國(guó)際投資協(xié)定中的可持續(xù)發(fā)展議題：從外部性到內(nèi)生性的轉(zhuǎn)變

王曄瓊

引言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的不斷加深，生產(chǎn)要素的大規(guī)模流動(dòng)在給世界各國(guó)及其人民帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，環(huán)境污染、資源用竭、全球氣候變暖、貧富差距增大等一系列的問題也隨之而來，且情勢(shì)越來越緊迫。在此背景下，可持續(xù)發(fā)展議題逐漸引起重視。“可持續(xù)發(fā)展”的概念于1987年由以時(shí)任挪威首相布倫特蘭為主席的聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》報(bào)告中正式提出，以代際公平為理論基礎(chǔ)，要求主權(quán)國(guó)家與時(shí)俱進(jìn)更新自身發(fā)展需求，以保護(hù)后代人的未來權(quán)利為前提創(chuàng)造與實(shí)現(xiàn)當(dāng)代的發(fā)展。①參見汪習(xí)根主編：《發(fā)展權(quán)全球法治機(jī)制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第207頁(yè)。為達(dá)到此目標(biāo)，各主權(quán)國(guó)家紛紛開始重新審視國(guó)際投資與社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展議題之間的關(guān)系，因?yàn)閲?guó)際投資以追求利益最大化為內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，以往通過國(guó)際投資設(shè)立的跨國(guó)公司也正是導(dǎo)致環(huán)境惡化、不公加劇的重要因素。

在傳統(tǒng)觀念中，自然對(duì)于人類來說是外在的（external），是他物（other），自然是可以被任一所有者或主權(quán)國(guó)家所擁有、控制和累積的，①See Tom Sparks,The Place of the Environment in State of Nature Discourses:Reassessing Nature,Property and Sovereignty in the Anthropocene,http://ssrn.com/abstract=3561671,visited on 4 June 2021.由此，環(huán)境惡化、過度開采等歸咎于商業(yè)活動(dòng)的后果被認(rèn)定為外部事物（externalities）予以對(duì)待。工作環(huán)境、工資待遇等勞工權(quán)利也是如此，僅僅是被剝削階級(jí)在創(chuàng)造剩余價(jià)值過程中的外部事物。此種觀念體現(xiàn)在早期的國(guó)際投資協(xié)定中，被以法律的形式固定下來。老一代的國(guó)際投資協(xié)定不包含任何具體的保護(hù)環(huán)境或勞工的條款，簽訂國(guó)際投資協(xié)定的目的就是單純的投資者財(cái)產(chǎn)保護(hù)。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念被普遍地接受和采納，國(guó)際投資協(xié)定的形式和內(nèi)容也發(fā)生了重大的變化，投資協(xié)定中的可持續(xù)發(fā)展議題顯示出由外部性向內(nèi)生性（internal）轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)。本文的核心觀點(diǎn)是：可持續(xù)發(fā)展議題在國(guó)際投資協(xié)定中由外部事物過渡到內(nèi)生事物是實(shí)然且應(yīng)然的，各國(guó)應(yīng)按此路徑并結(jié)合自身情況發(fā)展完善所簽訂的國(guó)際投資協(xié)定。

一、可持續(xù)發(fā)展議題在國(guó)際投資協(xié)定中的演進(jìn)

（一）完全的外部性階段

在18世紀(jì)至19世紀(jì)殖民主義時(shí)代，國(guó)際投資法機(jī)制被認(rèn)為主要體現(xiàn)為習(xí)慣國(guó)際法上對(duì)于外國(guó)人及其財(cái)產(chǎn)乃至外國(guó)直接投資的最低待遇標(biāo)準(zhǔn)，主要依靠外交和武力手段而非法律手段得以實(shí)施。②See Kenneth J.Vandevelde,A Brief History of International Investment Agreement,12 U.C.Davis Journal of International Law and Policy 158-161(2005).“二戰(zhàn)”后，美國(guó)簽訂的友好、通商、航海協(xié)定，抑或是1959年11月25日簽訂的第一個(gè)雙邊投資協(xié)定（BIT）——德國(guó)—巴基斯坦雙邊投資協(xié)定，可看做現(xiàn)代國(guó)際投資法的起點(diǎn)。③See Jarrod Hepburn,et al.,Investment Law before Arbitration,23 Journal of International Economic Law 929-930(2020).20世紀(jì)90年代以前，外國(guó)投資者所面臨的核心風(fēng)險(xiǎn)包括東道國(guó)的直接征收、基于國(guó)別的歧視待遇以及財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移限制。④See Jarrod Hepburn,et al.,Investment Law before Arbitration,23 Journal of International Economic Law 932(2020).這一時(shí)期的國(guó)際投資協(xié)定核心目的是建立投資保護(hù)的一般標(biāo)準(zhǔn)，包括將有關(guān)征收的充分、及時(shí)、有效賠償?shù)奈鞣綐?biāo)準(zhǔn)確立為“正確的”習(xí)慣法標(biāo)準(zhǔn)，還包括投資爭(zhēng)端中投資者母國(guó)的代位求償權(quán)確立等。⑤See Jarrod Hepburn,et al.,Investment Law before Arbitration,23 Journal of International Economic Law 934(2020).外國(guó)投資者與東道國(guó)之間關(guān)系的核心體現(xiàn)為對(duì)外國(guó)投資者的投資財(cái)產(chǎn)保護(hù)問題，由此也使得國(guó)際投資協(xié)定的核心價(jià)值追求呈現(xiàn)為如何保護(hù)外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)，以此來實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值。①參見張慶麟：《公共利益視野下的國(guó)際投資協(xié)定新發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第17頁(yè)。

這一階段的國(guó)際投資協(xié)定一般條款數(shù)量較少，內(nèi)容較為簡(jiǎn)單粗略，基本不涉及環(huán)境、勞工、人權(quán)保護(hù)等投資財(cái)產(chǎn)保護(hù)以外的價(jià)值目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展在條約中呈現(xiàn)完全的外部性特征。以中國(guó)的締約實(shí)踐為例，這一時(shí)期中國(guó)對(duì)外簽訂的雙邊投資協(xié)定大多僅包括投資定義、最惠國(guó)待遇、直接征收及國(guó)有化、收入轉(zhuǎn)移、代位請(qǐng)求權(quán)、爭(zhēng)端解決等核心條款。

