美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的法律辨析與應(yīng)對(duì)
——以紐交所“摘牌”中國(guó)運(yùn)營(yíng)商事件為視角

范曉波 陳曦笛

引言

2020年12月31日，美國(guó)紐約證券交易所（以下稱(chēng)“紐交所”）宣布了針對(duì)中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信三家企業(yè)的強(qiáng)制退市計(jì)劃，盡管該決定幾經(jīng)反轉(zhuǎn)，①See NYSE,Updated Guidance Related to Compliance with Executive Order 13959 for Issuers of Exchange Traded Products and Closed-End Funds,https://www.nyse.com/trader-update/history#110000332208,visited on 10 August 2021.但最終仍以三家中國(guó)企業(yè)全部美國(guó)存托股份（American Depository Shares，ADS）終止上市交易告終。②See China Telecom,Review Decision in Relation to NYSE Determination to Delist American Depositary Shares,https://doc.irasia.com/listco/hk/chinatelecom/announcement/a210507a.pdf;China Unicom,Review Decision in Relation to NYSE Determination to Delist American Depositary Shares,https://doc.irasia.com/listco/hk/chinaunicom/announcement/a210507.pdf;China Mobile,Review Decision in Relation to NYSE Determination to Delist American Depositary Shares,https://www.chinamobileltd.com/en/file/view.php?id=247420,visited on 10 August 2021.在過(guò)去數(shù)年內(nèi)，美國(guó)對(duì)中國(guó)的貿(mào)易制裁不斷加碼，企圖通過(guò)極限施壓的方式阻遏中國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展，但中國(guó)以完整產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)和不對(duì)稱(chēng)反制為錨點(diǎn)的應(yīng)對(duì)策略使其收效甚微。鑒于此，美國(guó)開(kāi)始改變制裁路徑，逐漸將經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)的重心從“貿(mào)易戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“金融戰(zhàn)”，試圖利用金融領(lǐng)域的霸權(quán)地位減損中國(guó)主要產(chǎn)業(yè)的融資能力。①參見(jiàn)張國(guó)云：《警惕中美貿(mào)易戰(zhàn)演變?yōu)榻鹑趹?zhàn)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》2019年第15期，第31-32頁(yè)。紐交所強(qiáng)制退市事件典型地反映了美國(guó)針對(duì)中國(guó)愈發(fā)強(qiáng)硬、冒進(jìn)的金融制裁選擇。

美國(guó)恣意無(wú)度的單邊金融制裁實(shí)踐在激化國(guó)際矛盾的同時(shí)，嚴(yán)重挑戰(zhàn)了以多邊主義為基礎(chǔ)的國(guó)際法秩序。除政治、經(jīng)濟(jì)手段外，中國(guó)有必要積極運(yùn)用法律武器應(yīng)對(duì)美國(guó)的“單邊霸凌主義”。

一、事件背景與基本情況

2020年11月12日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普簽署了名為“關(guān)于應(yīng)對(duì)資助中共軍企（Communist Chinese Military Companies，CCMC）的證券投資威脅”的13959號(hào)行政令（以下稱(chēng)“13959號(hào)行政令”）。13959號(hào)行政令指稱(chēng)中國(guó)通過(guò)軍民融合發(fā)展政策，利用民營(yíng)企業(yè)“支持中國(guó)的軍事、情報(bào)和安全機(jī)構(gòu)，并協(xié)助其發(fā)展以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”，且對(duì)美國(guó)國(guó)家安全、外交政策與經(jīng)濟(jì)造成了“非同尋常的嚴(yán)重威脅”（an unusual and extraordinary threat），因此，自2021年1月11日起，禁止所有美國(guó)實(shí)體及個(gè)人與CCMC清單②拜登政府于2021年6月3日將CCMC清單更新為中國(guó)軍工復(fù)合企業(yè)清單（Chinese Military-Industrial Complex Companies），即CMIC清單。列出的所謂“中國(guó)涉軍企業(yè)”進(jìn)行證券交易，或?yàn)榇祟?lèi)證券交易提供投資敞口（investment exposure）。③See Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,85 Federal Register 73185,73185(2020).此后的13974號(hào)行政令以及14032號(hào)行政令則以此為基礎(chǔ)，試圖進(jìn)一步擴(kuò)張?jiān)擁?xiàng)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的適用范圍。④See Amending Executive Order 13959-Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,86 Federal Register 4875(2021);Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China,86 Federal Register 30145(2021).

2020年12月31日，受13959號(hào)行政令影響，紐交所發(fā)布公告宣布將在2021年1月11日前暫停中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通三家電信運(yùn)營(yíng)商相關(guān)的所有證券交易（主要為美國(guó)存托股份及衍生品），并即時(shí)啟動(dòng)退市程序。①See Intercontinental Exchange,NYSE to Commence Delisting Proceedings in Securities of Three Issuers to Comply with Executive Order 13959,https://ir.theice.com/press/news-details/2020/NYSE-to-Commence-Delisting-Proceedings-in-Securities-of-Three-Issuers-to-C omply-with-Executive-Order-13959/default.aspx,visited on 10 August 2021.2021年1月4日，紐交所鑒于13959號(hào)行政令存在的模糊性而撤銷(xiāo)了這項(xiàng)決定，表示不會(huì)繼續(xù)尋求對(duì)以上企業(yè)的強(qiáng)制退市。②See Intercontinental Exchange,NYSE Updates Guidance on Delisting Determination for Securities of Three Issuers in Relation to Executive Order 13959,https://ir.theice.com/press/news-details/2021/NYSE-Updates-Guidance-on-Delisting-Determination-for-Securitiesof-Three-Issuers-in-Relation-to-Executive-Order-13959--/default.aspx, visited on 10 August 2021.但兩日后紐交所再次改變了立場(chǎng)，聲稱(chēng)依據(jù)主管部門(mén)美國(guó)財(cái)政部的進(jìn)一步澄清，仍將繼續(xù)推進(jìn)上述三家企業(yè)的退市程序，以確保所有相關(guān)證券交易將在未來(lái)幾天內(nèi)停止。③See Intercontinental Exchange,NYSE Announces Suspension Date for Securities of Three Issuers and Proceeds with Delisting,https://ir.theice.com/press/news-details/2021/NYSE-Announces-Suspension-Date-for-Securities-of-Three-Issuers-and-Proceeds-with-Delisting/default.aspx,visited on 10 August 2021.2021年1月11日，紐交所正式停止了三大中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商在紐交所的上市交易，并聲稱(chēng)退市程序?qū)⒃诿绹?guó)證券交易委員會(huì)的監(jiān)管下展開(kāi)。對(duì)此，中國(guó)政府多次表達(dá)了強(qiáng)烈反對(duì)，批評(píng)強(qiáng)制退市決定是在“將經(jīng)貿(mào)問(wèn)題政治化”，指責(zé)美國(guó)政府針對(duì)中國(guó)企業(yè)的無(wú)端打壓不僅泛化了國(guó)家安全概念，而且嚴(yán)重違反了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，“反映出其規(guī)則制度的隨意性、任意性、不確定性”。④參見(jiàn)中華人民共和國(guó)外交部：《2021年1月4日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會(huì)》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1844312.shtml，2021年8月10日訪問(wèn)；中華人民共和國(guó)外交部：《2021年1月15日外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)主持例行記者會(huì)》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1846668.shtml，2021年8月10日訪問(wèn)。

