公安派出所消防監(jiān)督職能的嬗變與完善對(duì)策研究

鐘 校

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

近年來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的逐步加快，城鄉(xiāng)社區(qū)的消防形勢越來越嚴(yán)峻。公安派出所作為第三級(jí)消防監(jiān)督管理工作的主體，在火災(zāi)隱患排查、消防安全監(jiān)督方面有著重要的作用。自新中國成立以來，涉及公安派出所消防監(jiān)督職能的法律規(guī)范性文件在監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督形式上都有不同的側(cè)重點(diǎn)。

一、公安機(jī)關(guān)消防監(jiān)督法律規(guī)范的漸進(jìn)發(fā)展

制度包括正式或者非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例。經(jīng)濟(jì)法學(xué)家林毅夫認(rèn)為：“制度變遷發(fā)生的緣由是制度供給與需求不平衡時(shí)，人們?cè)跐撛诶麧櫟淖分鸷蛧以谧非笞饨鹱畲蠡彤a(chǎn)出最大化目標(biāo)下，通過政策法令實(shí)施強(qiáng)制性變遷的過程?！盵1]換而言之，公安派出所消防監(jiān)督職能所涉法律規(guī)范的變化則直接影響著職能的變化。新中國成立以來，不僅在國家立法層面還是在地方立法層面，與公安派出所消防監(jiān)督職能相關(guān)的法律文書數(shù)量非常龐雜。為了更準(zhǔn)確的預(yù)測未來一段時(shí)期內(nèi)公安派出所消防監(jiān)督職能的發(fā)展規(guī)律，本文將新中國成立以來由全國人大及其常委會(huì)、公安部等機(jī)關(guān)所制定、實(shí)施的《中華人民共和國消防法》、部門規(guī)章等進(jìn)行梳理，通過上述相關(guān)法律條文以窺探在某一時(shí)期公安派出所消防工作的主要側(cè)重點(diǎn)。

表1 新中國成立以來涉及公安派出所消防監(jiān)督職能法律規(guī)范文本匯總

（一）公安派出所消防監(jiān)督職能的肇端

1957年11月由全國人大常委會(huì)所批準(zhǔn)實(shí)施的《消防監(jiān)督條例》第二條規(guī)定，消防監(jiān)督工作由各級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)施并明確規(guī)定了消防監(jiān)督機(jī)關(guān)所需要承擔(dān)的任務(wù)，這也是公安機(jī)關(guān)消防監(jiān)督職能首次被國家立法機(jī)關(guān)所制定的法律規(guī)范所確定，為之后相關(guān)法律體系的完善奠定了基礎(chǔ)。在這個(gè)時(shí)期，公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的消防監(jiān)督職能過于龐雜，除了需要對(duì)各機(jī)關(guān)、單位進(jìn)行消防安全檢查外，還需要進(jìn)行消防科學(xué)技術(shù)研究工作，擔(dān)當(dāng)部分單位的消防監(jiān)督工作，例如交通運(yùn)輸部門的火車、飛機(jī)、船舶以及礦井地下等單位的消防監(jiān)督工作主要由各單位主管部門負(fù)責(zé)，公安機(jī)關(guān)則予以協(xié)助。[2]1963年公安部頒布實(shí)施的《關(guān)于城市消防管理工作規(guī)定》指出要落實(shí)消防監(jiān)督“三級(jí)管理”制度，而公安派出所作為第三級(jí)監(jiān)督實(shí)施單位的地位也被規(guī)范性文件明確。[3]

