行政合作視角下的生態(tài) 全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

楊潔 周赟俊 金濤

【摘要】通過全面預(yù)算績(jī)效管理， 生態(tài)建設(shè)一定程度上實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的科學(xué)使用和自然資源的合理配置， 但生態(tài)預(yù)算面臨的各自為政問題日益凸顯。 基于生態(tài)建設(shè)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性， 介紹生態(tài)建設(shè)中“碎片化”治理和多元生態(tài)要素交叉影響的客觀現(xiàn)狀和績(jī)效評(píng)價(jià)困境， 提出運(yùn)用行政合作手段開展預(yù)算績(jī)效管理工作。 本研究從跨區(qū)域和跨部門兩方面的行政合作入手， 建立生態(tài)全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系， 并以流域生態(tài)系統(tǒng)治理的空間難題和“山水林田湖草”生態(tài)項(xiàng)目多元生態(tài)要素共生發(fā)展的問題為例探討其應(yīng)用價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】全面預(yù)算績(jī)效;生態(tài)建設(shè);行政合作;跨區(qū)域;跨部門

【中圖分類號(hào)】F812? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2021）24-0049-10

一、引言與文獻(xiàn)綜述

生態(tài)文明是以人為本， 圍繞人、自然與社會(huì)三個(gè)核心元素， 旨在建立人與人、人與自然、人與社會(huì)和諧共生發(fā)展、持續(xù)良性循環(huán)的文明形態(tài)[1，2] 。 多年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)， 受限于早期粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的弊端， 引發(fā)資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和生態(tài)退化等問題， 嚴(yán)重阻礙了社會(huì)發(fā)展。 由于生態(tài)問題的錯(cuò)綜復(fù)雜， 其具體表現(xiàn)形式在不同區(qū)域大相徑庭， 且由于生態(tài)系統(tǒng)在空間上盤根錯(cuò)節(jié)的相互影響， 生態(tài)問題形成了牽一發(fā)而動(dòng)全身的連鎖反應(yīng)[3] 。 意識(shí)到生態(tài)問題的嚴(yán)重性， 黨的十七大報(bào)告首次提出了“建設(shè)生態(tài)文明”新時(shí)代執(zhí)政方針， 隨后十八大將其重要性提升到突出位置， 確立了生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略地位[4] 。 這表明生態(tài)建設(shè)已經(jīng)從概念轉(zhuǎn)向?qū)嵺`， 將成為我國(guó)未來(lái)發(fā)展的主題[5] 。 因此， 我國(guó)政府在生態(tài)建設(shè)中扮演關(guān)鍵角色， 發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)帶頭作用。 一方面， 政府是生態(tài)建設(shè)的推動(dòng)者， 應(yīng)通過行政手段引導(dǎo)生態(tài)建設(shè)的方向; 另一方面， 政府也是生態(tài)建設(shè)示范者， 以身作則實(shí)施高效透明的生態(tài)文明政策， 引導(dǎo)社會(huì)組織和群眾積極參與[6] 。

在生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中運(yùn)用全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)， 可有效針對(duì)生態(tài)建設(shè)中存在的資源緊張、環(huán)境污染、生態(tài)退化等問題， 并根據(jù)生態(tài)建設(shè)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性做出科學(xué)預(yù)算決策， 實(shí)施有效的生態(tài)管理。 當(dāng)前生態(tài)預(yù)算績(jī)效領(lǐng)域研究已取得一定的成果： 有學(xué)者分析我國(guó)地方政府在過去管理中“碎片化”的客觀狀態(tài)后， 提出緩解政治沖突是整合預(yù)算資源的關(guān)鍵[7] ; 有學(xué)者對(duì)生態(tài)預(yù)算模式進(jìn)行研究， 提出各級(jí)地方政府要完善生態(tài)責(zé)任預(yù)算， 企業(yè)應(yīng)建立生態(tài)責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制[8] ; 有學(xué)者分析認(rèn)為同質(zhì)目標(biāo)是生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)合作的保證， 可通過財(cái)政轉(zhuǎn)移手段， 實(shí)現(xiàn)不同主體功能區(qū)的合作[9] ; 有學(xué)者通過生態(tài)預(yù)算DSR， 制定生態(tài)預(yù)算能力的評(píng)價(jià)指標(biāo)[10] ; 有學(xué)者提出預(yù)算流程是影響生態(tài)績(jī)效最直接的因素， 應(yīng)以定性與定量相結(jié)合的方式科學(xué)評(píng)價(jià)生態(tài)績(jī)效[11] 。

國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究具有重要參考價(jià)值， 但忽視了傳統(tǒng)治理在生態(tài)空間上“涇渭分明”的區(qū)域特點(diǎn)， 同多元生態(tài)要素交叉影響的矛盾。 傳統(tǒng)生態(tài)預(yù)算績(jī)效由地方政府部門決策、制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)， 但是隨著我國(guó)生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的問題日益多元化和復(fù)雜化， 這些問題往往超越了各個(gè)行政區(qū)域和部門邊界， 由于認(rèn)知偏差和利益訴求不同， 地方政府投入巨量資源后收效甚微， 既造成資源浪費(fèi)， 又無(wú)法從根本上解決實(shí)際問題， 從而引起社會(huì)群眾的誤解和質(zhì)疑。 究其原因有兩點(diǎn)： 一是在生態(tài)流域治理上， 流域上下游污染轉(zhuǎn)移的矛盾由來(lái)已久， 行政區(qū)域劃分致使生態(tài)建設(shè)陷入 “碎片化”困境; 二是在“山水林田湖草”生態(tài)系統(tǒng)中， 傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)忽視了多元生態(tài)要素的復(fù)雜性。

