整體性治理視域中的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化研究

向運(yùn)華 陸婧雯

[摘? ? 要] 人口老齡化是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的一大挑戰(zhàn)，而區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展可在一定程度上緩解日益加重的養(yǎng)老壓力?！伴L三角”地區(qū)作為我國人口老齡化速度最快、程度最高的區(qū)域，通過強(qiáng)化地區(qū)合作、加強(qiáng)組織建設(shè)、保障養(yǎng)老人才培養(yǎng)、打通政策壁壘、實(shí)現(xiàn)信息公開等措施，率先開展了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的實(shí)踐，并取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和突破。但從整體性治理視角來看，“長三角”地區(qū)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化仍面臨著體制機(jī)制不健全、制度性障礙未破除、信息共享未完善、社會(huì)力量發(fā)揮不充分等問題。解決這些痛點(diǎn)，一是要完善頂層設(shè)計(jì)，建立跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制;二是要破除政策制度障礙，推動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、戶籍等政策和制度在區(qū)域間的銜接和整合;三是整合公私部門功能，發(fā)揮政府、社會(huì)組織和企業(yè)三個(gè)要素主體的比較優(yōu)勢;四是要以需求為導(dǎo)向，充分利用資源稟賦和比較優(yōu)勢，構(gòu)建特色養(yǎng)老體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間優(yōu)勢互補(bǔ)。

[關(guān)鍵詞] 區(qū)域一體化;養(yǎng)老服務(wù)一體化;異地養(yǎng)老;“長三角”城市群;人口老齡化;社會(huì)保障

[中圖分類號(hào)] C913.7? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）12-0028-10

隨著我國老齡化程度日益加劇，養(yǎng)老問題已升級(jí)為社會(huì)問題和經(jīng)濟(jì)問題。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上老年人口為26402萬人，占總?cè)丝诘?8.7%，其中，65歲及以上老年人口為19064萬人，占比13.5%，老齡人口的增加確實(shí)給經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來了沉重的壓力。近年來，我國區(qū)域發(fā)展不斷加快，長三角城市群、京津冀城市群、武漢城市圈、長株潭城市群等區(qū)域合作在不斷深化，區(qū)域一體化已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。然而，日益趨重的養(yǎng)老壓力嚴(yán)重制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。在此背景下，區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化成為積極應(yīng)對人口老齡化、有效解決區(qū)域養(yǎng)老問題的重要思路。區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化是指區(qū)域內(nèi)各個(gè)地區(qū)協(xié)同合作，不斷消除各種政策制度壁壘和體制機(jī)制障礙，通過統(tǒng)籌布局、整合資源、發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的跨區(qū)域精準(zhǔn)對接，有效滿足區(qū)域老年人多層次、多樣化需求的過程。

“長三角”作為我國人口老齡化速度最快，程度最高的區(qū)域，養(yǎng)老形勢十分嚴(yán)峻。為應(yīng)對區(qū)域養(yǎng)老難題，“長三角”地區(qū)率先開展區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市經(jīng)過不斷探索和實(shí)踐，已在區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化方面積累了諸多經(jīng)驗(yàn)和做法。但與此同時(shí)，“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展仍面臨一些困境，致使各參與主體對發(fā)展目標(biāo)難以達(dá)成共識(shí)且分工協(xié)作不夠，政策難以有效落實(shí)，在一定程度上阻礙了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的一體化發(fā)展。因此，全面系統(tǒng)地梳理和分析“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的發(fā)展情況，對我國其他區(qū)域解決養(yǎng)老問題具有重要借鑒意義。

整體性治理理論緣起于20世紀(jì)90年代的英國，“主要用以解決新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來的政府治理碎片化、條塊分割、信息不對稱、目標(biāo)沖突、效率低下等問題”[1]。該理論以滿足公眾需求為價(jià)值釋放點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與整合兩個(gè)關(guān)鍵要素，主張“運(yùn)用信息技術(shù)對碎片化的治理層級(jí)、治理功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等進(jìn)行有機(jī)整合”[2]。整體性治理理論與區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化問題呈現(xiàn)出高度的耦合性和一致性，能夠?yàn)檠芯繀^(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化問題提供有力的理論支持。從目標(biāo)導(dǎo)向來看，因受到體制、制度等多重因素的影響，老年人難以在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)，且區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)“碎片化”供給狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展勢必要解決“碎片化”問題，這契合該理論破解“碎片化”困境的邏輯起點(diǎn)。從價(jià)值追求來看，推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展，旨在實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供需匹配，滿足區(qū)域養(yǎng)老需求，整體性治理同樣追求為公眾提供滿足其需求的無縫隙而非分離的公共服務(wù)[3]。從治理結(jié)構(gòu)來看，區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化需要區(qū)域內(nèi)政府加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成合力，同時(shí)有必要整合社會(huì)優(yōu)勢力量來共同完善區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)體系，整體性治理理論也強(qiáng)調(diào)整合治理層級(jí)、功能以及公私部門關(guān)系，以達(dá)到各地政府以及各類組織間的有效協(xié)調(diào)、政策手段相互增強(qiáng)的目標(biāo)。有鑒于此，本文基于整體性治理理論視域，以“長三角”地區(qū)為研究對象，通過研究“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的制度體系和路徑模式，以有效破解區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展困境，對于探索我國城市圈（群）科學(xué)高效應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的可復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)具有重要價(jià)值。