（二）過渡階段

20世紀(jì)90年代以后，隨著國(guó)際投資協(xié)定以及投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決（ISDS）案件數(shù)量的爆發(fā)式增長(zhǎng)和投資自由化的不斷深入，外國(guó)投資損害東道國(guó)公共利益，并以國(guó)際投資協(xié)定為盾牌導(dǎo)致東道國(guó)束手無策的情形屢見不鮮，這使得國(guó)際投資協(xié)定中投資者保護(hù)與公共利益之間的沖突問題受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。加強(qiáng)東道國(guó)規(guī)制權(quán)成為國(guó)際投資法理論的熱點(diǎn)問題，國(guó)際投資協(xié)定中例外條款的引入則是增強(qiáng)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的一項(xiàng)重要改變。②參見張慶麟：《公共利益視野下的國(guó)際投資協(xié)定新發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第74頁(yè)。

國(guó)際條約中的例外條款按照功能可區(qū)分為適用范圍排除例外和違約免責(zé)例外兩類。③參見韓立余：《國(guó)際經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則對(duì)履行要求的規(guī)制》，《法學(xué)家》2017年第6期，第119-120頁(yè)。適用范圍排除例外類似于締約方所作出的保留聲明，在聲明保留的領(lǐng)域不對(duì)該締約方適用條約中規(guī)定的具體義務(wù)。違約免責(zé)例外是指在列明的特定情形下違反條約義務(wù)規(guī)定的責(zé)任可被免除。國(guó)際投資協(xié)定中納入的例外條款表現(xiàn)形式和范圍呈現(xiàn)多樣化的特征。有些國(guó)際投資協(xié)定采用“禁止和限制”條款，即協(xié)定中的任何規(guī)定不應(yīng)以任何方式約束任一締約方采取包括禁止或限制在內(nèi)的必要措施以維護(hù)其公共利益。例如，1985年中國(guó)—新加坡BIT第11條規(guī)定：協(xié)定的規(guī)定不應(yīng)以任何方式約束締約任何一方為保護(hù)其根本的安全利益，或?yàn)楸Ｕ瞎步】?，或?yàn)轭A(yù)防動(dòng)、植物的病蟲害，而使用任何種類的禁止或限制的權(quán)利或采取其他任何行動(dòng)的權(quán)利。1998年毛里求斯—瑞士BIT第11條第3款也可歸于此類條款，該條款規(guī)定“本協(xié)定中的任何規(guī)定都不得解釋為妨礙任一締約方為公共健康或者動(dòng)植物疾病預(yù)防而采取必要的措施”。有些國(guó)際投資協(xié)定則參照GATT1994第21條以一般例外條款的形式進(jìn)行規(guī)定，2009年修訂的《東盟綜合投資協(xié)定》為其中的代表。中國(guó)2020年簽署的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)更是將GATT1994第20條以及GATS第14條一般例外條款直接納入作為協(xié)定的一部分。①《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》第十七章第12條規(guī)定：“一、就第二章(貨物貿(mào)易)、第三章(原產(chǎn)地規(guī)則)、第四章(海關(guān)程序和貿(mào)易便利化)、第五章(衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施)、第六章(標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)法規(guī)和合格評(píng)定程序)、第十章(投資)和第十二章(電子商務(wù))而言，GATT1994第20條經(jīng)必要修改后納入本協(xié)定并構(gòu)成本協(xié)定的一部分。二、就第八章(服務(wù)貿(mào)易)、第九章(自然人臨時(shí)流動(dòng))、第十章(投資)和第十二章(電子商務(wù))而言，GATS第14條，包括其腳注，經(jīng)必要修改后納入本協(xié)定并構(gòu)成本協(xié)定的一部分。”除上述違約免責(zé)例外之外，有些國(guó)際投資協(xié)定還納入了適用范圍排除例外條款，例如美國(guó)2012年BIT范本，其關(guān)于間接征收的附件B第4條b款規(guī)定：“除非在極少數(shù)情況下，一方設(shè)計(jì)并適用于保護(hù)合法的公共福利目標(biāo)，諸如公共健康、安全和環(huán)境的非歧視性措施不構(gòu)成間接征收。”RCEP第十章附件二第4條也作出了類似規(guī)定。②《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》第十章附件二第4條規(guī)定：“一締約方采取的為實(shí)現(xiàn)合法的公共福利目標(biāo)，如保護(hù)公共健康、安全、公共道德、環(huán)境以及穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格等，而設(shè)計(jì)和實(shí)施的非歧視監(jiān)管行為，不構(gòu)成第二款第(二)項(xiàng)所指的征收?！?/p>

包括環(huán)境保護(hù)、公共健康、文化保護(hù)等在內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展議題，作為平衡投資者與東道國(guó)利益的重要手段，以例外條款的形式被納入國(guó)際投資協(xié)定，可被視為國(guó)際投資協(xié)定發(fā)展過程中一個(gè)重要的過渡階段，因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展問題開始進(jìn)入國(guó)際投資協(xié)定的調(diào)整范疇中。但與締約方其他具體義務(wù)相比較，可持續(xù)發(fā)展價(jià)值仍未被視做與投資保護(hù)或投資自由化具有同等地位的核心價(jià)值目標(biāo)，而是以例外的形式為締約方行使規(guī)制權(quán)預(yù)留空間，實(shí)質(zhì)上仍是一種外部或次要的價(jià)值取向。

（三）內(nèi)生性階段

一些晚近簽訂的BIT或自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）中開始含有體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的序言條款以及專項(xiàng)條款或?qū)ｉT的章節(jié)。不同于例外條款給東道國(guó)預(yù)留規(guī)制空間或賦權(quán)的功能，除了對(duì)國(guó)家規(guī)制權(quán)予以確認(rèn)外，協(xié)定序言及此類專項(xiàng)條款或章節(jié)的意義還在于為締約方以及投資者設(shè)置維護(hù)可持續(xù)發(fā)展價(jià)值目標(biāo)的義務(wù)，要求東道國(guó)不能為了吸引投資而有損本國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的公共利益，如環(huán)境、勞工、人權(quán)等，③參見張慶麟：《公共利益視野下的國(guó)際投資協(xié)定新發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第6頁(yè)。外國(guó)投資者進(jìn)行投資活動(dòng)時(shí)須履行相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