將行政合作引入生態(tài)建設(shè)， 可以避免預(yù)算績(jī)效發(fā)生價(jià)值偏離和功能異化， 也可有效適應(yīng)生態(tài)建設(shè)多樣性、復(fù)雜性等特點(diǎn)。 由于生態(tài)文明具有公共價(jià)值屬性， 社會(huì)中任何個(gè)人、組織和群體都無(wú)法免受其影響。 因此， 單靠部分群眾或者地方政府都無(wú)法解決生態(tài)問題， 建立行政合作勢(shì)在必行。 行政合作可通過兩方面開展： 其一， 在跨區(qū)域行政合作方面， 既可消除由政治壓力和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的區(qū)域壁壘和利益沖突， 也可打破由區(qū)域政府的職能邊界帶來(lái)的行政約束和權(quán)力限制[12] ， 從而實(shí)施跨區(qū)域資源整合利用， 有利于流域生態(tài)建設(shè)中區(qū)域沖突和突發(fā)事件的解決。 其二， 在跨部門行政合作方面， 既可減少同一資源管理部門在履行自身職能的同時(shí)采取增加自身利益的政策的現(xiàn)象， 也可消除非同一資源管理部門由于管理目標(biāo)的不一致性而出現(xiàn)資源浪費(fèi)、重復(fù)使用和污染轉(zhuǎn)移現(xiàn)象[8] 。 因此， 本文基于我國(guó)當(dāng)代生態(tài)現(xiàn)實(shí)困境， 分析流域治理和“山水林田湖草”生態(tài)項(xiàng)目中的突出問題， 在行政合作的基礎(chǔ)上， 提出跨區(qū)域和跨部門建立生態(tài)文明全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系， 具體如圖1所示。

二、基于跨區(qū)域行政合作的生態(tài)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

跨區(qū)域行政合作為當(dāng)下生態(tài)建設(shè)“碎片化”提供了新思路， 能幫助各區(qū)域地方政府厘清彼此責(zé)任， 做好利益分配工作， 提高合作信任度， 建立密切合作伙伴關(guān)系， 這就要求辯證地看待個(gè)性與共性的關(guān)系。 在合作個(gè)性方面， 通過區(qū)域需求偏好角度指標(biāo)， “任其所長(zhǎng)， 不任其所短， 故事無(wú)不成， 而功無(wú)不立”， 區(qū)分合作各方扮演的角色， 考慮其差異化利益訴求， 發(fā)揮協(xié)同作用。 在合作共性方面， 既要發(fā)揮主觀能動(dòng)性， 通過行政合作能力角度指標(biāo)， 保證目標(biāo)和行動(dòng)的一致性， 提高整體合作效率; 又要尊重客觀規(guī)律， 通過平臺(tái)建設(shè)角度指標(biāo)提供一個(gè)公平、公正、公開的合作舞臺(tái)， 做到“人盡其才， 物盡其用”。

1. 區(qū)域需求偏好角度指標(biāo)。 在生態(tài)建設(shè)跨區(qū)域行政合作中， 區(qū)域之間的地域特征和發(fā)展階段各不相同， 根據(jù)各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)水平、行政目標(biāo)以及社會(huì)公眾公共偏好的客觀差異， 應(yīng)將區(qū)域需求偏好納入生態(tài)預(yù)算績(jī)效中。 有學(xué)者對(duì)不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征以及資源環(huán)境開發(fā)承受力進(jìn)行研究， 提出了有針對(duì)性的政策[13] 。 有學(xué)者指出不同行政區(qū)域之間的資源稟賦存在差異， 在遵循共性的同時(shí)， 要照顧彼此側(cè)重點(diǎn)不同的個(gè)性化需求[14] 。 但是， 對(duì)不同區(qū)域地域性因素限制的研究， 忽視了對(duì)行政合作視角下區(qū)域需求偏好的考慮。

根據(jù)區(qū)域需求偏好來(lái)進(jìn)行細(xì)分， 預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系在有所側(cè)重的同時(shí)， 也要遵循全面綜合的要求， 應(yīng)以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三者協(xié)同發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)， 將區(qū)域需求偏好劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和生態(tài)環(huán)境保護(hù)三方面展開定性與定量分析（見表1）， 三者的協(xié)同發(fā)展將是未來(lái)的生態(tài)建設(shè)主題[15] 。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)， 跨區(qū)域行政合作應(yīng)該平衡經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)活力二者的關(guān)系。 經(jīng)濟(jì)效益方面， 在有限自然資源基礎(chǔ)上， 提高資源利用效率， 促進(jìn)環(huán)境資源的科學(xué)使用， 是形成良性循環(huán)的關(guān)鍵， 選取萬(wàn)元GDP用水量、萬(wàn)元GDP能耗兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)[16，17] ; 經(jīng)濟(jì)活力方面， 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的成果應(yīng)該反哺全社會(huì)， 更新技術(shù)設(shè)備， 調(diào)整生產(chǎn)力地區(qū)分布以達(dá)到平衡， 緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)帶來(lái)的生態(tài)問題， 為改善人民生活提供必要的物質(zhì)條件， 選取全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額增長(zhǎng)率和社會(huì)消費(fèi)品零售總額進(jìn)行評(píng)價(jià)[18] 。