一、“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀與困境

（一）“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

推進(jìn)“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展不僅有利于將老年人從養(yǎng)老壓力較大的城市引導(dǎo)至周邊合適地區(qū)養(yǎng)老，緩解因老年人口和養(yǎng)老資源分布不均而產(chǎn)生的養(yǎng)老壓力，還有利于在“長三角”區(qū)域內(nèi)形成合力，在更大的范圍里開發(fā)和整合資源，共同優(yōu)化、創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和形式，有效滿足老年群體需求。當(dāng)前，“長三角”三省一市已簽訂多項(xiàng)區(qū)域養(yǎng)老合作備忘錄，合力推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展，并在地區(qū)合作、組織建設(shè)、人才培養(yǎng)、政策互通、信息公開等諸多方面取得了進(jìn)展。

1. 強(qiáng)化地區(qū)合作，在地區(qū)養(yǎng)老對接合作方面取得重大進(jìn)展。2019年6月，四地民政部門簽署合作備忘錄，確定開展區(qū)域養(yǎng)老一體化的首批試點(diǎn)。同時(shí)，上海市青浦區(qū)、蘇州市吳江區(qū)、嘉興市嘉善縣三地簽署《長三角示范區(qū)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作備忘錄》，大力推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作發(fā)展。先行試點(diǎn)，率先推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化高質(zhì)量發(fā)展，為后續(xù)全面推開提供了可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。2020年6月，上海市松江區(qū)、浙江省嘉興市、安徽省宣城市簽訂了合作備忘錄，并將在建設(shè)信息平臺(tái)、推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、共建異地養(yǎng)老示范項(xiàng)目等方面展開具體合作?！伴L三角”地區(qū)不斷深化合作，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)工作對接，截至2020年底，上海已有13個(gè)區(qū)與三省的蘇州、南通、嘉興等27個(gè)市（區(qū)、縣）簽署了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作備忘錄，為后續(xù)“長三角”三省一市全面合作發(fā)揮了示范效應(yīng)。

2. 加強(qiáng)組織建設(shè)，區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化工作體系初步構(gòu)建。構(gòu)建完善、高效的工作體系是推動(dòng)“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的重要內(nèi)容，對加強(qiáng)政府部門溝通、深化養(yǎng)老行業(yè)合作能起到良好的促進(jìn)作用。“長三角”三省一市就區(qū)域養(yǎng)老合作項(xiàng)目問題多次舉行區(qū)域養(yǎng)老合作論壇及聯(lián)席會(huì)議，并簽訂具體合作協(xié)議，為推動(dòng)“長三角”養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展邁出新步伐。2018年11月，四地省級(jí)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)為了搭建養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展平臺(tái)，共同成立“長三角養(yǎng)老協(xié)會(huì)聯(lián)合體”，在行業(yè)交流、行業(yè)認(rèn)證、行業(yè)研究等方面開展區(qū)域合作。此外，為了更好地以項(xiàng)目化方式開展養(yǎng)老合作，2019年12月成立了“上海長三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)中心”，目前該中心已參與承接了“長三角”養(yǎng)老專家?guī)旖M建、異地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遴選、養(yǎng)老頻道信息平臺(tái)維護(hù)等多個(gè)政府部門的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，通過完成這些項(xiàng)目有效推進(jìn)了“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的發(fā)展。

3. 保障人才培養(yǎng)，搭建養(yǎng)老專業(yè)人才隊(duì)伍共建共享平臺(tái)。為推動(dòng)“長三角”區(qū)域養(yǎng)老專業(yè)人才資源共享，促進(jìn)養(yǎng)老從業(yè)人員隊(duì)伍的發(fā)展，“長三角”在養(yǎng)老專業(yè)人才隊(duì)伍共建共享平臺(tái)方面進(jìn)行了一系列創(chuàng)新性嘗試。四地民政和教育部門于2019年9月共同發(fā)起成立了“長三角養(yǎng)老行業(yè)人才培養(yǎng)共享平臺(tái)”，并將依托平臺(tái)探索打造“學(xué)歷教育+職業(yè)培訓(xùn)+繼續(xù)教育+實(shí)訓(xùn)基地”四位一體的養(yǎng)老專業(yè)人才培養(yǎng)體系。2019年12月“長三角”發(fā)布養(yǎng)老從業(yè)人員實(shí)訓(xùn)基地，為養(yǎng)老從業(yè)人員及專業(yè)師生提供實(shí)訓(xùn)機(jī)會(huì)。此外，2019年6月，上海舉辦了“首屆長三角養(yǎng)老人才招聘會(huì)”，為即將從事或正在從事養(yǎng)老行業(yè)的求職者提供了多種選擇，有效推動(dòng)區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老行業(yè)人才的交流、對接和流動(dòng)。同時(shí)，“長三角”還舉辦了“首屆長三角養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)技能大賽”“長三角養(yǎng)老行業(yè)人才培養(yǎng)與發(fā)展論壇”等活動(dòng)，為“長三角”培養(yǎng)養(yǎng)老專業(yè)人才隊(duì)伍創(chuàng)造條件。

4. 打通政策壁壘，實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)門診費(fèi)用直接結(jié)算。“長三角”地區(qū)依托現(xiàn)代信息技術(shù)，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生信息互聯(lián)互通，現(xiàn)已將醫(yī)保異地直接報(bào)銷結(jié)算拓展到門診，在很大程度上提高了異地就醫(yī)便利性[4]。2018年9月，四地簽署《長三角地區(qū)跨省異地就醫(yī)門診費(fèi)用直接結(jié)算合作協(xié)議》，在全國率先開展門診直接結(jié)算試點(diǎn)，通過明確對象范圍待遇、建立區(qū)域信息平臺(tái)、完善結(jié)算政策等措施，保障了“長三角”區(qū)域試點(diǎn)工作得以順利開展，并有序擴(kuò)展了直接結(jié)算覆蓋范圍。數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前異地就醫(yī)門診費(fèi)用直接結(jié)算試點(diǎn)已覆蓋“長三角”41個(gè)城市的8100余家醫(yī)療機(jī)構(gòu)。此外，為了進(jìn)一步提升異地結(jié)算體驗(yàn)，“長三角”還增加了通過提交網(wǎng)上申請完成異地就醫(yī)備案的功能，部分區(qū)域甚至實(shí)現(xiàn)了免備案，大大消減了老年人異地養(yǎng)老的顧慮。