1992年簽署的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》是最早體現(xiàn)環(huán)境與勞工保護(hù)要求的典型代表，其明確規(guī)定，吸引投資不得以犧牲環(huán)境與勞工權(quán)利為代價(jià)，還達(dá)成了兩個(gè)附加協(xié)議：《北美環(huán)境合作協(xié)議》和《北美勞工合作協(xié)議》。隨后簽訂的眾多FTA都沿用了此種做法，包括《加拿大—秘魯FTA》《歐盟—日本經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）等。雙邊投資協(xié)定也是如此，美國(guó)2012年BIT范本包含明確的投資與環(huán)境、投資與勞工條款，2020年底宣布談判完成的《中歐投資協(xié)定》（CAI）也在序言中明確了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，且包含了專門的投資與可持續(xù)發(fā)展章節(jié)，設(shè)定了相應(yīng)的可持續(xù)發(fā)展義務(wù)。

序言及此類專項(xiàng)具體條款（包括不減損國(guó)內(nèi)環(huán)境及勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)條款、積極履行簽訂的國(guó)際環(huán)境及勞工公約中的義務(wù)條款、積極促進(jìn)企業(yè)社會(huì)責(zé)任執(zhí)行條款等）的內(nèi)容，展現(xiàn)出可持續(xù)發(fā)展價(jià)值與財(cái)產(chǎn)保護(hù)、投資自由化目標(biāo)的統(tǒng)一與融合，可持續(xù)發(fā)展議題在國(guó)際投資協(xié)定中呈內(nèi)生性的發(fā)展特點(diǎn)?？沙掷m(xù)發(fā)展不再是完全游離于國(guó)際投資活動(dòng)之外的事物，也不僅僅是東道國(guó)平衡其與投資者之間利益的實(shí)用工具，而是投資者與東道國(guó)都必須遵守的重要原則和必須履行的條約義務(wù)。

二、可持續(xù)發(fā)展議題在國(guó)際投資協(xié)定中由外至內(nèi)發(fā)展的應(yīng)然性

（一）符合可持續(xù)發(fā)展與國(guó)際投資的辯證統(tǒng)一關(guān)系

要考察國(guó)際投資協(xié)定中可持續(xù)發(fā)展議題的發(fā)展變化，首先要明確國(guó)際投資與可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。就表象層面來看，國(guó)際投資與可持續(xù)發(fā)展之間或呈矛盾對(duì)立的關(guān)系。國(guó)際投資是國(guó)家間資金流動(dòng)的一種重要形式，是投資者為獲得一定經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而將其資本投入國(guó)外的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，具有投資者投入資本或其他資源、期待獲取收益或利潤(rùn)以及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)等特征。①參見余勁松：《國(guó)際投資法》，法律出版社2018年版，第1頁(yè)。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，資本主義進(jìn)入壟斷階段，壟斷資本為了占據(jù)外國(guó)市場(chǎng)，取得海外資源、獲取高額壟斷利潤(rùn)，開始在海外直接投資設(shè)廠，直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)。20世紀(jì)80年代后，隨著生產(chǎn)國(guó)際化的進(jìn)一步拓展，國(guó)際直接投資的比例也大幅增長(zhǎng)。②參見余勁松：《國(guó)際投資法》，法律出版社2018年版，第1-2頁(yè)。直接投資是指伴有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)和控制權(quán)的投資，投資者在海外直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)，并對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理有較大的控制權(quán)。在國(guó)外新設(shè)或并購(gòu)企業(yè)成立跨國(guó)公司是最重要的一種國(guó)際直接投資方式。出于對(duì)外匯的需求以及考慮到外資所能發(fā)揮的積極作用，發(fā)展中國(guó)家開始普遍對(duì)國(guó)際投資持開放的態(tài)度。跨國(guó)公司在許多發(fā)展中國(guó)家的采礦和制造業(yè)部門，特別是在石油、化學(xué)品、金屬、造紙和汽車等環(huán)境敏感領(lǐng)域，作為所有者、合資企業(yè)的合資方和技術(shù)提供者發(fā)揮著重要作用。①See G.H.Brundtland，Report of the World Commission on Environment and Development:Our Common Future,http://www.un-documents.net/wced-ocf.htm.,visited on 6 June 2021.然而，跨國(guó)公司往往為了在全球價(jià)值鏈中占據(jù)最高地位，攫取最大利潤(rùn)，疏于承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，對(duì)東道國(guó)的環(huán)境、資源、勞工保護(hù)等方面造成破壞性的影響，有違可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

盡管國(guó)際投資與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間可能存在著一定的矛盾，但不可否認(rèn)的是，投資自由化和國(guó)際直接投資的迅速增長(zhǎng)推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的最優(yōu)配置，從而保證生產(chǎn)活動(dòng)能夠以最有效率的方式進(jìn)行。②See Anke Dahrendorf，Global Proliferation of Bilateral and Regional Trade Agreements:A Threat for the World Trade Organization and/or for Developing Countries,https://ssrn.com/abstract=1382820,visited on 6 June 2021.如果流向發(fā)展中國(guó)家的國(guó)際投資被大部分應(yīng)用于提高環(huán)境和資源部門生產(chǎn)力，包括重新造林和薪材開發(fā)、流域保護(hù)、水土保持、恢復(fù)灌溉、小規(guī)模農(nóng)業(yè)、低成本衛(wèi)生措施以及將作物轉(zhuǎn)化為燃料等項(xiàng)目，資本的自由流動(dòng)將有利于增加綠色產(chǎn)品、服務(wù)和技術(shù)的交換。

總的來說，如果國(guó)際投資配合以符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施方案，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與可持續(xù)發(fā)展價(jià)值的平衡與協(xié)調(diào)，國(guó)際投資實(shí)際上能夠?qū)沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到積極的促進(jìn)作用。相應(yīng)地，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也是國(guó)際投資活動(dòng)長(zhǎng)期存在的重要前提，因?yàn)橹挥袑?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，才能避免短期內(nèi)資源用竭、環(huán)境惡化、社會(huì)不公平加劇等現(xiàn)象，才能為將來的國(guó)際投資活動(dòng)提供良好的營(yíng)商環(huán)境，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。國(guó)際投資與可持續(xù)發(fā)展二者既相互矛盾，又彼此促進(jìn)，可持續(xù)發(fā)展議題在國(guó)際投資協(xié)定中由外至內(nèi)的發(fā)展路徑符合二者的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