“出于保護(hù)公司及股東的合法權(quán)益的目的”，三大中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商于2021年1月20日（美國(guó)東部標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間）分別向紐交所提出了書(shū)面復(fù)議申請(qǐng)，要求撤銷(xiāo)紐交所董事會(huì)此前作出的強(qiáng)制退市決定。根據(jù)紐交所《上市公司手冊(cè)》之規(guī)定，復(fù)議程序最早在書(shū)面申請(qǐng)?zhí)峤缓蟮牡?5個(gè)工作日得到安排。有鑒于此，三大電信運(yùn)營(yíng)商同時(shí)提出了暫停正在進(jìn)行中的退市程序的請(qǐng)求，以等待復(fù)議的最終結(jié)果。①See China Telecom,Request for Review of NYSE Determination to Delist American Depositary Shares, https://doc.irasia.com/listco/hk/chinatelecom/announcement/a210507a.pdf;China Unicom,Request for Review of NYSE Determination to Delist American Depositary Shares,https://doc.irasia.com/listco/hk/chinaunicom/announcement/a210507.pdf;China Mobile,Request for Review of NYSE Determination to Delist American Depositary Shares,https://www.chinamobileltd.com/en/file/view.php?id=247420,visited on 10 August 2021.2021年5月7日，紐交所決定維持此前作出的退市決定，對(duì)三家中國(guó)企業(yè)執(zhí)行強(qiáng)制退市，所有退市程序預(yù)計(jì)將在2021年內(nèi)全部完成。②See NYSE,Exchange-Initiated Delisting List,https://www.nyse.com/regulation/delistings,visited on 10 August 2021.

二、美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

紐交所強(qiáng)制三大中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商退市的決定，并非基于一般證券交易監(jiān)管規(guī)則，而是應(yīng)13959號(hào)行政令中強(qiáng)制性規(guī)則的要求，且紐交所制定的2021年1月11日前暫停上市的時(shí)間表，同樣也是遵循了該命令第1條提出的禁止起始時(shí)間要求。③See Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,85 Federal Register 73185,73185-73186(2020).可以說(shuō)，美國(guó)政府發(fā)布的行政命令是紐交所作出強(qiáng)制退市決定最主要的國(guó)內(nèi)法依據(jù)。

對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的頒布一方面歸因于時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)唐納德·特朗普在任期最后時(shí)刻對(duì)華敵意的集中釋放，另一方面更是美國(guó)壓制中國(guó)軍民融合發(fā)展政策一貫立場(chǎng)的延續(xù)。自2015年中國(guó)全面推動(dòng)軍民融合發(fā)展政策以來(lái)，美國(guó)就對(duì)此長(zhǎng)期保持警惕和反對(duì)態(tài)度，在這一問(wèn)題上“屢次炒作和抹黑”④參見(jiàn)中華人民共和國(guó)外交部：《2020年3月17日外交部發(fā)言人耿爽主持例行記者會(huì)》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1756941.shtml，2021年8月10日訪問(wèn)。。隨著中美競(jìng)爭(zhēng)的持續(xù)，美國(guó)對(duì)華的強(qiáng)硬舉措也愈演愈烈。2020年6月24日，美國(guó)國(guó)防部向美國(guó)國(guó)會(huì)就中國(guó)軍民融合發(fā)展政策致信，聲稱(chēng)“在未來(lái)20年內(nèi)，法律是對(duì)抗中國(guó)軍民融合的最好工具”，并公開(kāi)提供了所謂“在美運(yùn)作的中共軍企名單”（Communist Chinese military companies operating in the U.S.list，以下稱(chēng)“五角大樓名單”）。①See U.S.Deputy Secretary of Defense,Reply to Senator Tom Cotton,https://www.cotton.senate.gov/imo/media/doc/Sen%20Cotton%20NDAA%20FY%201999%20Sec%201237%20Response%2006242020.pdf,visited on 10 August 2021.此前Tom Cotton曾致函國(guó)防部，援引1999年《國(guó)防授權(quán)法》第1237條要求國(guó)防部更新“中共軍企清單”，并針對(duì)中國(guó)軍民融合發(fā)展政策作出應(yīng)對(duì)。由于五角大樓名單本身沒(méi)有直接的法律約束力，相關(guān)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)在當(dāng)時(shí)并未受到影響。而美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令正是旨在落實(shí)美國(guó)國(guó)防部的上述建議，為切斷中國(guó)企業(yè)融資渠道提供法律支持和有效工具。

整體來(lái)看，13959號(hào)行政令的核心條款有三：第1條指令禁止所有美國(guó)實(shí)體及個(gè)人參與中國(guó)涉軍企業(yè)有關(guān)證券交易；第3條確定了該命令的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)；第4條則涉及中國(guó)涉軍企業(yè)的概念界定和認(rèn)定方式。具體而言，13959號(hào)行政令第1（a）條規(guī)定2021年1月11日起，禁止任何已被列入CCMC清單中國(guó)企業(yè)的證券、證券衍生品交易以及為其提供投資敞口的行為，而后續(xù)被列入此清單的中國(guó)企業(yè)證券也將在60日內(nèi)被禁止交易。第1（b）條、第1（c）條考慮到相關(guān)證券出售的現(xiàn)實(shí)可能性，豁免了自目標(biāo)企業(yè)被列入清單起算1年內(nèi)以“全部或部分剝離中共軍企證券”為目的的交易。這一規(guī)定相當(dāng)于為當(dāng)下持有中國(guó)涉軍企業(yè)證券的美國(guó)實(shí)體及個(gè)人額外增加了1年的“剝離寬限期”，以便全部出售、清理其所持證券。第1（d）條規(guī)定了該命令項(xiàng)下的例外許可機(jī)制，指明除國(guó)會(huì)立法外，只有根據(jù)13959號(hào)行政令發(fā)布的法規(guī)、命令、指令或許可證方能設(shè)置交易禁止的例外情形。②See Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,85 Federal Register 73185,73186(2020).從中不難看出投資禁令對(duì)中國(guó)企業(yè)實(shí)施金融制裁的嚴(yán)厲性：從證券交易范圍上看，包括證券衍生品在內(nèi)一切可能提供資金來(lái)源的金融產(chǎn)品均在禁止之列；從所涉行為類(lèi)型上看，不僅禁止投資中國(guó)企業(yè)、買(mǎi)入中國(guó)企業(yè)證券的行為，甚至禁止繼續(xù)持有中國(guó)企業(yè)發(fā)行證券，意圖實(shí)現(xiàn)全面的“金融脫鉤”?？梢哉f(shuō)，無(wú)條件地?cái)嘟^了清單內(nèi)中國(guó)企業(yè)在美上市、交易的直接途徑和迂回途徑，此種嚴(yán)苛程度是較為罕見(jiàn)的。

13959號(hào)行政令第3條主要涉及制裁運(yùn)行機(jī)制，規(guī)定在金融制裁實(shí)施過(guò)程中，將“《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》授予總統(tǒng)的包括立規(guī)在內(nèi)的一切權(quán)力”交由財(cái)政部長(zhǎng)行使，且財(cái)政部長(zhǎng)可自行決定“在財(cái)政部?jī)?nèi)再分配這些職能”（redelegate any of these functions）。③See Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,85 Federal Register 73185,73186(2020).財(cái)政部是具體執(zhí)行制裁的部門(mén)，同時(shí)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）按照慣例，①參見(jiàn)鄭聯(lián)盛：《美國(guó)金融制裁：框架、清單、模式與影響》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第3期，第130頁(yè)。主要負(fù)責(zé)推進(jìn)和監(jiān)督制裁效果落實(shí)。