（二）公安派出所消防監(jiān)督職能不明

文化大革命期間，黨和國家機(jī)構(gòu)受到嚴(yán)重沖擊，原先所制定的條例和規(guī)定也不再執(zhí)行。直至改革開放后，國家工作中心從以階級(jí)斗爭為綱轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，1984年5月11日，經(jīng)第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議批準(zhǔn)，國務(wù)院公布實(shí)施《中華人民共和國消防條例》（下稱《條例》），確定了“預(yù)防為主，防消結(jié)合”的總體工作方針?！稐l例》首次確定縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)設(shè)立消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)的制度，并且在監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督范圍上與1957年的《消防監(jiān)督條例》有明顯區(qū)別。監(jiān)督內(nèi)容主要體現(xiàn)在增加了進(jìn)行消防教育、監(jiān)督檢查建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和建設(shè)中執(zhí)行有關(guān)建筑設(shè)計(jì)防火規(guī)范的情況、對(duì)消防器材、設(shè)備的生產(chǎn)，在規(guī)格、質(zhì)量方面實(shí)行監(jiān)督等。《條例》在公安機(jī)關(guān)消防監(jiān)督范圍上有一定的限縮，新增了對(duì)于人民解放軍各單位、國有森林等單位的消防監(jiān)督職能，去掉了對(duì)交通運(yùn)輸部門的火車、飛機(jī)、船舶等單位的監(jiān)督職能。雖然已經(jīng)明確了消防監(jiān)督的主體，但是還未形成包括公安基層派出所在內(nèi)的消防監(jiān)督體系。當(dāng)時(shí)，各消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)已經(jīng)不堪重負(fù)，除了負(fù)責(zé)日常的消防教育工作、火災(zāi)調(diào)查工作外，還需領(lǐng)導(dǎo)消防科學(xué)技術(shù)研究工作，鑒定和推廣消防科學(xué)技術(shù)研究成果，在實(shí)踐中不利于消防監(jiān)督工作的長足發(fā)展。20世紀(jì)90年代中后期社會(huì)局勢趨于穩(wěn)定，1997年公安部召開的全國公安工作會(huì)議明確提出要淡化打擊職能，轉(zhuǎn)變?yōu)橹伟卜婪逗凸芾頌橹匦?，但?duì)公安基層單位消防安全職能沒有做出規(guī)定。

（三）公安派出所消防監(jiān)督職能的發(fā)展與成熟

1998年10月1日，我國首部《消防法》（后于2008年10月28日、2019年4月23日修訂）予以施行，《消防法》第二十三條至二十四條明確規(guī)定了公安消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位等火災(zāi)預(yù)防工作開展監(jiān)督，不論從法律的制定機(jī)關(guān)還是法的效力來看，為公安機(jī)關(guān)加深消防監(jiān)督主體地位奠定了基礎(chǔ)，現(xiàn)行的消防監(jiān)督管理制度初步確立。公安機(jī)關(guān)消防監(jiān)督管理的法律依據(jù)除了國家立法機(jī)關(guān)所制定的法律、法規(guī)外，還包括國務(wù)院部門的規(guī)章?！断婪ā肥枪矙C(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督管理所依據(jù)的根本大法，而同年依據(jù)它所制定的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部第36號(hào)令，后修訂為公安部73號(hào)令、107號(hào)令、120號(hào)令）則是對(duì)公安機(jī)關(guān)消防監(jiān)督職能進(jìn)一步明確和細(xì)化。《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》首次以部門規(guī)章的形式提出公安派出所應(yīng)當(dāng)對(duì)居民住宅區(qū)的管理單位、居委會(huì)、村委會(huì)履行消防安全監(jiān)督職責(zé)的情況進(jìn)行檢查，不僅明確了監(jiān)督主體下沉基層的發(fā)展方針，而且對(duì)檢查的形式與檢查的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)致的解釋。2004年修訂的《消防監(jiān)督檢查條例》（公安部第73號(hào)令）指出公安派出所消防監(jiān)督檢查工作可以由各地方公安機(jī)關(guān)參照規(guī)定自行作出，各?。ㄊ?、自治區(qū)）派出所消防監(jiān)督職能也開始了多樣化發(fā)展。[4]2007年5月公安部出臺(tái)的的《公安派出所規(guī)范化建設(shè)規(guī)范》再次確定了派出所參與火災(zāi)治安災(zāi)害事故的預(yù)防工作。

2008年版《消防法》首次以部門法的形式明確了公安派出所消防監(jiān)督的管理職能，明確指出公安派出所可以承擔(dān)部分消防監(jiān)督以及消防宣傳教育的職責(zé)，使得之前所頒布的《消防監(jiān)督檢查條例》有了明確的法律依據(jù)。歷經(jīng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，全國消防機(jī)構(gòu)正式由各級(jí)應(yīng)急管理部門開始管轄，2019年公布實(shí)施的新版《消防法》則延續(xù)了對(duì)公安派出所消防監(jiān)督職能的基本要求，截至2020年底全國31個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）政府以及公安機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)消防監(jiān)督管理工作，[5]以《消防法》為根本依據(jù)，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)消防工作實(shí)際都全部制定了基層派出所日常消防監(jiān)督單位的界定標(biāo)準(zhǔn)。