（二）國(guó)際社會(huì)對(duì)可持續(xù)發(fā)展價(jià)值的廣泛認(rèn)可

1987年，“可持續(xù)發(fā)展”的概念被首次正式提出，隨后，通過1992年里約聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)簽署的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀(jì)議程》等政策法律文件，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及其價(jià)值已成為國(guó)際社會(huì)的廣泛共識(shí)。③參見柯堅(jiān)：《可持續(xù)發(fā)展對(duì)外政策視角下的歐盟氣候變化國(guó)際合作方略》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期，第14頁(yè)。世界各主要國(guó)家都開始將可持續(xù)發(fā)展作為重要的對(duì)內(nèi)對(duì)外政策和基本戰(zhàn)略目標(biāo)。早在1997年，歐盟就在《阿姆斯特丹條約》中將“實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”明確為共同體目標(biāo)，①See Luis A.Aviles,Sustainable Development and Environmental Legal Protection in the European Union:A Model for Mexican Constitutional Courts to Follow?6 Mexican Law Review 251-272(2014).除在其基本法中納入可持續(xù)發(fā)展條款并不斷明確立法表述、強(qiáng)化相關(guān)法律規(guī)定外，歐盟也一直致力于將可持續(xù)發(fā)展條款納入雙邊投資協(xié)定及自由貿(mào)易協(xié)定，以期實(shí)現(xiàn)歐盟可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的全球化。②參見周亞敏：《歐盟在全球治理中的環(huán)境戰(zhàn)略》，《國(guó)際論壇》2016年第6期，第24頁(yè)。美國(guó)前總統(tǒng)克林頓于1993年宣布成立“總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展理事會(huì)”，該組織以調(diào)動(dòng)全民族積極性為目的，采取全方位可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)策略，③參見曾濤、趙星：《美國(guó)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略探析》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2002年第4期，第88頁(yè)。且美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本包含了環(huán)境、勞工的可持續(xù)發(fā)展條款，④See 2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty,Articles 12，13.美國(guó)主導(dǎo)簽訂的主要自由貿(mào)易協(xié)定也都包含了可持續(xù)發(fā)展章節(jié)。

中國(guó)先后發(fā)布《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》和《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程國(guó)別方案》，強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作，堅(jiān)持以“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)。在可持續(xù)發(fā)展原則的指導(dǎo)下，中國(guó)重視發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好、勞動(dòng)友好型產(chǎn)業(yè)，不斷實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

在新的世界局勢(shì)和不斷惡化的環(huán)境背景下，可持續(xù)發(fā)展議題受到越來越多的重視，重要性不斷提升。國(guó)際投資協(xié)定作為各締約國(guó)談判的產(chǎn)物能夠體現(xiàn)各方的意志，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)符合世界各國(guó)、各族人民的利益，國(guó)際投資又與可持續(xù)發(fā)展之間存在著密切聯(lián)系，作為國(guó)際社會(huì)達(dá)成的共識(shí)，可持續(xù)發(fā)展議題作為內(nèi)生性問題被納入國(guó)際投資協(xié)定是大勢(shì)所趨，符合發(fā)展規(guī)律。可持續(xù)發(fā)展問題在國(guó)際投資協(xié)定中地位的提升以及性質(zhì)的轉(zhuǎn)變也是各國(guó)政府承認(rèn)可持續(xù)發(fā)展價(jià)值的體現(xiàn)，是各國(guó)給予該議題重要關(guān)切在國(guó)際法層面的真實(shí)寫照。

（三）可持續(xù)發(fā)展議題呈外部性引起的國(guó)際法實(shí)踐困境

早期可持續(xù)發(fā)展議題在國(guó)際投資協(xié)定中呈外部性特征引起的一系列實(shí)踐問題難以解決。老一代的國(guó)際投資協(xié)定中沒有包含任何具體的環(huán)境與勞工保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展條款，這使得東道國(guó)沒有行使國(guó)家規(guī)制權(quán)以維護(hù)其公共利益的文本依據(jù)，與此同時(shí)，協(xié)定中也沒有企業(yè)社會(huì)責(zé)任、反腐敗等針對(duì)外國(guó)投資者設(shè)置義務(wù)的規(guī)定，這在很大程度上導(dǎo)致了在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中投資者與東道國(guó)之間權(quán)益的不平衡，進(jìn)一步引發(fā)了ISDS機(jī)制的信任危機(jī)。

以例外條款的形式在國(guó)際投資協(xié)定中納入可持續(xù)發(fā)展議題，在一定程度上為國(guó)家規(guī)制權(quán)的行使預(yù)留出空間，緩解了投資者與東道國(guó)之間利益不平衡的局面。但即便如此，可持續(xù)發(fā)展議題仍然呈外部性特征，這種簡(jiǎn)單的、以一般例外形式排除東道國(guó)義務(wù)的方式也引起了一系列的問題與爭(zhēng)論，最突出的仍是東道國(guó)規(guī)制權(quán)與投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)的平衡問題，包括適用例外條款的東道國(guó)是否還需要對(duì)投資者進(jìn)行補(bǔ)償，一般例外條款的適用是否需要滿足GATT第20條的非歧視要求以及例外條款的適用是否需要滿足程序性要求，例如一方應(yīng)在措施生效前或生效后及時(shí)通知他方等。①參見曾建知：《國(guó)際投資條約一般例外條款研究——兼論我國(guó)的選擇》，《武大國(guó)際法評(píng)論》2015年第1期，第313-321頁(yè)。明確文本表述的缺失導(dǎo)致仲裁庭采取各不相同的方式和態(tài)度去處理與可持續(xù)發(fā)展問題相關(guān)的投資爭(zhēng)端，②例如Metalclad Corp.v.Mexico,ICSID Case No.ARB/97/1,Award,30 August 2000;Methanex Corporation v.United States of America,UNCITRAL,Final Award on Jurisdiction and Merits,3 August 2005;Burlington Resources Inc.v.Republic of Ecuador,ICSID Case No.ARB 08/05,Decision on Ecuador’s Counterclaims,7 February 2017.可能使例外條款最終的適用效果與締約者的預(yù)期相悖，可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)難以通過例外條款的適用而達(dá)到。