5. 實(shí)現(xiàn)信息公開，開通“長三角”養(yǎng)老頻道。信息公開是開展區(qū)域養(yǎng)老合作需解決的重要問題。當(dāng)前“長三角”在養(yǎng)老信息公開方面已取得階段性成效，2019年6月上海市養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)開通了“長三角”養(yǎng)老頻道，頻道初步建立了三省一市養(yǎng)老相關(guān)政策匯編、養(yǎng)老工作動(dòng)態(tài)、異地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息等版塊，為“長三角”地區(qū)的老年人獲取合作省市養(yǎng)老資源信息，養(yǎng)老組織和企業(yè)了解養(yǎng)老政策及“長三角”養(yǎng)老工作動(dòng)態(tài)提供了極大便利。此外，2020年10月三省一市還發(fā)布了首批“長三角”異地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)名單，名單上所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)價(jià)格、交通狀況、專業(yè)技術(shù)人員配置等信息現(xiàn)已在“長三角”頻道向公眾完全、免費(fèi)公開。名單里共有“長三角”57家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的2萬多張床位參與跨區(qū)域開放，并且有部分是品牌連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為老年人異地養(yǎng)老提供了更多選擇。

（二）整體性治理視域中的“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展面臨的主要困境

根據(jù)整體性治理理論闡釋，并結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行分析，整體性治理視域下“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展面臨的困境主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1. 區(qū)域整體合作協(xié)調(diào)機(jī)制尚未健全?！伴L三角”區(qū)域內(nèi)三省一市受到行政管理體制的限制，致使跨區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)多陷入條塊分割的碎片化困境。而協(xié)調(diào)不僅是整體性治理的根本機(jī)制和深層內(nèi)核，更是碎片化問題的解決之道[2]。作為整體性治理的重要手段，協(xié)調(diào)可以有效解決跨區(qū)域政府之間“碎片化”的問題，消除“長三角”區(qū)域各方的利益糾紛，加強(qiáng)彼此之間的信息交流與協(xié)作。但是目前“長三角”區(qū)域整體合作協(xié)調(diào)機(jī)制仍然處于建構(gòu)階段，零散而不健全。

其一，溝通機(jī)制仍需加強(qiáng)?！伴L三角”目前在區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化方面仍缺乏較為穩(wěn)定的合作框架和對話機(jī)制作支撐。從組織機(jī)構(gòu)來看，“長三角”地區(qū)雖已成立區(qū)域合作辦公室，但該辦公室協(xié)調(diào)任務(wù)重，成員時(shí)間分配較為有限且實(shí)際執(zhí)行力較弱，協(xié)調(diào)內(nèi)容還主要體現(xiàn)在政策層面，就區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化而言還難以發(fā)揮其調(diào)解作用。從合作對話交流制度方面看，“長三角”就區(qū)域養(yǎng)老合作問題多次舉行區(qū)域養(yǎng)老合作論壇及聯(lián)席會(huì)議，如2018年5月在上海舉行的首屆“長三角民政論壇”，2019年6月在上海舉行的“中國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展暨長三角養(yǎng)老一體化高峰論壇”等，針對關(guān)鍵問題進(jìn)行協(xié)商，雖拓寬了四地政府之間相互溝通合作的渠道，但真正的長效機(jī)制還未建立。

其二，有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制缺位?！伴L三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化在滿足區(qū)域公眾養(yǎng)老需求、追求區(qū)域整體利益最大化的同時(shí)，還應(yīng)協(xié)調(diào)好各地的利益分配。分稅制在一定程度上讓各個(gè)政府成為經(jīng)濟(jì)利益相對獨(dú)立的主體，而目前以GDP、財(cái)政收入等為主的政府績效考核體系又使得各地政府在發(fā)展當(dāng)中多從地方利益出發(fā)[5]。各方利益的復(fù)雜化和有效利益協(xié)調(diào)機(jī)制的缺位加劇了各方之間的“縫隙”和競爭關(guān)系[6]，致使各地缺乏足夠動(dòng)力共同推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的發(fā)展。

2. 區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展存在制度性障礙?！伴L三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化是否可以順利推進(jìn)，一體化的政策體系和制度環(huán)境起著決定性作用[7]。由于受到歷史和現(xiàn)實(shí)等多重因素的疊加影響，與區(qū)域財(cái)政、戶籍制度安排相聯(lián)系的社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老補(bǔ)貼等政策制度處于地區(qū)分割、屬地管理的運(yùn)行方式，呈現(xiàn)區(qū)域“碎片化”狀態(tài)，成為阻礙區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化最主要的制度性障礙。