特別值得注意的是，在權(quán)利救濟(jì)方面，13959號(hào)行政令僅簡(jiǎn)略規(guī)定了國(guó)防部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)有權(quán)決定提供特別許可，或?qū)CMC清單的企業(yè)移出清單，卻沒(méi)有規(guī)定具體而實(shí)用的救濟(jì)程序。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，相比實(shí)體清單（entity list）或特別指定國(guó)民清單（SDN list），CCMC清單本身沒(méi)有為被列入清單的實(shí)體提供移出清單程序或其他可能的救濟(jì)渠道，很大程度上構(gòu)成了對(duì)被制裁對(duì)象應(yīng)有程序權(quán)利的削奪。

13959號(hào)行政令第4條旨在釋明中國(guó)涉軍企業(yè)等基本概念，并指令國(guó)防部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)確定應(yīng)被列入CCMC清單的中國(guó)企業(yè)及個(gè)人。②See Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,85 Federal Register 73185,73186-73187(2020).事實(shí)上，中國(guó)涉軍企業(yè)的報(bào)告和制裁制度最早可以追溯到1999年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)防授權(quán)法》。該法第1237條規(guī)定美國(guó)國(guó)防部有義務(wù)通報(bào)在美活動(dòng)的中國(guó)涉軍企業(yè)，并授權(quán)總統(tǒng)動(dòng)用《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》加以應(yīng)對(duì)。③See Strom Thurmond National Defence Authorization Act for Fiscal Year 1999,Pub.L.No.105-261,§1237,112 Stat.1920,2160-2161(1998).然而，無(wú)論是1999年《國(guó)防授權(quán)法》第1237條及修訂條款，還是此后的美國(guó)其他官方文件均并未對(duì)這一概念加以明確。由于該條款在實(shí)踐中的長(zhǎng)期凍結(jié)，這一疑問(wèn)也隨之被擱置至今。

作為首次啟用這項(xiàng)“制裁權(quán)力”的13959號(hào)行政令，其第4（a）條規(guī)定，“中共軍企”一詞指被國(guó)防部長(zhǎng)或財(cái)政部長(zhǎng)“列為在美國(guó)領(lǐng)土或財(cái)產(chǎn)之上直接或間接經(jīng)營(yíng)的中共軍企”（listed as a Communist Chinese military company operating directly or indirectly in the United States or in any of its territories or possessions）的任何個(gè)人或?qū)嶓w。不難發(fā)現(xiàn)，上述定義不僅沒(méi)能回答“何為中共軍企”的基礎(chǔ)性問(wèn)題，反而使之更為撲朔迷離：13959號(hào)行政令第4（a）條雖為概念釋明條款，卻未能通過(guò)文本建立核心的“中共軍企”概念，反而在基本概念意義不明的情況下，采取完全開(kāi)放的委任性規(guī)范，將認(rèn)定權(quán)限完全交予國(guó)防部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)。更為令人困惑的是，上述部門(mén)在沒(méi)有對(duì)概念作進(jìn)一步界定或解釋?zhuān)胰狈γ鞔_標(biāo)準(zhǔn)的情況下，仍能夠憑借“驚人的判斷力”繼續(xù)將多家中國(guó)企業(yè)列入制裁清單。④See U.S.Department of Defense,DOD Releases List of Additional Companies,In Accordance with Section 1237 of FY99 NDAA,https://www.defense.gov/Newsroom/Releases/Release/Article/2472464/dod-releases-list-of-additional-companies-in-accordance-with-sectio n-1237-of-fy/,visited on 10 August 2021.

2021年6月3日，曾被期待抱有更溫和對(duì)華立場(chǎng)的拜登政府頒布了14032號(hào)行政令，以更新前任政府制定的13959號(hào)、13974號(hào)行政令。但事實(shí)上，除了調(diào)整部分條文順序和表述方式外，美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的主要內(nèi)容并沒(méi)有因之發(fā)生實(shí)質(zhì)變化。①See Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China,86 Federal Register 30145(2021).較為值得關(guān)注的是14032號(hào)行政令對(duì)投資禁令適用對(duì)象的擴(kuò)張嘗試：一方面，該行政令將適用對(duì)象由所謂的“中共軍企”拓展到一切具有威脅性的“中國(guó)軍工復(fù)合企業(yè)”（Chinese Military-Industrial Complex Companies，CMIC）；另一方面，它還刪除了13959號(hào)行政令中對(duì)適用對(duì)象的上述定義條款，使得投資禁令的適用完全取決于美國(guó)政府不受約束的指示?？梢哉f(shuō)，美方所謂“中國(guó)涉軍企業(yè)”概念的邊界模糊不清，具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)未能得到建立。無(wú)論是先前的CCMC清單還是此后的CMIC清單，對(duì)適用對(duì)象的確定均充斥著任意性和主觀性，實(shí)質(zhì)上全然系于美國(guó)政府個(gè)別部門(mén)，乃至個(gè)別行政長(zhǎng)官的偏見(jiàn)與擅斷。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，美方在認(rèn)定中國(guó)涉軍企業(yè)和使用制裁措施時(shí)表現(xiàn)出的極端任意性，不僅增加了中美正常經(jīng)貿(mào)往來(lái)過(guò)程中雙方企業(yè)所面臨的不確定性交易風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也動(dòng)搖了外國(guó)證券發(fā)行人赴美融資的信心，繼而嚴(yán)重?fù)p害美國(guó)證券市場(chǎng)自身的資本吸引力，最終將造成中美國(guó)家利益和公民利益均受損失的“雙輸”局面。

仔細(xì)考察美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的具體條款和內(nèi)在邏輯可以發(fā)現(xiàn)，其相較此前的美國(guó)對(duì)華制裁措施更顯冒進(jìn)與無(wú)理。具體而言，其一，制裁決定選用行政命令形式。美國(guó)金融制裁的主要形式包括國(guó)會(huì)立法和行政命令，后者相較前者行使條件更為寬松、便宜，但由于法律審查和政治共識(shí)的缺失，極易產(chǎn)生來(lái)自多方面的法律挑戰(zhàn)和實(shí)施障礙。其二，潛在制裁對(duì)象具有廣泛性。先后發(fā)布的投資禁令均為涉軍企業(yè)的認(rèn)定設(shè)置了開(kāi)放乃至任意的標(biāo)準(zhǔn)，使得制裁清單極具擴(kuò)張潛力。從當(dāng)前情形來(lái)看，中國(guó)各類(lèi)企業(yè)無(wú)論股權(quán)結(jié)構(gòu)、控制權(quán)歸屬如何，只要被美方主觀判斷為與中國(guó)軍力發(fā)展具有經(jīng)濟(jì)或技術(shù)上的聯(lián)系，都有可能被列入制裁之列。其三，制裁措施排斥救濟(jì)程序。13959號(hào)行政令和14032號(hào)行政令均明確指出，命令本身不創(chuàng)造任何一方“在法律或在衡平法中（at law or in equity）可強(qiáng)制執(zhí)行的任何實(shí)質(zhì)性或程序性權(quán)利或利益”。②See Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,85 Federal Register 73185,73188 (2020);Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China,86 Federal Register 30145,30147(2021).同時(shí)，作為這一行政命令授權(quán)法的《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》和《國(guó)家緊急狀態(tài)法》，也同樣拒絕就金融制裁的決定與實(shí)施提供對(duì)應(yīng)的司法審查和行政救濟(jì)機(jī)制。

三、美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的合法性批判

（一）退市決定與投資禁令的金融制裁屬性

紐交所在宣布強(qiáng)制退市決定時(shí)指出，根據(jù)《上市公司手冊(cè)》第802.01D條以及13959號(hào)行政令，中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信“不再適合上市”，但并未進(jìn)一步明確具體的退市理由。①See Intercontinental Exchange,NYSE to Commence Delisting Proceedings in Securities of Three Issuers to Comply with Executive Order 13959,https://ir.theice.com/press/news-details/2020/NYSE-to-Commence-Delisting-Proceedings-in-Securities-of-Three-Issuers-to-C omply-with-Executive-Order-13959/default.aspx,visited on 10 August 2021.

