“三權(quán)分置”背景下許昌市宅基地退出意愿影響因素分析

□宋瑞霞

（許昌學(xué)院 河南 許昌 461000）

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，越來越多的農(nóng)民選擇長期在城鎮(zhèn)生活。我國城市建設(shè)用地近幾年較為緊張，城市人多地少與農(nóng)村少人多地形成了鮮明對比。為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，2019 年中央一號(hào)文件提出了推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。2021 年中央一號(hào)文件指出，進(jìn)城落戶農(nóng)民可依法自愿有償退出宅基地，村集體和地方政府不能以征收或依法收回宅基地使用權(quán)以外的任何形式強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地[1]。

1 許昌市農(nóng)村宅基地退出意愿的影響因素

以許昌市為調(diào)研對象，通過發(fā)放調(diào)查問卷的形式對5 個(gè)村莊開展問卷調(diào)查，這5 個(gè)村莊分別為禹州市張樓村、石河村，長葛市崗李村，鄢陵縣郭劉村、崗周村，收回680 份有效問卷。

1.1 農(nóng)民個(gè)體特征

一是年齡。通過對村民訪談和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同年齡段的村民對宅基地退出以后的顧慮不同。45～60 歲的中年人主要擔(dān)心自己沒有一技之長，難以就業(yè)，沒有收入來源，無法承擔(dān)一家人的開銷，退出意愿不高；60 歲以上的老年人主要因鄉(xiāng)土情結(jié)濃厚，難以割舍祖屋，退出的意愿不強(qiáng)。二是受教育程度。大專及以上學(xué)歷的年輕人能夠在城市找到相對穩(wěn)定的工作，日常的收入也較穩(wěn)定，并且會(huì)考慮日后子女在城市入學(xué)、在城市繳納社會(huì)保障金等因素，退出宅基地后可以獲得一份補(bǔ)償金，可以更好地改善現(xiàn)有的生活條件，退出意愿較強(qiáng)；高中及以下的農(nóng)民在城市找到穩(wěn)定工作的限制條件比較多，來自家庭的生活負(fù)擔(dān)也較大，在退出宅基地意愿方面顧慮較多，退出意愿不強(qiáng)。三是工作類型。常年在城市從事零工、短工的農(nóng)民占受訪農(nóng)民的65%，由于工作和收入不穩(wěn)定，他們認(rèn)為自己很難在城市立足，宅基地及房屋可以在生活方面提供最后的保障，退出的意愿不強(qiáng)；受訪者中有15%的農(nóng)戶已經(jīng)在城市有穩(wěn)定的工作和收入來源，家庭生活、人際關(guān)系都在城市，閑置的宅基地已經(jīng)沒有太大的價(jià)值，有償退出可以收到補(bǔ)償金，退出的意愿較高；20%的受訪農(nóng)民是剛進(jìn)入城市找到工作，持觀望態(tài)度，受退出政策中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的影響較大[2]。

1.2 農(nóng)戶家庭特征

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，家庭成員年齡較大且長期生活在農(nóng)村的家庭收入普遍偏低，大多來自農(nóng)業(yè)收入，受生活習(xí)慣的影響不適應(yīng)城市生活，宅基地是其生活及情感的依賴，退出意愿不高；家庭成員較年輕且長期生活工作在城市的家庭收入較高且穩(wěn)定，其考慮日后的職業(yè)發(fā)展、更好的生活環(huán)境甚至是子女的受教育條件及家庭成員的養(yǎng)老、醫(yī)療等，農(nóng)村閑置宅基地及房屋帶來的作用小，是否退出要具體結(jié)合退出補(bǔ)償政策，退出意愿較強(qiáng)；家庭成員年長且長期生活工作在城市的家庭成員有穩(wěn)定的工資或養(yǎng)老金，贍養(yǎng)老人或者撫養(yǎng)孩子的任務(wù)已經(jīng)完成，部分人會(huì)選擇在城鎮(zhèn)享受更好的養(yǎng)老和醫(yī)療條件，不會(huì)選擇長期居住在農(nóng)村，宅基地退出意愿不迫切。

1.3 房屋基本特征

在調(diào)研的5 個(gè)村莊中，部分閑置宅基地上的房屋使用時(shí)間長達(dá)50～60 年，且閑置超過10 年，由于年久失修，部分房屋已成危房，失去居住價(jià)值，重新修建或維修的成本較高，受資金及時(shí)間因素影響，此部分宅基地所有者的退出意愿較高。在閑置的宅基地中，部分房屋在近10 年建成，部分是兩層以上的自建樓房，房屋的修建成本較高且還有居住價(jià)值，這些宅基地雖已閑置但農(nóng)戶有償退出的意愿不高。