三、可持續(xù)發(fā)展問題在國(guó)際投資協(xié)定中的外部性遺留及深層原因

（一）可持續(xù)發(fā)展問題的外部性遺留

1.國(guó)際條約實(shí)踐的不一致

根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展委員會(huì)（UNCTAD）世界投資報(bào)告，雖然可持續(xù)發(fā)展條款在國(guó)際投資協(xié)定中的納入是當(dāng)前國(guó)際投資法改革的重點(diǎn)之一，但每年新締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定實(shí)踐卻并不一致。以2019年締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定中涉可持續(xù)發(fā)展問題的改革導(dǎo)向條款為例，具體情況可見下表：

續(xù)表

可持續(xù)發(fā)展條款在國(guó)際投資協(xié)定中納入與否、表現(xiàn)形式與具體內(nèi)容都各不相同，可持續(xù)發(fā)展議題在有些國(guó)際投資協(xié)定中仍呈完全空白的狀態(tài)，在有些協(xié)定中則以明確締約方規(guī)制權(quán)和一般例外的形式體現(xiàn)，還有些協(xié)定則是在序言和正文中明確應(yīng)履行的可持續(xù)發(fā)展義務(wù)以及企業(yè)的社會(huì)責(zé)任等，各方在對(duì)外簽訂國(guó)際投資協(xié)定時(shí)也大多沒有形成固定或統(tǒng)一的模式。另外，根據(jù)UNCTAD的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，縱觀整個(gè)國(guó)際投資協(xié)定體系（接近3300項(xiàng)國(guó)際投資協(xié)定），絕大多數(shù)生效的協(xié)定并不包括直接涉及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的條款。①See UNCTAD,World Investment Report 2020,https://unctad.org/system/files/official-document/wir2020_en.pdf,visited on 6 June 2021.換言之，國(guó)際投資協(xié)定在可持續(xù)發(fā)展議題上的實(shí)踐是參差不齊的，可持續(xù)發(fā)展議題呈外部性的傳統(tǒng)國(guó)際投資協(xié)定實(shí)際上仍占據(jù)了相當(dāng)?shù)谋戎亍?/p>

2.形式與內(nèi)容的表里不一

盡管一些現(xiàn)行國(guó)際投資協(xié)定將具體的可持續(xù)發(fā)展條款納入其中，在形式上過渡到內(nèi)生性階段，但深究其條文內(nèi)容，實(shí)際上仍保留著外部性的特征。

首先，締約方將國(guó)際環(huán)境條約或國(guó)際勞工條約中的大量柔性措辭移植到國(guó)際投資協(xié)定中，②參見何志鵬、孫璐：《國(guó)際軟法何以可能：一個(gè)以環(huán)境為視角的展開》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第26卷第1期，第36-37頁(yè)。包括“努力保證”（strive to ensure），“有效執(zhí)行”（effectively implement），“作出持久和持續(xù)的努力”（make continued and sustained efforts），“尊重、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)”“考慮批準(zhǔn)”等表述，缺乏具體的承諾安排或階段性目標(biāo)的規(guī)定。與投資保護(hù)和投資自由化條款的明確性構(gòu)成鮮明對(duì)比，這些柔性措辭的使用往往使得可持續(xù)發(fā)展條款極具模糊性，并帶有強(qiáng)烈的理想主義色彩。用語(yǔ)的模糊性使一些學(xué)者認(rèn)為協(xié)定并沒有將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與投資自由化完全地結(jié)合起來，而是仍呈外部性的特征。有學(xué)者認(rèn)為，即便是近期達(dá)成的高水平自由貿(mào)易協(xié)定都面臨這一問題，包括《歐盟—加拿大綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》（CETA）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）、《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）在內(nèi)，自由貿(mào)易協(xié)定大多將實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)寄希望于更柔性的合作以及各自盡最大的努力，③See Francesco Montanaro&Federica Violi,The Remains of the Day:The International Economic Order in the Era of Disintegration,23 Journal of International Economic Law 311(2020).只是程度有所不同。

其次，雙邊投資協(xié)定中的一般性爭(zhēng)端解決機(jī)制往往明確排除對(duì)環(huán)境、勞工等可持續(xù)發(fā)展條款的適用。例如，美國(guó)2012年BIT范本第12.6條及13.4條針對(duì)環(huán)境與勞工條款項(xiàng)下的爭(zhēng)議規(guī)定了專門的磋商機(jī)制，“締約方應(yīng)磋商并努力達(dá)成彼此滿意的解決方案”，第37.5條明確規(guī)定國(guó)家與國(guó)家之間的爭(zhēng)端解決機(jī)制不適用于環(huán)境及勞工條款項(xiàng)下的爭(zhēng)議，第24條規(guī)定的仲裁適用范圍也不包含環(huán)境與勞工條款項(xiàng)下義務(wù)的違反?！吨袣W投資協(xié)定》可持續(xù)發(fā)展一節(jié)中的分歧解決機(jī)制則遵循了歐盟的一貫做法，對(duì)與可持續(xù)發(fā)展章節(jié)有關(guān)的爭(zhēng)議設(shè)置了政府磋商程序和專家組審查程序，但專家組報(bào)告對(duì)締約方并不具有強(qiáng)制約束力，協(xié)定也不涉及后續(xù)的救濟(jì)措施。歐盟式FTA目前也都采取此種將可持續(xù)發(fā)展章節(jié)爭(zhēng)議解決與一般爭(zhēng)端解決機(jī)制脫鉤的做法。①例如《歐盟—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定》第13.14條和13.15條；《歐盟與秘魯/哥倫比亞綜合貿(mào)易協(xié)定》第283條和284條。參見李西霞：《歐盟自由貿(mào)易協(xié)定中的勞工標(biāo)準(zhǔn)及其啟示》，《法學(xué)》2017年第1期，第110頁(yè)；蔣小紅：《試論國(guó)際投資法的新發(fā)展——以國(guó)際投資條約如何促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為視角》，《河北法學(xué)》第37卷第3期，第53頁(yè)。

（二）可持續(xù)發(fā)展問題外部性遺留的深層原因

1.各締約方發(fā)展情況的差別

首先，國(guó)際投資協(xié)定締約方的發(fā)展情況與程度并不一致，第二次世界大戰(zhàn)后產(chǎn)生的南北矛盾實(shí)際上仍然存在。發(fā)達(dá)的西方資本主義國(guó)家早已渡過了資本原始積累的歷史階段，轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)保護(hù)環(huán)境、勞工、人權(quán)等更加豐富多元的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，但眾多發(fā)展中國(guó)家，特別是一些最不發(fā)達(dá)國(guó)家，仍然處于需要通過吸引大量外資以支持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，不得不開放市場(chǎng)或減少限制以吸引外國(guó)投資。