通常來(lái)說(shuō)，紐交所強(qiáng)制退市理由大致可分為三類(lèi)，即違反流通性標(biāo)準(zhǔn)、違反財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和存在重大違規(guī)情形。然而，從實(shí)際情況來(lái)看，上述三家企業(yè)并沒(méi)有觸及紐交所《上市公司手冊(cè)》第802.01D條所列出的任一“硬性”退市標(biāo)準(zhǔn)。以證券發(fā)行量最小的中國(guó)電信為例，其在2021年1月8日正式停止交易前，總股本達(dá)到了8.09億，總市值214.1億，顯然高于《上市公司手冊(cè)》第802.01D條所規(guī)定的10萬(wàn)流通股總數(shù)和100萬(wàn)美元流通股總市值的要求。同時(shí)，作為中國(guó)主要電信運(yùn)營(yíng)商之一，中國(guó)電信自2002年在紐交所掛牌上市以來(lái)，一直保持著良好的財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)收益，按時(shí)、依規(guī)地披露和報(bào)告財(cái)務(wù)信息，無(wú)違反財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的情形出現(xiàn)，也從未違反紐交所交易規(guī)則，股價(jià)亦總體保持合理的上漲趨勢(shì)。從單純的證券投資品角度看，直至13959號(hào)行政令頒布，三家中國(guó)企業(yè)在紐交所上市流通的證券均堪稱(chēng)優(yōu)質(zhì)，可能引致強(qiáng)制退市決定的僅有該條項(xiàng)下的“（上市公司）其他行為未與合理的公共政策保持一致”條款。②NYSE Listed Company Manual§802.01D (Other conduct not in keeping with sound public policy...).其中，所謂“公共政策”毫無(wú)疑問(wèn)地又指向了美國(guó)政府此前頒布的投資禁令。三家中國(guó)企業(yè)發(fā)行美國(guó)存托憑證（ADR）并在紐交所上市已經(jīng)接近或超過(guò)20年，一直遵守美國(guó)證券市場(chǎng)規(guī)則和監(jiān)管要求，受到全球投資者的普遍認(rèn)可。紐交所直接公告啟動(dòng)對(duì)三家企業(yè)的摘牌程序，是由美國(guó)政府針對(duì)所謂“中國(guó)涉軍企業(yè)”實(shí)施金融制裁的行政命令引發(fā)的。美方出于政治目的，運(yùn)用行政權(quán)力傾軋中國(guó)企業(yè)，擾亂中美之間金融活動(dòng)的正常進(jìn)行，完全無(wú)視相關(guān)企業(yè)實(shí)際情況和全球投資者的合法權(quán)益，嚴(yán)重破壞了正常的市場(chǎng)規(guī)則和秩序。

客觀而言，紐交所強(qiáng)制三大中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商退市的決定并非基于市場(chǎng)原因的考量，而是美國(guó)政府泛化國(guó)家安全概念，將正常經(jīng)貿(mào)行為政治化，將本國(guó)金融體系武器化的結(jié)果。由此可見(jiàn)，美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令強(qiáng)制美國(guó)實(shí)體、公民及永久居民斷絕面向清單內(nèi)企業(yè)的投資，無(wú)端打壓在美上市外國(guó)公司，屬于“禁止金融交易”類(lèi)型①參見(jiàn)黃風(fēng)：《美國(guó)金融制裁制度及對(duì)我國(guó)的警示》，《法學(xué)》2012年第4期，第126頁(yè)。的單邊金融制裁，強(qiáng)制退市決定也絕非市場(chǎng)行為，而應(yīng)被定位為美方出于無(wú)理政治訴求而實(shí)施的具體制裁執(zhí)行措施。

（二）美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令違反國(guó)際法

由于過(guò)去在國(guó)際制裁體系中的次要地位和表面上的非暴力性，單邊金融制裁鮮少單獨(dú)被作為國(guó)際成文法和國(guó)際習(xí)慣法規(guī)制的對(duì)象，因而“沒(méi)有任何成文的國(guó)際性文件明確禁止單邊金融制裁”。②參見(jiàn)劉瑛、黎萌：《美國(guó)單邊金融制裁的國(guó)際法分析》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第3期，第163頁(yè)。盡管如此，單邊金融制裁的實(shí)施仍受到大量相關(guān)國(guó)際義務(wù)與前提性條件的約束。美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令及紐交所據(jù)此作出的強(qiáng)制退市決定，在未滿足所有相關(guān)考量因素以證成其合法性之前，都應(yīng)被嚴(yán)格、明確地認(rèn)定為違反國(guó)際法的單邊金融制裁措施。

1.不存在在先違法行為

在確認(rèn)在先違法行為方面，美國(guó)政府未能證明對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令所涉及的對(duì)中國(guó)企業(yè)之指控。即便在承認(rèn)《聯(lián)合國(guó)憲章》第41條③《聯(lián)合國(guó)憲章》第41條規(guī)定：“安全理事會(huì)得決定所應(yīng)采武力以外之辦法，以實(shí)施其決議，并得促請(qǐng)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)執(zhí)行此項(xiàng)辦法。此項(xiàng)辦法得包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運(yùn)、航空、郵、電、無(wú)線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^。”能作為金融制裁國(guó)際法依據(jù)的假設(shè)下，《聯(lián)合國(guó)憲章》第39條④《聯(lián)合國(guó)憲章》第39條規(guī)定：“安全理事會(huì)應(yīng)斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為之是否存在，并應(yīng)作成建議或抉擇依第四十一條及第四十二條規(guī)定之辦法，以維持或恢復(fù)國(guó)際和平及安全。”為此條款所設(shè)置的前提也必須被遵守，即“和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”確實(shí)存在。盡管上述“和平”一詞的定義存在較大困難，但沒(méi)有爭(zhēng)議的是，單邊金融制裁的國(guó)際合法性至少應(yīng)當(dāng)建立在被制裁對(duì)象先前的確存在國(guó)際違法行為的基礎(chǔ)上。同時(shí)，也只有指向“在先違法行為”且有助于矯正違法狀態(tài)的制裁舉措，才能與現(xiàn)代國(guó)際制裁“守法促成”之本質(zhì)⑤See Steve Charnovitz,Rethinking WTO Trade Sanctions,95 American Journal of International Law 794(2001).保持協(xié)調(diào)。然而，美國(guó)對(duì)所謂“中國(guó)涉軍企業(yè)”頒布的投資禁令及作為具體執(zhí)行方式的強(qiáng)制退市措施不存在對(duì)應(yīng)的在先違法行為。

