論對黨的領(lǐng)導(dǎo)的三元調(diào)整

段占朝

[摘? ? 要] 黨的領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整包含黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的調(diào)整和黨的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)的調(diào)整。對黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的調(diào)整，分別通過憲法和政治安排予以實現(xiàn)。憲法調(diào)整旨在從宏觀層面對黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系予以調(diào)整，解決的是黨的領(lǐng)導(dǎo)的外在合法性。對黨的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)的調(diào)整，依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)予以實現(xiàn)，解決的是黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性。政治調(diào)整主要是在遵循政治倫理的基礎(chǔ)上通過政治方式調(diào)整在領(lǐng)導(dǎo)過程中形成的實際上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，解決的是國家的總體安全和穩(wěn)定。黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性是外在合法性與內(nèi)在合法性的有機(jī)統(tǒng)一。外在合法性是指黨的領(lǐng)導(dǎo)要有憲法依據(jù)，即憲法地位;內(nèi)在合法性是指黨具有與其領(lǐng)導(dǎo)地位相匹配的執(zhí)政能力和先進(jìn)性，即德位相配。三種調(diào)整類型都有三個必要條件，即調(diào)整特定的社會關(guān)系，對權(quán)利義務(wù)作出調(diào)整，運(yùn)用特殊的強(qiáng)制力保證實施。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整依靠黨內(nèi)紀(jì)律和責(zé)任制度保障調(diào)整的有效性，憲法調(diào)整依靠國家強(qiáng)制力保障調(diào)整的有效性，政治調(diào)整依靠政治原則保障調(diào)整的有效性。

[關(guān)鍵詞] 黨的領(lǐng)導(dǎo);黨的領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整;黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;黨的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù);憲法調(diào)整;黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整;政治調(diào)整

[中圖分類號] D251? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）12-0018-10

“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是馬克思主義政黨的一貫原則”[1]，在現(xiàn)代法治社會，政黨的領(lǐng)導(dǎo)首先要有合法性。學(xué)術(shù)界探討中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性的相關(guān)問題主要集中在以下幾個方面：一是從領(lǐng)導(dǎo)合法性來源展開探討，如有學(xué)者認(rèn)為人民的擁護(hù)和支持是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)合法性的根本來源[2];二是從領(lǐng)導(dǎo)合法性的內(nèi)涵展開探討，如政治合法性方面應(yīng)不斷滿足人們對政治權(quán)利的需求[3]，中國共產(chǎn)黨自身的品格上應(yīng)站穩(wěn)人民立場并堅持科學(xué)的指導(dǎo)思想[4];三是從領(lǐng)導(dǎo)合法性的實現(xiàn)路徑展開探討，如領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)并創(chuàng)新科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式[5]，“實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，切實改善民生，大力培育社會主義核心價值觀，不斷擴(kuò)展其政治合法性”[3]，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)提升領(lǐng)導(dǎo)合法性[2]。

首先，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性的首要問題是法律上的合法性，或者更確切地說，是憲法上的合法性，旨在解決黨的領(lǐng)導(dǎo)的外在合法性。也就是說，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是否合法，首先要有憲法上的依據(jù)。因此，在憲法內(nèi)容上從哪些方面突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而為黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性提供具有憲法地位的根本法依據(jù)，這具有重大的政治意義和現(xiàn)實意義。其次，憲法是以根本法的形式對黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性予以正式確認(rèn)和莊嚴(yán)宣告，而黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性的保持和與時俱進(jìn)，則是要依托法治，在法治軌道上推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，不斷推進(jìn)黨的自我革命，推進(jìn)黨的執(zhí)政能力和先進(jìn)性建設(shè)，這是保持和提升黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在合法性的密碼和法寶。再次，對于不宜由憲法和黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的領(lǐng)域，應(yīng)通過政治調(diào)整予以實現(xiàn)。本文基于學(xué)習(xí)、領(lǐng)會習(xí)近平法治思想的法治觀和法治方法論，主要探討對黨的領(lǐng)導(dǎo)的三元調(diào)整，即憲法調(diào)整、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整和政治調(diào)整，以供業(yè)內(nèi)參考。