對(duì)于社會(huì)進(jìn)步指標(biāo)， 跨區(qū)域行政合作應(yīng)從環(huán)境資源消費(fèi)、生活質(zhì)量?jī)煞矫孢M(jìn)行考察。 環(huán)境資源消費(fèi)方面， 在滿足大眾對(duì)自然資源基本需求的基礎(chǔ)上， 要做到合理開采、節(jié)約利用， 轉(zhuǎn)變粗放型資源使用習(xí)慣， 選取城鎮(zhèn)居民人均生活用水量、城鎮(zhèn)居民人均生活煤炭消費(fèi)量指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)[16] 。 生活質(zhì)量方面， 不僅要關(guān)注生態(tài)環(huán)境的改善， 也要重視對(duì)生態(tài)建設(shè)起正向反饋?zhàn)饔玫木用裆钯|(zhì)量。 其中， 包括公共醫(yī)療衛(wèi)生水平的提高， 滿足社會(huì)公眾對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求; 也包括對(duì)居民消費(fèi)水平的評(píng)價(jià)， 反映生態(tài)建設(shè)對(duì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改善。 因此， 選取每千人職業(yè)醫(yī)師數(shù)和居民消費(fèi)水平指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)， 從壓力改善和生態(tài)承載力兩方面進(jìn)行細(xì)分。 壓力改善方面， 經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的環(huán)境污染壓力是加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的驅(qū)動(dòng)力量。 其一， 在工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該嚴(yán)控污染， 建立環(huán)保負(fù)面清單， 淘汰高消耗、高污染的傳統(tǒng)企業(yè)， 鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、綠色低碳發(fā)展; 其二， 在城鎮(zhèn)發(fā)達(dá)地區(qū)， 應(yīng)集中高效處理生活垃圾， 減少二次污染。 因此， 選取工業(yè)廢水排放總量、萬(wàn)元工業(yè)增加值廢氣排放量、工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量和生活垃圾無(wú)害化處理率四個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)[19] 。

在生態(tài)承載力方面， 應(yīng)弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)， 強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)自身承載、維持和調(diào)節(jié)能力的評(píng)價(jià)， 其作為關(guān)鍵的環(huán)境要素， 直接約束經(jīng)濟(jì)行為和影響群眾生活質(zhì)量[20] 。 因此， 可選取城市環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率和建成區(qū)綠化覆蓋率兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2. 行政合作能力角度指標(biāo)。 在跨區(qū)域行政合作中， 要避免“集體行動(dòng)困境”， 發(fā)揮多方合作的協(xié)同作用， 關(guān)鍵是要提高行政合作能力。 首先， 在生態(tài)文明建設(shè)公共事務(wù)中， 設(shè)立合理目標(biāo)， 滿足合作各方利益訴求， 保證合作成功率; 其次， 建立支撐性的法律政策環(huán)境， 為合作保駕護(hù)航; 最后， 最大限度地發(fā)揮參與者的積極性和主觀創(chuàng)造能力， 推動(dòng)合作取得最大效益。 因此， 對(duì)行政合作能力， 應(yīng)從生態(tài)預(yù)算目標(biāo)、法律政策和預(yù)算參與度三方面進(jìn)行評(píng)價(jià)（見表2）。

在生態(tài)預(yù)算目標(biāo)設(shè)計(jì)方面， 生態(tài)預(yù)算目標(biāo)作為預(yù)算績(jī)效的中心， 應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的地域特點(diǎn)， 進(jìn)行量化分析， 作為評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效的依據(jù)。 一方面， 預(yù)算目標(biāo)應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)受眾群體需求作為出發(fā)點(diǎn)， 充分考慮其切身利益， 以及受眾群體對(duì)成果的認(rèn)可和滿意程度， 以受眾群體需求為結(jié)果導(dǎo)向; 另一方面， 預(yù)算目標(biāo)應(yīng)符合相關(guān)法規(guī)政策， 生態(tài)建設(shè)工作應(yīng)在法規(guī)政策框架下有序開展。 因此， 選取預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率和預(yù)算目標(biāo)合規(guī)合理度兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)[21] 。

在法律政策方面， 生態(tài)預(yù)算績(jī)效離不開健全的法律法規(guī)， 只有通過法律法規(guī)確立區(qū)域政府自治權(quán)力， 才能保證其擁有足夠資源和能力來(lái)與其他區(qū)域政府開展穩(wěn)定的行政合作[22] 。 同時(shí)， 由于各區(qū)域行政主體是相對(duì)獨(dú)立的利益關(guān)系方， 基于自身利益制定的行政政策容易陷入“囚徒困境”， 阻礙生態(tài)文明整體目標(biāo)的達(dá)成， 應(yīng)通過統(tǒng)一執(zhí)行政策， 以執(zhí)行政策支持度來(lái)規(guī)范各區(qū)域政府的行政行為， 從而形成合力。 因此， 選取生態(tài)預(yù)算法規(guī)健全和執(zhí)行政策支持度兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