1.4 政策保障預(yù)期

農(nóng)戶退出意愿的影響因素主要包括宅基地的退出與補(bǔ)償制度措施不合理、城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)較少、缺少穩(wěn)定的社會(huì)保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)的居住條件較差、子女城鎮(zhèn)入學(xué)政策較多、城鎮(zhèn)落戶政策較嚴(yán)等。例如長葛、鄢陵等地的宅基地退出后，農(nóng)民戶籍、物資保障、基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境治理等方面缺少必要的配套措施，并且補(bǔ)償金額低于農(nóng)戶預(yù)期，資金不能及時(shí)到位。農(nóng)戶進(jìn)城后會(huì)面臨子女入學(xué)、購房等實(shí)際問題，日常開銷大，農(nóng)戶會(huì)衡量宅基地退出對自己而言是否能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化。目前，許昌市沒有形成完善的宅基地退出制度，這也是農(nóng)戶考慮是否退出宅基地最為重要的因素[3]。

2 完善許昌市農(nóng)村宅基地退出政策的建議

2.1 嚴(yán)格宅基地退出條件

新《土地管理法》修訂稿指出，進(jìn)城落戶的村民可以自愿有償收回宅基地，地方政府不能強(qiáng)行收回。各試點(diǎn)在制定宅基地退出政策時(shí)對于退出的條件進(jìn)行了明確且嚴(yán)格的規(guī)定。河南省的宅基地退出相關(guān)政策中規(guī)定，只有全部滿足以下條件者才能提出宅基地退出。一是農(nóng)戶自愿申請退出，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿。二是農(nóng)戶宅基地退出后應(yīng)該有穩(wěn)定的住所和經(jīng)濟(jì)收入。三是收回的土地應(yīng)該有合法的確權(quán)證書。四是宅基地退出試點(diǎn)政策已在其居住地區(qū)實(shí)施，村集體在審核宅基地退出時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)。

2.2 因地制宜推出宅基地退出模式

許昌市農(nóng)村宅基地退出主要包括“宅基地?fù)Q住房”“宅基地?fù)Q資金”等模式，依托人地掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治等形式實(shí)現(xiàn)宅基地退出。例如禹州市馮石門村集中整治村內(nèi)閑置宅基地，通過招商引資在村內(nèi)建設(shè)艾草制品公司，工廠為農(nóng)戶提供就業(yè)機(jī)會(huì)，政府協(xié)助建設(shè)新社區(qū)，每年給予農(nóng)戶一定的住房補(bǔ)貼。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是以項(xiàng)目為依托，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，幫助農(nóng)戶脫貧，改善村民生活，盤活了閑置宅基地。但各地區(qū)的情況不同，結(jié)合調(diào)研中農(nóng)戶的諸多顧慮，許昌市在回收和利用閑置宅基地方面需要綜合考慮并借鑒國內(nèi)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

2.2.1 貨幣補(bǔ)償

試點(diǎn)地區(qū)的貨幣補(bǔ)償一般分為兩種，一種是一次性補(bǔ)貼，另一種是分期式、每月領(lǐng)取。四川邛崍規(guī)定，農(nóng)民退出宅基地后，在本轄區(qū)內(nèi)購買商品房可以按照30 萬元/667 m2的標(biāo)準(zhǔn)獲得一次性貨幣補(bǔ)償，同時(shí)可以申請減免1%～1.5%的商品房購房補(bǔ)貼；如果在外地購買商品房，按照10 萬元/667 m2給予一次性貨幣補(bǔ)償。

2.2.2 宅基地?fù)Q房

浙江省湖州市南潯區(qū)規(guī)定，退出宅基地的農(nóng)戶可以置換同等面積的商品房。天津市規(guī)定城市郊區(qū)退出的宅基地可以按照原面積1∶1 置換集中建設(shè)的安置房屋。浙江省義烏市規(guī)定，農(nóng)村拆遷宅基地可置換為工業(yè)園區(qū)內(nèi)的住宅或廠房，規(guī)劃建設(shè)新社區(qū)，農(nóng)村拆遷宅基地可置換為新社區(qū)的住宅。同時(shí)，退出的宅基地可以重新開墾為農(nóng)用耕地或作為建設(shè)用地，其中取得的財(cái)產(chǎn)性收入可用于新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.2.3 宅基地?fù)Q社保補(bǔ)償

對于特殊人群、失去勞動(dòng)能力的人來說，宅基地可以換取穩(wěn)定的社保、每年獲取政府的現(xiàn)金補(bǔ)貼、提供長期的養(yǎng)老金。如重慶市九龍坡區(qū)規(guī)定，農(nóng)民進(jìn)城后，在子女教育、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)（按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加醫(yī)療保險(xiǎn)或繼續(xù)參加國家新型農(nóng)村合作醫(yī)療）、最低生活保障方面享受與城市人同樣的待遇。寧夏平羅縣規(guī)定，自愿退出宅基地并在城鎮(zhèn)落戶的人員必須參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。

2.2.4 以地養(yǎng)老

寧夏平羅縣在試點(diǎn)中提出了以地養(yǎng)老的新模式，對于暫時(shí)無法或不愿遷入城鎮(zhèn)的老年人，規(guī)定宅基地退出獲得的補(bǔ)償金可以根據(jù)需要自愿置換成養(yǎng)老院養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老是農(nóng)民很關(guān)注的問題，一些有鄉(xiāng)土情結(jié)的人員希望回鄉(xiāng)養(yǎng)老，許昌市可以借鑒平羅縣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，因地制宜提供養(yǎng)老服務(wù)。