一、明確黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的五大基本問題

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性法理依據(jù)主要涉及到以下五個方面的基本問題：

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性來源。黨的領(lǐng)導(dǎo)或執(zhí)政的合法性來源，回答的是“誰有權(quán)選擇和確認(rèn)”的選擇主體和“有無憲法確認(rèn)”的法律依據(jù)問題。從選擇主體上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性來源于民意，從外在依據(jù)上看，黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性來自憲法及憲法性法律[6]。黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性來源，首要的是來自法定主體的選擇，即人民的選擇，也就是民意。民心向背決定政權(quán)的正當(dāng)性、執(zhí)政的合法性、領(lǐng)導(dǎo)的合法性，民意是黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性最大的、首要的、根本的決定因素，或者說民意是決定黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的本質(zhì)要求。習(xí)近平總書記所說的“江山就是人民，人民就是江山”，深刻地回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性來源問題。憲法是規(guī)制黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的法律依據(jù)和形式要求，人民選擇黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，必須經(jīng)由憲法予以確認(rèn)。簡言之，人民通過憲法選擇黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，從而賦予并確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性。黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性來源，存在著實質(zhì)上的“人民選擇”和形式上的“憲法確認(rèn)”兩個條件和要求，二者密切結(jié)合、互為依托，黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性方為“有源之水”“有本之木”。

從廣義的角度來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性，具體表現(xiàn)為對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)范圍和領(lǐng)導(dǎo)原則三個基本制度的確立。

二是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位及其內(nèi)含的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是指中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是相對于其他社會主體而言的，因此又暗含了黨與其他社會主體之間的關(guān)系，即領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性首先需要確立黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，確立黨在國家政權(quán)體系當(dāng)中居于核心地位、統(tǒng)領(lǐng)地位、統(tǒng)帥地位，從而在國家治理當(dāng)中起領(lǐng)導(dǎo)作用、主導(dǎo)作用、核心作用。領(lǐng)導(dǎo)地位表現(xiàn)在理念引領(lǐng)、核心主體和利益整合三個方面[7]。因此，中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)實的國家政權(quán)中是否具有領(lǐng)導(dǎo)地位，主要看黨是否為實際上的政治核心主體，能否有效地起到理念引領(lǐng)作用，能否有效地進(jìn)行利益整合。

三是黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍。黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍是指黨的領(lǐng)導(dǎo)所及的時空范圍、對象范圍、事項范圍等。黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍規(guī)范的是黨的領(lǐng)導(dǎo)有無邊界、邊界在哪里的問題。只有明確并確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍，中國共產(chǎn)黨對其領(lǐng)導(dǎo)范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)才具有合法性。在我國，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)具有全面性、無邊界性，習(xí)近平總書記關(guān)于“東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”思想，其深刻意蘊(yùn)就在于明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)的范圍問題。在我國，沒有中國共產(chǎn)黨不能領(lǐng)導(dǎo)的事務(wù)，也不存在可以脫離中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的其他任何事務(wù)?！敖∪h的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是堅持和完善新時代黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的重要舉措，是貫徹馬克思主義黨的學(xué)說和國家學(xué)說的必然要求，是對近百年來中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)制度創(chuàng)設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)，是全新歷史方位上堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的創(chuàng)新成果”[8]。

四是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則或執(zhí)政原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)原則又叫黨的執(zhí)政原則，是指黨在領(lǐng)導(dǎo)問題上所應(yīng)遵循的根本性要求。合法性尤其是合憲性是現(xiàn)代政黨活動所應(yīng)遵循的最根本原則，黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性的一個重要內(nèi)涵和基本要求就是，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)的一項根本原則?！包h必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的合憲性和合法性”[9]。一個政黨不受法律約束，或凌駕于憲法和法律之上，那么這個政黨就失去了合法性。