在預(yù)算參與度方面， 一方面， 對(duì)預(yù)算績(jī)效的管理應(yīng)從內(nèi)部和外部同時(shí)進(jìn)行， 既要考慮預(yù)算供給方， 也要考慮績(jī)效需求方， 避免單一內(nèi)部參與者導(dǎo)致的機(jī)會(huì)主義和形式主義， 并由外部參與者平衡內(nèi)部單獨(dú)預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。 另一方面， 應(yīng)對(duì)預(yù)算績(jī)效參與程序和操作范圍進(jìn)行必要規(guī)范， 避免產(chǎn)生利益分歧時(shí)的操縱行為， 保證公眾參與者能對(duì)生態(tài)預(yù)算做出真實(shí)評(píng)價(jià)[23] 。 因此， 選取預(yù)算決策的公眾參與程度和公眾參與的獨(dú)立性兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

3. 平臺(tái)建設(shè)角度指標(biāo)。 在平臺(tái)建設(shè)角度， 生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域的跨區(qū)域社會(huì)組織數(shù)量有限， 公共資源未能得到有效整合利用， 政府作為生態(tài)建設(shè)的主導(dǎo)者， 應(yīng)發(fā)揮推動(dòng)和引導(dǎo)作用， 并通過統(tǒng)一的平臺(tái)建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)（見表3）。

在管理平臺(tái)方面， 首先， 通過成立相關(guān)組織機(jī)構(gòu)， 一方面發(fā)揮宏觀協(xié)調(diào)作用， 推進(jìn)不同區(qū)域地方政府開展行政合作， 提升信任度。 另一方面要厘清各方責(zé)權(quán)利關(guān)系， 建立資源相互依賴、權(quán)力相互制約的合作關(guān)系， 實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)增效共贏[24] 。 其次， 建立多元化合作治理模式， 以根本性解決合作中的沖突對(duì)立。 將政府在生態(tài)公共服務(wù)方面的職能通過轉(zhuǎn)讓、招標(biāo)等形式授權(quán)社會(huì)組織參與， 以低成本、高效率推進(jìn)生態(tài)建設(shè)[25] 。 最后， 生態(tài)獎(jiǎng)懲機(jī)制能對(duì)偷懶者和損害者進(jìn)行有效處罰， 對(duì)利益貢獻(xiàn)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)， 從而調(diào)動(dòng)各方積極性， 并形成包含獎(jiǎng)懲情況的動(dòng)態(tài)綜合評(píng)價(jià)值[26，27] 。

在信息平臺(tái)方面， 與生態(tài)建設(shè)相關(guān)的社會(huì)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不多， 面臨服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量的客觀限制。 因此， 在行政合作中， 應(yīng)建立一個(gè)信息共享平臺(tái)， 既方便合作各方開展信息交流， 也能保證其他參與者共享相關(guān)信息。 這就要求信息平臺(tái)符合兩個(gè)基本要求： 第一， 在獲取預(yù)算信息的程度上保持基本一致， 消除信息不對(duì)稱導(dǎo)致信任缺失的非理性博弈行為， 避免發(fā)生“搭便車”的情況[28] 。 第二， 對(duì)預(yù)算進(jìn)程及時(shí)跟蹤反饋， 保證取得的信息數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。 因此， 應(yīng)通過生態(tài)預(yù)算信息透明度與生態(tài)預(yù)算信息真實(shí)性兩個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)[29] 。

在成果共享平臺(tái)方面， 只有達(dá)成各方利益平衡， 實(shí)現(xiàn)合作多贏局面， 并就整體利益達(dá)成共識(shí)， 才能保證跨區(qū)域行政合作持續(xù)長(zhǎng)久[30] 。 這可以通過兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量： 一是利益整合機(jī)制， 根據(jù)參與者投入資源貢獻(xiàn)度， 匹配其利益收入， 統(tǒng)一分配， 減少利益沖突; 二是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制， 由于不同區(qū)域的社會(huì)地理特征、發(fā)展階段和實(shí)力強(qiáng)弱各有差異， 應(yīng)通過橫向利益轉(zhuǎn)移支付， 補(bǔ)償處于不利位置的參與者， 滿足其利益補(bǔ)償訴求， 保證合作可持續(xù)開展[31] 。

4. 實(shí)證研究： 以流域生態(tài)系統(tǒng)治理為例。 生態(tài)全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)離不開對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)的討論， 人類文明的起源與流域息息相關(guān)， 即使是在科技高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)， 大型城市的建設(shè)依然是沿著流域規(guī)劃發(fā)展的。 但是， 流域本身自然資源的有限性、整體性和流動(dòng)性， 與傳統(tǒng)行政區(qū)域分割治理相互沖突， 導(dǎo)致流域生態(tài)問題頻發(fā)與污染轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)實(shí)。 但是， 馬克思曾經(jīng)提出“人們所爭(zhēng)取的一切， 都同他們的利益相關(guān)”， 通過行政合作來(lái)統(tǒng)一目標(biāo)， 協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系， 消除生態(tài)治理“碎片化”和治理主體“單邊化”， 使得流域生態(tài)治理有了可行性。

