會性和共享的非排他性等特點[31]。而隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展，在政治層面，公眾的公民意識和生態(tài)維權(quán)意識也隨著時間推移而不斷增強，對于危害自身環(huán)境利益和權(quán)利、破壞海洋環(huán)境的行為容忍度越來越低。2017年，國家海洋督查組進入廣東省，僅一個月時間就接受322宗有關沿海企業(yè)海洋環(huán)境污染的舉報，涉及圍填海、污水排放、岸灘垃圾、非法采砂等問題[32]。又如，2012年7月，江蘇南通某企業(yè)尾水排海工程，導致啟東群體性事件發(fā)生。公眾采取較為激烈的方式上街公開反對該項目，最終南通市人民政府決定永遠取消該企業(yè)排海工程項目。啟東群體性事件的爆發(fā)究其原因，一方面，地方政府在自身利益最大化驅(qū)使下，海洋環(huán)境污染的時滯性讓位于經(jīng)濟增長的即時性利益，政府的政策執(zhí)行容易產(chǎn)生象征性偏差，使得涉海環(huán)境項目審查過程虛有其表，公眾環(huán)境利益訴求未能得到有效反饋[33];另一方面，啟東沿海的漁民沒有從該企業(yè)項目中得到任何好處，反而項目產(chǎn)生的污染將影響與他們生計息息相關的漁場，這種根本利益的沖突，自然引起強烈反對的聲音。

由以上的分析可見，在多元治理模式下，不同治理主體內(nèi)部及主體之間都存在著相關利益沖突。這些利益沖突的存在，使得海洋生態(tài)環(huán)境治理存在著“權(quán)責模糊、成本與收益失衡、企業(yè)和公眾無序低效參與”等重重困境。近幾年，中央一再強調(diào)，在發(fā)展經(jīng)濟的同時兼顧海洋生態(tài)環(huán)境保護，《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也明確指出“要科學統(tǒng)籌海洋開發(fā)與保護”。因此，面對利益沖突下的治理難題，需要協(xié)調(diào)各方利益，鼓勵不同治理主體間協(xié)同合作，下文的研究將給出行動邏輯和治理方案的分析。

四、海洋生態(tài)環(huán)境治理行動邏輯：以滸苔綠潮災害治理為例

1.滸苔綠潮災害發(fā)生背景及治理行動階段

從2007年6月起，山東省沿海包括青島、煙臺、日照等市，每年入夏時節(jié)持續(xù)性遭受黃海海域滸苔綠潮災害侵襲，滸苔最大分布面積呈總體上升趨勢[34]。雖然滸苔并沒有毒，然而如數(shù)十個“足球場”一般大面積的滸苔能遮蔽陽光，影響海底藻類的生長;死亡的滸苔會沉淀在海底，消耗海水中的氧氣，腐爛后還產(chǎn)生大量有害物質(zhì);另有研究表明，滸苔分泌的化學物質(zhì)很可能對其他海洋生物造成不利影響，對海洋生態(tài)環(huán)境平衡帶來危害。滸苔爆發(fā)也會嚴重影響景觀，干擾旅游觀光，對濱海旅游業(yè)帶來嚴重影響。據(jù)有關部門不完全統(tǒng)計，2016年青島市因滸苔災害影響總損失達近50億元[35]。

滸苔作為綠潮災害的一種，是一種跨區(qū)域的海洋生態(tài)災害。青島所處的膠州灣三面被陸地包圍，海水流動性小，周邊有大量的工廠、碼頭設施，加上青島氣溫適宜等因素，都加速了滸苔的生長。為全方位開展?jié)G苔所帶來的海域污染治理，青島市自2008年開始，特別是為保障2008年奧帆賽和2018年上合組織青島峰會的順利進行，進行了一系列滸苔災害治理的行動。從“自家門前”打撈、設網(wǎng)攔截的被動式應急治理到協(xié)調(diào)各方利益下跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的治理模式（見表1），為考察海洋生態(tài)環(huán)境治理提供了一個可供參考的典型案例。