五是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式或執(zhí)政方式。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式或執(zhí)政方式，是指實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)或執(zhí)政的體制、機(jī)制、制度、形式、手段、程序、尺度等要求的總稱。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是否科學(xué)合理高效，直接關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式科學(xué)合理高效，就能提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的水平，就能得到人民的擁護(hù)和認(rèn)可，從而鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性。相反，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不科學(xué)，就會影響到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，影響到人民的福祉，進(jìn)而影響到人民對黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的擁護(hù)和認(rèn)可，甚至給黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性帶來危機(jī)。中國共產(chǎn)黨自成為執(zhí)政黨以來，就始終不渝、永不停步地改革、完善、優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，使之保持與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。尤其在新時代，在全面從嚴(yán)治黨維度下實現(xiàn)黨的“執(zhí)政方式的變革”[10]和黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的飛躍，中國共產(chǎn)黨開啟了在法治軌道上推動黨的領(lǐng)導(dǎo)方式根本變革的偉大征程。中國共產(chǎn)黨不斷探索科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，旨在與時俱進(jìn)地推進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)，“提升黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化的能力”[11]，從而保持和發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性，永葆黨的長期執(zhí)政活力。

二、完善黨的領(lǐng)導(dǎo)基本制度的憲法內(nèi)容

習(xí)近平總書記2020年6月在寧夏考察時強(qiáng)調(diào)“三個不動搖”，其中首要的、最根本的、起保障作用的是“堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖”[12]?！皥猿趾图訌?qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)不動搖”，必須將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”入憲，從而增強(qiáng)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這項根本制度的穩(wěn)定性、長期性、權(quán)威性，這是由憲法是國家根本大法的法律地位所決定的。

現(xiàn)行憲法在《序言》最后一段莊嚴(yán)宣布：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力?！敝袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國各族人民奮斗的成果和經(jīng)驗，也是我國的一項根本制度，這一重大成果和成功經(jīng)驗需要由憲法確認(rèn)從而增強(qiáng)其神圣和權(quán)威，這項根本制度需要憲法予以規(guī)定從而增強(qiáng)其根本法的地位和效力。筆者認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根本制度需要通過憲法的五大基本制度予以保障，即黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性來源制度、領(lǐng)導(dǎo)地位及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系制度、領(lǐng)導(dǎo)范圍制度、領(lǐng)導(dǎo)原則制度、領(lǐng)導(dǎo)方式制度，以增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的憲法依據(jù)和最高法律效力?！包h的領(lǐng)導(dǎo)”直接入憲是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性和權(quán)威性[13]的憲法確認(rèn)和規(guī)定。

（一）旗幟鮮明地將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的選擇”入憲

現(xiàn)行憲法關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性來源的內(nèi)容，是在《序言》中予以確認(rèn)和規(guī)定的?！稇椃ā非捌邆€自然段敘述了中國革命和建設(shè)的歷史，暗含了“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的選擇”，并用憲法的形式確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性來源。

其中第五段確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民進(jìn)行革命的歷史。第六段確認(rèn)了中國社會主義建設(shè)的成就，但沒有明確是“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”，這和第七段總結(jié)確認(rèn)的“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民”取得的事實缺乏前后呼應(yīng)。因此，有必要在憲法中強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)這個事實：中國社會主義建設(shè)的成就，是中國各族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下取得的。

第七段總結(jié)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民進(jìn)行革命和建設(shè)的歷史，給出的邏輯性結(jié)論是：中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的選擇。但這個事實和結(jié)論卻沒有明確提出而是隱含在文字背后，這與現(xiàn)代法治精神不符。“黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性來源”是一個十分神圣、莊嚴(yán)、莊重的憲法問題，事關(guān)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的合法性，因此必須明確化、制度化、法治化，必須明確作為憲法的內(nèi)容和條款，由憲法予以調(diào)整，并使其成為一項基本憲法制度。明確確認(rèn)“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的選擇”條款，可以使之與第四句關(guān)于中國共產(chǎn)黨的“繼續(xù)”領(lǐng)導(dǎo)相互呼應(yīng)，從歷史與現(xiàn)實及未來的視角確認(rèn)和規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性、穩(wěn)定性、長期性。

為此，筆者建議：在適當(dāng)?shù)臅r候修改《憲法》序言第六自然段第一句，增加“中國各族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”的內(nèi)容，將該自然段第一句修改為：“中華人民共和國成立以后，中國各族人民在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，我國社會逐步實現(xiàn)了由新民主主義到社會主義的過渡?！蓖瑫r，在第七自然段第三句、第四句中間，增加：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的選擇”的內(nèi)容。旨在完善現(xiàn)行憲法中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性來源的內(nèi)容。