在國(guó)家政策實(shí)踐方面， 流域生態(tài)建設(shè)取得的成績(jī)也為生態(tài)全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 《生態(tài)文明體制改革總體方案》由國(guó)務(wù)院在2015年頒布， 作為生態(tài)跨區(qū)域行政合作的雛形， 在國(guó)家層面制定了關(guān)鍵決策部署， 并提出“建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 開展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點(diǎn)”的初始方案， 邁出實(shí)質(zhì)性第一步。 隨后， 在次年提出《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》， 國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)跨區(qū)域合作主體的責(zé)任規(guī)定， 將“河長(zhǎng)制”從局部試點(diǎn)向全國(guó)推廣， 建立“省市縣鄉(xiāng)村”五級(jí)河長(zhǎng)制縱向體系。 對(duì)于新時(shí)期的流域環(huán)境治理， 十九大報(bào)告提出要立足可持續(xù)發(fā)展， 從流域區(qū)域間水污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治著手發(fā)力。 2020年《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》再次強(qiáng)調(diào)推動(dòng)跨區(qū)域污染防治聯(lián)防聯(lián)控的重要性。 由此可見， 生態(tài)建設(shè)跨區(qū)域行政合作既是國(guó)家大力支持和推廣的工作， 也是生態(tài)預(yù)算的大勢(shì)所趨。

在國(guó)家支持下， 汀江—韓江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作順利開展， 福建省和廣東省政府部門簽署相關(guān)補(bǔ)償協(xié)議， 實(shí)現(xiàn)“權(quán)責(zé)共擔(dān)、環(huán)境共治、效益共享”， 正是實(shí)施“2省+3市”跨區(qū)域行政合作的具體體現(xiàn)。 行政合作開展以來(lái)， 財(cái)政投入補(bǔ)償金16億元， 帶動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目投資32億元， 取得優(yōu)異成績(jī)。 其成功體現(xiàn)在： 其一， 在生態(tài)方面， 改善流域水體質(zhì)量， 保障居民飲用水安全; 在經(jīng)濟(jì)方面， 引導(dǎo)流域周邊行業(yè)成功轉(zhuǎn)型， 鼓勵(lì)建立高效益、低污染的藍(lán)莓、茶油等基地， 實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益同步發(fā)展。 其二， 在行政合作目標(biāo)方面， 堅(jiān)持統(tǒng)籌治理， 系統(tǒng)修復(fù)， 降低污染物濃度， 提高水質(zhì)達(dá)標(biāo)率， 實(shí)現(xiàn)了上下游環(huán)境質(zhì)量全面提升; 在法律政策方面， 制定實(shí)施《汀江（韓江）流域水污染防治規(guī)劃（2016-2020）》， 統(tǒng)一執(zhí)行政策， 規(guī)范治理行為， 建立深度合作關(guān)系。 其三， 在組織機(jī)構(gòu)方面， 成立區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組， 明確合作各方責(zé)權(quán)關(guān)系; 在信息共享方面， 實(shí)現(xiàn)常態(tài)化聯(lián)合工作， 定期監(jiān)測(cè)水質(zhì)， 實(shí)時(shí)獲取真實(shí)流域信息; 在生態(tài)補(bǔ)償上實(shí)行“雙向補(bǔ)償”原則， 上游水質(zhì)改善時(shí)由下游資金補(bǔ)償上游， 上游水質(zhì)惡化時(shí)由上游資金補(bǔ)償下游， 提高雙方的主動(dòng)性、積極性。 因此， 汀江—韓江跨省流域生態(tài)問題通過跨區(qū)域行政合作手段， 很大程度地推進(jìn)了生態(tài)預(yù)算績(jī)效體系的建立完善。

三、基于跨部門行政合作的生態(tài)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

隨著生態(tài)預(yù)算財(cái)政管理制度的日趨完善， 我國(guó)初步建立起生態(tài)預(yù)算績(jī)效管理體系， 但預(yù)算績(jī)效改革不僅是技術(shù)導(dǎo)向的改革， 更是預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整[32] 。 績(jī)效管理不是單獨(dú)某個(gè)部門的事情， 而是多部門有效配合的綜合性工作。 跨部門行政合作以聯(lián)合治理的形式進(jìn)行分工協(xié)作，強(qiáng)調(diào)效率導(dǎo)向[33] 。 一方面既能發(fā)揮各個(gè)部門的職能， 以專業(yè)化的治理操作來(lái)解決實(shí)際問題， 另一方面又能提高職能部門的協(xié)作能力和支持水平， 有效應(yīng)對(duì)多元生態(tài)要素交叉影響的現(xiàn)狀。 2018年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中指出， 通過政府各職能部門的互相配合， 來(lái)推動(dòng)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的深化改革[34] 。 因此， 應(yīng)根據(jù)“預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→預(yù)算監(jiān)督”的邏輯順序， 推進(jìn)生態(tài)預(yù)算績(jī)效管理， 構(gòu)建跨部門行政合作的生態(tài)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系（見表4）; 并以閩江流域“山水林田湖草”生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目為實(shí)證對(duì)象， 檢驗(yàn)生態(tài)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)性。

1. 預(yù)算編制協(xié)作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。 生態(tài)預(yù)算編制涉及多方面內(nèi)容， 若缺少部門協(xié)作， 則無(wú)法收集其他相關(guān)部門對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)信息， 將造成預(yù)算編制部門在實(shí)際工作中舉步維艱[35] 。 由此導(dǎo)致預(yù)算編制部門在未征詢其他各部門意見的情況下， 無(wú)法取得精準(zhǔn)預(yù)算決策數(shù)據(jù)， 從而與實(shí)際工作脫節(jié)， 出現(xiàn)較大偏差[36] 。