由上表可以看出，滸苔治理由一開始為了保障奧運賽事的應急階段，逐漸過渡到包括山東省和江蘇省沿海各市在內(nèi)的跨地域聯(lián)防聯(lián)控的治理階段。從2013年起，青島市為治理每年的滸苔綠潮災害，實施海洋大型藻類災害專項應急指揮部統(tǒng)一指揮、調(diào)度滸苔處置措施。組建了由190多艘漁船組成的打撈船隊，設置海灣攔截網(wǎng)，對沿海重點海域內(nèi)滸苔實施清撈和攔截;按照屬地管理原則，對上岸和灣內(nèi)滸苔，確保隨來隨清、隨清隨運、日清日潔;利用衛(wèi)星監(jiān)測預報、近海動態(tài)監(jiān)視監(jiān)控系統(tǒng)等，及時提供滸苔監(jiān)測預警信息，充分發(fā)揮“空、天、海、陸”四位一體的監(jiān)視監(jiān)測體系的作用，精準科學地實施海陸處置。

從不同階段的治理效果來看，2008年的滸苔應急治理措施起到了短期內(nèi)的積極作用，通過青島市政府主導的模式，社會組織、企業(yè)和普通市民全員參與，實現(xiàn)了短期專項治理的目標。但是，由于滸苔綠潮災害的跨區(qū)域性和持續(xù)性，短時期的應急治理行動難以解決長久問題。特別是由于不同沿海省市跨域政府主體間有關滸苔源頭定論的“明爭暗斗”和利益失衡，導致跨地域滸苔災害治理存在較大的合作上困難。海洋生態(tài)環(huán)境問題的外溢性，使得青島市即使每年加大滸苔治理投入，也會被源于其他地區(qū)的輸入性滸苔污染而抵消，難以提升滸苔災害治理的長期效果。同時，在屬地治理階段，當?shù)卣姓钪鲗碌臐G苔攔截、打撈和陸地清理工作，雖然保證了環(huán)境政策的執(zhí)行力，滸苔災害能夠得到及時控制，也便于上級政府考核，但是政府主導原則不可避免地加重了屬地政府環(huán)境治理的財政、人力和物資調(diào)度負擔，擠壓了企業(yè)、社會組織參與治理行動的空間，削弱了它們參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性。2016年，跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制建立，滸苔綠潮災害治理從青島市的“單打獨斗”進入“跨區(qū)域協(xié)同治理”的新階段。多元治理主體利益協(xié)調(diào)和共享的治理行動，使得滸苔災害治理取得顯著成效，在2019年滸苔災害達歷年最大規(guī)模情況下，青島市近海滸苔上岸堆積量實現(xiàn)了歷年最低，極大地減少了滸苔污染對沿海一線的影響。

