優(yōu)化營商環(huán)境視角下的地方行政審批制度改革

李小敏 劉釩

[摘? ? 要] 深化行政審批制度改革、提升行政審批部門的政務(wù)服務(wù)能力是優(yōu)化地方營商環(huán)境的重要舉措。湖北省在推動地方行政審批制度改革過程中，面臨著改革受惠市場主體有限、涉企制度供給相對滯后、線下改革推進(jìn)較慢、政務(wù)信息平臺不完善、政企溝通機(jī)制不健全等問題，制約了省域營商環(huán)境的進(jìn)一步提升。基于此，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境應(yīng)從以下四個(gè)方面發(fā)力：一是優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，明確政府職能定位;二是持續(xù)網(wǎng)絡(luò)賦能，完善配套設(shè)施供給;三是強(qiáng)化問題導(dǎo)向，提升涉企服務(wù)質(zhì)量;四是學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)地方政府改革主動性。

[關(guān)鍵詞] 行政審批制度;優(yōu)化營商環(huán)境;政務(wù)服務(wù);“放管服”改革

[中圖分類號] D922? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）12-0058-08

一、引言

營商環(huán)境是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)政治運(yùn)行效率的綜合體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，是綜合競爭力的重要因素。黨的十八大以來，改善、優(yōu)化營商軟環(huán)境成為中國政府工作報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容之一，也成為各級地方政府持續(xù)深化體制機(jī)制改革，塑造經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭力的著力點(diǎn)。改革的一個(gè)核心措施就是以政務(wù)服務(wù)中心為載體在全國推進(jìn)行政審批制度改革，厘清政府與市場的權(quán)力邊界，推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變，打造以政利企、政企協(xié)同發(fā)展的良性發(fā)展態(tài)勢。

部分學(xué)者以行政審批中心設(shè)立為基點(diǎn)建立準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，探討深化行政審批制度改革在激發(fā)市場主體活力、改善市場競爭環(huán)境、提升城市競爭力乃至推動經(jīng)濟(jì)長期增長的作用機(jī)制。一方面，肯定了行政審批制度改革通過加強(qiáng)地方政府管理服務(wù)職能，在減少企業(yè)制度性交易費(fèi)用、改善市場內(nèi)企業(yè)結(jié)構(gòu)、緩解企業(yè)流動性約束、激勵(lì)企業(yè)研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新、提升城市發(fā)展績效中的積極作用。另一方面，也指出當(dāng)前我國行政審批制度進(jìn)程中存在著重審批事項(xiàng)精簡、輕事中事后監(jiān)管;重民生目標(biāo)、輕市場競爭力目標(biāo);重?cái)?shù)量考核、輕質(zhì)量提升;重核心區(qū)域發(fā)展、輕整體競爭力塑造;重改革部門主導(dǎo)、輕部門協(xié)調(diào)等問題，導(dǎo)致改革制度供給、改革方式及路徑與市場主體實(shí)際需求存在差距，有待進(jìn)一步優(yōu)化提升。

湖北省行政審批制度改革起步較晚、改革進(jìn)程較慢，政務(wù)服務(wù)能力與市場經(jīng)濟(jì)主體期待的不匹配性表現(xiàn)得比較明顯。如何在鞏固當(dāng)前行政審批制度改革的成果上，進(jìn)一步深化地方行政審批制度改革，優(yōu)化全域營商軟環(huán)境，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿χ档蒙钊胨伎肌倪@一角度出發(fā)，本文在梳理湖北省營商環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，嘗試對湖北省營商環(huán)境建設(shè)水平進(jìn)行定位，明晰湖北省營商環(huán)境建設(shè)的優(yōu)勢與不足;并結(jié)合當(dāng)前湖北省內(nèi)地方行政審批制度改革措施和問題，探討進(jìn)一步深化地方行政審批制度改革的實(shí)踐方向。

二、湖北省營商環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》將營商環(huán)境定義為“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件”，并提出要“以市場主體需求為導(dǎo)向，以深刻轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新體制機(jī)制、強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動、完善法治保障，對標(biāo)國際先進(jìn)水平，為各類市場主體投資興業(yè)營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的良好環(huán)境”[1]。為更加清晰地了解湖北省營商環(huán)境建設(shè)的優(yōu)勢與不足，本文梳理了國內(nèi)較有影響力的第三方機(jī)構(gòu)的營商環(huán)境評估報(bào)告，試圖對湖北省及省內(nèi)各城市營商環(huán)境建設(shè)水平和政務(wù)服務(wù)建設(shè)水平進(jìn)行全面的回顧。