在預(yù)算編制協(xié)作方面， 主要細(xì)分預(yù)算編制法規(guī)制度和預(yù)算編制協(xié)調(diào)度兩個(gè)角度。 首先， 預(yù)算編制法規(guī)制度方面， 從生態(tài)預(yù)算相關(guān)法規(guī)之間協(xié)調(diào)度和法律體系完整性兩個(gè)層面考察各部門生態(tài)預(yù)算的協(xié)作程度。 其中， 生態(tài)預(yù)算相關(guān)法規(guī)之間協(xié)調(diào)度指標(biāo)適用于評(píng)價(jià)各職能部門編制預(yù)算的能力， 建立跨部門溝通協(xié)作機(jī)制， 避免法規(guī)內(nèi)部以及與其他法規(guī)之間的矛盾， 消除在后續(xù)合作中可能出現(xiàn)的工作沖突; 法律體系完整性指標(biāo)為生態(tài)預(yù)算提供必要法律依據(jù)， 作為生態(tài)預(yù)算操作指南[11] ， 使預(yù)算編制有法可依。 其次， 預(yù)算編制的協(xié)調(diào)度指標(biāo)用于評(píng)價(jià)行政單位內(nèi)部各部門預(yù)算編制配合度及行政部門和財(cái)政部門預(yù)算編制的配合度， 避免不同職能部門預(yù)算編制績(jī)效管理出現(xiàn)利益沖突[37，38] 。 其中， 建立生態(tài)預(yù)算系統(tǒng)的前期論證指標(biāo)用于評(píng)價(jià)行政單位內(nèi)部在生態(tài)預(yù)算環(huán)節(jié)的溝通合作機(jī)制， 明確各個(gè)部門的任務(wù)目標(biāo)和職責(zé); 信息組織管理指標(biāo)用于評(píng)估跨部門合作中組織分割情況， 考察是否存在各部門信息管理層級(jí)太多的不合理情況[39] 。

2. 預(yù)算執(zhí)行協(xié)作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。 預(yù)算執(zhí)行協(xié)作指標(biāo)， 用于評(píng)價(jià)生態(tài)預(yù)算執(zhí)行過程中政府各職能部門之間的協(xié)同度。 由于各職能部門預(yù)算管理制度的差異性， 在執(zhí)行過程中， 應(yīng)規(guī)范預(yù)算執(zhí)行過程， 建立高效溝通機(jī)制， 統(tǒng)一生態(tài)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)， 整合各職能部門的財(cái)務(wù)信息， 根據(jù)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的不同性質(zhì)， 合理制定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)， 完善跨部門合作形式，形成不同主體間的跨部門協(xié)同機(jī)制[40] 。 在生態(tài)預(yù)算執(zhí)行過程中， 財(cái)務(wù)部門應(yīng)將執(zhí)行進(jìn)度及時(shí)準(zhǔn)確地反饋給各業(yè)務(wù)部門， 督促、加快生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn); 同時(shí)各業(yè)務(wù)部門要嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)， 確保生態(tài)資金落到實(shí)處。

在預(yù)算執(zhí)行協(xié)作方面， 主要從生態(tài)預(yù)算業(yè)務(wù)協(xié)作、生態(tài)資金落實(shí)程度兩方面評(píng)價(jià)。 其一， 生態(tài)預(yù)算業(yè)務(wù)協(xié)作指標(biāo)用于評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)部門向上級(jí)管理部門和財(cái)務(wù)部門遞交生態(tài)預(yù)算執(zhí)行申請(qǐng)的跨部門協(xié)作業(yè)務(wù)[40] ， 由兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。 其中： 生態(tài)預(yù)算執(zhí)行相關(guān)管理制度指標(biāo)用于評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)管理制度是否健全、制度執(zhí)行是否有效可控， 以期通過規(guī)范化的管理制度加強(qiáng)業(yè)務(wù)協(xié)作， 發(fā)揮協(xié)同效應(yīng); 建立信息共享機(jī)制指標(biāo)， 保證跨部門合作中各個(gè)部門都能獲取其他單位的預(yù)算信息， 突破部門間信息資源割據(jù)困境， 提高預(yù)算信息的使用效率， 進(jìn)而提高預(yù)算績(jī)效。 其二， 生態(tài)資金落實(shí)程度指標(biāo)用于評(píng)價(jià)資金的利用效率， 以推進(jìn)財(cái)務(wù)平衡， 達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的雙贏[42] 。 環(huán)保資金違規(guī)撥付率指標(biāo)用于考察各部門是否根據(jù)業(yè)務(wù)的不同， 保證資金合規(guī)審批撥付以及分配合理; 環(huán)保資金占用率指標(biāo)用于評(píng)價(jià)生態(tài)資金是否遵循原有的預(yù)算使用途徑， 督促環(huán)保資金準(zhǔn)確落實(shí)到相關(guān)的具體生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目上， 實(shí)現(xiàn)合規(guī)使用。