二、公安派出所消防監(jiān)督職能嬗變的邏輯與內(nèi)在動(dòng)因

公安派出所消防監(jiān)督職能的嬗變并非不具備隨機(jī)性，其發(fā)展的必然有著自身的邏輯，換而言之，社會(huì)環(huán)境的變遷、客觀現(xiàn)實(shí)的需求都影響著這些職能的完善和發(fā)展。以下擬對(duì)其發(fā)展的過程、規(guī)律、現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行分析。

（一）公安派出所消防監(jiān)督職能嬗變的邏輯

公安派出所消防監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)變?cè)?957年至2021年歷經(jīng)三個(gè)發(fā)展階段，每個(gè)不同的階段都有著不同的歷史背景，在實(shí)踐中需要完善的制度也有所不同，因此在各個(gè)發(fā)展階段也有著不同的工作重點(diǎn)。

第一階段（1957年-1963年），是公安派出所消防監(jiān)督職能的開端。在這一階段中，雖然國家經(jīng)濟(jì)、物資在穩(wěn)步增長和集中，但是在消防組織和業(yè)務(wù)技術(shù)水平方面還無法滿足客觀的需要，由于防范不嚴(yán)、制度松懈，部分單位發(fā)生了嚴(yán)重的火災(zāi)事故，給國家和人民生命財(cái)產(chǎn)帶來了巨大的損失。這一階段，公安機(jī)關(guān)消防監(jiān)督職能歷經(jīng)了從初步形成到部分落實(shí)再到基層公安派出所的轉(zhuǎn)變，并且，這些職能主要體現(xiàn)在一些正式的法律規(guī)范性文件中，以著力完善公安消防機(jī)關(guān)的消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)為主，確保消防監(jiān)督“三級(jí)管理”制度落實(shí)到位。

第二階段（1964年-1998年），是公安派出所消防監(jiān)督職能不明確的階段。這個(gè)時(shí)期的公安工作主要以治安管理為中心，以戶口管理為基礎(chǔ)，實(shí)行屬地原則“以塊為主”，基層工作并沒有得到進(jìn)一步的重視，這其中就包括日常的消防監(jiān)督工作。這一期間所出臺(tái)的一系列消防安全法律規(guī)范性文件對(duì)基層派出所消防監(jiān)督工作具有一定的削弱性，始終沒有明確公安派出所在消防監(jiān)督的過程中可以或者應(yīng)當(dāng)扮演怎樣的角色，這一現(xiàn)象也直到1997年“蘇州會(huì)議”的召開才有所改善。

第三階段（1999年-2021年），是公安派出所消防監(jiān)督職能發(fā)展與成熟的階段。公安派出所工作在這個(gè)階段開始由原先的“重打擊、輕防范”向“以治安防范和管理為重心”逐步轉(zhuǎn)變。這一階段，從頂層設(shè)計(jì)到基層落實(shí)，公安派出所消防監(jiān)督的職能不斷趨于完善，同時(shí)也衍生出一些不可忽視的問題，譬如職責(zé)劃分不清、法律規(guī)范不明確、民警素質(zhì)普遍低下等。這個(gè)階段公安派出所消防監(jiān)督職能以問題為導(dǎo)向，開始逐步完善與細(xì)化。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)公安派出所消防監(jiān)督的職能歷經(jīng)了“形成-削弱-發(fā)展與成熟”的趨勢，顯而易見，這些變化的趨勢都與問題的出現(xiàn)以及社會(huì)環(huán)境的變化息息相關(guān)。

（二）公安派出所消防監(jiān)督職能嬗變的內(nèi)在動(dòng)因

公安派出所承擔(dān)部分消防監(jiān)督職能就是為了解決當(dāng)前社會(huì)條件下引發(fā)消防事故的各類消防安全問題。它所呈現(xiàn)出“形成-削弱-發(fā)展與成熟”的變化特征也絕非偶然，其必定收到某些內(nèi)在動(dòng)因的驅(qū)使。