具體而言，美國(guó)政府頒布13959號(hào)行政令的理由在于，中國(guó)通過(guò)軍民融合發(fā)展政策控制私人企業(yè)，對(duì)美國(guó)造成了“國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及國(guó)際關(guān)系之威脅”。①See Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,85 Federal Register 73185,73185(2020).這一說(shuō)法存在“邏輯跳步”：一方面，美國(guó)政府認(rèn)定中國(guó)軍民融合發(fā)展政策威脅了美國(guó)國(guó)家安全等關(guān)鍵利益，但軍民融合最為深入的國(guó)家就是美國(guó)自身，②著名的波音公司、通用動(dòng)力公司和洛克希德·馬丁公司都是典型的美國(guó)軍民融合企業(yè)。中國(guó)實(shí)施的這一政策相較于美國(guó)有何特殊性？中國(guó)究竟在哪些領(lǐng)域?qū)嵤┝诉@一戰(zhàn)略？上述行為通過(guò)何種方式構(gòu)成了對(duì)美國(guó)的“威脅”，以致美國(guó)必須進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)？這些問(wèn)題都沒(méi)有得到釋明。另一方面，美國(guó)政府未能證明列入制裁清單的中國(guó)企業(yè)確為中國(guó)軍方控制或受其影響，更沒(méi)能證實(shí)上述企業(yè)正在或曾經(jīng)開(kāi)展具有威脅性的活動(dòng)。美方的揣測(cè)和妄斷更像是基于歧視（bias-based）而非基于事實(shí)（fact-based）?？梢?jiàn)，美國(guó)政府未能證明在先違法行為確實(shí)存在，美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令及強(qiáng)制退市決定缺乏根本的合法性基礎(chǔ)。

2.不符合比例原則

退一步說(shuō)，即便美國(guó)政府有權(quán)實(shí)施制裁行為，13959號(hào)行政令及強(qiáng)制退市決定也不符合國(guó)際法上的比例原則，對(duì)三家中國(guó)企業(yè)的強(qiáng)制退市既不適當(dāng)亦無(wú)必要。單邊金融制裁廣泛地受到經(jīng)濟(jì)不脅迫原則、反措施法③See Daniel H.Joyner,International Legal Limits on the Ability of States to Lawfully Impose International Economic/Financial Sanctions,in A.Marossi&M.Bassett(eds.),Economic Sanctions under International Law 83-93(T.M.C.Asser Press 2015).以及WTO法的約束，而制裁的實(shí)施應(yīng)遵循比例原則是上述規(guī)則的共同要求。在紐交所強(qiáng)制退市事件中，三家中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商并非涉軍企業(yè)，主要業(yè)務(wù)為民用電信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)，業(yè)務(wù)范圍鮮少涉及美國(guó)境內(nèi)。從更大的范圍來(lái)看，在當(dāng)前被美國(guó)政府列入制裁清單的中國(guó)企業(yè)中，絕大多數(shù)也都專(zhuān)注于民用技術(shù)或一般性的軍民共用技術(shù)，而非對(duì)他國(guó)存在風(fēng)險(xiǎn)的軍用技術(shù)。④See OFAC,Non-SDN CMIC List,https://www.treasury.gov/ofac/downloads/ccmc/nscmiclist.pdf,visited on 10 August 2021.將此類(lèi)各國(guó)企業(yè)均有涉及的一般性技術(shù)投資和研發(fā)活動(dòng)，認(rèn)定為對(duì)美國(guó)的重大安全威脅不啻穿鑿附會(huì)。

由此可見(jiàn)，“解除美國(guó)威脅”與頒布投資禁令之間不存在“目的—手段”的適當(dāng)性，強(qiáng)制上述企業(yè)退市更無(wú)必要。正如W.Michael Reisman教授所指出的，對(duì)任何制裁而言，“子彈越大，傷口越大”，因而“必要而成比例（necessary and proportional）這種自然法標(biāo)準(zhǔn)是不可或缺的”。⑤See W.Michael Reisman&Douglas L.Stevick,The Applicability of International Law Standards to United Nations Economic Sanctions Programmes,9 European Journal of International Law 128-129(1998).以13959號(hào)行政令為代表的美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令，采用嚴(yán)苛且無(wú)助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段打擊中國(guó)民企的行為顯然違背了這一準(zhǔn)則。

3.缺乏程序適當(dāng)性

在建立合理程序方面，美國(guó)政府的做法與之南轅北轍。聯(lián)合國(guó)制裁機(jī)制為美國(guó)單邊金融制裁的實(shí)施設(shè)置了最低要求，既然以安理會(huì)決議為基礎(chǔ)的聯(lián)合國(guó)金融制裁尚且要滿足嚴(yán)苛的實(shí)施條件，①See Mielle Bulterman,Fundamental Rights and the United Nations Financial Sanction Regime:The Kadi and Yusuf Judgments of the Court of First Instance of the European Communities,19 Leiden Journal of International Law 772(2006).那么“舉輕以明重”，美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的合法化至少應(yīng)當(dāng)滿足與聯(lián)合國(guó)制裁機(jī)制同樣嚴(yán)格的前提條件，但現(xiàn)實(shí)卻并非如此：首先，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)建立了機(jī)制化的評(píng)估流程以保證實(shí)施金融制裁的必要性與具體措施的合理性，并成立專(zhuān)職的監(jiān)督小組和制裁委員會(huì)承擔(dān)監(jiān)督職能，確保相關(guān)措施的妥當(dāng)實(shí)施和制裁目的達(dá)成后的適時(shí)終止。②See United Nations Security Council,Resolution 1916,19 March 2010.然而，美國(guó)政府未就頒布和執(zhí)行投資禁令成立評(píng)估團(tuán)隊(duì)進(jìn)行前置或持續(xù)的評(píng)估，而是在對(duì)事實(shí)掌握并不全面的情況下，憑借臆斷決定單邊金融制裁，對(duì)三家中國(guó)企業(yè)予以強(qiáng)制退市。其次，美國(guó)政府不僅未提供獨(dú)立的解釋和申辯程序，還排除了國(guó)內(nèi)法一般救濟(jì)途徑，更未對(duì)可能因退市決定受損失的第三方設(shè)置合理的救濟(jì)程序，忽視了被制裁對(duì)象程序性權(quán)利的必要保障。最后，從對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令作出到三家中國(guó)企業(yè)“摘牌”的過(guò)程中，決策與執(zhí)行程序始終不透明，信息公開(kāi)渠道未得到建立。被制裁對(duì)象、相關(guān)第三方乃至作為執(zhí)行制裁決定的紐交所僅能從財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)管理辦公室獲得模糊不清的信息，這也正是紐交所決定混亂、反復(fù)的主要原因。

4.侵犯投資者權(quán)利

在保障投資者基本權(quán)利方面，美國(guó)政府出于單方政治目的，強(qiáng)制退市三家中國(guó)企業(yè)的行為，一方面無(wú)端為證券投資者設(shè)置了法定售出義務(wù)，另一方面則出于非市場(chǎng)的政治動(dòng)機(jī)嚴(yán)重貶損了世界范圍內(nèi)投資者所持有證券的價(jià)值。這一做法不啻在沒(méi)有合理基礎(chǔ)的情況下，強(qiáng)制剝奪普通投資者的合法財(cái)產(chǎn)，不僅違反了《世界人權(quán)宣言》中“任何人的財(cái)產(chǎn)不得任意剝奪”的規(guī)定，③參見(jiàn)《世界人權(quán)宣言》第17條第2款。同時(shí)也背離了經(jīng)濟(jì)自由的基本權(quán)利保障要求。④參見(jiàn)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》第6條。