3. 預(yù)算監(jiān)督協(xié)作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。 生態(tài)預(yù)算監(jiān)督不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的工作， 而是基于各監(jiān)督主體互相協(xié)作的復(fù)雜工程。 生態(tài)預(yù)算監(jiān)督主體分為外部和內(nèi)部主體， 內(nèi)部監(jiān)督主體為財(cái)政部門， 外部監(jiān)督主體為人大、審計(jì)部門、紀(jì)檢部門和公眾。 在生態(tài)預(yù)算監(jiān)督工作中， 各監(jiān)督主體要密切配合， 共同構(gòu)建縱向聯(lián)動(dòng)、橫向聯(lián)合的協(xié)作體系。 縱向上， 上下級(jí)監(jiān)督主體之間要建立信息溝通機(jī)制， 上級(jí)要及時(shí)準(zhǔn)確地將監(jiān)督任務(wù)下達(dá)給下級(jí)監(jiān)督主體， 下級(jí)監(jiān)督主體要充分利用對(duì)監(jiān)督對(duì)象的信息優(yōu)勢(shì)開展預(yù)算監(jiān)督工作; 橫向上， 同級(jí)監(jiān)督主體之間要密切協(xié)調(diào)， 對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)通報(bào)， 提供材料， 提高監(jiān)督效率。

在預(yù)算監(jiān)督協(xié)作方面， 主要從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。 其一， 內(nèi)部監(jiān)督指標(biāo)用于評(píng)價(jià)財(cái)政部門對(duì)業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督工作[43，44] 。 其中： 決策、執(zhí)行與報(bào)告合作程度指標(biāo)用于評(píng)價(jià)財(cái)政部門在預(yù)算編制執(zhí)行過程中通過跨部門合作取得的效果， 監(jiān)督生態(tài)預(yù)算與績(jī)效考核是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo); 生態(tài)預(yù)算執(zhí)行合規(guī)指標(biāo)用于評(píng)價(jià)財(cái)政部門對(duì)業(yè)務(wù)部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督工作， 保證監(jiān)督的實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確。 其二， 外部監(jiān)督指標(biāo)用于評(píng)價(jià)人大、審計(jì)部門等外部監(jiān)督主體對(duì)內(nèi)部單位預(yù)算的問責(zé)工作， 其設(shè)有問責(zé)主體專業(yè)水平和問責(zé)機(jī)制兼容性兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)。 問責(zé)主體專業(yè)水平指標(biāo)用于評(píng)價(jià)外部監(jiān)督主體的相關(guān)專業(yè)知識(shí)水平， 做到嚴(yán)格執(zhí)法， 以保證監(jiān)督的獨(dú)立性; 問責(zé)機(jī)制兼容性指標(biāo)用于評(píng)價(jià)生態(tài)問責(zé)體系的適應(yīng)性， 形成各監(jiān)督主體之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制， 統(tǒng)一辦理生態(tài)預(yù)算處理處罰工作， 從而打破不同監(jiān)督主體之間的隸屬關(guān)系和地域界限[45] 。

4. 實(shí)證研究： 以閩江流域山水林田湖草生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目為例。 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展， 自然生態(tài)系統(tǒng)多樣性遭到持續(xù)破壞[47] ， 生態(tài)問題受到社會(huì)大眾廣泛關(guān)注， 是當(dāng)代中國(guó)亟待解決的重大問題。 其中， “山水林田湖草”生命共同體理念的提出， 可有效促進(jìn)多元生態(tài)要素統(tǒng)籌規(guī)劃， 通過跨部門行政合作， 擺脫多元生態(tài)要素交叉影響下的環(huán)境污染困境， 對(duì)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作具有重要意義。

十八大以來(lái)， 習(xí)近平總書記提出了“山水林田湖草是生命共同體”的概念[47] ， 明確了“對(duì)山水林田湖草進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)”的工作思路， 布局了我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的試點(diǎn)工程[48] 。 在此背景下， 2018年福建閩江流域“山水林田湖草”生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目入圍全國(guó)第二批“山水林田湖草”生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)， 該項(xiàng)目制定了由福建省財(cái)政廳牽頭， 生態(tài)環(huán)境廳、水利廳等多部門配合的協(xié)同工作機(jī)制， 明確部門職責(zé)分工， 形成了“省級(jí)協(xié)調(diào)、市為主體、縣抓落實(shí)”三級(jí)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)機(jī)制。 該項(xiàng)目一共投入120.91億元生態(tài)資金， 耗時(shí)3年， 取得巨大成效。 由此可見， “山水林田湖草”保護(hù)修復(fù)不僅是中央倡導(dǎo)的工作內(nèi)容， 也是地方政府解決實(shí)際環(huán)境問題的關(guān)鍵所在。