一是醫(yī)療保險(xiǎn)制度。我國醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，“長三角”四地各自內(nèi)部尚未完全實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌。不同統(tǒng)籌地區(qū)在醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)、待遇標(biāo)準(zhǔn)等方面均存在較大差異，且無法統(tǒng)一調(diào)劑使用，致使醫(yī)療保險(xiǎn)難以在區(qū)域間轉(zhuǎn)移、接續(xù)和報(bào)銷。當(dāng)前異地就醫(yī)門診費(fèi)用直接結(jié)算試點(diǎn)雖已覆蓋“長三角”全部城市，但從實(shí)踐情況來看，實(shí)行異地就醫(yī)直接結(jié)算的定點(diǎn)醫(yī)保機(jī)構(gòu)范圍仍有待進(jìn)一步擴(kuò)大，當(dāng)前主要集中在等級(jí)較高的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并未完全打消老年人異地養(yǎng)老的顧慮和擔(dān)憂。

二是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！伴L三角”地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“碎片化”制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和接續(xù)，部分城市目前雖已逐步開通養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移提取服務(wù)，但仍存在手續(xù)繁雜等問題。此外，由于受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，區(qū)域間各地養(yǎng)老金水平差異較大，這勢必會(huì)對區(qū)域養(yǎng)老市場的平衡發(fā)展造成一定影響。

三是養(yǎng)老補(bǔ)貼政策。政府的養(yǎng)老補(bǔ)貼政策壁壘同樣存在。一方面，“長三角”目前多是以服務(wù)券的形式支付養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼，且老年人只能夠憑券在戶籍所在地購買養(yǎng)老服務(wù)，在一定程度限制了區(qū)域間老年人選擇異地養(yǎng)老。另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一次性建設(shè)補(bǔ)貼和運(yùn)營補(bǔ)貼的力度因受到各地財(cái)政水平的影響也有所差異，這在客觀上阻礙了養(yǎng)老資源向補(bǔ)貼力度較小地區(qū)的流動(dòng)。

3. 區(qū)域養(yǎng)老信息共享機(jī)制尚未完善。整體性治理強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在治理過程中的運(yùn)用。當(dāng)前信息技術(shù)快速發(fā)展，為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)從碎片化運(yùn)作轉(zhuǎn)向整體性治理提供了技術(shù)支撐?！伴L三角”地區(qū)當(dāng)前雖然在上海市養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)初步開通“長三角”養(yǎng)老頻道，但信息涉及范圍較窄且尚未做到實(shí)時(shí)更新，區(qū)域政府、社會(huì)（企業(yè)、社會(huì)組織）、老年人之間的“信息孤島”問題仍然存在。

“通常的狀況是不同的信息掌握在各不相關(guān)的層次、互不適應(yīng)的行政系統(tǒng)中，使得信息要么常常很難得到運(yùn)用，要么只能用于具體的研究需要”[8]，成熟的開放型養(yǎng)老信息平臺(tái)的缺失也使得老年人口基本信息、養(yǎng)老服務(wù)供需信息、養(yǎng)老服務(wù)組織需求信息、從業(yè)主體信用信息等難以及時(shí)發(fā)布和共享，實(shí)現(xiàn)信息資源價(jià)值的最大化利用成為難題。尤其是區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供需信息相對阻滯，在一定程度上阻礙了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供需資源的順利對接和有效整合。區(qū)域間缺乏健全的信息共享機(jī)制，不僅影響了對老年群體養(yǎng)老需求的精準(zhǔn)識(shí)別，不利于對“長三角”地區(qū)老年群體的養(yǎng)老需求及其偏好形成更為整體的認(rèn)識(shí)，而且無法為養(yǎng)老從業(yè)人員實(shí)時(shí)了解養(yǎng)老服務(wù)組織的需求以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)匹配提供便利，同時(shí)也不便于對區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管。

4. 區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化中社會(huì)力量尚未充分發(fā)揮作用。整體性治理強(qiáng)調(diào)對公私部門關(guān)系的有機(jī)整合，認(rèn)為應(yīng)由政府和社會(huì)力量共同參與構(gòu)成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，且各主體之間權(quán)責(zé)明晰。在“長三角”老齡化程度持續(xù)加深的背景下，政府作為養(yǎng)老服務(wù)的天然供給者已無法滿足“長三角”巨大的養(yǎng)老需求，加強(qiáng)公私合作、整合社會(huì)力量的優(yōu)勢共同提供養(yǎng)老服務(wù)已成為優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源區(qū)域配置、推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的必然選擇。當(dāng)前企業(yè)和社會(huì)組織等社會(huì)力量雖已參與到區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供給中，但由于一些原因各主體之間尚未建立起高效的行為共同體，社會(huì)力量并未在區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化中充分發(fā)揮其積極作用。

一是社會(huì)組織依賴性較強(qiáng)且能力較弱。社會(huì)組織維持正常運(yùn)行的前提條件是擁有穩(wěn)定且結(jié)構(gòu)合理的資金來源，而當(dāng)前養(yǎng)老領(lǐng)域的社會(huì)組織大多資金來源單一，主要還是依賴政府補(bǔ)貼，來自社會(huì)捐贈(zèng)的資金較少，致使其獨(dú)立性不足且可持續(xù)發(fā)展能力弱，缺乏足夠的內(nèi)生動(dòng)力。此外，部分社會(huì)組織尚未在養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍培養(yǎng)方面發(fā)揮主體作用。當(dāng)前區(qū)域內(nèi)社會(huì)組織的養(yǎng)老服務(wù)人員大多學(xué)歷較低且專業(yè)化服務(wù)能力缺乏，進(jìn)而影響?zhàn)B老服務(wù)社會(huì)組織在服務(wù)專業(yè)性和規(guī)范性等方面優(yōu)勢的發(fā)揮。