2.利益沖突協(xié)調(diào)下滸苔綠潮災害治理的行動過程

（1）制度構(gòu)建：確立區(qū)域利益協(xié)調(diào)的組織機構(gòu)與工作機制

制度化、規(guī)范化、標準化的利益表達是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的基石，為區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理主體提供交流的機會和渠道，充分表達自身利益與知曉他方利益訴求[36]。2016年，由自然資源部牽頭，建立黃海跨區(qū)域滸苔綠潮災害聯(lián)防聯(lián)控工作機制和協(xié)調(diào)組，分別有山東省、江蘇省和青島市（以下簡稱“兩省一市”）領導直接參與，通過當面研討交流，進一步明確任務目標和工作責任，開展區(qū)域性“聯(lián)合打撈、共同治理”，全過程實施綠潮防災減災。在制度化的工作機制下，“兩省一市”成立由政府牽頭、多部門參與的滸苔綠潮災害聯(lián)防聯(lián)控工作小組，做好源頭治理和防治以及滸苔綠潮末端治理。同時建立區(qū)域間信息通報制度，要求互相通報早期預防、應急處置等工作信息，以解決因為“利己性”而導致的信息扭曲和信息共享失靈等問題。信息溝通和交流的及時與透明，為跨區(qū)域政府間利益目標的協(xié)調(diào)搭建了平臺，有利于增進不同地域政府間的相互信任，能夠發(fā)揮整體的政治智慧，提高治理決策和行動質(zhì)量。2018年，自然資源部出臺《保障2018年青島上合組織峰會滸苔綠潮聯(lián)防聯(lián)控工作方案》，強調(diào)做好相關省份沿海的早期滸苔防控。該方案的出臺具有應急政策的性質(zhì)，是國家整體利益與地方局部利益博弈的結(jié)果。在重大國家政治利益面前，通過縱向的協(xié)調(diào)性控制，為地方政府化解利益沖突注入了直接動力。自然資源部在聯(lián)防聯(lián)控工作制度的基礎上，2019年又制定了《黃?？鐓^(qū)域滸苔綠潮災害監(jiān)測預警會商業(yè)務規(guī)定》，聯(lián)合山東省、江蘇省、青島市相關部門和自然資源部及國家衛(wèi)星海洋應用中心等單位，通過定期討論溝通監(jiān)測結(jié)果，打破部門科層界限，實現(xiàn)了跨地域基礎上的跨部門協(xié)同。

（2）公私合作：多元治理主體間經(jīng)濟利益共創(chuàng)共享

雖然聯(lián)防聯(lián)控機制的建立，重構(gòu)了新型的區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度體系，但是經(jīng)濟利益是地方利益的主要內(nèi)容，要有效規(guī)制地方利益沖突，減輕由于環(huán)境治理成本投入和地區(qū)利益分配不均帶來的矛盾，實現(xiàn)各地方利益協(xié)調(diào)下的區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作，只有通過產(chǎn)業(yè)利益共享實現(xiàn)[37]。為了實現(xiàn)該層面利益的協(xié)調(diào)，青島市科技局、江蘇省科技廳和山東省科技廳共同推薦并于2017年啟動了重點科技項目“滸苔綠潮形成機理與綜合防控技術研究及應用”，共同發(fā)展?jié)G苔綠潮長效預警預報和高效資源化利用技術，探討建立滸苔規(guī)模資源化利用產(chǎn)業(yè)基地。現(xiàn)在，在江蘇沿海打撈的滸苔，經(jīng)高溫暴曬處理后，除了在本地企業(yè)進行無害化處理，部分會運抵位于山東膠州的資源化利用產(chǎn)業(yè)基地，加工成具有極高價值的獨特海洋產(chǎn)品，彰顯了滸苔治理所帶來的跨區(qū)域經(jīng)濟和社會雙重效益。滸苔利用的產(chǎn)業(yè)化和市場化，也為“兩省一市”海洋產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展帶來了新機遇。相關企業(yè)開始主動參與滸苔治理行動，成為滸苔專利技術研發(fā)的中堅力量。例如，山東青島的海大生物集團開發(fā)滸苔處理及應用專利十余件，并且為了更快收集和科學處理滸苔，實現(xiàn)面向市場的資源化利用，自籌資金建造兩艘滸苔海上移動處置平臺，加入打撈編隊。江蘇省為了推動滸苔處理技術成果的轉(zhuǎn)化和落地，形成企業(yè)參與滸苔災害治理的激勵機制，2018年開始以政府購買服務的方式，公開招標滸苔打撈和處理服務，已經(jīng)有十余家企業(yè)主動參與。

