河南省閑置宅基地開發(fā)利用存在的問題研究

□祝坤艷，李戰(zhàn)奎

（鄭州科技學(xué)院 河南 鄭州 450064）

1 問題的提出

現(xiàn)行宅基地制度問題突出，大量農(nóng)房、宅基地閑置，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，影響了農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)民增收。因此，需基于實(shí)踐層面，探索閑置宅基地有效利用機(jī)制、模式以及實(shí)現(xiàn)路徑，以促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

黨的十九大報(bào)告、中央一號(hào)文件、中央政府報(bào)告、河南省政府工作報(bào)告都提出，探索宅基地“三權(quán)分置”具體形式，鼓勵(lì)各地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，在實(shí)踐中探索盤活閑置宅基地和農(nóng)房，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的辦法，加快形成可推廣的有效經(jīng)驗(yàn)。這為河南省農(nóng)村宅基地開發(fā)利用提供了更為便利的制度環(huán)境。

2 河南省閑置宅基地開發(fā)利用問題分析

2.1 宅基地流轉(zhuǎn)困難

宅基地流轉(zhuǎn)面臨的最大困難由政策性困難轉(zhuǎn)變?yōu)榍览щy。很多農(nóng)戶迫切希望能夠通過合理的方式獲得閑置宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入，無論是出租、轉(zhuǎn)讓、入股等都可接受。

目前，河南省農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)最大的困難是缺乏相應(yīng)渠道，沒有非常成熟的產(chǎn)權(quán)交易市場，以及中介服務(wù)的缺失給宅基地流轉(zhuǎn)帶來較大困難。

由于當(dāng)前宅基地資格權(quán)的流轉(zhuǎn)只限擁有相關(guān)資格的農(nóng)民之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)居民沒有在農(nóng)村買入宅基地的資格權(quán)。農(nóng)民收入偏低，即便對于宅基地有需求，也很難或者不愿意出錢購買，這是宅基地流轉(zhuǎn)的第二個(gè)困難。

宅基地流轉(zhuǎn)的第三個(gè)困難是流轉(zhuǎn)年限沒有政策性規(guī)定，尤其是宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)年限沒有政策性規(guī)定。由于當(dāng)前政策沒有對流轉(zhuǎn)年限作出政策性限制，雖然有些城鎮(zhèn)居民或者開發(fā)企業(yè)有購買或租用宅基地使用權(quán)的意愿，但是人們擔(dān)心轉(zhuǎn)入宅基地進(jìn)行開發(fā)利用的過程中，有些農(nóng)戶會(huì)突然收回宅基地，這將給轉(zhuǎn)入方帶來較大損失。

宅基地流轉(zhuǎn)的第四個(gè)困難是農(nóng)戶對自己的房屋有特殊情感，即便自己長時(shí)間不居住，也不愿意出租或轉(zhuǎn)讓。通過調(diào)研獲知，有12.45%不愿意參與宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶屬于這種情況。

2.2 宅基地開發(fā)利用主體利益分配不均

宅基地開發(fā)利用涉及到的利益主體有農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織、政府、各類社會(huì)投資者。在開發(fā)利用過程中，首先要保障農(nóng)戶的利益，否則農(nóng)戶對宅基地開發(fā)利用將會(huì)產(chǎn)生較多的不滿情緒。

在開發(fā)中，如果是“村集體+社會(huì)投資者或者政府+農(nóng)戶+社會(huì)投資者”共同開發(fā)，那么就會(huì)發(fā)生利益如何分配的問題。利益分配不均，對于宅基地長期、穩(wěn)定的發(fā)展將產(chǎn)生不利影響。調(diào)研可知，農(nóng)戶關(guān)于利益分配的滿意度不高，不滿意者綜合占比達(dá)50.63%。其中，山區(qū)農(nóng)村不滿意占比高達(dá)60.82%，平原農(nóng)村不滿意占比達(dá)53.36%。