二是市場主體缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。“長三角”地區(qū)參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的企業(yè)數(shù)量逐漸增多，主體作用日益突顯，但仍未充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。部分企業(yè)缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，不是把打造連鎖化的養(yǎng)老服務(wù)品牌作為終極追求目標(biāo)，而是想通過圈地開發(fā)來謀取眼前的短期利益[9]，致使連鎖化運(yùn)營方式難以在區(qū)域間順利開展，在一定程度上阻礙了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。

二、整體性治理視域中的“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的推進(jìn)路徑

（一）完善頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)跨區(qū)域合作

區(qū)域各主體達(dá)成共識(shí)是整體性治理的前提條件，而加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做出科學(xué)合理的制度安排則可以視作合作共識(shí)達(dá)成的理性表達(dá)，同時(shí)也是建立地方政府間長期穩(wěn)定的合作關(guān)系、推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的重要?jiǎng)恿突A(chǔ)保障。

首先，建立“長三角”跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)行行政管理體制下，區(qū)域間各地政府往往以各自行政區(qū)劃內(nèi)的事務(wù)為工作重心，缺乏穩(wěn)定的橫向交流與合作機(jī)制，建立“長三角”跨區(qū)域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)將成為促進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的關(guān)鍵。區(qū)域內(nèi)可以設(shè)立“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化協(xié)同發(fā)展委員會(huì)等常態(tài)化機(jī)構(gòu)，為區(qū)域各地政府協(xié)調(diào)溝通和有機(jī)協(xié)作搭建平臺(tái)，并賦予機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力，解決單純橫向合作機(jī)制缺乏穩(wěn)定性與權(quán)威性的問題[10]，從而有效破除行政壁壘，在區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化方面形成各方合作密切的治理格局。

其次，加快區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。區(qū)域間各地政府自身利益鮮明，只有明確各方發(fā)展的權(quán)利、責(zé)任，厘清各方利益關(guān)系，并找到各自利益訴求的交叉點(diǎn)，在執(zhí)行層面設(shè)計(jì)出區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制[11]，推動(dòng)各利益主體穩(wěn)定合作，“長三角”養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的局面才能形成。一方面積極完善成本共擔(dān)機(jī)制建設(shè)，做好利益補(bǔ)償工作，有效調(diào)動(dòng)各方積極性;另一方面構(gòu)建科學(xué)合理的利益分享機(jī)制，讓各方都能享受到養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展帶來的成果，實(shí)現(xiàn)共贏。

再次，優(yōu)化現(xiàn)有政府績效考核體系。當(dāng)前地方政府主要以GDP、財(cái)政收入等作為政績考核的主要指標(biāo)，這將直接影響各政府主體的預(yù)期收益與預(yù)期成本，繼而促使其產(chǎn)生非競爭性行為。因此，有必要優(yōu)化現(xiàn)有政府績效考核體系，可以考慮將“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的發(fā)展情況和各政府主體的合作成效等引入政績考核，構(gòu)建一種新型的政績考核模式，以改變“長三角”區(qū)域的競爭格局，增強(qiáng)彼此間的合作。

最后，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。為加強(qiáng)區(qū)域合作，解決“長三角”養(yǎng)老領(lǐng)域供需矛盾，“長三角”四地已陸續(xù)簽訂諸多合作協(xié)議，但這些協(xié)議內(nèi)容大多不夠具體，且缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行約束，致使協(xié)議無法有效落實(shí)。目前四地雖已通過協(xié)同立法，初步建立起法律框架對實(shí)現(xiàn)“長三角”更高質(zhì)量一體化發(fā)展予以保障，但今后仍需進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作，完善區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化領(lǐng)域法律法規(guī)，為跨區(qū)域合作提供法律依據(jù)。

（二）破除政策制度壁壘，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)異地養(yǎng)老

破除政策制度壁壘、打造整合機(jī)制是提升異地養(yǎng)老便利性、推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的必由之路。區(qū)域間各省市應(yīng)在現(xiàn)有政策體系和制度框架的基礎(chǔ)上加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老補(bǔ)貼等政策制度的銜接和整合，同時(shí)在老年人享受基本社會(huì)服務(wù)方面打破戶籍桎梏，突破制度性障礙對區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化造成的阻礙。

一是推動(dòng)區(qū)域醫(yī)療保險(xiǎn)制度協(xié)同。為應(yīng)對當(dāng)前醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低等問題，首先，“長三角”地區(qū)需完善醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇標(biāo)準(zhǔn)、藥品診療目錄接軌。其次，區(qū)域各省市應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大醫(yī)保異地就醫(yī)直接結(jié)算的定點(diǎn)醫(yī)保機(jī)構(gòu)數(shù)量，增加異地養(yǎng)老老年人就醫(yī)的選擇空間。最后，出臺(tái)以常住老年人而非戶籍老年人為享受依據(jù)的醫(yī)療救助、福利政策，讓異地養(yǎng)老的老年人平等享有居住地的醫(yī)療資源。

二是推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)制度融合?！伴L三角”地區(qū)應(yīng)突破行政區(qū)劃限制，盡快落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。同時(shí)，應(yīng)依托現(xiàn)代信息技術(shù)，加快出臺(tái)相關(guān)政策，進(jìn)一步簡化養(yǎng)老金異地領(lǐng)取程序。此外，應(yīng)逐步提高區(qū)域養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金區(qū)域間統(tǒng)一調(diào)劑使用，縮小區(qū)域內(nèi)老年人的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距。

三是建立跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度。通過建立信息對接機(jī)制，同時(shí)推進(jìn)“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、老年人照護(hù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)互通，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老補(bǔ)貼“跟人走”，以此激發(fā)“長三角”異地養(yǎng)老活力。