（3）屬地動員：政府利益引領與激勵下的社企主動參與

海洋生態(tài)環(huán)境治理的公眾性、公益性為社會力量參與到污染源頭早發(fā)現(xiàn)、早治理中提供了可能性。例如，在蘇北紫菜養(yǎng)殖區(qū)域，當?shù)卣ㄟ^環(huán)保宣傳與監(jiān)督引導，使得養(yǎng)殖戶逐漸認識到滸苔帶來的問題。在不影響自身經(jīng)濟利益的前提下，養(yǎng)殖戶科學調(diào)整紫菜養(yǎng)殖的生產(chǎn)方式，這對減少滸苔早期孢子分裂，降低滸苔爆發(fā)有顯著作用，實現(xiàn)了源頭控制。在動員社會力量參與清理工作方面，早在2008年，青島市政府就通過媒體正面宣傳，讓市民科學認識滸苔綠潮災害的嚴重性，了解海洋生態(tài)環(huán)境惡化對自身生活的影響。通過積極引導，至今青島市已有來自企業(yè)、社會組織、學校和街道社區(qū)的幾萬名志愿者參與滸苔打撈與沿岸清理工作。屬地政府統(tǒng)籌下的多元主體聯(lián)動模式，增加了參與者對海洋生態(tài)環(huán)境治理的實踐體驗與感受，提升了其參與環(huán)境治理的主體意識，增強了其保護家園環(huán)境的自豪感和熱情，多元主體由“被動參與”轉(zhuǎn)向“主動參與”。青島市政府為了補償企業(yè)所提供的機械設備處理滸苔的費用，與中石油、中石化公司商定由政府付費，對滸苔機械設備車輛進行現(xiàn)場免費供油，保障了企業(yè)參與的積極性。以上滸苔綠潮災害治理中公眾和企業(yè)能夠主動參與的邏輯在于：公眾作為美麗清潔海洋環(huán)境公共利益的最終受益者，實質(zhì)上是海洋生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)在動力。多元主體集體治理行動的方案要“落地扎根”，很大程度上需要屬地政府作為主導力量，在環(huán)境治理方案的制定與實施中，通過利益引導、利益實現(xiàn)和利益共享，對利益關系進行重新安排，統(tǒng)籌兼顧協(xié)調(diào)利益沖突。

五、結(jié)論與啟示

海洋生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化現(xiàn)象，表面看是人類活動對海洋資源環(huán)境攫取的后果，實質(zhì)上是在有限海洋資源約束下，不同主體基于不同利益驅(qū)動所產(chǎn)生的行為差異所致，表現(xiàn)為海洋經(jīng)濟利益被過度追逐、生態(tài)治理成本跨地域投入不均衡、治理“碎片化”和社會約束被弱化等治理困境。本文在揭示各主體內(nèi)部和不同主體間利益沖突及其謀利行為所導致的治理困境基礎上，厘清海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中各主體的角色，通過剖析滸苔綠潮災害的治理案例，分析利益協(xié)調(diào)下海洋環(huán)境治理的行動邏輯。筆者認為，構(gòu)建可消解、弱化海洋生態(tài)環(huán)境治理過程中價值沖突的協(xié)調(diào)機制是解決海洋生態(tài)環(huán)境治理困境的關鍵。這需要從制度安排、利益補償、利益爭端調(diào)解和利益共享保障機制四個方面入手，以確保多元治理主體間的價值平衡與價值協(xié)調(diào)。

1.形成國家層面海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度安排

由滸苔綠潮災害治理的案例可以看出，各地區(qū)政府面對滸苔帶來的環(huán)境問題而采取的行動，不可避免地存在“地方利益至上性”。同時地方政府會考慮環(huán)境治理成本投入而帶來的損益值，并以此作為下一步行動的參考。因此，針對跨地域海洋生態(tài)環(huán)境治理中不同地方政府利益沖突的協(xié)調(diào)，需要中央政府層面強有力的引領與控制。換句話說，在我國“強政府”的情境下，中央制定的頂層政治、經(jīng)濟、法律和環(huán)境保護制度為海洋生態(tài)環(huán)境治理整體利益的分配和調(diào)節(jié)提供了一個基本框架，規(guī)范了各地方不同治理主體行動的基本準則，引導各地方政府和不同部門間建立跨地域協(xié)商和合作制度，實現(xiàn)了考慮多方利益訴求下的綜合決策，為跨地域海洋生態(tài)環(huán)境治理走向海洋經(jīng)濟利益、社會公共利益和生態(tài)效益均衡協(xié)調(diào)提供頂層制度保障。