（一）營商環(huán)境評估報(bào)告簡介

現(xiàn)有研究報(bào)告多基于“市場化、便利化、法治化、國際化”四大原則構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，對省級以及城市間市場化水平、創(chuàng)新水平、法治建設(shè)水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、政務(wù)服務(wù)水平、對外開放水平六個(gè)層面進(jìn)行營商環(huán)境建設(shè)水平的綜合評估。由于指標(biāo)構(gòu)建的差異性及權(quán)重賦值的主觀性，報(bào)告中各地營商環(huán)境水平在實(shí)際排名上存在一定的差距，但在排名區(qū)間上還是存在共性特征，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省份營商環(huán)境排名越高。在空間分布上，全國營商環(huán)境區(qū)域橫向比較呈現(xiàn)出“東高、中平、西低”的特征[2] 35，縱向上呈現(xiàn)出“南高、北低”的態(tài)勢[3] 98。北京、上海、廣東、江蘇、浙江等省市多處于國內(nèi)省級營商環(huán)境排名的前五位，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量、人均收入排名同樣居于全國前五，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的西北部省份營商環(huán)境的綜合排名則明顯較低，這在一定程度上反映出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與營商環(huán)境建設(shè)水平之間的高度相關(guān)性。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與營商環(huán)境排名并不存在明顯的因果關(guān)系。良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)在一定程度上意味著完備的公共基礎(chǔ)設(shè)施、完善的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、相對穩(wěn)定的制度供給，但系統(tǒng)內(nèi)部同樣存在路徑依賴效應(yīng)、短板制約效應(yīng)。而良好營商軟環(huán)境的打造可以通過制度供給，優(yōu)化市場及行政資源配置效率，激發(fā)市場主體活力，帶來經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定、高效的增長，這為通過持續(xù)深化地方行政審批制度改革提供理論依據(jù)。三是營商環(huán)境排位越高的省份在各項(xiàng)具體指標(biāo)排名中的綜合優(yōu)勢越明顯。多數(shù)研究報(bào)告表明，上海市、北京市營商環(huán)境建設(shè)的核心優(yōu)勢在于人才創(chuàng)新水平[2] 33，而江蘇省、浙江省的相對優(yōu)勢在于市場化水平和人文環(huán)境[4] 15，這側(cè)面反映了各省在市場經(jīng)濟(jì)軟硬環(huán)境建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展個(gè)性特征。四是各省內(nèi)部城市間營商環(huán)境建設(shè)水平的不平衡不充分性較為突出。表現(xiàn)在省會城市、計(jì)劃單列市以及部分直轄市的營商環(huán)境水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省內(nèi)其他城市[3] 103，且各城市在各單項(xiàng)指標(biāo)排名也是參差不齊，短板效應(yīng)嚴(yán)重。這一現(xiàn)象可以通過增長級理論、市場及行政資源集聚理論來解釋。

（二）湖北省營商環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀

多數(shù)研究報(bào)告表明，2019年湖北省營商環(huán)境建設(shè)水平在全國排名大致在10～17位，營商環(huán)境的省外市場主體滿意度居全國第17名[5]，整體居于中等水平。對比來看，排名位置不僅與中部地區(qū)及長江經(jīng)濟(jì)帶的其他省市相比處于劣勢[6]，而且與湖北省的地理稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不相匹配[7]，說明湖北省營商環(huán)境在一定程度上限制了省內(nèi)經(jīng)濟(jì)競爭力的整體提升。

從衡量營商環(huán)境的各項(xiàng)指標(biāo)得分來看，湖北省營商環(huán)境評估的各指標(biāo)排名差距大，優(yōu)勢劣勢明顯，且省內(nèi)各城市營商環(huán)境建設(shè)存在不平衡性、不充分性，“短板效應(yīng)”顯著。