四是打破跨區(qū)域老年福利的戶籍制度限制。為提高老年人異地生活質(zhì)量，“長三角”地區(qū)應(yīng)逐步打破戶籍壁壘，確保異地養(yǎng)老的老年人能平等享受到居住地的公共服務(wù)和產(chǎn)品，推動(dòng)老年人跨區(qū)域流動(dòng)。

（三）整合公私部門功能，完善“長三角”養(yǎng)老市場

為了推動(dòng)“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的長效發(fā)展，應(yīng)積極將政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體共同納入“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化治理體系，整合公私部門功能，以完善“長三角”養(yǎng)老市場，有效引導(dǎo)養(yǎng)老資源在區(qū)域間合理配置，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老從業(yè)人員、資金在空間上自由流動(dòng)。

一是政府作為其他參與主體的引導(dǎo)者、規(guī)范者和支持者，通過制度設(shè)計(jì)和平臺(tái)搭建發(fā)揮主導(dǎo)作用，創(chuàng)建一個(gè)統(tǒng)一且公平的養(yǎng)老市場環(huán)境。第一，清除養(yǎng)老行業(yè)的地域準(zhǔn)入門檻，適當(dāng)放寬省市外連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的注冊登記要求[4]，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)跨區(qū)域連鎖化、規(guī)?；l(fā)展提供制度保障。第二，針對承接異地養(yǎng)老項(xiàng)目的社會(huì)組織和企業(yè)出臺(tái)更優(yōu)惠的扶持政策，通過財(cái)政杠桿激發(fā)“長三角”養(yǎng)老市場活力。第三，推進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理人員和管理人員從業(yè)資質(zhì)互認(rèn)互通，同時(shí)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)其從業(yè)經(jīng)歷在區(qū)域內(nèi)任一地區(qū)都可以作為享受崗位津貼等待遇的依據(jù)，促進(jìn)養(yǎng)老從業(yè)人員在區(qū)域間的自由流動(dòng)。第四，建立健全區(qū)域養(yǎng)老市場監(jiān)管合作機(jī)制，完善養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織和企業(yè)的信用信息共享機(jī)制，有效規(guī)范區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)。第五，加快構(gòu)建成熟的區(qū)域養(yǎng)老信息平臺(tái)。通過提供實(shí)時(shí)更新的區(qū)域老年人口信息和養(yǎng)老服務(wù)供需信息，為養(yǎng)老企業(yè)利用老年人基本信息及其需求情況開發(fā)各種適老產(chǎn)品創(chuàng)造條件，同時(shí)促進(jìn)區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老需求和養(yǎng)老資源供給的有效對接。

二是社會(huì)組織發(fā)揮專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢和綜合支持優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)有效供給。一方面，養(yǎng)老服務(wù)供給型社會(huì)組織在政府的引導(dǎo)下，能夠利用其服務(wù)專業(yè)性的優(yōu)勢以及對區(qū)域老年人需求的深入全面了解，提供適合不同老年群體的差異化優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)，緩解政府養(yǎng)老壓力;另一方面，養(yǎng)老服務(wù)支持型社會(huì)組織可以為能力不足的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織提供能力培訓(xùn)、項(xiàng)目管理、資助支持等多方位的綜合性支持，幫助其獨(dú)立健康發(fā)展。同時(shí)部分養(yǎng)老服務(wù)支持型社會(huì)組織，如已經(jīng)成立的“長三角養(yǎng)老協(xié)會(huì)聯(lián)合體”還可以發(fā)揮橋梁紐帶、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等作用[12]，加快養(yǎng)老服務(wù)跨區(qū)域合作的形成。

三是企業(yè)利用市場機(jī)制發(fā)揮優(yōu)勢，以市場化手段提供區(qū)域優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。一方面，通過科學(xué)全面的市場調(diào)研精準(zhǔn)了解“長三角”養(yǎng)老市場的動(dòng)態(tài)變化，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)有效的方式開發(fā)符合老年人需求的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品[13];另一方面，條件較為成熟的企業(yè)應(yīng)做長遠(yuǎn)打算，走跨區(qū)域的連鎖化、規(guī)?；l(fā)展道路，為“長三角”異地養(yǎng)老人員在區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)快速獲取到熟悉且標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)造條件，如發(fā)展較快的上海J養(yǎng)老集團(tuán)，目前已在“長三角”內(nèi)上海、南京、無錫、徐州、杭州、嘉興、池州等地開設(shè)多家連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，力圖用標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)營體系提升服務(wù)品質(zhì)，同時(shí)在一定程度上給予異地養(yǎng)老人員歸屬感，有效推動(dòng)了區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的發(fā)展。

（四）構(gòu)建特色養(yǎng)老體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間優(yōu)勢互補(bǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，區(qū)域老年人對晚年生活方式有了更高的追求，各地區(qū)當(dāng)前單一同質(zhì)化的養(yǎng)老服務(wù)供給無法滿足區(qū)域老年人多層次、多樣化的需求，且在一定程度上制約了老年人跨區(qū)域養(yǎng)老，阻礙了區(qū)域間功能互補(bǔ)、一體化發(fā)展。整體性治理以滿足公眾需求為核心理念和價(jià)值導(dǎo)向[14]，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供需平衡，“長三角”各個(gè)地區(qū)應(yīng)在以需求為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，充分利用資源稟賦，發(fā)揮比較優(yōu)勢，按其適宜養(yǎng)老的特征劃分出不同類型的養(yǎng)老區(qū)域，建立個(gè)性化、特色化養(yǎng)老體系，從而在整個(gè)“長三角”區(qū)域內(nèi)形成特色鮮明、分工合理、優(yōu)勢互補(bǔ)的發(fā)展格局。