（二）明確增加“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心”的憲法內(nèi)容

現(xiàn)行憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位及其內(nèi)含的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的確認(rèn)和規(guī)定主要表現(xiàn)在兩個方面：一是2018年憲法修正案把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱第一條第二款，以隱含方式而不是明確方式，確認(rèn)并規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，即“作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位”[14]。二是序言第十段確認(rèn)并規(guī)定了黨和其他社會主體之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，主要是通過確認(rèn)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度予以體現(xiàn)的。但這不夠明確，建議對其予以明確化，形成“黨的領(lǐng)導(dǎo)地位基本制度”，即在序言第十段第一句前面增加一句：“中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！倍诙涿鞔_了中國特色社會主義事業(yè)的依靠力量，即“社會主義的建設(shè)事業(yè)必須依靠工人、農(nóng)民和知識分子，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量”。領(lǐng)導(dǎo)核心和依靠力量相得益彰、互為依托，確保中國特色社會主義事業(yè)無往而不勝。

（三）突出“東西南北中，黨政軍民學(xué)，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”憲法內(nèi)容

“馬克思主義經(jīng)典作家對無產(chǎn)階級政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題歷來十分重視，有過大量論述，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題是馬克思主義政黨學(xué)說的一個重要組成部分”[15]。在中國，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”這個重大政治命題是在中國革命的實踐中逐步形成和發(fā)展起來的。第一次國共合作之所以失敗，就在于中國共產(chǎn)黨實際上放棄了對國民革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)特別是對軍隊和政權(quán)的掌握[16]?！包h領(lǐng)導(dǎo)一切”的政治思想和寶貴經(jīng)驗是中國共產(chǎn)黨從無數(shù)次革命的流血犧牲和建設(shè)事業(yè)成敗得失的經(jīng)驗教訓(xùn)中總結(jié)出來的，必須長期堅持、永不動搖。中國革命、建設(shè)和改革發(fā)展的成功經(jīng)驗啟示我們，“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是中國各項事業(yè)成功的保證”[17]。

由于現(xiàn)行憲法沒有以明確的條款確認(rèn)和規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍”，以至于有學(xué)者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍缺乏合法性依據(jù)。對這個問題的回應(yīng)，在憲法中應(yīng)予明確確認(rèn)和規(guī)定。固然，以黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)原則的規(guī)定可以推導(dǎo)出“黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍”，但以這種間接形式來引申說明“黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍”，缺乏理論上的說服力，同時，也使“黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍基本制度”缺乏莊嚴(yán)性和規(guī)范性。為此筆者建議，在總綱第一條增加一款作為第三款：“東西南北中，黨政軍民學(xué)，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和人民主權(quán)是一致的?！币悦鞔_黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍，構(gòu)建“黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍基本制度”。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍規(guī)定上，應(yīng)堅持兩個基本原則：一是應(yīng)當(dāng)采取原則性的概括方式。不宜采用具體性的列舉方式，不宜在憲法和法律中列舉黨的具體領(lǐng)導(dǎo)范圍，更不宜采取“法無規(guī)定不可為”的原則。當(dāng)然也不能在黨內(nèi)法規(guī)中對黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍予以有限的列舉，從而在范圍層面弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)。但黨內(nèi)法規(guī)可以對黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵予以規(guī)定，有學(xué)者將其歸納為“黨領(lǐng)導(dǎo)一切、維護(hù)黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)習(xí)近平總書記在黨中央和全黨的核心地位以及總攬全局、協(xié)調(diào)各方四個方面”[16]。二是防范“黨政軍分開”的陷阱?！包h政軍分開”是個偽命題，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨的領(lǐng)導(dǎo)具有全面性、絕對性和無邊界性，黨與軍隊和政府之間的關(guān)系是有機(jī)統(tǒng)一的，不存在對立性。這是從執(zhí)政黨整體而言的，但要求地方黨組織在具體的領(lǐng)導(dǎo)過程中，務(wù)必處理好黨組織與有關(guān)方面的關(guān)系。