省級層面比較，《中國省份營商環(huán)境研究報(bào)告2020》中表明，湖北省營商環(huán)境建設(shè)的相對優(yōu)勢體現(xiàn)在創(chuàng)新效益和商業(yè)信用環(huán)境建設(shè)，政府廉潔、政企關(guān)系、競爭公平、融資水平、法治環(huán)境建設(shè)處于中等位置，對外開放、市場中介、政策透明度三項(xiàng)指標(biāo)則處于排名偏后位置。

省會城市層面比較，武漢市的營商環(huán)境建設(shè)水平與國內(nèi)一線城市有較大差距，在新一線城市中的排名也大致處于中等偏上位置?！吨袊鞘袪I商環(huán)境指數(shù)評價(jià)報(bào)告》顯示，武漢在創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)和市場環(huán)境建設(shè)中成效顯著，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融服務(wù)供給上領(lǐng)先大部分新一線城市，但在政務(wù)環(huán)境建設(shè)、人才吸引上排名相對靠后，有進(jìn)一步提升的必要性。《中國城市營商環(huán)境評價(jià)研究課題組（2021）》報(bào)告也顯示，與其他省會城市相比，武漢市市場化建設(shè)水平排名相對靠前，但創(chuàng)新環(huán)境水平、金融服務(wù)水平、人力資源建設(shè)水平則落后于杭州、成都和南京。

同時(shí)，湖北省內(nèi)城市間營商環(huán)境水平建設(shè)不平衡不充分。具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是作為省會城市的武漢各項(xiàng)指標(biāo)排名遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過省內(nèi)其他城市。在《2020年中國296個(gè)城市營商環(huán)境報(bào)告》的評估結(jié)果中，武漢市與排名第2的十堰市營商環(huán)境建設(shè)水平排名相差44位（見表1）。在《中國城市營商環(huán)境指數(shù)評價(jià)報(bào)告》中，武漢與排名第2的宜昌市排名相差58位（見表1），反映出了湖北省內(nèi)營商環(huán)境建設(shè)水平的城市間不均衡。并且，這種發(fā)展不均衡的態(tài)勢在湖北省內(nèi)各主要城市的政務(wù)服務(wù)建設(shè)水平指標(biāo)評估結(jié)果上反映更加明顯。在《中國城市政商關(guān)系排行榜》292個(gè)城市的政商關(guān)系建設(shè)水平的評估中，武漢市與省內(nèi)排名第2的襄陽相差72位（見表2）。其中親近指數(shù)排名，武漢市與排名第2的黃岡市相差123位，清白指數(shù)排名與省內(nèi)排名第3的荊門市相差82位?！?020年中國296個(gè)城市營商環(huán)境報(bào)告》中也顯示，湖北省內(nèi)，武漢市和十堰市的優(yōu)化營商軟環(huán)境建設(shè)水平遙遙領(lǐng)先省內(nèi)其他城市。

二是非省會城市間各項(xiàng)指標(biāo)排名內(nèi)部存在較大差距。以襄陽市為例，《2020年中國296個(gè)城市營商環(huán)境報(bào)告》顯示，襄陽市營商環(huán)境總排名為省內(nèi)第7名，大致位于湖北省內(nèi)中等水平。值得關(guān)注的是，二級指標(biāo)顯示，襄陽市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和市場總量均位于全省第2，意味著與其他省內(nèi)城市相比，襄陽市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，市場發(fā)展空間大，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿γ黠@。但生態(tài)環(huán)境建設(shè)水平、商務(wù)成本和社會服務(wù)三項(xiàng)指標(biāo)排名則落后于其他省內(nèi)城市，導(dǎo)致其營商環(huán)境整體排名下降。這一現(xiàn)象反映出城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)軟環(huán)境對硬性環(huán)境市場潛能的釋放作用，也呈現(xiàn)出城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的短板制約效應(yīng)。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ尼尫判枰?jīng)濟(jì)硬環(huán)境和軟環(huán)境相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，尤其應(yīng)當(dāng)重視政務(wù)服務(wù)環(huán)境在塑造優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境中的積極作用。湖北省在深化行政審批制度改革中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其在市場化建設(shè)中的優(yōu)勢地位，同時(shí)在人才引進(jìn)、市場創(chuàng)新、金融創(chuàng)新上精準(zhǔn)施力，塑造營商軟環(huán)境的整體競爭力。而面對省內(nèi)營商環(huán)境建設(shè)不平衡不充分的現(xiàn)狀，一方面，應(yīng)重視武漢在行政審批制度改革中的引領(lǐng)示范作用，應(yīng)著重在人才吸引和政務(wù)服務(wù)優(yōu)化上下功夫。另一方面，應(yīng)重視省內(nèi)非省會城市的營商環(huán)境水平的整體提升，在制度供給及優(yōu)化中要突出特色，更要重視補(bǔ)短板。尤其在當(dāng)下提出城市群協(xié)同發(fā)展的同時(shí)，也要重視營商軟環(huán)境之間的兼容性、互補(bǔ)性。