通過對農(nóng)戶及村干部的訪談了解到，山區(qū)農(nóng)村與平原農(nóng)村的閑置宅基地一部分被用來開發(fā)鄉(xiāng)村企業(yè)，每年能獲得租金，但是租金較低。類比耕地租金計(jì)算，667 m2耕地一年租金約1 000 元，如果是僅有267 m2的宅基地，每年的租金更低。

一部分農(nóng)戶直接將宅基地賣給本村集體內(nèi)部成員，200 m2宅基地的常見價(jià)格約為6 萬元，與城中村宅基地價(jià)格無法相提并論。一部分農(nóng)戶將宅基地入股，與開發(fā)者共同經(jīng)營獲得紅利，但是由于占股份較少，同時(shí)經(jīng)營效益低下，分紅并沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。綜合以上幾種情況，當(dāng)前宅基地開發(fā)利用過程中各主體利益分配不均，農(nóng)戶滿意度不高。

2.3 宅基地開發(fā)利用資金缺乏

宅基地開發(fā)利用需要大量資金支持，然而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)，資金積累速度慢且量少，無法為宅基地開發(fā)利用提供足夠的資金支持。在自身資金匱乏的情況下，很多村集體試圖通過引入社會(huì)資本進(jìn)行農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)。

社會(huì)資本具有趨利性，哪里利潤空間大、發(fā)展前景好，熱錢就自然而然流向哪里。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心是農(nóng)業(yè)，即便鼓勵(lì)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，也是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、以農(nóng)產(chǎn)品的延伸發(fā)展為導(dǎo)向。農(nóng)業(yè)發(fā)展投資多、風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長，利潤無法準(zhǔn)確衡量，使眾多資金持有者望而卻步，不敢貿(mào)然投資，導(dǎo)致宅基地開發(fā)利用資金困難更加突出[1]。

除吸引社會(huì)投資外，農(nóng)戶也可以通過銀行借貸籌集資金。雖然銀行逐步放寬在農(nóng)村地區(qū)的借貸條件，但并不是無條件貸款，需要一定的資產(chǎn)抵押或人為擔(dān)保。通常農(nóng)戶很少有有效資產(chǎn)進(jìn)行抵押，也無人擔(dān)保，因此目前銀行貸款的籌資方式在農(nóng)村并沒有達(dá)到預(yù)期效果。綜合以上幾方面原因，導(dǎo)致宅基地開發(fā)資金支持力度不夠，資金嚴(yán)重匱乏。

2.4 宅基地開發(fā)利用形式單一

當(dāng)前宅基地的開發(fā)形式主要有農(nóng)家樂、養(yǎng)老社區(qū)、特色民宿、藝術(shù)社區(qū)、共享農(nóng)莊等，呈點(diǎn)狀發(fā)展，多圍繞城市分布且功能相對單一。宅基地開發(fā)形式單一，不單指形式少，更指每一種形式?jīng)]有形成一定規(guī)模，只在城市周邊多見，真正的農(nóng)村地區(qū)，尤其特色資源匱乏的地區(qū)基本沒有進(jìn)行開發(fā)。

同時(shí)，宅基地開發(fā)形式單一，還表現(xiàn)為每種形式功能相對單一。很多專家學(xué)者都提出宅基地開發(fā)利用形式應(yīng)該走“大綜合”之路，越綜合越好，越綜合發(fā)展前景越廣闊。比如傳統(tǒng)功能單一的養(yǎng)老社區(qū)并不能滿足當(dāng)今人們的需求，應(yīng)開發(fā)集醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)、休閑娛樂與養(yǎng)老于一體的綜合性社區(qū)，滿足當(dāng)今人們對于老年精神生活的需要。

有學(xué)者提出，可以將養(yǎng)老、娛樂、餐飲、住宿、藝術(shù)欣賞、農(nóng)耕文明、種養(yǎng)殖體驗(yàn)融合于一體，建造規(guī)模較大的綜合型社區(qū)[2]。但是，當(dāng)今宅基地開發(fā)利用形式多是某一功能的體現(xiàn)，且沒有推廣復(fù)制，開發(fā)利用形式比較單一。