綜上所述，美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令及強(qiáng)制退市決定的作出缺乏“在先違法行為”的必要前提，既不符合單邊金融制裁的比例性要求，又未能建立合理的決定及實(shí)施程序，不具備國(guó)際法上的合法性基礎(chǔ)，侵害了中國(guó)企業(yè)和廣大投資者的合法權(quán)益。

（三）美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)存疑

從美國(guó)國(guó)內(nèi)法角度審視，對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令及據(jù)此作出的強(qiáng)制退市決定之合法性也相當(dāng)可疑。盡管美國(guó)金融制裁長(zhǎng)久以來(lái)存在排斥救濟(jì)程序的特點(diǎn)，因而鮮有國(guó)內(nèi)法能施加制約，但針對(duì)所謂“中國(guó)涉軍企業(yè)”的金融制裁決定事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)美國(guó)聯(lián)邦憲法的違反，應(yīng)受違憲審查制度的約束。

第一，對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的頒布違反了正當(dāng)程序原則。美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定了正當(dāng)程序原則，即“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，任何人不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)”。這一原則經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久的司法實(shí)踐發(fā)展后，已成為美國(guó)法上私人權(quán)利保護(hù)最重要的內(nèi)容之一，個(gè)人和組織的一切權(quán)利幾乎都受到正當(dāng)程序原則的保護(hù)。①參見(jiàn)周佑勇：《行政法的正當(dāng)程序原則》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第4期，第117頁(yè)；楊炳超：《論美國(guó)憲法的正當(dāng)程序原則——兼論我國(guó)對(duì)該原則的借鑒》，《法學(xué)論壇》2004年第6期，第91頁(yè)。正當(dāng)程序主要存在兩個(gè)面向：程序性正當(dāng)程序要求政府行為在減損私人權(quán)益時(shí)，當(dāng)事人必須享有足夠的陳述、申辯和救濟(jì)程序；實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序強(qiáng)調(diào)“程序正義”，要求政府之決策必須符合“一般認(rèn)可的公平和正義標(biāo)準(zhǔn)”。②See Wynehamer v.People of New York,13 N.Y.378(1856).在強(qiáng)制退市過(guò)程中，三家中國(guó)企業(yè)在美上市交易證券的流通性和市場(chǎng)價(jià)值受到了嚴(yán)重影響，受憲法保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)因政府行為受到了直接減損，故應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)程序原則的保護(hù)。然而，從美國(guó)政府頒布涉軍企業(yè)制裁清單到暫停相關(guān)證券交易的過(guò)程中，三家中國(guó)企業(yè)并未獲得任何提出意見(jiàn)和反對(duì)的權(quán)利，更沒(méi)能達(dá)到“程序正義”之實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?！胺缮蠜](méi)有規(guī)定”也不能成為不補(bǔ)足相關(guān)事前申辯和事后救濟(jì)程序的理由，③參見(jiàn)楊登峰：《法無(wú)規(guī)定時(shí)正當(dāng)程序原則之適用》，《法律科學(xué)》2018年第1期，第193頁(yè)。投資禁令的作出顯然違背了正當(dāng)程序原則。

第二，對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令涉及兩項(xiàng)對(duì)美國(guó)聯(lián)邦憲法“授權(quán)條款”的違反。其一，該禁令違反了“禁止授權(quán)原則”。通過(guò)對(duì)美國(guó)聯(lián)邦憲法第1條第1款④美國(guó)聯(lián)邦憲法第1條第1款規(guī)定：憲法所規(guī)定的立法權(quán)，均屬于由參議院和眾議院所組成的美國(guó)國(guó)會(huì)。衍生“禁止授權(quán)原則”的長(zhǎng)久討論，美國(guó)法院逐步發(fā)展出了新“禁止授權(quán)原則”，即不完全禁止國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的籠統(tǒng)授權(quán)，但行政機(jī)關(guān)在行使授權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)提供“明確原則”以自我約束。⑤See Whitman v.American Trucking Assns.Inc.,531 U.S.457(2001).依此要求，美國(guó)政府至少應(yīng)當(dāng)明確中國(guó)企業(yè)被列入涉軍企業(yè)清單的認(rèn)定邊界和標(biāo)準(zhǔn)，以保證行政命令不是模糊、不可預(yù)測(cè)和擅斷的，而是明確且受控的。但事實(shí)上，無(wú)論是命令文本還是美國(guó)財(cái)政部的執(zhí)行，美國(guó)政府都未能提供“明確原則”以實(shí)現(xiàn)自我約束，從而構(gòu)成對(duì)“禁止授權(quán)原則”的違反。其二，美國(guó)政府設(shè)立中國(guó)涉軍企業(yè)清單的行為違背了美國(guó)憲法確立的三權(quán)分立原則。13959號(hào)行政令在談及制裁中國(guó)涉軍企業(yè)必要性時(shí)，指控并認(rèn)定清單中的企業(yè)竊取美國(guó)技術(shù)并對(duì)“美國(guó)國(guó)家安全、外交政策與經(jīng)濟(jì)”構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，①See Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Communist Chinese Military Companies,85 Federal Register 73185,73185(2020).該行為不啻以行政程序?qū)χ袊?guó)企業(yè)進(jìn)行審判，僭越了司法權(quán)。

第三，對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的作出和實(shí)施屬行政越權(quán)。《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》以及《國(guó)家緊急狀態(tài)法》文本為總統(tǒng)行使緊急權(quán)力設(shè)置了極高的條件，要求事件或情況構(gòu)成極其嚴(yán)重威脅時(shí)方得以進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)。②See International Emergency Economic Powers Act,Pub.L.No.95-223,§202,91 Stat.1626,1626(1977);National Emergencies Act,Pub.L.No.94-412,§201,90 Stat.1255,1257(1976).此類(lèi)嚴(yán)重威脅在現(xiàn)實(shí)中并未發(fā)生，美國(guó)政府在沒(méi)有提供任何確鑿證據(jù)的基礎(chǔ)上，僅憑臆測(cè)的嚴(yán)重威脅情形對(duì)正常經(jīng)營(yíng)的中國(guó)企業(yè)實(shí)施金融制裁，違反了上述國(guó)內(nèi)法的授權(quán)條件，所作行政命令系越權(quán)行為。

由此可見(jiàn)，美國(guó)政府頒布的對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令以主觀性極強(qiáng)而缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)“認(rèn)定”，代替嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徟谐绦?，反映了行政?quán)的擅斷和對(duì)司法權(quán)的僭越，嚴(yán)重違背了美國(guó)聯(lián)邦憲法和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的約束，亦不符合正當(dāng)程序原則。紐交所強(qiáng)制退市決定作為對(duì)違憲行政命令的執(zhí)行，同樣不具備國(guó)內(nèi)合法性。