三、湖北省以行政審批制度改革助力營商環(huán)境優(yōu)化的措施及存在的問題

（一）湖北省以行政審批制度改革助力營商環(huán)境優(yōu)化的主要措施

經(jīng)過多年的探索推進(jìn)，湖北省基本構(gòu)建了覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，并推動了政務(wù)服務(wù)向市場主體需求延伸。湖北省推動行政審批制度改革、助力營商環(huán)境提升的探索模式及經(jīng)驗(yàn)，大致可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

1. 以制度供給引領(lǐng)改革，提升改革戰(zhàn)略高度。2021年湖北省人民政府辦公廳共出臺關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境、政務(wù)環(huán)境建設(shè)實(shí)施意見24條，2020年17條，2019年22條，不斷擴(kuò)大行政審批制度改革的覆蓋領(lǐng)域，明確改革職能定位和責(zé)任劃分，為深化行政審批制度改革、完善湖北省政務(wù)服務(wù)體系提供了制度支撐和保障。

同時(shí)，為有效落實(shí)相關(guān)改革事項(xiàng)，湖北省不斷強(qiáng)化審批服務(wù)陣地建設(shè)。在各縣市區(qū)建設(shè)獨(dú)立的行政審批局，將分散的審批職責(zé)整體劃轉(zhuǎn)集中到行政審批局，實(shí)現(xiàn)了讓辦事人從“找部門”到“找行政審批局/政務(wù)服務(wù)中心”的轉(zhuǎn)變。根據(jù)表3可知，截至2021年中旬，除部分旅游縣域和初建立的高新區(qū)未建立專門的行政審批部門外，湖北省域內(nèi)大多數(shù)縣市區(qū)均建立了獨(dú)立的行政審批部門，基本實(shí)現(xiàn)行政審批部門事項(xiàng)管理全域覆蓋。

借助行政審批局，湖北省深入推進(jìn)權(quán)責(zé)清單梳理、指南匯編、公章管理等工作，助力“證照分離”“多證合一”“一窗通辦”“跨省通辦”“一網(wǎng)通辦”“一事聯(lián)辦”“事項(xiàng)下放”“街道賦權(quán)”等改革措施落地落實(shí)。

2. 以“大數(shù)據(jù)”賦能政務(wù)服務(wù)，提升政務(wù)服務(wù)審批效率。湖北省自2010年起，集合全省資源，抽調(diào)部門專業(yè)人員集中攻關(guān)建設(shè)湖北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)及鄂匯辦移動端辦理平臺，以整合全省數(shù)據(jù)和電子政務(wù)資源，推動審批事項(xiàng) “云端”辦理，實(shí)現(xiàn)涉企高頻政務(wù)服務(wù)辦理以“數(shù)據(jù)跑路”替代“人跑路”。 針對涉企高頻審批業(yè)務(wù)，內(nèi)容囊括了從企業(yè)設(shè)立登記到企業(yè)注銷過程中22項(xiàng)管理事項(xiàng)審批，基本實(shí)現(xiàn)涉企高頻業(yè)務(wù)的集中上網(wǎng)。同時(shí)，借助于湖北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，湖北省開展了以“證照分離”“多證合一”“一業(yè)一證”（將一個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入涉及的多張?jiān)S可證整合為一張“行業(yè)綜合許可證”）為代表的審批流程優(yōu)化措施，大幅壓縮涉企高頻事項(xiàng)審批手續(xù)，全面提升市場主體尤其個(gè)體經(jīng)營戶的辦事滿意度。為持續(xù)深化涉企事項(xiàng)辦理流程優(yōu)化，湖北省在各縣市區(qū)相繼建立了服務(wù)于湖北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的業(yè)務(wù)部門——政務(wù)服務(wù)與大數(shù)據(jù)管理中心，以點(diǎn)串線，持續(xù)推進(jìn)更多高頻政務(wù)服務(wù)“網(wǎng)上辦”。