2.3 拓寬補(bǔ)償資金渠道

單純依靠村集體經(jīng)濟(jì)很難保證有充足的補(bǔ)償資金，還需要以有關(guān)政府部門為主導(dǎo)，如加大招商引資力度，大力支持有助于本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，整合閑置宅基地，集中規(guī)劃廠地，并由土地出讓所得提供農(nóng)戶宅基地退出所需的資金。也可以借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的做法，由地方政府牽頭，成立宅基地收儲(chǔ)中心。收儲(chǔ)中心是指收回宅基地資格權(quán)人手中的使用權(quán)，將其有償出租給集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的商業(yè)經(jīng)營開發(fā)活動(dòng)者，補(bǔ)償資金可以使用公共財(cái)政或者從政策銀行（如國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）獲得中長期貸款，既盤活土地資源，又解決補(bǔ)償資金不足的問題。云南大理市結(jié)合其旅游城市的特點(diǎn)，出臺(tái)了相關(guān)政策鼓勵(lì)和規(guī)范宅基地使用權(quán)“入市經(jīng)營”，以解決補(bǔ)償資金不足的問題。

2.4 制定宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

江西余江縣考慮到各地差異較大，只明確了補(bǔ)償金額的上限和下限，沒有明確固定的補(bǔ)償金額，如正常住房可以按照建筑面積補(bǔ)償20～150 元/m2，輔助用房（如廚房、廁所等）、柴火間、家禽舍等按照占地面積補(bǔ)償10～30 元/m2。如果是村民自愿退出，以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上浮20%。

在具體的退出補(bǔ)償過程中，村集體經(jīng)濟(jì)組織需要與農(nóng)戶協(xié)商后商定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并在全村公示，接受監(jiān)督。目前，河南省沒有關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一指導(dǎo)性意見，許昌市可制定短期的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償金額由村民和村集體協(xié)商確定，可分批次發(fā)放給農(nóng)戶，也可一次性補(bǔ)償。結(jié)合實(shí)際情況，可以選擇宅基地?fù)Q房等方式，條件較好的地區(qū)也可以宅基地養(yǎng)老、宅基地?fù)Q社保等方式作為補(bǔ)充。

2.5 制定配套的保障措施

2.5.1 就業(yè)保障

寧夏平羅縣在就業(yè)保障方面指出，退出宅基地并在城鎮(zhèn)落戶和創(chuàng)辦小微企業(yè)的農(nóng)戶可以享受政府的稅收減免政策，參加職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)戶可以享受政府補(bǔ)貼培訓(xùn)費(fèi)用。江西余江縣規(guī)定，退出宅基地并且進(jìn)城落戶的農(nóng)戶可以享受免費(fèi)的職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，在創(chuàng)業(yè)時(shí)可以享受相應(yīng)的貸款貼息政策。為確保宅基地退出工作順利實(shí)施，各地區(qū)應(yīng)該加大農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)。同時(shí)，還需要通過大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)渠道，以創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，為退出宅基地的農(nóng)民提供必要的生活保障。

2.5.2 住房保障

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶退出宅基地的最大顧慮是能否在城市立足，因此需要解決住房問題。寧夏平羅縣規(guī)定，對于愿意永久退出宅基地“三權(quán)”并且落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)戶可適當(dāng)放寬購買住房的條件，保障他們申請到經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、廉租房等政府保障性住房。同時(shí)，政府給予免收契稅、登記費(fèi)及印花稅等優(yōu)惠。江西余江縣規(guī)定，在指定的小區(qū)，進(jìn)城農(nóng)民可以按照建設(shè)成本價(jià)格購買安置房。浙江義烏市規(guī)定，退出宅基地的農(nóng)民進(jìn)城落戶并購買第一套商品房時(shí)，經(jīng)審核批準(zhǔn)后可在縣（區(qū)）享受房價(jià)總價(jià)款8%的補(bǔ)助金額。經(jīng)核準(zhǔn)，符合要求的農(nóng)戶也可以優(yōu)先申請公租房、經(jīng)適房等保障性住房。

2.5.3 社會(huì)保障

浙江義烏市規(guī)定，為保障自愿退出宅基地并在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)戶的日常生活及權(quán)益，子女入學(xué)和服兵役享有與城鎮(zhèn)居民子女同等待遇，可自愿選擇城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)或者新型農(nóng)村合作醫(yī)療，繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)村的計(jì)劃生育政策，原有農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)移接續(xù)城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)。在諸多影響因素中，社會(huì)保障關(guān)系和進(jìn)城落戶人員日后的生活質(zhì)量，是其退出宅基地時(shí)考慮的重要方面。許昌市各地區(qū)可探索退出宅基地并落戶城鎮(zhèn)的人在就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。