四、中國(guó)應(yīng)對(duì)：國(guó)家救濟(jì)與私人救濟(jì)并舉

從當(dāng)前情形來(lái)看，國(guó)際法與美國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)于美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令及紐交所強(qiáng)制退市決定所提供的救濟(jì)渠道十分有限。不過(guò)，強(qiáng)制退市對(duì)相關(guān)企業(yè)的實(shí)質(zhì)影響較為輕微：三大中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商擁有龐大用戶基礎(chǔ)，基本面穩(wěn)定，在全球電信服務(wù)行業(yè)中具有重要影響力。其發(fā)行的美國(guó)存托憑證總體規(guī)模不大，合計(jì)市值不到200億元人民幣，在三家公司總股本中的占比最大僅2.2%，其中中國(guó)電信只有約8億元人民幣，中國(guó)聯(lián)通只有約12億元人民幣，總體交易量較小，融資功能較弱，即便摘牌，對(duì)公司發(fā)展和市場(chǎng)運(yùn)行的直接影響相當(dāng)有限。③參見(jiàn)中國(guó)證監(jiān)會(huì)：《中國(guó)證監(jiān)會(huì)新聞發(fā)言人就紐交所啟動(dòng)中國(guó)三家電信運(yùn)營(yíng)商摘牌程序事宜答記者問(wèn)》，http://www.csrc.gov.cn/pub/newsite/zjhxwfb/xwdd/202101/t20210103_390002.html，2021年8月10日訪問(wèn)。但中國(guó)對(duì)美國(guó)的金融制裁威脅應(yīng)當(dāng)提高警惕、有力反擊。鑒于美國(guó)在國(guó)際金融體系中長(zhǎng)久的主導(dǎo)地位，中國(guó)應(yīng)利用金融制裁機(jī)制本身的局限性①See Amy Pond,Economic Sanctions and Demand for Protection,61 Journal of Conflict Resolution 1073-1094(2017).文章指出，相當(dāng)多的對(duì)外經(jīng)貿(mào)制裁肇始于國(guó)內(nèi)意見(jiàn)的分化，象征意義大于實(shí)際效果，反而可能限制本國(guó)的市場(chǎng)流動(dòng)性和產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，使得“代價(jià)超過(guò)制裁的好處”。實(shí)現(xiàn)不對(duì)稱(chēng)格局下的對(duì)抗。在WTO等多邊機(jī)制陷入困境的背景下，國(guó)家與企業(yè)應(yīng)以反制裁整體效果為考察視角，重點(diǎn)著眼于美國(guó)的制裁邏輯謬誤和國(guó)內(nèi)利益分化，并用私人救濟(jì)與國(guó)家救濟(jì)，積極地探索有效的法律應(yīng)對(duì)途徑。

（一）私人救濟(jì)路徑

1.窮盡美國(guó)國(guó)內(nèi)法救濟(jì)

首先，中國(guó)企業(yè)可以向紐交所提出復(fù)議申請(qǐng)。2021年1月20日，三家中國(guó)企業(yè)均向紐交所提出書(shū)面復(fù)議申請(qǐng)，要求暫停強(qiáng)制退市程序的推進(jìn)并重新審查此前作出的強(qiáng)制退市決定。紐交所遵循《上市公司手冊(cè)》為此安排了復(fù)議程序，并于2021年5月7日向所涉企業(yè)釋明了退市理由并告知其復(fù)議結(jié)果。②See China Mobile,Review Decision in Relation to NYSE Determination to Delist American Depositary Shares,https://www.chinamobileltd.com/en/file/view.php?id=247420,visited on 10 August 2021.盡管在本次事件中，紐交所并未最終改變決定，但三家電信運(yùn)營(yíng)商積極行使自身權(quán)利的行為，仍有力地傳遞了我國(guó)企業(yè)對(duì)于在正常市場(chǎng)活動(dòng)中所受不公平待遇的堅(jiān)定反對(duì)態(tài)度，引發(fā)了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。③See Chong Koh Ping&Alexander Osipovich,NYSE to Delist Chinese Telecom Carriers after Rejecting Appeals, https://www.wsj.com/articles/nyse-to-delist-chinese-telecoms-carriers-after-rejecting-appeals-11620394719,visited on 10 August 2021.

其次，中國(guó)企業(yè)可以向美國(guó)證券交易委員會(huì)提交異議。美國(guó)證券交易委員會(huì)是強(qiáng)制退市的程序監(jiān)督和最終確認(rèn)機(jī)構(gòu)。鑒于當(dāng)前紐交所已經(jīng)作出強(qiáng)制退市決定，并啟動(dòng)了強(qiáng)制退市程序。被制裁企業(yè)亦可利用證券交易委員會(huì)規(guī)則所提供的異議制度，向其提出反對(duì)紐交所強(qiáng)制退市之意見(jiàn)。

最后，中國(guó)企業(yè)可以通過(guò)向美國(guó)法院提起訴訟，申請(qǐng)對(duì)美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的違憲審查。由于受到退市決定影響的美國(guó)存托憑證屬于在美國(guó)境內(nèi)發(fā)行和交易的證券，美國(guó)法院很可能獲得對(duì)該事項(xiàng)的管轄權(quán)。同時(shí)，外國(guó)企業(yè)以違憲審查制度對(duì)抗美國(guó)政府行為的做法，在此前已有被受理和獲得勝訴之先例。④在此之前，三一重工、華為和字節(jié)跳動(dòng)等中國(guó)公司均曾就美國(guó)政府的禁令提起違憲審查之訴。2021年1月29日，同樣被列入CCMC清單的小米公司已經(jīng)向美國(guó)哥倫比亞特區(qū)地方法院提起訴訟，以違憲為由要求將其移出清單范圍，最終獲得有利裁定。美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令嚴(yán)重違反正當(dāng)程序原則、“授權(quán)條款”和三權(quán)分立原則，且涉嫌行政越權(quán)，中國(guó)企業(yè)據(jù)此起訴，具備美國(guó)國(guó)內(nèi)法依據(jù)，并非沒(méi)有勝算。

2.支持第三人救濟(jì)訴求

除直接被制裁的中國(guó)企業(yè)外，與這些企業(yè)有財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)及其他形式直接合作關(guān)系，因而受到了強(qiáng)制退市影響的實(shí)體或個(gè)人，亦有權(quán)就損失或可得利益向美國(guó)法院提出救濟(jì)之請(qǐng)求。除中國(guó)證券投資者外，美國(guó)證券投資者和證券服務(wù)提供商事實(shí)上也因紐交所強(qiáng)制退市決定蒙受損失，美國(guó)政府的擅斷也對(duì)證券市場(chǎng)的穩(wěn)定性和開(kāi)放性造成了嚴(yán)重負(fù)面影響。中國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)、協(xié)助乃至組織國(guó)內(nèi)外投資者提出權(quán)利保護(hù)訴求，將索賠的矛頭指向美國(guó)政府及紐交所，擴(kuò)大對(duì)抗、抵制金融制裁的影響和實(shí)效。

面對(duì)美國(guó)的金融制裁，無(wú)論制裁措施是否產(chǎn)生嚴(yán)重影響，中國(guó)企業(yè)都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決反對(duì)，窮盡可能的權(quán)利救濟(jì)渠道，在以法律程序維護(hù)自身權(quán)益的同時(shí)，強(qiáng)化國(guó)際社會(huì)及美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)美國(guó)單邊制裁不法性的明確認(rèn)識(shí)。

（二）國(guó)家救濟(jì)路徑

1.運(yùn)用國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制

在當(dāng)前國(guó)際法架構(gòu)下，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決定的金融制裁是唯一具有明確國(guó)際合法性的。可以說(shuō)，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)是認(rèn)定金融制裁合法性的“法定機(jī)構(gòu)”。作為常任理事國(guó)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)機(jī)制下，對(duì)美國(guó)單邊金融制裁表示明確反對(duì)，并呼吁基于國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)人權(quán)等理由限制金融制裁措施的使用，讓國(guó)際社會(huì)意識(shí)到金融制裁可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，避免單邊金融制裁的常規(guī)化。同時(shí)，美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令違反了美國(guó)在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》下的具體承諾，侵害了WTO成員平等享有的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)利。中國(guó)有權(quán)就美國(guó)作出的金融限制等違法措施提起申訴，要求美國(guó)取消制裁、給予賠償，公平對(duì)待中國(guó)企業(yè)。