一是宜居型養(yǎng)老城市。絕大多數(shù)老年人都向往安逸的晚年生活，尤其是生活能夠自理且不用依賴外界幫助的老年人往往更看重養(yǎng)老地區(qū)的生態(tài)環(huán)境、氣候條件、生活便利程度等方面，因此“長三角”內(nèi)環(huán)境優(yōu)美、交通便捷、物價(jià)水平低且公共服務(wù)和生活設(shè)施齊全的地區(qū)，如湖州、張家港、池州等地，可以建設(shè)成宜居型養(yǎng)老城市，吸引區(qū)域老年人前來生活。

二是康養(yǎng)型養(yǎng)老城市。隨著人均預(yù)期壽命的增長，區(qū)域老年人的余壽帶病年限不斷延長，對身體保健、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)護(hù)理等專業(yè)性醫(yī)療服務(wù)的需求也愈加迫切。在此背景下，有必要將具有豐富醫(yī)療資源，可以快速便捷地提供優(yōu)質(zhì)康復(fù)和醫(yī)療服務(wù)的地區(qū)打造成康養(yǎng)型養(yǎng)老城市，如上海、南京、杭州、合肥等地，并根據(jù)該發(fā)展方向提前做好資金投入、醫(yī)療和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)等各方面的規(guī)劃，以滿足區(qū)域老年人的康養(yǎng)需求。

三是度假型養(yǎng)老城市。區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況較佳且擁有閑暇時(shí)間的老年人在逐漸增多，他們在滿足生活照料等基本養(yǎng)老需求的基礎(chǔ)上，往往對精神生活提出了更高的要求。休閑度假式養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老方式，可以幫助老年人開拓視野，愉悅身心。“長三角”部分地區(qū)具有豐富的文化資源、歷史遺址和美麗的自然風(fēng)景，如揚(yáng)州、舟山、黃山等城市，可以通過整合旅游度假資源和養(yǎng)老服務(wù)，開發(fā)旅游度假養(yǎng)老項(xiàng)目，將這些地區(qū)按照度假型養(yǎng)老城市來進(jìn)行規(guī)劃發(fā)展，為區(qū)域老年人享受高品質(zhì)養(yǎng)老生活創(chuàng)造條件。

三、“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對其他區(qū)域的啟示

“長三角”區(qū)域已圍繞區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化進(jìn)行了多樣探索和嘗試，并取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和突破，在地區(qū)合作、組織建設(shè)、人才培養(yǎng)、政策互通、信息公開等方面形成區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展創(chuàng)新成果。但與此同時(shí)，“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展仍面臨一些困境，應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計(jì)，破除政策制度壁壘，整合公私部門功能，并構(gòu)建特色養(yǎng)老體系。同樣，武漢城市圈、京津冀城市群、成渝城市群、長株潭城市群等區(qū)域也面臨著巨大的養(yǎng)老壓力，“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對這些區(qū)域科學(xué)高效應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)也有一定的借鑒意義。

（一）建立健全區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制

一是設(shè)立相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)溝通協(xié)作。區(qū)域間穩(wěn)定的合作框架和對話機(jī)制對于區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展而言至關(guān)重要，然而當(dāng)前大多區(qū)域均缺乏相關(guān)組織機(jī)構(gòu)作為合作支撐。如武漢城市圈雖早已建立老齡工作協(xié)作年會(huì)機(jī)制，但年會(huì)召開缺乏連續(xù)性，合作交流效果不甚理想，且武漢城市圈當(dāng)前尚未針對區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展成立穩(wěn)定的常態(tài)化機(jī)構(gòu)，這也在一定程度上影響了區(qū)域各項(xiàng)養(yǎng)老項(xiàng)目的順利推進(jìn)?？梢越梃b“長三角”的經(jīng)驗(yàn)做法，成立武漢城市圈養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)中心，立足武漢，服務(wù)武漢城市圈，在政策研究、信息整合等方面發(fā)揮作用，有效落實(shí)區(qū)域各項(xiàng)養(yǎng)老任務(wù)。此外，京津冀城市群雖然成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，但與“長三角”區(qū)域合作辦公室的情況類似，小組協(xié)調(diào)任務(wù)并不只針對區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，任務(wù)較重且成員時(shí)間分配較為有限。京津冀可以參考“長三角”的進(jìn)一步發(fā)展思路，考慮設(shè)立京津冀區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化協(xié)同發(fā)展委員會(huì)等專門性機(jī)構(gòu)，并賦予其一定權(quán)限，通過協(xié)商溝通來加強(qiáng)區(qū)域合作。

二是構(gòu)建區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制。缺乏有效利益協(xié)調(diào)機(jī)制是當(dāng)前阻礙各區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的重要因素。區(qū)域內(nèi)各地政府均有各自鮮明的地方利益，尤其是武漢城市圈、京津冀城市群、成渝城市群等區(qū)域的中心城市較為發(fā)達(dá)，對區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)資源的虹吸作用較強(qiáng)，進(jìn)一步阻礙了一體化發(fā)展。因此，有必要效仿未來“長三角”區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化的發(fā)展方向，建立健全區(qū)域利益分享機(jī)制和成本共擔(dān)機(jī)制，尤其要重視相對弱勢地區(qū)的利益訴求，為推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展提供制度保障。