1.資源配置不足與法律規(guī)范之間的矛盾

法律法規(guī)實(shí)施的初衷是為了使公安派出所消防監(jiān)督工作能在合理邊際內(nèi)運(yùn)行。2012年公安部頒布的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（第120號(hào)令）雖然對(duì)派出所消防監(jiān)督任務(wù)作出了明確規(guī)定，但如今公安派出所履行消防監(jiān)督職能仍缺少必要的人力、物力、財(cái)力等基本要素。在現(xiàn)有的消防監(jiān)督體制機(jī)制下，2020年全國消防救援隊(duì)伍接報(bào)火警25.2萬起，接警出動(dòng)128.4萬起，這已是連續(xù)兩年超過120萬起，[6]由此可見，應(yīng)急管理部門消防救援機(jī)構(gòu)工作壓力逐年增加，這也是公安派出所分擔(dān)部分消防監(jiān)督職能的重要原因之一。如今，公安派出所承擔(dān)著一線治安行政、刑事司法的任務(wù)，其業(yè)務(wù)范圍廣泛，在警力、員額極其有限的情況下，很難完成上述法律規(guī)范中的消防監(jiān)督任務(wù)和要求。公安派出所日常消防監(jiān)督檢查的單位范圍覆蓋各行各業(yè)，但如今法律規(guī)范”一刀切”式的做法已難以使得公安派出所在兼顧打擊犯罪、維護(hù)治安的情況下分配更多時(shí)間和資源來完成消防監(jiān)督工作，在實(shí)踐中，部分派出所轄區(qū)內(nèi)消防安全重點(diǎn)單位和人員密集場所較多，很難滿足“對(duì)其日常監(jiān)督檢查范圍的單位，每年至少一次日常消防監(jiān)督檢查”的法定要求。法律規(guī)定，公安派出所應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重威脅公共安全的火災(zāi)隱患，在日常工作中，礙于經(jīng)費(fèi)限制，多數(shù)公安派出所沒有配備開展消防安全檢查工作的必備工具。例如防火檢查儀，能有效檢測出室內(nèi)可燃?xì)怏w濃度以及靜電量能聚集，被廣泛運(yùn)用于對(duì)單位消防安全的初步監(jiān)督檢查。但在實(shí)踐中，很多民警同志甚至不知檢測儀器的存在，輕視硬件設(shè)施的作用、重視主觀經(jīng)驗(yàn)的判斷，不按規(guī)章下發(fā)規(guī)范法律文書，無復(fù)查環(huán)節(jié)，僅通過簡單的走訪、詢問方式來判斷單位、場所是否存在火災(zāi)隱患，從而使得這項(xiàng)工作流于形式，缺乏嚴(yán)肅性。

2.基層派出所消防監(jiān)督行政裁量權(quán)的縮小

新版《消防法》規(guī)定公安派出所可以進(jìn)行日常消防監(jiān)督檢查以及消防教育與宣傳?？v觀消防監(jiān)督整個(gè)環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的處罰幅度十分有限，例如以《消防法》為根本依據(jù)所制定的《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國消防法〉辦法》僅賦予公安派出所警告以及五百元以下罰款的處理，這致使公安機(jī)關(guān)在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)違法行為或消防安全隱患的情況下不能達(dá)到良好的處理效果。裁量權(quán)的縮小不僅體現(xiàn)在對(duì)行政相對(duì)人的處罰幅度上，還體現(xiàn)在對(duì)日常監(jiān)督工作整體效率的影響中，對(duì)于公安機(jī)關(guān)已發(fā)現(xiàn)違法行為但未限期整改的情況，公安派出所必須根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序的規(guī)定》移送消防救援機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，有的時(shí)候行政處罰決定一旦超過公安機(jī)關(guān)法定權(quán)限則需要民警同志在消防救援機(jī)構(gòu)與派出所之間來回折返請(qǐng)示，從而大大增加這項(xiàng)工作的時(shí)間成本。