3. 強(qiáng)化涉企服務(wù)精準(zhǔn)性，多種模式優(yōu)化涉企服務(wù)路徑。在涉企事項(xiàng)線下辦理中，湖北省圍繞“減材料、減時(shí)限、減流程、減跑動”，開展了一系列利企惠企的改革措施，大大提升了線下涉企事項(xiàng)的行政審批效率。具體包含：一是以“清文件、減審批、降收費(fèi)”為核心推進(jìn)政務(wù)服務(wù)規(guī)范化，保證市場有序公平競爭。二是以“對標(biāo)先進(jìn)”為核心推進(jìn)政務(wù)服務(wù)高效化。目前針對企業(yè)設(shè)立變更、稅收財(cái)務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)等涉企高頻事項(xiàng)已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)線下“一窗辦理”。同時(shí)，針對跨部門、跨層級、跨區(qū)域多環(huán)節(jié)多事項(xiàng)聯(lián)辦提出的開辦企業(yè)事項(xiàng)“一事聯(lián)辦”已經(jīng)開始在各市州試點(diǎn)。針對一般工業(yè)類投資建設(shè)項(xiàng)目、政府投資建設(shè)項(xiàng)目、改造工程建設(shè)項(xiàng)目等工程項(xiàng)目也提出對標(biāo)廣東、上海、江蘇等先進(jìn)省份壓縮辦理時(shí)限。三是以線下自助終端建設(shè)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“馬上辦、一次辦”。湖北省提出要推進(jìn)自助終端集約化、智能化建設(shè)，推動更多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)入駐自助終端，打造“24小時(shí)不打烊”政務(wù)自助服務(wù)體系，提升線上“一網(wǎng)通辦”和線下“一窗通辦”效能。

為提升涉企服務(wù)的精準(zhǔn)性，外地紛紛探索出了獨(dú)具特色的行政審批制度改革措施。其中深圳龍崗提出的“園區(qū)政務(wù)服務(wù)模式”最為典型?！爱a(chǎn)業(yè)園區(qū)+政務(wù)服務(wù)”模式通過在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)建立企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，將政府公共服務(wù)資源直接接入產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供貼身、便利、高效的一站式綜合服務(wù)。這一模式具有三大優(yōu)勢：一是通過在園區(qū)內(nèi)設(shè)立政務(wù)服務(wù)中心，能夠暢通政企溝通渠道，推進(jìn)政企良性互動，實(shí)現(xiàn)企業(yè)訴求和政策供給的精準(zhǔn)對接;二是以政務(wù)服務(wù)中心為紐帶，借助園區(qū)內(nèi)豐富且互補(bǔ)的要素資源供給，企業(yè)可以實(shí)現(xiàn)園區(qū)內(nèi)部多方資源互助，服務(wù)資源共享，優(yōu)化園區(qū)內(nèi)資源配置，提升園區(qū)整體競爭力和吸引力;三是借助距離優(yōu)勢，政務(wù)服務(wù)中心可以協(xié)助政府對企業(yè)行為開展有效且適宜的事中事后監(jiān)管，保障優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的“含金量”。借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，2020年10月，湖北省首個(gè)“政務(wù)服務(wù)+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”模式政務(wù)服務(wù)平臺——東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)政務(wù)服務(wù)中心企業(yè)服務(wù)分中心落戶光谷，并投入使用，之后十堰市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)政務(wù)服務(wù)中心和荊州開發(fā)區(qū)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心相繼學(xué)習(xí)推廣。十堰市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)還創(chuàng)新性地建立了獨(dú)立的園區(qū)內(nèi)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)頁平臺，服務(wù)于園區(qū)內(nèi)企業(yè)線上服務(wù)辦理、政策信息實(shí)時(shí)更新、民意征集、網(wǎng)上問政等，實(shí)現(xiàn)了園區(qū)內(nèi)信息的有效流動。