2.構(gòu)建國(guó)家“反金融制裁”支持性法律制度

為應(yīng)對(duì)美國(guó)金融制裁，俄羅斯向本國(guó)機(jī)構(gòu)提供了多層次的政府支持。俄羅斯央行在2014年就設(shè)置外幣回購(gòu)機(jī)制，以向市場(chǎng)提供美元，使得相關(guān)機(jī)構(gòu)能夠繼續(xù)獲取外幣融資，俄羅斯商務(wù)部也對(duì)受制裁銀行實(shí)施政策傾斜，給予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限以彌補(bǔ)所受損失，維持經(jīng)營(yíng)。①參見(jiàn)熊愛(ài)宗：《俄羅斯是如何應(yīng)對(duì)美國(guó)金融制裁的》，《世界知識(shí)》2020年第18期，第45頁(yè)。鑒于美國(guó)泛化國(guó)家安全概念，對(duì)中國(guó)實(shí)施單邊金融制裁常態(tài)化的趨勢(shì)，“反金融制裁”政府支持制度可資借鑒。中國(guó)有必要向受不合理金融制裁影響的本國(guó)機(jī)構(gòu)提供政府支持，并將具體標(biāo)準(zhǔn)、方式等內(nèi)容通過(guò)立法加以確定，以國(guó)家支持抵消美國(guó)金融制裁之負(fù)面影響，給予本國(guó)企業(yè)對(duì)抗美國(guó)金融制裁的可得利益與實(shí)際能力。

3.妥善適用阻斷法

中國(guó)商務(wù)部于2021年1月9日公布了《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下稱(chēng)《阻斷辦法》），以對(duì)抗外國(guó)法不當(dāng)域外適用對(duì)中國(guó)的影響。如前所述，美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令的效力范圍不僅包括美國(guó)領(lǐng)土，同樣拘束在美國(guó)領(lǐng)土以外進(jìn)行證券交易的美國(guó)公民及永久居民，顯屬行政法規(guī)的域外適用。這一域外適用違反國(guó)際法，損害了中國(guó)的國(guó)家主權(quán)和發(fā)展利益，因此屬于《阻斷辦法》第6條①《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》第6條規(guī)定：“有關(guān)外國(guó)法律與措施是否存在不當(dāng)域外適用情形，由工作機(jī)制綜合考慮下列因素評(píng)估確認(rèn)：（一）是否違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則；（二）對(duì)中國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益可能產(chǎn)生的影響；（三）對(duì)中國(guó)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益可能產(chǎn)生的影響；（四）其他應(yīng)當(dāng)考慮的因素?！狈秶鷥?nèi)的不當(dāng)域外適用。鑒于制裁措施對(duì)相關(guān)中國(guó)企業(yè)的實(shí)際影響較小，因而無(wú)須忌憚美國(guó)的進(jìn)一步施壓。受美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令域外適用拘束或影響的中國(guó)實(shí)體或個(gè)人，完全可以向商務(wù)部報(bào)告、申請(qǐng)發(fā)布禁令。商務(wù)部有必要相應(yīng)頒布禁令，敦促中國(guó)實(shí)體或個(gè)人不得遵守美方禁令，并依法對(duì)因該命令所受損失提供“必要的支持”。《阻斷辦法》為中國(guó)國(guó)家和企業(yè)對(duì)抗美國(guó)單邊金融制裁的“單邊霸凌”提供了重要的抓手，但在具體實(shí)施中，應(yīng)綜合考慮國(guó)家利益的切實(shí)維護(hù)和中國(guó)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)困難。國(guó)家與企業(yè)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家整體利益的指引下加強(qiáng)溝通，運(yùn)用國(guó)內(nèi)法律制度共同反對(duì)美國(guó)單邊金融制裁。

總體看來(lái)，在當(dāng)前中美競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下，壓制中國(guó)主要產(chǎn)業(yè)和海外貿(mào)易已經(jīng)成為美國(guó)遏止中國(guó)發(fā)展的主要手段之一。②See U.S.National Security Council,U.S.Strategic Framework for the Indo-Pacific,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/01/IPS-Final-Declass.pdf, visited on 10 August 2021.應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，對(duì)受制裁企業(yè)合法利益的保護(hù)，也是對(duì)國(guó)家整體利益的維護(hù)。考慮到中美金融實(shí)力的現(xiàn)實(shí)差距和國(guó)際、多邊機(jī)制的“失靈”現(xiàn)狀，中國(guó)應(yīng)更加重視私人救濟(jì)在反金融制裁中的作用。在美國(guó)非法制裁中國(guó)企業(yè)時(shí)，中國(guó)政府除明確反對(duì)立場(chǎng)外，有必要適度參與到被制裁企業(yè)的救濟(jì)程序中：一方面，大力推動(dòng)“反金融制裁”支持性措施的制度化，為被制裁企業(yè)反對(duì)制裁和消解制裁影響提供實(shí)際的經(jīng)濟(jì)幫助和智力支持，切實(shí)保障企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)和繼續(xù)發(fā)展；另一方面，健全與被制裁企業(yè)的溝通機(jī)制，了解企業(yè)現(xiàn)實(shí)困難和需要，引導(dǎo)企業(yè)救濟(jì)與國(guó)家應(yīng)對(duì)形成合力，窮盡國(guó)內(nèi)、國(guó)際法律渠道，堅(jiān)決反對(duì)非法制裁，擴(kuò)大影響，塑造國(guó)際輿論。

五、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令設(shè)立了金融制裁清單，指令美國(guó)財(cái)政部作為此項(xiàng)金融制裁的主管部門(mén)，禁止美國(guó)實(shí)體及個(gè)人向中國(guó)企業(yè)投資或提供融資服務(wù)。紐交所強(qiáng)制三大中國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商退市并非市場(chǎng)行為，而是美國(guó)政府基于單邊政治訴求所采取的金融制裁措施。從國(guó)際法角度看，美國(guó)政府在中國(guó)未“違法在先”的情況下，武斷地決定并實(shí)施了缺乏程序正當(dāng)性、不符合比例原則且侵犯普通投資者基本權(quán)利的單邊金融制裁，嚴(yán)重違反了國(guó)際法。從美國(guó)國(guó)內(nèi)法角度看，對(duì)華涉軍企業(yè)投資禁令違背了美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定的正當(dāng)程序原則和“授權(quán)條款”，且屬越權(quán)行政行為，不具備國(guó)內(nèi)合法性。針對(duì)此情況，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)決反對(duì)此項(xiàng)制裁，妥善協(xié)調(diào)私人救濟(jì)，靈活運(yùn)用國(guó)家救濟(jì)，在國(guó)際法和兩國(guó)國(guó)內(nèi)法層面均采取符合實(shí)際、行之有效的應(yīng)對(duì)措施。國(guó)內(nèi)法學(xué)界應(yīng)認(rèn)識(shí)到美國(guó)單邊金融制裁的國(guó)際法、國(guó)內(nèi)法雙重違法性，堅(jiān)持中國(guó)立場(chǎng)，提出切實(shí)可行的法律應(yīng)對(duì)策略，幫助中國(guó)真正達(dá)致“政治上有利、道義上有理、法律上有據(jù)”①黃惠康：《當(dāng)前中美外交博弈中的若干法律問(wèn)題》，《國(guó)際法學(xué)刊》2020年第3期，第19頁(yè)。之目標(biāo)。