（四）“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的根本原則

關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)原則或執(zhí)政原則，現(xiàn)行憲法已作了規(guī)定，即“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”。但憲法學(xué)界和黨內(nèi)法規(guī)學(xué)界依然有學(xué)者認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)原則或執(zhí)政原則應(yīng)進(jìn)一步具體化，并應(yīng)當(dāng)入憲。筆者認(rèn)為，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)原則或執(zhí)政原則應(yīng)從兩個層面作出規(guī)定，一是對于中國共產(chǎn)黨整體來說，應(yīng)當(dāng)僅限于在根本原則的宏觀層面作出規(guī)定，而且應(yīng)當(dāng)入憲;二是對于具體的黨組織來說，在具體的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)上，可以從中觀和微觀層面對基本原則和具體原則作出規(guī)定，但基本原則和具體原則的規(guī)定不能入憲，而是在黨內(nèi)法規(guī)中予以規(guī)定，不能以基本原則和具體原則限制黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍，影響黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

1. 黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動是黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則。憲法關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)原則或執(zhí)政原則的規(guī)定非常全面和到位，那就是“原則性地”[18]規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”?！包h必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”，這是黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則。憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的規(guī)范應(yīng)僅限于根本原則層面，憲法中有兩處規(guī)范了黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則。一是序言最后一段確認(rèn)：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)?！倍强偩V第五條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！备鶕?jù)這兩條規(guī)定，可以歸納出黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則具有五個內(nèi)涵，一是“必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則”，這是憲法至上論;二是“維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施”，這是領(lǐng)導(dǎo)目的論;三是“必須遵守憲法和法律”，這是法治方式論;四是“違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，這是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任論;五是“不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，這是地位平等論。

2. 準(zhǔn)確把握“一切違反憲法和法律的行為必須予以追究”的法理定義。中國共產(chǎn)黨整體和地方黨組織及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)都不是行政法上的行政主體，因此不能成為行政訴訟的一方當(dāng)事人或者被告，更不能成為民事訴訟的被告。但這并不意味著黨組織違反憲法和法律的行為不受追究，違反憲法和法律的行為，首先要受到黨內(nèi)紀(jì)律處分或紀(jì)律處理或被問責(zé)。其次，黨員構(gòu)成犯罪的，被移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。那種“將從事社會管理職能的黨內(nèi)機(jī)構(gòu)擴(kuò)張為行政訴訟被告”的觀點，不僅不利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且還會危害黨的領(lǐng)導(dǎo)，將會導(dǎo)致黨的組織遭受破壞。

3. 黨的領(lǐng)導(dǎo)原則具體化不屬于憲法的內(nèi)容。黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則和具體原則，如政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，以及總攬全局、協(xié)調(diào)各方職能，民主集中統(tǒng)一原則，等等，不宜在憲法和法律中予以界定，而應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)法規(guī)中予以規(guī)定。憲法關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的內(nèi)容是從宏觀層面確認(rèn)和規(guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的憲法地位，一旦黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性得到憲法確認(rèn)，黨就要從內(nèi)部治理上保持和提升黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性。這屬于黨的內(nèi)部事務(wù)即黨的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)和黨的建設(shè)事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由中國共產(chǎn)黨通過“五加二”的黨建布局予以推進(jìn)和實現(xiàn)。

（五）在憲法中規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本方式

黨的領(lǐng)導(dǎo)方式可分為根本方式、基本方式和具體方式。在憲法中，可以規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本方式，但不宜規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本方式和具體方式。憲法中所規(guī)定的黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本方式是：科學(xué)執(zhí)政（領(lǐng)導(dǎo)）、民主執(zhí)政（領(lǐng)導(dǎo)）、依法執(zhí)政（領(lǐng)導(dǎo)）。憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本方式的規(guī)定應(yīng)具有抽象性、原則性、統(tǒng)領(lǐng)性，不宜具體化，否則反而會限制甚至損害到黨的領(lǐng)導(dǎo)。