（二）湖北省行政審批制度改革存在的問題

湖北省在推進(jìn)自上而下制度供給和自下而上探索實(shí)踐相結(jié)合過程中，實(shí)現(xiàn)了省域內(nèi)整體營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化。但受制于改革本身的摸索性和地方改革內(nèi)外部條件的差異性，改革過程中也出現(xiàn)了一些問題，具體可以概括為以下5個(gè)方面：

1. 改革受惠市場主體有限。湖北省目前的行政審批制度改革還是以涉企高頻事項(xiàng)流程簡化和網(wǎng)上辦理為主，像“一事聯(lián)辦”“一市通辦”“跨省通辦”等需要跨部門、跨層級、跨區(qū)域協(xié)同辦理的涉企政務(wù)服務(wù)辦理尚處于探索試點(diǎn)階段。受惠群體主要集中在個(gè)體戶和部分小微企業(yè)，針對市場主體關(guān)心的融資服務(wù)、人才引進(jìn)、創(chuàng)新激勵(lì)等措施可能由于事項(xiàng)審批程序復(fù)雜、部門控權(quán)困擾等問題流于形式。

2. 涉企制度供給滯后。現(xiàn)實(shí)中，規(guī)模越大的公司，涉企事項(xiàng)審批流程越復(fù)雜，對政府審批效率的需求越高。而在制度供給中，事項(xiàng)審批流程越復(fù)雜，對事項(xiàng)改革過程的“定權(quán)、定標(biāo)、定責(zé)、監(jiān)管”同步的要求越高，制度供給的審慎性程度越高。審慎性制度供給和企業(yè)對審批效率提升之間的權(quán)衡產(chǎn)生對政策供給權(quán)威性、精準(zhǔn)性和全面性的需求，否則就會出現(xiàn)由于權(quán)威性不夠而產(chǎn)生控權(quán)困擾、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政審批部門不能承接、不敢承接、懈怠承接，影響涉企事項(xiàng)的推進(jìn)質(zhì)效。湖北省行政審批制度改革起步較晚，改革程度較低，出于改革的審慎性，在相關(guān)制度供給上存在滯后或缺位，如2021年湖北省才提出針對市場主體提出的重復(fù)性、不規(guī)范文件進(jìn)行清理。這在一定程度上影響了湖北省全域行政審批制度改革的效果。

3. 線下改革推進(jìn)慢。行政審批局的設(shè)立，在對審批事項(xiàng)整合集中的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了對相關(guān)機(jī)構(gòu)、相關(guān)人員的集中管理，更深層次是對部門管理能力和審批工作人員綜合能力的集中考核。一方面，要實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)集中辦理過程中“權(quán)、責(zé)、監(jiān)管”的有效匹配。另一方面，要實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)、辦理場所及事項(xiàng)辦理人員的有效匹配。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湖北省各地方政府在推進(jìn)涉企事項(xiàng)辦理中，受制于行政審批部門權(quán)威性不夠、政策扶持力度不夠、部門間缺乏協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、辦公人員歸屬感低等問題，導(dǎo)致線下涉企審批服務(wù)機(jī)構(gòu)功能不健全、用戶體驗(yàn)差、審批流程形式化等。在基層推進(jìn)行政審批制度改革中還存在受制于窗口審批人員能力不足、專業(yè)人才不夠，導(dǎo)致在推進(jìn)“一窗辦理”“一事通辦”“一事聯(lián)辦”等相關(guān)改革中事項(xiàng)承接、集中辦理、聯(lián)合審批、協(xié)同辦理效率不高。

4. 網(wǎng)絡(luò)信息平臺不完善。由于改革的漸進(jìn)性特征，當(dāng)前全國行政審批制度改革尚處于試點(diǎn)推進(jìn)階段。各省在自下而上探索的過程中，難免會存在法律法規(guī)不統(tǒng)一、辦事流程不一致，之后在推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”“跨省通辦”“數(shù)據(jù)共享”過程中，可能會存在審批業(yè)務(wù)流程不契合，系統(tǒng)數(shù)據(jù)互通互認(rèn)匹配問題。再者，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺的建立依賴于完備可靠的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及相對應(yīng)的建設(shè)、維護(hù)、監(jiān)管等專業(yè)人才。但受制于各地網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和經(jīng)濟(jì)、社會、文化等差異性，也會影響對相關(guān)政務(wù)服務(wù)的需求。當(dāng)前，湖北省雖然構(gòu)建了全省一體化的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，但在推進(jìn)的過程中還存在著涉企關(guān)鍵事項(xiàng)辦理未實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋、政務(wù)服務(wù)平臺技術(shù)承載力較低、線上線下融合度較低、線上審批流程復(fù)雜、網(wǎng)絡(luò)信息安全管理體系未建立、政企信息互聯(lián)互通渠道不暢通等問題，甚至還有部分地區(qū)受制于網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)化程度低、事項(xiàng)網(wǎng)上辦理效率低，既影響線上審批的效率，同樣影響辦理人員的使用成效。