3.職業(yè)化背景下部門間消防監(jiān)督分工不明

2018年，中共中央出臺(tái)《關(guān)于深化改革黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，成立中華人民共和國應(yīng)急管理部，同年11月，公安消防機(jī)構(gòu)退出現(xiàn)役部隊(duì)。[7]國家綜合性消防救援隊(duì)伍的建立標(biāo)志著消防救援機(jī)構(gòu)向職業(yè)化發(fā)展邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。機(jī)構(gòu)整體改制前，我國大部分縣級(jí)以上公安消防機(jī)構(gòu)的編織屬于現(xiàn)役制度，這就致使原先的公安消防機(jī)構(gòu)形成了從機(jī)構(gòu)設(shè)置到人員任免相對(duì)封閉的獨(dú)立組織體系，政府、公安派出所、消防機(jī)構(gòu)三者之間在消防工作上各行其事。因此，公安派出所與消防救援機(jī)構(gòu)編織的差異化，導(dǎo)致了上級(jí)消防機(jī)構(gòu)與公安派出所之間在消防監(jiān)督業(yè)務(wù)方面工作溝通的阻礙。雖然在消防救援機(jī)構(gòu)職業(yè)化大背景下這些情況有了一定改善，但是這樣的轉(zhuǎn)變?nèi)酝Ａ粼谄鸩诫A段。在實(shí)際工作中上述問題主要表現(xiàn)為公安派出所在履行消防監(jiān)督檢查職能時(shí)遇到無法處理的情況，不愿與消防救援機(jī)構(gòu)聯(lián)系，消防救援機(jī)構(gòu)在處理日常消防事物時(shí)，也沒有意識(shí)到主動(dòng)與公安機(jī)關(guān)溝通。在實(shí)踐中，還存在著部分派出所領(lǐng)導(dǎo)和民警同志主觀意識(shí)上的錯(cuò)誤，他們認(rèn)為消防救援機(jī)構(gòu)作為消防監(jiān)督責(zé)任的最終落實(shí)單位，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)所有的監(jiān)督檢查任務(wù)，對(duì)于自身消防監(jiān)督工作“選擇性”執(zhí)法也是有一定法律依據(jù)的，這是因?yàn)椤断婪ā纷鳛楣矙C(jī)關(guān)履行這些職能的根本法律依據(jù)明確指出：公安機(jī)關(guān)可以負(fù)責(zé)日常的消防監(jiān)督工作，“可以”在法理中作為一種選擇性用語意為“可為”或“不可為”，由此他們就抱著多一事不如少一事的心態(tài)對(duì)這些工作放任不管。為了進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)督職能，與全國各地的實(shí)際情況更緊密的結(jié)合起來，各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）立法機(jī)關(guān)也開始著力于制定在本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的地方性法規(guī)與法律性規(guī)范文件。但是，在如今的司法實(shí)踐中還存在著上位法與下位法矛盾沖突，下位法在積極嘗試擴(kuò)大監(jiān)督職權(quán)，而上位法沒有作出任何規(guī)定的問題，按照《立法法》第七十九條、八十條的規(guī)定，在不同位階的各種法律淵源中法律的效力高于規(guī)章，例如《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國消防法〉辦法》第十四條指出，公安派出所應(yīng)當(dāng)在上級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督下履行下列消防安全職責(zé)。[8]2019年新修訂的《消防法》第五十三條規(guī)定公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查?！皯?yīng)當(dāng)”與“可以”兩者從法律效力上有明顯的區(qū)別，且前者比后者效力更高，是法定的必須如此，由此看出，公安派出所消防監(jiān)督職能所涉及的法律淵源還亟需進(jìn)一步系統(tǒng)化、規(guī)范化。

4.消防安全宣傳教育難以形成實(shí)效

通過多樣化、全面性的消防安全宣傳教育，能夠充分促使消防監(jiān)督工作發(fā)揮基礎(chǔ)防范、動(dòng)態(tài)管控的優(yōu)勢。基層派出所覆蓋范圍廣泛，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)列管單位、“九小場所”、街道社區(qū)開展消防教育，能夠打通消防安全監(jiān)督的“最后一公里”，扭轉(zhuǎn)消防工作在基層被動(dòng)、斷層的不利局面。[9]在新媒體、短視頻、互聯(lián)網(wǎng)加速發(fā)展的今天，公安機(jī)關(guān)開展消防宣傳教育方式相較以往有著巨大的變化。截至2020年初公安政務(wù)新媒體和民警個(gè)人新媒體數(shù)量總體超五萬個(gè)，[10]新媒體有著傳播速度快、受眾范圍廣、形式內(nèi)容多樣的優(yōu)點(diǎn)，但是過于依賴互聯(lián)網(wǎng)容易致使部分弱勢群體、孤寡老人不能及時(shí)、有效地接受到信息。然而，往往這些群體所生存的空間存在著較大的消防安全隱患，根據(jù)筆者的走訪調(diào)查，他們所居住的房屋很多未通過建筑防火審核驗(yàn)收，存在著防火間距不足、相互毗鄰、建筑布局不合理的缺陷，加之上述群體主要生活的社區(qū)居委會(huì)、村委會(huì)鮮有制定防火公約、消防意識(shí)薄弱，因此消防安全隱患極大。消防安全教育既要講究方法又要講求實(shí)效，工作實(shí)踐中，部分派出所對(duì)于消防教育工作是否達(dá)到應(yīng)有的效果并沒有過多考證，僅僅滿足于“可觀的”宣傳教育次數(shù)，卻忽視了民眾接受的效果。