三、保持和增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性不僅外在地體現(xiàn)為有憲法依據(jù)，而且還內(nèi)在地體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨能夠勝任對全國各族人民的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性是外在合法性和內(nèi)在合法性（或正當(dāng)性）的有機(jī)統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨能夠“勝任領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)在合法性或正當(dāng)性要求，需要通過黨的不斷自我革命，保持和提升黨的執(zhí)政能力和先進(jìn)性品格。“黨的領(lǐng)導(dǎo)必須以國家法律和黨內(nèi)法規(guī)制度的形式加以規(guī)定，以保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性”[19]。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的外在合法性由憲法予以調(diào)整，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性或正當(dāng)性由黨內(nèi)法規(guī)予以調(diào)整。憲法調(diào)整的是黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨內(nèi)關(guān)系。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性是外在合法性和內(nèi)在正當(dāng)性的有機(jī)統(tǒng)一，只有外在合法性和內(nèi)在正當(dāng)性同時具備，方可保持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性。外在合法性是內(nèi)在正當(dāng)性的法理依據(jù)和法律保障，內(nèi)在正當(dāng)性是外在合法性的歷史條件和現(xiàn)實要求。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性，是中國各族人民在寬闊而漫長的歷史考察中做出的慎重、莊嚴(yán)、正確的選擇，并經(jīng)由憲法予以確認(rèn)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的合法性一經(jīng)確立，中國共產(chǎn)黨就需要持續(xù)保持和與時俱進(jìn)地發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性，跳出政權(quán)更迭的歷史周期律，從而保持黨的長期執(zhí)政。中國共產(chǎn)黨不斷探索“跳出歷史周期律”的鑰匙和密碼，從毛澤東主席提出“人民民主”[20]的論斷，到習(xí)近平總書記提出全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)的決策一脈相承，治國理政和依規(guī)治黨相得益彰，以偉大的自我革命引領(lǐng)和推動偉大的社會革命，在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來打破歷史周期律[21]，其內(nèi)涵隨著時代發(fā)展和黨的建設(shè)實際而不斷豐富。中國共產(chǎn)黨對“歷史周期律”的探索，始終圍繞“以人民為中心”的實踐邏輯而展開[22]。

（一）在黨內(nèi)法規(guī)中明確黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體方式

對于黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性、領(lǐng)導(dǎo)地位及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)范圍、領(lǐng)導(dǎo)原則、領(lǐng)導(dǎo)方式問題，包括黨章在內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)予規(guī)定而且必須加以規(guī)定，但黨內(nèi)法規(guī)對五大基本問題的規(guī)定是對憲法抽象原則的具體化。一方面，對黨的領(lǐng)導(dǎo)的五大基本制度予以重申，以增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的政治責(zé)任感、牢記初心、勇?lián)姑?，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)不偏離黨的性質(zhì)宗旨，確保黨的基本路線方針政策全面貫徹落實;另一方面，以黨的長期執(zhí)政為價值追求，不斷推進(jìn)黨的自我革命、保持黨的先進(jìn)性和純潔性。從黨的性質(zhì)宗旨、價值取向、政治品格等方面規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動和事務(wù)，提高黨的自身建設(shè)能力，不斷提升黨的治國理政和依規(guī)治黨能力和本領(lǐng)，永葆黨的長期執(zhí)政活力。但在黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性、領(lǐng)導(dǎo)地位及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)范圍、領(lǐng)導(dǎo)原則、領(lǐng)導(dǎo)方式等問題上，不能以黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定取代憲法規(guī)定，從而淡化甚至忽視憲法規(guī)定的必要性。