5. 政企溝通機(jī)制未建立?，F(xiàn)有的政企溝通渠道多以隨機(jī)抽查、聽證會為主，對企業(yè)事務(wù)的干擾性較強(qiáng);同時(shí)，現(xiàn)有的政企溝通渠道對企業(yè)發(fā)聲保護(hù)機(jī)制不夠，尤其是對小微企業(yè)而言，部分企業(yè)表示不敢、不愿反映問題，尤其是在政務(wù)服務(wù)工作數(shù)字考核態(tài)勢下，對政務(wù)服務(wù)的建議或者差評直接關(guān)系到政務(wù)服務(wù)部門的改革成效，訴求表達(dá)的隱性成本太高。

四、湖北省深化行政審批制度改革助力營商環(huán)境優(yōu)化的建議

基于以上分析可以看到，在面對湖北省營商環(huán)境建設(shè)整體水平相對不高、省內(nèi)城市間營商環(huán)境建設(shè)水平不平衡不充分的現(xiàn)狀下。近年來，湖北省以深化行政審批制度改革為核心，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化制度供給，廣泛開展改革試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)了湖北省全域營商環(huán)境建設(shè)水平的整體提升。但也存在著受惠市場主體有限、涉企制度供給滯后、線下改革推進(jìn)慢、網(wǎng)絡(luò)信息平臺不完善、政企溝通機(jī)制尚未建立等問題，存在深化行政審批制度改革的必要性和進(jìn)一步完善的空間。

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，明確政府職能定位

深化行政審批制度改革，應(yīng)當(dāng)秉承“市場化、法治化、便利化、國際化”四大原則，以市場經(jīng)濟(jì)主體需求為導(dǎo)向，加強(qiáng)市場改革、政務(wù)改革、法治改革三者之間的協(xié)調(diào)配合。首先，完善相關(guān)法律法規(guī)，提升行政審批制度改革的權(quán)威性，以法明確與事項(xiàng)審批相關(guān)的“權(quán)、責(zé)、監(jiān)管”主體的目標(biāo)任務(wù)和責(zé)任分工，推進(jìn)涉企事項(xiàng)清單梳理工作從“事項(xiàng)、事權(quán)”梳理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆马?xiàng)、事權(quán)、事責(zé)、監(jiān)管”梳理，激勵(lì)相關(guān)部門之間加強(qiáng)合作，保障“事、權(quán)、責(zé)、監(jiān)管”協(xié)同共進(jìn)，實(shí)現(xiàn)涉企事項(xiàng)改革的落實(shí)落地。其次，嘗試先行先試，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)?？梢酝ㄟ^協(xié)調(diào)統(tǒng)一，自上而下推進(jìn)編制動態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的辦事指南，分批逐步推動各事項(xiàng)的名稱、編碼、依據(jù)、類型等要素與國家標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，為即將開展的“市內(nèi)通辦”“省內(nèi)通辦”“跨域通辦”改革合作做好對接準(zhǔn)備工作。