2.5 宅基地開發(fā)利用缺乏整體規(guī)劃

通過對試點(diǎn)地區(qū)的資料進(jìn)行研究，結(jié)合調(diào)研地區(qū)宅基地開發(fā)利用情況，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃。已有的開發(fā)利用形式多數(shù)屬于嘗試性甚至偶發(fā)性的開發(fā)行為，尤其是平原農(nóng)村和山區(qū)農(nóng)村，對于閑置宅基地的規(guī)劃較少考慮。

訪談新鄭、滎陽、信陽、新密、夏邑、永城、輝縣等地的幾十個(gè)村干部，詢問其關(guān)于本村閑置宅基地如何開發(fā)利用時(shí)，很多村干部都表示沒有思路甚至沒有考慮過這個(gè)問題，只是在有人提出利用某塊宅基地進(jìn)行創(chuàng)業(yè)時(shí)才被動(dòng)思考是否可行、可批并符合政策法規(guī)的要求。一小部分村干部表示，對于閑置宅基地的開發(fā)，同本村一些有志青年進(jìn)行過溝通交流，考慮引入社會(huì)資本為本村集中建房，使農(nóng)戶集中居住，將其余的宅基地交由投資者進(jìn)行開發(fā)利用，將所有宅基地入股，給農(nóng)戶分紅，但是這些想法僅處于提議階段，并沒有實(shí)質(zhì)性行動(dòng)和進(jìn)展。

宅基地開發(fā)的整體規(guī)劃非常重要，可以結(jié)合本村特有資源，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上規(guī)劃學(xué)習(xí)、休閑娛樂、垃圾分類等場所，改變村容村貌，發(fā)揮宅基地開發(fā)利用的綜合價(jià)值，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量[3]。

3 結(jié)論

三權(quán)分置趨勢下，河南農(nóng)村閑置宅基地有效開發(fā)利用，對農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展有重要意義。同時(shí)，對農(nóng)村閑置宅基地的有效開發(fā)利用，可以進(jìn)一步證明“三權(quán)分置”改革的重要性、可行性及迫切性，對宅基地三權(quán)分置的實(shí)現(xiàn)及推進(jìn)具有重要的參考價(jià)值。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，越來越多的人離開農(nóng)村進(jìn)城工作、生活，導(dǎo)致大量宅基地閑置。本課題研究有助于盤活農(nóng)村閑置宅基地，提升宅基地價(jià)值。

農(nóng)村閑置宅基地是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)重要組成部分，是形成財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑，通過創(chuàng)新農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)利用模式提升宅基地利用率，可以增加財(cái)產(chǎn)性收入。宅基地的開發(fā)利用對改變村容村貌和改善農(nóng)村環(huán)境起著重要的推動(dòng)作用。開發(fā)利用閑置宅基地，勢必對農(nóng)村進(jìn)行重新規(guī)劃，增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資，對農(nóng)村環(huán)境改變有著重要意義。

可以多方面考慮如何有效利用當(dāng)前閑置宅基地，真正利用閑置資源，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村環(huán)境，創(chuàng)建真正意義上的新農(nóng)村。在開發(fā)利用過程中，可以學(xué)習(xí)日本、越南、埃塞俄比亞、韓國、德國、以色列等國的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)浙江瑞安、安徽宣城、湖南瀏陽等33 個(gè)宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)。

從閑置宅基地開發(fā)利用動(dòng)力機(jī)制、已有模式、實(shí)現(xiàn)路徑3 個(gè)方面研究閑置宅基地有效開發(fā)利用策略，凝練出特色民宿、農(nóng)家樂、種養(yǎng)殖、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、養(yǎng)老社區(qū)等幾種模式，并提出“制定相關(guān)政策法規(guī)—引進(jìn)高素質(zhì)人才—挖掘潛在需求—?jiǎng)?chuàng)新開發(fā)模式—規(guī)范經(jīng)營管理”的發(fā)展路徑。在此基礎(chǔ)上，提出河南省農(nóng)村閑置宅基地有效利用的對策，以期能促進(jìn)河南農(nóng)村閑置宅基地的開發(fā)利用，推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。