5.績效考核制度不完善

公安部早在公消〔1999〕290號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施消防監(jiān)督檢查工作若干問題的通知》第十條指出：關(guān)于公安派出所實(shí)施消防監(jiān)督檢查的問題，依據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)將消防監(jiān)督的工作納入公安派出所工作考核的內(nèi)容。盡管在有規(guī)可依的情況下，大部分派出所將消防監(jiān)督工作質(zhì)量納入到了兼（專）職消防民警總體績效考核機(jī)制中，但是考核的對(duì)象總體占比過低，這使得部分民警同志喪失了對(duì)于消防監(jiān)督工作的積極主動(dòng)性，他們甚至將消防監(jiān)督工作當(dāng)作自己的“輔業(yè)”，抱著“不作為”的態(tài)度回避消防監(jiān)督工作。同時(shí)，考核的內(nèi)容在實(shí)際工作中也存在明顯漏洞，譬如，以數(shù)量評(píng)比代替質(zhì)量評(píng)比，考核工作的內(nèi)容大部分流于臺(tái)賬等。

6.消防民警專業(yè)素質(zhì)普遍底下

消防監(jiān)督工作涉及多領(lǐng)域多學(xué)科，既包括法律知識(shí)、管理知識(shí)，又包括建筑、電氣、化學(xué)還有滅火戰(zhàn)術(shù)方面的知識(shí)。[11]首先，在實(shí)際工作中，有的民警同志時(shí)常出現(xiàn)法律引用不規(guī)范、自身職能不清晰的錯(cuò)誤，有的在對(duì)單位、場所例行檢查后填寫《消防記錄檢查》《責(zé)令整改通知書》時(shí)，所填寫的內(nèi)容不能明確指出火災(zāi)隱患，有的消防民警在監(jiān)督檢查時(shí)不知檢查的范圍、形式和內(nèi)容。再次，業(yè)務(wù)培訓(xùn)缺位，公安新警入警培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)軍官和公安高等院校畢業(yè)生甚至沒有接觸過消防教育管理的課程，再加上基層科所隊(duì)業(yè)務(wù)繁忙，人員調(diào)動(dòng)輪崗快，造成許多民警同志不能系統(tǒng)地、完整地學(xué)習(xí)消防安全管理的知識(shí)。

三、公安派出所消防監(jiān)督職能的完善對(duì)策

（一）推動(dòng)立法建設(shè)，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的可操作性

公安派出所消防監(jiān)督職能的發(fā)展離不開法律規(guī)范的制度性支撐，基層專（兼）職消防民警依法行政、依規(guī)行政則必須建立在法律規(guī)范能夠良好適應(yīng)實(shí)際工作的條件下。雖然在部門法、部門規(guī)章的修訂中鮮有對(duì)于公安派出所消防監(jiān)督職能修訂的體現(xiàn)，但是部分地方立法機(jī)關(guān)已經(jīng)在完善派出所消防監(jiān)督職能領(lǐng)域開始了新的探索。2017年發(fā)布的《湖南省公安廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安派出所消防監(jiān)督管理工作的意見》從組織建設(shè)、監(jiān)督管理、職責(zé)權(quán)限、指導(dǎo)培訓(xùn)、工作考評(píng)、保障投入等方面進(jìn)一步強(qiáng)化了消防監(jiān)督職能的可操作性。經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的消防安全“三級(jí)管理”體制將絕大部分管理難度大、安全隱患高的列管單位消防監(jiān)督工作交給基層派出所負(fù)責(zé)是行不通的，地方政府部門應(yīng)科學(xué)、合理地分配公安派出所消防監(jiān)督管理的單位、內(nèi)容、形式、范圍，這樣才能在越來越嚴(yán)峻的消防安全形勢下落實(shí)公安派出所的監(jiān)督職責(zé)，讓法律規(guī)范不再是“一紙空談”。