黨內(nèi)法規(guī)主要是探索黨的執(zhí)政規(guī)律和自身建設(shè)規(guī)律并將其成熟經(jīng)驗予以制度化、規(guī)范化、法治化?！耙灾贫h內(nèi)法規(guī)的形式將黨的領(lǐng)導(dǎo)的各類事項予以制度化，這是落實1982年憲法中關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大措施”[23]。在對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的調(diào)整上，憲法和黨內(nèi)法規(guī)的分工應(yīng)當(dāng)是明確的、有界限的。憲法從宏觀、抽象層面概括地確認(rèn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性”，規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的根本制度和基本制度;黨內(nèi)法規(guī)通過具體的制度安排和科學(xué)的工作機(jī)制，遵循憲法關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的原則，實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范和調(diào)整的范圍分為兩大板塊，一是黨的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)，二是黨的建設(shè)事務(wù)。規(guī)范和調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)即黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，從對象范圍來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)規(guī)范和調(diào)整的是黨組織和黨員個人;從關(guān)系范圍來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)規(guī)范和調(diào)整的是黨在領(lǐng)導(dǎo)過程中形成的黨組織之間、黨員個人之間或二者相互之間的各種黨內(nèi)關(guān)系;從事務(wù)范圍來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)規(guī)范和調(diào)整的是黨的領(lǐng)導(dǎo)各項事務(wù);從行為范圍來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)規(guī)范和調(diào)整的是黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)方式，或稱領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式，有學(xué)者將其稱為“領(lǐng)導(dǎo)行為”[24]。憲法對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的調(diào)整方式，一是確認(rèn)和規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性，從宏觀層面原則性地規(guī)范和確認(rèn)上述五大基本制度，解決的是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法地位和憲法依據(jù)的問題;二是采取“確認(rèn)”加“規(guī)定”的方式賦予中國共產(chǎn)黨以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)。與憲法不同的是，黨內(nèi)法規(guī)對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的調(diào)整方式，是通過制度化、規(guī)范化、程序化、法治化的黨內(nèi)法規(guī)制度，在法治軌道上實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，從“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的實現(xiàn)方式和具體方式上解決“黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化[25]”問題，著眼于中觀和微觀的制度和工作機(jī)制層面。也就是說，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，主要著力于規(guī)范“黨的領(lǐng)導(dǎo)方式”，這從《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》（下稱《規(guī)劃》）的內(nèi)容中可得到印證。《規(guī)劃》在完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的要求中，明確指出：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政本領(lǐng)，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實處”[26]。這些要求都是改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的體現(xiàn)。因此，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的一系列問題，如黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)對黨的領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整方式是通過完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，在法治軌道上推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、規(guī)范化、法治化，尤其是通過強(qiáng)化紀(jì)律制度、責(zé)任制度和監(jiān)督制度，依規(guī)依紀(jì)執(zhí)紀(jì)問責(zé)，保持和提升黨的執(zhí)政能力以及先進(jìn)性、純潔性，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的正確性來實現(xiàn)的。

（二）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性的實踐邏輯

1. 全面從嚴(yán)治黨是保持黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在合法性的基本方略。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和黨的先進(jìn)性、純潔性建設(shè)，是黨內(nèi)法規(guī)保持黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在合法性的實踐邏輯。中國共產(chǎn)黨過去和現(xiàn)在先進(jìn)，不等于未來永遠(yuǎn)先進(jìn);中國共產(chǎn)黨整體上先進(jìn)，不代表每一個黨員都先進(jìn)。中國共產(chǎn)黨為與時俱進(jìn)地保持整體上的先進(jìn)性，為保持和不斷提升每個黨員的先進(jìn)性，必須管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨，而且要把治黨“從嚴(yán)”的主基調(diào)長期貫徹下去。全面從嚴(yán)治黨只有進(jìn)行時，沒有完成時，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。

2. 黨內(nèi)法規(guī)體系是全面從嚴(yán)治黨的主要依托。勇于進(jìn)行自我革命，是馬克思主義政黨區(qū)別于世界其他政黨的顯著特征，是中國共產(chǎn)黨始終保持先進(jìn)性和純潔性的重要法寶，是中國共產(chǎn)黨成功帶領(lǐng)全國各族人民取得革命、建設(shè)和改革勝利的品格保證。在自我革命精神指引下，中國共產(chǎn)黨從建黨之初就十分重視黨的建設(shè)，不斷探索管黨治黨、從嚴(yán)治黨的道路，在實踐創(chuàng)新上取得了豐富的經(jīng)驗，并把實踐創(chuàng)新的經(jīng)驗成果不斷提升轉(zhuǎn)化為黨的理論成果。同時，黨始終堅持這么一條經(jīng)驗：理論創(chuàng)新每前進(jìn)一步，思想武裝就要跟進(jìn)一步;將每一個實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新成果都用制度及時固定下來。在新時代，總結(jié)黨的建設(shè)百年經(jīng)驗，就是要精準(zhǔn)把握新的歷史方位、新的歷史機(jī)遇，統(tǒng)攬國內(nèi)國際“兩個大局”，統(tǒng)籌“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略全局，應(yīng)對“四種考驗”，克服“四大風(fēng)險”，堅定踐行“全面從嚴(yán)治黨”方略，在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，在完善國家法律體系的同時，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，管黨治黨、依規(guī)治黨，在法治軌道上推進(jìn)黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，把黨建設(shè)得更加堅強(qiáng)有力。