2.創(chuàng)新海洋生態(tài)環(huán)境治理的利益補償機制

生態(tài)環(huán)境治理中的利益補償依據(jù)利益公共性和發(fā)生領域可分為資源經(jīng)濟補償、區(qū)域生態(tài)補償和資源生態(tài)補償三種類型[38]。其本質(zhì)上強調(diào)的是對因保護或破壞海洋環(huán)境而獲取的經(jīng)濟利益的再次分配，使不同治理主體間的利益分配呈現(xiàn)較為公平的一種狀態(tài)，保護其參與海洋生態(tài)環(huán)境保護的積極性。在目前的海洋生態(tài)補償中，主要依靠地方政府財政的利益轉(zhuǎn)移，如稅收返還、財政補貼等，補償方式單一，政府單方面投入大。而創(chuàng)新利益補償機制，要充分考慮民間資金和市場的作用，實現(xiàn)“受益者付費、破壞者補償”。對于個人或企業(yè)享用海洋生態(tài)環(huán)境帶來經(jīng)濟效益的，應相應繳納海洋資源稅、海洋生態(tài)環(huán)保稅等，并將稅收所得建立海洋生態(tài)環(huán)境治理專項基金，直接用于補償海洋生態(tài)環(huán)境退化的受害者損失，實現(xiàn)政府財政補償機制與市場機制相輔相成的海洋生態(tài)環(huán)境治理利益補償新機制。另外，中央在政府利益補償中要繼續(xù)發(fā)揮核心作用，通過中央財政的轉(zhuǎn)移支付和應急管理資金，補償由于突發(fā)海洋生態(tài)災害所造成的地方性經(jīng)濟損失。

3.完善海洋生態(tài)環(huán)境治理的利益爭端調(diào)解機制

由于海洋環(huán)境生態(tài)治理問題涉及多方利益相關者，如地方政府、企業(yè)、當?shù)鼐用?、社會組織等，各自有著不同的價值訴求，因此治理過程中一旦發(fā)生利益爭端和沖突，其解決途徑不能僅靠政府單方協(xié)調(diào)解決，而應是一種多元治理模式。換句話說，雖然有上級政府參與調(diào)節(jié)和相關法律制度規(guī)范來判定責任，但仍然需要完善海洋生態(tài)環(huán)境治理爭端調(diào)解的“軟機制”，即利益各方要基于海洋生態(tài)環(huán)境治理共同體的責任與成本共擔原則，具備參與調(diào)解的自覺性和意愿。一旦出現(xiàn)利益爭端調(diào)解，能夠平等坦誠，通過協(xié)商、合作和互惠互利的方式進行解決。

4.構(gòu)建海洋生態(tài)環(huán)境治理的利益共享保障機制

利益共享是多元主體參與環(huán)境共同治理的終極目標，是治理是否有效的判斷標準之一，也是鏈接利益訴求和利益協(xié)調(diào)補償方式的重要保障。在共同治理情境下，通過深入跨區(qū)域合作，開展政府-企業(yè)生態(tài)環(huán)境項目對接和區(qū)域應急聯(lián)動等治理措施，海洋生態(tài)環(huán)境的改善將給參與多元治理的各主體帶來共同的整體利益。但由于海洋生態(tài)環(huán)境的特殊性，決定了其治理主體在利益共享訴求方面的多樣性。因此，在利益共享的保障機制構(gòu)建上，應完善多元主體利益訴求表達的渠道和平臺，提升企業(yè)對于生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展的理念認知，不斷增強公眾對于優(yōu)美海洋生態(tài)環(huán)境公共利益的獲得感、幸福感。同時，通過定期監(jiān)督和審查，確保海洋生態(tài)區(qū)域內(nèi)政府間合作治理相關制度的執(zhí)行，共同享有優(yōu)化后海洋生態(tài)資源開發(fā)利用機遇，實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境治理共治共享的新格局。

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（責任編輯?矯海霞）