（二）加大公安派出所對(duì)消防違法行為的處罰力度

行政權(quán)利的擴(kuò)大化會(huì)使得公眾權(quán)利難以得到保障，但是對(duì)于行政權(quán)利的限制勢必使得警察在維護(hù)社會(huì)治安秩序中顯得乏力，因此需要在這兩者之間取得一個(gè)良好的平衡。前文提到，公安派出所在履行消防監(jiān)督職能時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患或者違法行為不能及時(shí)的作出行政處罰決定，這不僅造成了執(zhí)法流程的中斷，還會(huì)嚴(yán)重打擊消防民警的工作積極性。行政權(quán)力并非憑空而來，只能依靠法律層面予以規(guī)范和保障。如今，全國各地消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)于處罰權(quán)限有了明確的規(guī)定，但公安派出所在履行消防監(jiān)督職能時(shí)可以采取的處罰措施的法律淵源有且僅有《治安管理處罰法》，加之派出所處罰力度不大，行政相對(duì)人違法成本低，違法行為層出不窮，給派出所消防監(jiān)督工作帶來一定的阻礙。在新形勢下，《消防法》《公安派出所消防監(jiān)督檢查規(guī)定》等法律規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確派出所的消防監(jiān)督處罰權(quán)限，加大對(duì)于消防違法行為的處罰力度。如對(duì)于輕微的消防安全違法行為由各基層派出所做出處罰決定，對(duì)于嚴(yán)重的消防安全違法行為由縣區(qū)一級(jí)公安機(jī)關(guān)做出處罰決定，從而提高派出所執(zhí)法效率，避免執(zhí)法流程的中斷。

（三）明確消防監(jiān)督工作主體職能與法律責(zé)任

首先，通過立法措施實(shí)現(xiàn)消防救援機(jī)構(gòu)與公安派出所監(jiān)督職能的“消”“防”分離。公安機(jī)關(guān)承擔(dān)消防監(jiān)督以及對(duì)消防違法行為的行政處罰職能；消防救援機(jī)構(gòu)則承擔(dān)現(xiàn)場滅火救援以及事故勘驗(yàn)的職能。其次，完善地方性法規(guī)有關(guān)公安派出所消防監(jiān)督追責(zé)機(jī)制。根據(jù)《消防法》規(guī)定，對(duì)于建筑工程消防設(shè)計(jì)審核以及部分單位場所投入使用前的消防安全檢查由消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但是在實(shí)踐中，有的消防救援機(jī)構(gòu)由于客觀工作的原因通過了對(duì)某些場所的檢查許可后發(fā)生了重大消防安全事故，其法律后果由轄區(qū)內(nèi)基層派出所承擔(dān)，從而造成權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。故需通過地方性法規(guī)對(duì)行政許可的程序以及消防安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行進(jìn)一步的解釋說明以規(guī)范行政許可的主體。最后，完善消防安全事故責(zé)任追究倒查機(jī)制，明確“誰通過、誰負(fù)責(zé)”“誰許可、誰負(fù)責(zé)”的總體原則，確保責(zé)任追究到位。

（四）完善消防監(jiān)督績效考核標(biāo)準(zhǔn)，提升基層民警綜合監(jiān)管素質(zhì)

落實(shí)消防監(jiān)督績效考核制度的前提在于明確其在總體考核標(biāo)準(zhǔn)中的所占比例以及重要程度。第一，在條件允許的情況下，基層派出所應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化消防監(jiān)督工作的考核對(duì)象以及合格標(biāo)準(zhǔn)，例如將消防監(jiān)督專業(yè)知識(shí)以及專業(yè)檢測儀器操作、使用規(guī)范納入日常工作績效考核標(biāo)準(zhǔn)，并將上述內(nèi)容納入新警培訓(xùn)、警銜晉升、崗位調(diào)任的培訓(xùn)內(nèi)容，切實(shí)做到消防監(jiān)督工作質(zhì)量與民警的切身利益相掛鉤。第二，擴(kuò)寬民警消防專業(yè)培訓(xùn)渠道，例如，除了消防救援部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)對(duì)接基層派出所消防專業(yè)知識(shí)技能培訓(xùn)工作外，高校教師，消防設(shè)施制造民營企業(yè)、單位也可以為公安機(jī)關(guān)提供必要的專業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，對(duì)于消防績效考核成績優(yōu)異的民警同志要充分發(fā)揮其“傳幫帶”積極作用，充分保障消防監(jiān)督職能專業(yè)化的持續(xù)性和有效性。