經(jīng)濟(jì)學(xué)者通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，不同類型的國(guó)際投資協(xié)定中可持續(xù)發(fā)展條款的設(shè)定對(duì)國(guó)際直接投資（FDI）流入和流出具有異質(zhì)性影響，“北-北”型FTA中的可持續(xù)發(fā)展條款對(duì)FDI來源國(guó)的投資流出、東道國(guó)FDI流入產(chǎn)生了正向影響，而“南-北”型雙邊投資協(xié)定中可持續(xù)發(fā)展條款的設(shè)定則降低了FDI來源國(guó)的投資流出和東道國(guó)FDI的流入。②參見張中元：《國(guó)際投資協(xié)定中可持續(xù)發(fā)展條款對(duì)雙邊投資的影響》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2018年第3期，第107頁(yè)。因此，不同的締約方對(duì)國(guó)際投資協(xié)定中可持續(xù)發(fā)展條款的設(shè)定有不同的選擇傾向。

其次，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際投資領(lǐng)域的談判實(shí)力和締約能力也存在差距。③參見蔣小紅：《試論國(guó)際投資法的新發(fā)展——以國(guó)際投資條約如何促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為視角》，《河北法學(xué)》第37卷第3期，第46頁(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過長(zhǎng)期的締約實(shí)踐，已經(jīng)具備了成熟的談判與立法技巧，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在對(duì)外商簽國(guó)際投資協(xié)定時(shí)都形成了自己一以貫之的風(fēng)格或模式，而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家暫時(shí)沒有形成自己統(tǒng)一的協(xié)定模版，在立法技巧上還較為欠缺。

綜上，因締約方的經(jīng)濟(jì)利益、發(fā)展階段不同以及談判實(shí)力、立法技巧上的差距，相互間在國(guó)際投資協(xié)定中設(shè)定的條款內(nèi)容、結(jié)構(gòu)安排以及權(quán)利義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)必然參差不齊，有所差別。④參見徐崇利：《經(jīng)濟(jì)全球化與國(guó)際經(jīng)濟(jì)條約談判方式的創(chuàng)新》，《比較法研究》2001年第3期，第63頁(yè)。

2.各締約方全球競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的實(shí)施

獨(dú)立平等的主權(quán)國(guó)家為了自己的利益，為了各自的生存與發(fā)展，為了人民的生命和健康，它們之間必然會(huì)存在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在戰(zhàn)爭(zhēng)的作用與合法性被削弱之后，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的地位和作用就被提高了，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)更多地體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)層面的競(jìng)爭(zhēng)，而經(jīng)濟(jì)利益實(shí)際上主要就是產(chǎn)業(yè)利益。①產(chǎn)業(yè)通俗來說是指從事某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生產(chǎn)商或生產(chǎn)某類產(chǎn)品的生產(chǎn)商的總稱，產(chǎn)業(yè)也可被抽象地理解為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者社會(huì)分工，特定產(chǎn)業(yè)就是特定生產(chǎn)活動(dòng)的總稱。參見韓立余：《世貿(mào)規(guī)則與產(chǎn)業(yè)保護(hù)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第1-2頁(yè)。弗里德里希·李斯特曾經(jīng)對(duì)此有過經(jīng)典的論述，他認(rèn)為：“如果不靠我們自己的法制，在以我們自己國(guó)家利益為前提下指導(dǎo)我們自己的國(guó)內(nèi)工業(yè)，就不能防止外國(guó)以它們自己的實(shí)際或推定利益為依據(jù)，來限制我們的國(guó)內(nèi)工業(yè)；在這種情況下，無論如何對(duì)我們生產(chǎn)力的發(fā)展總是不利的。”②[德]弗里德里?！だ钏固兀骸墩谓?jīng)濟(jì)學(xué)的國(guó)民體系》，陳萬(wàn)煦譯，商務(wù)印書館2017年版，第166頁(yè)。

不同的國(guó)家在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中擁有不同的優(yōu)勢(shì)，各國(guó)都會(huì)制定相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略以尋求自身核心產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的最大化，國(guó)際投資協(xié)定也是各國(guó)實(shí)施其競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的一種重要的法律載體。2006年4月10日歐盟委員會(huì)發(fā)布《全球的歐洲：在全球競(jìng)爭(zhēng)》的政策文件，在該文件中將FTA作為提升其全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略手段，確定的FTA戰(zhàn)略目標(biāo)包括加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等，③See European Commission,Global Europe:Competing in the World:A Contribution to the EU’s Growth and Jobs Strategy,https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/october/tradoc_130376.pdf.,visited on 7 June 2021.而歐盟在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及環(huán)境、勞工保護(hù)上有著悠久的傳統(tǒng)并一直處于優(yōu)勢(shì)地位。同樣地，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，中國(guó)擁有顯著的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，東南亞國(guó)家則擁有著豐富的自然資源優(yōu)勢(shì)，為保持并充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素，各締約方均會(huì)對(duì)國(guó)際投資協(xié)定條款對(duì)其競(jìng)爭(zhēng)力產(chǎn)生的影響進(jìn)行評(píng)估，中國(guó)在核心勞工標(biāo)準(zhǔn)問題上采取審慎的態(tài)度，而東南亞國(guó)家一般則在自然資源保護(hù)問題上持較為保守的態(tài)度。另外，各國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的變化，其本身就是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，所以各國(guó)大多傾向于在法律層面就可持續(xù)發(fā)展議題采用柔性的措辭確保適用的靈活性。

3.利益相關(guān)方的相互掣肘

投資者與東道國(guó)之間的利益沖突已經(jīng)成為現(xiàn)今國(guó)際投資法的主要矛盾，為協(xié)調(diào)平衡二者間的利益，國(guó)際投資協(xié)定條款內(nèi)容多會(huì)顯示出一種妥協(xié)或牽制。并且，保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代法治的核心價(jià)值。正如洛克所言：生命、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)是人與生俱來、不可剝奪的權(quán)利。①洛克認(rèn)為：“自然狀態(tài)有一種為人人所應(yīng)遵守的自然法對(duì)它起著支配作用；而理性，也就是自然法，教導(dǎo)著有意遵從理性的全人類：人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和財(cái)產(chǎn)?！眳⒁奫英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館1996年版，第6頁(yè)。與此種價(jià)值追求一脈相承，保護(hù)外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)仍是國(guó)際投資協(xié)定的核心任務(wù)。②參見張慶麟：《公共利益視野下的國(guó)際投資協(xié)定新發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第11-23頁(yè)。因此，一些締約方往往會(huì)針對(duì)包括可持續(xù)發(fā)展在內(nèi)的其他價(jià)值目標(biāo)采取一種保守或至少不激進(jìn)的態(tài)度。