福建閩江流域“山水林田湖草”生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目的開展， 正是跨部門行政合作的具體體現(xiàn)。 省財(cái)政廳牽頭， 與多個(gè)相關(guān)部門建立聯(lián)席機(jī)制， 圍繞中央下達(dá)的生態(tài)績(jī)效目標(biāo)， 明確彼此目標(biāo)任務(wù)和權(quán)責(zé)關(guān)系， 于2018年制定并實(shí)施《閩江流域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》。 經(jīng)過三年努力， 閩江流域水質(zhì)改善， 生態(tài)環(huán)境得到優(yōu)化， 生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)價(jià)值整體提升。 該項(xiàng)目體現(xiàn)了跨部門合作的重要貢獻(xiàn)： 一是在預(yù)算編制協(xié)作方面， 《閩江流域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》在制定過程中多次征求福州、三明、南平多地相關(guān)單位意見， 協(xié)調(diào)各方工作， 統(tǒng)一方案政策; 并且， 省財(cái)政廳與多個(gè)相關(guān)部門合作行動(dòng)， 減少不必要的治理層級(jí)， 完成執(zhí)行度較高的生態(tài)預(yù)算編制工作。 二是在預(yù)算執(zhí)行協(xié)作方面， 資金實(shí)現(xiàn)多元化籌資， 通過EPC等模式吸收民間資金26億元， 統(tǒng)一資金分配; 信息共享方面， 根據(jù)“全流域整體規(guī)劃， 上下聯(lián)動(dòng)， 持續(xù)共享”的思路， 各地多部門緊緊圍繞“污染減排、環(huán)境增容”來(lái)開展協(xié)作工作， 保證信息暢通無(wú)阻， 及時(shí)跟進(jìn)治理。 三是在預(yù)算監(jiān)督協(xié)作方面， 以各部門權(quán)責(zé)關(guān)系為基礎(chǔ)， 嚴(yán)格考核問責(zé)， 確保生態(tài)目標(biāo)任務(wù)及時(shí)保質(zhì)完成。 因此， 福建閩江流域“山水林田湖草”生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目通過跨部門行政合作， 能有效處理多元生態(tài)要素交叉影響的復(fù)雜生態(tài)關(guān)系， 推進(jìn)了生態(tài)預(yù)算績(jī)效體系的建立完善。

四、結(jié)論

行政合作視角下的生態(tài)全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系， 最終目的是解決生態(tài)預(yù)算各自為政的問題， 滿足生態(tài)建設(shè)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性內(nèi)在要求， 走出生態(tài)文明“碎片化”治理困境， 并妥善處理多元生態(tài)要素交叉影響的問題。 在行政合作視角下， 本文分別從“跨區(qū)域協(xié)作”和“跨部門協(xié)作”兩個(gè)層面， 構(gòu)建了生態(tài)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

基于跨區(qū)域行政合作視角的預(yù)算績(jī)效管理， 有助于生態(tài)建設(shè)工作的順利開展， 強(qiáng)化跨區(qū)域政府合作的能力， 提高生態(tài)預(yù)算績(jī)效管理效益， 最終實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)預(yù)算績(jī)效管理工作的制度化、常態(tài)化。 一方面， 對(duì)區(qū)域需求偏好的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)， 考慮到不同區(qū)域地域特征和發(fā)展階段帶來(lái)的客觀限制， 協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三者共同發(fā)展進(jìn)步， 有效識(shí)別各方利益訴求， 從而充分發(fā)揮各區(qū)域優(yōu)勢(shì)， 產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。 但是， 在后續(xù)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定上， 應(yīng)區(qū)別各區(qū)域優(yōu)勢(shì)對(duì)行政合作的貢獻(xiàn)度。 另一方面， 對(duì)行政合作能力的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)， 減少行政合作中“搭便車”的行為， 幫助生態(tài)建設(shè)走出“集體行動(dòng)困境”， 進(jìn)而提高主觀能動(dòng)性。 同時(shí)， 如何有效衡量公眾參與的獨(dú)立性， 在后續(xù)工作中應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范。 此外， 對(duì)平臺(tái)建設(shè)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)， 能夠保證生態(tài)預(yù)算績(jī)效的公共、公平和公正， 保證信息的公開、透明、可靠， 實(shí)現(xiàn)合作成果的利益共享、利益補(bǔ)償， 建立行政合作各方的信任關(guān)系。 因此， 跨區(qū)域行政合作視角下的生態(tài)預(yù)算， 立足區(qū)域利益訴求、建立合作信任關(guān)系、發(fā)揮參與者協(xié)同合作能力， 最終推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的合作共贏。

跨部門行政合作方面， 在借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究成果基礎(chǔ)上， 按照“預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→預(yù)算監(jiān)督”的邏輯順序， 構(gòu)建基于跨部門行政合作的生態(tài)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系， 不僅可以科學(xué)客觀地評(píng)價(jià)生態(tài)建設(shè)過程中的預(yù)算績(jī)效情況， 還能對(duì)生態(tài)預(yù)算績(jī)效管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)控， 從而為工作的順利開展提供有力保障。 一方面， 對(duì)于預(yù)算編制協(xié)作指標(biāo)， 以法規(guī)制度協(xié)調(diào)各部門工作， 明確權(quán)責(zé)關(guān)系， 統(tǒng)一預(yù)算編制基礎(chǔ)。 另一方面， 對(duì)于預(yù)算執(zhí)行協(xié)作指標(biāo)， 嚴(yán)格把關(guān)預(yù)算申請(qǐng)， 保證預(yù)算指標(biāo)和工作計(jì)劃的一致性， 從而合理分配預(yù)算資金， 保證資金落到實(shí)處。 此外， 對(duì)于預(yù)算監(jiān)督協(xié)作指標(biāo)， 公開預(yù)算信息， 健全問責(zé)機(jī)制， 以內(nèi)外結(jié)合的方式進(jìn)行監(jiān)督管理， 能夠一定程度地避免“懶政怠政”的發(fā)生。 因此， 對(duì)于跨部門行政合作視角下的生態(tài)預(yù)算， 只有厘清部門權(quán)責(zé)關(guān)系， 統(tǒng)籌部門聯(lián)動(dòng)， 統(tǒng)一預(yù)算目標(biāo)與計(jì)劃， 以內(nèi)外結(jié)合的方式監(jiān)督預(yù)算績(jī)效工作， 才能有效推進(jìn)生態(tài)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展。

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