（二）持續(xù)網(wǎng)絡(luò)賦能，完善配套服務(wù)供給

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”核心就是以依托現(xiàn)代信息技術(shù)保障政務(wù)服務(wù)高效辦理，基礎(chǔ)保障就是網(wǎng)絡(luò)平臺的有序無誤常態(tài)化運(yùn)行。首先，應(yīng)加強(qiáng)政府服務(wù)資源的網(wǎng)絡(luò)支撐供給，尤其是基層政務(wù)服務(wù)部門基礎(chǔ)信息設(shè)施建設(shè)，不能讓各地互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的不均衡性制約了各地區(qū)政務(wù)服務(wù)的供給質(zhì)量。其次，應(yīng)當(dāng)加快探索網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管渠道，利用網(wǎng)絡(luò)信息留痕的優(yōu)勢探索建立高效網(wǎng)絡(luò)事中事后監(jiān)督體系，健全多元參與的政務(wù)服務(wù)監(jiān)督評價(jià)體系，推進(jìn)透明化政府建設(shè)。再次，在深化各地行政審批制度改革的過程中，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步探索縣市區(qū)政務(wù)服務(wù)平臺與省內(nèi)一體化政務(wù)服務(wù)平臺有效對接渠道，推動政務(wù)服務(wù)的流程規(guī)范化和平臺辦理統(tǒng)一化，逐步實(shí)現(xiàn)一般公共事項(xiàng)和涉企高頻事項(xiàng)從找部門向找平臺轉(zhuǎn)變。最后，在現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺的基礎(chǔ)上，推動線下政務(wù)服務(wù)中心與線上政務(wù)服務(wù)網(wǎng)深度融合，整合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)籌服務(wù)資源，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，形成線上線下功能互補(bǔ)、合一通辦的政務(wù)服務(wù)模式。

（三）強(qiáng)化問題導(dǎo)向，提升涉企服務(wù)質(zhì)量

激發(fā)地區(qū)市場主體活力，是優(yōu)化地區(qū)營商環(huán)境的核心，要求各級政府在推進(jìn)行政審批問題改革的過程中，強(qiáng)化“市場化、法治化、便利化、國際化”原則意識，以市場主體需求為導(dǎo)向，以營造親清政商關(guān)系為目標(biāo)，全方位抓好各類涉企服務(wù)機(jī)構(gòu)部門、項(xiàng)目、人員進(jìn)入，進(jìn)一步優(yōu)化行政資源配置，形成整體合力，創(chuàng)造良好的營商軟環(huán)境。首先，要以市場主體需求為導(dǎo)向，提升線上線下涉企服務(wù)審批覆蓋面，多層次多渠道優(yōu)化涉企事項(xiàng)辦理路徑，滿足市場主體提升涉企事項(xiàng)審批效率需求。其次，可以嘗試?yán)没ヂ?lián)網(wǎng)構(gòu)建企業(yè)綜合服務(wù)平臺，設(shè)置企業(yè)訴求表達(dá)窗口、指定部門回應(yīng)、解決相關(guān)問題，倒逼政府各部門主動關(guān)切不同類型企業(yè)發(fā)展需求，滿足企業(yè)對政策供給的精準(zhǔn)性需求。再者，要通過建立健全投訴維權(quán)機(jī)制，加強(qiáng)對企業(yè)尤其是中小企業(yè)的權(quán)益保護(hù)，探索多種激勵(lì)模式讓企業(yè)主動發(fā)聲、主動詢問，推動各級政府部門不斷優(yōu)化改善營商環(huán)境，滿足企業(yè)對保護(hù)自身權(quán)益的主動需求。

（四）學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提高地方政府改革主動性

鑒于湖北省在行政審批制度改革和優(yōu)化營商環(huán)境中均起步較晚，應(yīng)當(dāng)主動學(xué)習(xí)并探索可復(fù)制推廣的先進(jìn)省份行政審批改革措施，通過借鑒創(chuàng)新措施及優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，為湖北省進(jìn)一步深化行政審批制度改革，助力營商環(huán)境優(yōu)化尋找新思路、新方向。如“政務(wù)服務(wù)+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”涉企服務(wù)模式，在改革過程中，應(yīng)及時(shí)總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，嘗試探索全域推廣路徑。湖北省也可以立足于省內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境實(shí)際，建立優(yōu)化營商環(huán)境容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)湖北省內(nèi)各地區(qū)、各部門結(jié)合實(shí)際情況，在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境改革措施。

在推進(jìn)以上工作的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮到常態(tài)化疫情防控給湖北省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。湖北省應(yīng)加快推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化政務(wù)服務(wù)建設(shè)，以主動改革的進(jìn)取心態(tài)優(yōu)化當(dāng)下網(wǎng)上辦公辦事的局面，完善政務(wù)服務(wù)能力，以更優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)供給助力疫情后的民生保衛(wèi)戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)，使省內(nèi)營商環(huán)境邁向新高度。

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[責(zé)任編輯：李利林]