除了要協(xié)調(diào)投資者與東道國(guó)之間的公私利益沖突外，各締約方在商簽國(guó)際投資協(xié)定時(shí)還會(huì)受到自身內(nèi)部各種利益集團(tuán)的影響。利益集團(tuán)往往會(huì)通過程序化和非程序化的途徑，采用不同的策略和手段對(duì)立法決策施加影響，美國(guó)就是最為典型的實(shí)例。③參見王保民、袁博：《美國(guó)利益集團(tuán)影響立法的機(jī)制研究》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2020年第1期，第143頁(yè)。國(guó)際投資協(xié)定可持續(xù)發(fā)展條款的設(shè)置，包括環(huán)境、勞工、人權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的高低，會(huì)對(duì)締約方國(guó)內(nèi)不同的利益集團(tuán)產(chǎn)生不同的影響。舉例來說，美國(guó)商會(huì)與美國(guó)環(huán)境工作組、美國(guó)勞工聯(lián)合會(huì)這些重要的利益集團(tuán)可能會(huì)持相斥的觀點(diǎn)，為謀求各自利益的最大化，各利益集團(tuán)會(huì)對(duì)立法決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)。

值得注意的還有，歐盟拒絕采用貿(mào)易制裁等強(qiáng)制手段解決涉環(huán)境或勞工的投資爭(zhēng)端、選擇促進(jìn)性模式的做法，或有出于平衡和協(xié)調(diào)歐盟與其成員國(guó)之間權(quán)力的考慮，歐盟成員國(guó)政府可能擔(dān)心歐盟權(quán)力過度侵入其國(guó)內(nèi)法或那些根據(jù)歐盟基礎(chǔ)條約不屬于歐盟專屬權(quán)能的領(lǐng)域。④參見李西霞：《歐盟自由貿(mào)易協(xié)定中的勞工標(biāo)準(zhǔn)及其啟示》，《法學(xué)》2017年第1期，第112-113頁(yè)。

4.國(guó)際法碎片化特征的影響

碎片化是指國(guó)際法各領(lǐng)域日趨顯著的專門化和板塊化現(xiàn)象，簡(jiǎn)單來說，就是發(fā)展出越來越多的分支部門或?qū)ｉT類別。⑤參見莫世健：《國(guó)際法碎片化和國(guó)際法體系的效力》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第4期，第117-118頁(yè)。對(duì)此，國(guó)際法委員會(huì)在2006年的報(bào)告中將國(guó)際法碎片化認(rèn)定為國(guó)際法多樣化和擴(kuò)張引起的困難。⑥See International Law Commission,Fragmentation of International Law:Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law,https://legal.un.org/ilc/reports/2006/chinese/chp12.pdf,visited on 6 June 2021.也有國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，國(guó)際法自其產(chǎn)生就不是一個(gè)統(tǒng)一的法律體系；①參見古祖雪：《國(guó)際法學(xué)專論》，科學(xué)出版社2007年版，第123-124頁(yè)。國(guó)際法碎片化會(huì)伴隨著國(guó)際法體系存在，為了適應(yīng)國(guó)際社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展起來的國(guó)際法新規(guī)則體系，就是以多元化和碎片化為表象的。國(guó)際法碎片化現(xiàn)象會(huì)不同程度地影響國(guó)際法相關(guān)分支以及國(guó)際法整體的效力，但這種影響遠(yuǎn)不會(huì)導(dǎo)致國(guó)際法體系的崩潰和無效，因?yàn)橛袊?guó)際法體系內(nèi)規(guī)則和機(jī)構(gòu)的自我矯正機(jī)能與質(zhì)素存在。②參見莫世?。骸秶?guó)際法碎片化和國(guó)際法體系的效力》，《法學(xué)評(píng)論》2015年第4期，第127-128頁(yè)。除論證國(guó)際法碎片化的必然性和合理性外，更有外國(guó)學(xué)者直接指出，國(guó)際投資法本身也是以漸進(jìn)、偶然的方式出現(xiàn)的，且其構(gòu)成是多方面和分散的。國(guó)際投資法現(xiàn)在被認(rèn)為具有眾多屬性和目標(biāo)，包括促進(jìn)外國(guó)直接投資、保護(hù)個(gè)人權(quán)利、東道國(guó)的可持續(xù)發(fā)展、去政治化、緩解欠發(fā)達(dá)的國(guó)內(nèi)制度等，而現(xiàn)階段國(guó)際投資法簡(jiǎn)單且相對(duì)穩(wěn)定的實(shí)體規(guī)則根本無法同時(shí)滿足所有這些目標(biāo)。③See Joost Pauwelyn,Rational Design or Accidental Evolution?The Emergence of International Investment Law,in Zachary Douglas,et al.(eds.),The Foundations of International Investment Law：Bringing Theory into Practice 42(Oxford University Press 2014).正如Tinbergen在1952年證明的：“為了實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，政府必須擁有與目標(biāo)同等數(shù)量的政策工具。一個(gè)政府只用一種手段來實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)是很難的，甚至是不可能的。”④Jan Tinbergen,On the Theory of Economic Policy 37-42(North-Holland Publishing Company 1952).