（五）依托社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略，探索消防監(jiān)督群防群治新思路

消防安全產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品的范疇，它的特征決定了社會(huì)的每一員都應(yīng)當(dāng)公平地享用消防安全服務(wù)和資源。公安派出所管理的轄區(qū)能夠覆蓋全國大部分地區(qū)、輻射范圍廣，賦予其一定消防監(jiān)督職能，能夠充分發(fā)揮派出所覆蓋范圍廣、熟知轄區(qū)內(nèi)人員信息的優(yōu)勢。目前，公安部對(duì)公安派出所的社區(qū)警務(wù)工作提出了“以社區(qū)為依托，立足社區(qū)，依靠社區(qū)，優(yōu)化警力配置，明確工作職責(zé)，規(guī)范警務(wù)動(dòng)作”的要求。公安派出所在社區(qū)消防工作的職責(zé)就是實(shí)行責(zé)任區(qū)消防民警包片負(fù)責(zé)，督促轄區(qū)單位、物業(yè)管理部門、居民委員會(huì)履行消防職責(zé)，開展防火檢查。在日常工作警力資源匱乏的大背景下，公安派出所要充分發(fā)揮社區(qū)消防群防群治的作用，督促轄區(qū)社區(qū)居民制定《消防安全公約》，積極組建社區(qū)消防安全知識(shí)志愿宣講團(tuán)，拓寬消防安全教育的新路徑，推動(dòng)社區(qū)消防安全文化的新發(fā)展。

（六）深化消防安全教育，夯實(shí)消防宣傳的社會(huì)基礎(chǔ)

消防安全工作注重“以防為主”，而開展消防宣傳教育、提高群眾消防安全意識(shí)能夠很好地緩解公安派出所監(jiān)管壓力大的局面。如今，消防安全教育雖然已經(jīng)廣泛開展，但是關(guān)于該職能在法律規(guī)范中的描述僅僅只是概括性、抽象性的規(guī)定，大部分公安派出所由于法律指代不明確、不細(xì)致，從而漫無目的地開展消防安全教育工作，不能將工作落到實(shí)處。首先，在教育宣傳的范圍上需要向城郊、農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大。在實(shí)際工作中，由于農(nóng)村聚集區(qū)距離消防救援機(jī)構(gòu)路途遙遠(yuǎn)，導(dǎo)致其接到火警不能及時(shí)趕赴現(xiàn)場，錯(cuò)失黃金救援時(shí)間，往往大部分發(fā)生在城郊、農(nóng)村的火災(zāi)事故都是在村民自發(fā)組織的情況下開展先期自救的。加之農(nóng)村住戶分散范圍廣、交通極不便利，基層派出所建筑消防審核漏管、不管的現(xiàn)象嚴(yán)重，從而進(jìn)一步加劇農(nóng)村地區(qū)住戶的消防安全隱患。[12]其次，在教育宣傳的形式上要傳統(tǒng)形式與互聯(lián)網(wǎng)宣傳相結(jié)合。前文提到，由于部分弱勢群體、孤寡老人很難通過互聯(lián)網(wǎng)獲取信息，從而導(dǎo)致上述群體接受消防安全教育的渠道缺失，由此可見，消防安全宣傳教育不能只講求傳播效率，還需與實(shí)際情況相結(jié)合，讓民警同志下基層、進(jìn)社區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大消防安全教育的覆蓋網(wǎng)。

結(jié)語

新版《消防法》已經(jīng)出臺(tái)，在消防救援機(jī)構(gòu)職業(yè)化改革背景下，基層派出所消防監(jiān)督職能的可操作化已經(jīng)成為當(dāng)前發(fā)展的主要趨勢。本文基于對(duì)新中國成立以來所出臺(tái)、實(shí)施的相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行分析、整理以及對(duì)部分公安派出所、居民社區(qū)、住宅樓的走訪調(diào)查以及觀察調(diào)查，提出未來公安派出所消防監(jiān)督職能的實(shí)踐困境以及發(fā)展趨勢。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，本文在研究對(duì)象上還存在不足，全國各地公安派出所消防工作水平參差不齊，前文所述派出所消防監(jiān)督工作所存在的不足還不能完整反映現(xiàn)實(shí)狀況。消防監(jiān)督工作不論在制度還是規(guī)則上，其所包含的范圍與內(nèi)容過于宏大，本文只選取新中國成立以來部門法以及部門規(guī)章作為研究對(duì)象進(jìn)行探討，對(duì)于階段內(nèi)發(fā)展趨勢的總結(jié)還存在一定局限性。以上是筆者基于觀察以及文獻(xiàn)調(diào)查所形成的認(rèn)識(shí)，關(guān)于公安派出所消防監(jiān)督職能的未來發(fā)展趨勢，還有許多議題有待進(jìn)一步探索。