三是發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，避免同質(zhì)化發(fā)展。各區(qū)域在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的過程中應(yīng)和“長三角”區(qū)域一樣，考慮到各地區(qū)的不同特點(diǎn)，發(fā)揮其比較優(yōu)勢。然而，多數(shù)區(qū)域在一體化推進(jìn)過程中往往易形成固定思維，進(jìn)而提供單一同質(zhì)化的養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品。如在成渝城市群中，成都和重慶的部分周邊城市鑒于其環(huán)境優(yōu)勢，全都大力發(fā)展康養(yǎng)項(xiàng)目甚至對其過分投入，但由于沒有考慮差異化發(fā)展，反而造成區(qū)域內(nèi)部供求失衡。成渝城市群應(yīng)進(jìn)一步探索區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)康養(yǎng)資源的特點(diǎn)，深入挖掘特色優(yōu)勢項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老資源的合理配置。

四是搭建養(yǎng)老專業(yè)人才共建共享平臺(tái)。高質(zhì)量的養(yǎng)老專業(yè)人才是區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)保障，但當(dāng)前各地養(yǎng)老人才缺乏是普遍存在的問題。如2018年武漢養(yǎng)老護(hù)理人員潛在需求量超過4萬人，然而實(shí)際在崗人數(shù)卻不足5000人[15]。武漢城市圈的其他地區(qū)也存在類似情況。為加強(qiáng)區(qū)域養(yǎng)老專業(yè)人才培養(yǎng)，各區(qū)域可以借鑒“長三角”的做法，成立區(qū)域養(yǎng)老行業(yè)人才培養(yǎng)共享平臺(tái)，在學(xué)科建設(shè)、人才培訓(xùn)等方面加強(qiáng)合作，共同探索打造養(yǎng)老專業(yè)人才培養(yǎng)體系，同時(shí)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人員從業(yè)資質(zhì)在區(qū)域內(nèi)互認(rèn)互通，實(shí)現(xiàn)人才的跨區(qū)域自由流動(dòng)。

（二）打造區(qū)域養(yǎng)老政策、信息整合機(jī)制

一是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策協(xié)同。區(qū)域間一體化的政策體系是決定區(qū)域老年人能否順利跨區(qū)域流動(dòng)的關(guān)鍵因素，但當(dāng)前大多區(qū)域在社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老補(bǔ)貼等方面仍存在政策壁壘，嚴(yán)重制約區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展。正如前文所述，“長三角”當(dāng)前雖已逐步實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)門診費(fèi)用直接結(jié)算，但其定點(diǎn)醫(yī)保機(jī)構(gòu)范圍仍有待進(jìn)一步擴(kuò)大。同樣，武漢城市圈當(dāng)前已初步實(shí)現(xiàn)職工醫(yī)保異地普通門診費(fèi)用直接結(jié)算，且已覆蓋9城市首批51家異地就醫(yī)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)[16]，但尚未開通城鄉(xiāng)居民普通門診費(fèi)用異地結(jié)算，且仍存在參與機(jī)構(gòu)有限、參與主體范圍窄等問題。成渝城市群當(dāng)前擬探索并建立養(yǎng)老補(bǔ)貼異地結(jié)算制度，同時(shí)已初步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系電子化轉(zhuǎn)移，但主要局限于成都、重慶等中心城市。因此，各區(qū)域應(yīng)和“長三角”區(qū)域一樣，在現(xiàn)有政策體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老補(bǔ)貼等政策制度實(shí)現(xiàn)異地有效銜接和整合，為區(qū)域老年人異地養(yǎng)老提供便利。

二是搭建區(qū)域養(yǎng)老信息共享平臺(tái)。區(qū)域養(yǎng)老信息共享平臺(tái)的搭建有助于打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息資源的整合和信息價(jià)值的最大化利用。“長三角”已在區(qū)域養(yǎng)老信息共享平臺(tái)建設(shè)方面取得初步進(jìn)展，開展了包括四地養(yǎng)老政策匯編、異地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信息等版塊的“長三角”養(yǎng)老頻道等工作，但該平臺(tái)信息涉及范圍較窄且實(shí)時(shí)性較弱。而武漢城市圈、長株潭城市群等區(qū)域在信息共享機(jī)制建設(shè)方面的進(jìn)展更為緩慢，可以借鑒“長三角”的做法，搭建區(qū)域養(yǎng)老信息共享平臺(tái)，并考慮在“長三角”的基礎(chǔ)上將區(qū)域老年人口基本信息、養(yǎng)老服務(wù)供需信息等納入平臺(tái)，且做到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)更新，從而促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資源的有效對接。

三是加強(qiáng)公私合作，整合社會(huì)力量優(yōu)勢。面對區(qū)域日益加重的養(yǎng)老壓力，加大政府與社會(huì)力量的合作力度已成為推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展的必由之路。但當(dāng)前多數(shù)區(qū)域和“長三角”區(qū)域情況類似，社會(huì)力量在養(yǎng)老服務(wù)供給方面參與力度不夠，尚未充分發(fā)揮其優(yōu)勢作用。如長株潭城市群等區(qū)域存在老年公寓、養(yǎng)老院等民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺口較大的問題，這種現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)尤為明顯[17]。這些區(qū)域可以參考“長三角”區(qū)域的進(jìn)一步發(fā)展思路，在政府引導(dǎo)和支持下，充分發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)化服務(wù)優(yōu)勢，根據(jù)老年群體的需求提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時(shí)發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢，鼓勵(lì)有條件的養(yǎng)老企業(yè)開展連鎖化、規(guī)?；推放苹目鐓^(qū)域經(jīng)營，從而有效推動(dòng)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展。

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