在國(guó)際法碎片化的背景下，國(guó)際投資法與其他國(guó)際法分支部門的功能在一定程度上被割裂開，國(guó)際投資法、國(guó)際環(huán)境法、國(guó)際人權(quán)法等都隸屬于國(guó)際法這一大的概念范疇，作為國(guó)際法項(xiàng)下的各個(gè)分支部門，分別調(diào)整不同類型的國(guó)際法律關(guān)系。國(guó)際投資法的功能主要是調(diào)整國(guó)際投資法律關(guān)系，而環(huán)境、勞工、人權(quán)等其他法律關(guān)系則主要被納入其他國(guó)際法分支部門下進(jìn)行調(diào)整。因此，國(guó)際法碎片化的特征也對(duì)可持續(xù)發(fā)展議題被作為內(nèi)生事物納入國(guó)際投資協(xié)定產(chǎn)生了一定阻礙作用。

四、對(duì)中國(guó)的政策建議

可持續(xù)發(fā)展議題在國(guó)際投資協(xié)定中經(jīng)歷了由完全的外部性階段到以一般例外和規(guī)制權(quán)條款為主要存在形式的過渡階段、再到內(nèi)生性階段的發(fā)展歷程。這一轉(zhuǎn)變過程符合國(guó)際投資與可持續(xù)發(fā)展的辯證統(tǒng)一關(guān)系，順應(yīng)可持續(xù)發(fā)展價(jià)值在國(guó)際社會(huì)中得到普遍認(rèn)可的大趨勢(shì)，也在某種程度上能夠解決國(guó)際法實(shí)踐中的問題，因此，這一發(fā)展過程是實(shí)然且應(yīng)然的。盡管如此，就目前現(xiàn)存的國(guó)際投資協(xié)定內(nèi)容來看，可持續(xù)發(fā)展議題在其中并沒有發(fā)展到完全的內(nèi)生性階段，締約實(shí)踐的不一致、柔性措辭的大量使用、強(qiáng)制執(zhí)行力的缺失等問題作為表象，都反映出可持續(xù)發(fā)展問題在國(guó)際投資協(xié)定中的外部性遺留這一實(shí)質(zhì)，其背后存在著眾多復(fù)雜的誘因，包括締約方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與締約水平的差別、各國(guó)全球競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的實(shí)施、利益相關(guān)方的相互掣肘以及國(guó)際法碎片化特征帶來的影響等。

中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)和最大的發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)在對(duì)外商簽或締結(jié)國(guó)際投資協(xié)定時(shí)明確自身立場(chǎng)，做出相應(yīng)的政策選擇，并努力形成自身的固定談判模式。具體而言，可從如下方面切入，發(fā)展和完善國(guó)際投資協(xié)定內(nèi)容。

1.堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展議題的內(nèi)生化完善路徑?？v觀中國(guó)締約實(shí)踐，近期簽訂的國(guó)際投資協(xié)定中可持續(xù)發(fā)展議題已經(jīng)具備了一定的內(nèi)生性特征。中國(guó)應(yīng)沿此路徑，繼續(xù)在國(guó)際投資協(xié)定中采用“混合式”納入可持續(xù)發(fā)展條款，即在序言中明確可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，在正文中設(shè)定具體的可持續(xù)發(fā)展權(quán)利義務(wù)條款。正文中的可持續(xù)發(fā)展條款不僅應(yīng)包括一般例外或東道國(guó)規(guī)制權(quán)保留條款，還應(yīng)包括不降低國(guó)內(nèi)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)責(zé)任承擔(dān)等可持續(xù)發(fā)展義務(wù)條款。目前，中國(guó)正積極考慮加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》，在可持續(xù)發(fā)展議題上可參考該協(xié)定相關(guān)條款內(nèi)容，包括改善福利、減少貧困、提高生活水平、實(shí)現(xiàn)性別平等、在國(guó)家和國(guó)際層面促進(jìn)法治、確保所有人都有平等訴諸司法的機(jī)會(huì)、大幅減少一切形式的腐敗和賄賂行為等，實(shí)現(xiàn)國(guó)際投資與可持續(xù)發(fā)展之間的緊密互動(dòng)與深入融合。

2.根據(jù)實(shí)際情況靈活制定標(biāo)準(zhǔn)，保持自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因中國(guó)與其他締約方的發(fā)展水平以及競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)各不相同，故而不能“一攬子”地接受他國(guó)制定的可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，也不能“一刀切”地適用絕對(duì)不變的規(guī)則，否則可能會(huì)遏制自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或因體系僵化而增加締約難度。就目前的發(fā)展情況來看，中國(guó)已在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面取得了巨大進(jìn)步，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步也促進(jìn)了環(huán)境保護(hù)水平，相應(yīng)地，中國(guó)可考慮提高國(guó)際投資協(xié)定中規(guī)定的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于勞工保護(hù)問題，中國(guó)在全球競(jìng)爭(zhēng)中具有顯著的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，且尚未批準(zhǔn)與集體談判權(quán)等相關(guān)的勞工公約，因此，中國(guó)在設(shè)定國(guó)際投資協(xié)定中的勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)采取相對(duì)保守謹(jǐn)慎的態(tài)度?？偟膩碚f，中國(guó)可采取先后三個(gè)步驟。首先，中國(guó)應(yīng)結(jié)合自身與其他締約方的實(shí)際情況，在充分考慮各方差異并協(xié)調(diào)各方利益的前提下，一同確定各方均可接受的規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)。其次，中國(guó)應(yīng)識(shí)別出自身特殊的根本利益需求，并在協(xié)定中以保留聲明或正負(fù)面清單等方式予以體現(xiàn)。最后，中國(guó)可制定分階段調(diào)整計(jì)劃，將相關(guān)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)化，在對(duì)可持續(xù)發(fā)展條款實(shí)施情況定期進(jìn)行評(píng)估后，啟動(dòng)新階段的談判工作，以逐步提升協(xié)定的可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。①參見王玫黎、陳雨：《論歐盟的可持續(xù)發(fā)展條款——基于〈歐加全面經(jīng)貿(mào)協(xié)定〉》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期，第102頁(yè)。

3.加快國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。若要在根本上提升中國(guó)對(duì)外簽訂的國(guó)際投資協(xié)定可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，深化可持續(xù)發(fā)展議題在國(guó)際投資協(xié)定中的內(nèi)生性特征，最重要的仍是在國(guó)內(nèi)全面深化改革，加快國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)和激勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域培育競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)完善相關(guān)的國(guó)內(nèi)法，考慮將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)納入《中華人民共和國(guó)外商投資法》總則部分，及時(shí)更新完善外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以及《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》，提高《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》等法律確立的國(guó)內(nèi)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)內(nèi)法治的完善能夠增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)，在對(duì)外商簽國(guó)際協(xié)定時(shí)創(chuàng)造更多的可交換利益與談判空間?？傊?，國(guó)際投資協(xié)定這一單一法律形式可能很難同時(shí)完美地實(shí)現(xiàn)促進(jìn)投資自由化、財(cái)產(chǎn)保護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展等多重目標(biāo)，最終還需政策與法律的良性互動(dòng)以及國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面的協(xié)調(diào)配合。