3. 堅持“五加二”黨建布局的實踐路徑。黨的性質(zhì)宗旨、信仰信念、初心使命是黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性的集中體現(xiàn)，是黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的內(nèi)在規(guī)定性?！皻v史和人民為什么會選擇中國共產(chǎn)黨？答案就是八個字：特質(zhì)、形象、實力、貢獻(xiàn)。中國共產(chǎn)黨的特質(zhì)是什么？就是中國共產(chǎn)黨章程所規(guī)定的黨的性質(zhì)、理想、宗旨和指導(dǎo)思想”[27]。在新時代，中國共產(chǎn)黨以“五加二”的黨建總體布局，持續(xù)推進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和黨的先進(jìn)性、純潔性建設(shè)，以刮骨療毒的政治勇氣，持續(xù)推進(jìn)黨的偉大自我革命，全面推進(jìn)中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大社會實踐，保持黨的思想信仰堅如磐石、性質(zhì)宗旨堅定不變、理想信念堅定不移、初心使命堅定不渝。只有這樣，才能增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性，始終得到人民的衷心擁護(hù)和支持，確保黨的長期執(zhí)政。

4. 堅守人民立場是保持黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在合法性的根本保證。“中國共產(chǎn)黨信仰人民、依靠人民、為了人民，人民的選擇給與了黨深厚的執(zhí)政合法性基礎(chǔ)”[4]。中國共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，始終以馬克思主義的人民立場觀點和方法思考問題、解決問題，這是中國共產(chǎn)黨不同于世界上其他政黨的一個顯著特征。始終堅持“兩個先鋒隊”性質(zhì)[28]，始終保持“三個代表”的先進(jìn)品格，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)合法性的一個重要體現(xiàn)。人民立場，人民觀點，群眾路線，人民利益，人民福祉，等等，中國共產(chǎn)黨與生俱來并始終保持“人民性”的特質(zhì)，這是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性的體現(xiàn)、要求和保證。中國共產(chǎn)黨從人民立場出發(fā)，一切為了人民，一切依靠人民，以人民利益作為衡量一切工作成敗得失的根本標(biāo)準(zhǔn)，并竭力在經(jīng)濟(jì)社會的方方面面，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

5. 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展是保持黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)在合法性的根本要求。馬克思主義認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)是最終的決定因素。黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性，從最根本上來說，取決于黨能否不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，大力消除發(fā)展不平衡不充分的因素，從而不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。在新時代，中國共產(chǎn)黨必須抓住社會主要矛盾，把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，以驕人的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果取信于民、取信于社會、取信于國家，從而夯實深厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，始終保持黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性。

四、通過政治方式和政治調(diào)整完善黨的領(lǐng)導(dǎo)

憲法調(diào)整是法律調(diào)整在憲法部門法中的特定調(diào)整，應(yīng)當(dāng)遵循法律調(diào)整的基本要求。法律調(diào)整需要同時具備三個要件，即明確社會關(guān)系的主體范圍;設(shè)定具體的權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù);以國家強(qiáng)制力為后盾保障調(diào)整的有效性。法律調(diào)整有兩個基本前提，一是明確社會關(guān)系的主體范圍，這被稱作法律的適用對象或法律的效力范圍所指向的對人的效力;二是為某種社會關(guān)系主體設(shè)定具體的權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù)，其實質(zhì)和內(nèi)容表現(xiàn)為可以為或不可以為的行為模式，這被稱作法律調(diào)整的對象，即特定的、具體的社會關(guān)系。法律調(diào)整的方式是以國家強(qiáng)制力為后盾，這是法律調(diào)整的功能得以有效發(fā)揮作用和實現(xiàn)調(diào)整目的的必要保障。對黨的領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整，憲法具有抽象性、原則性、宏觀性、概括性。作為國家根本大法，憲法不宜具體地調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)活動或事務(wù)，不宜具體調(diào)整現(xiàn)實發(fā)生的中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士等之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

對于黨的領(lǐng)導(dǎo)活動或事務(wù)，由于其旨在保持黨的先進(jìn)性和純潔性、提升黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，解決的是黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在合法性問題，因此宜通過黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系而達(dá)致目的。所謂黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整，是按照黨的領(lǐng)導(dǎo)的要求和黨的自我建設(shè)的需要，為保持黨的先進(jìn)性、純潔性，提升黨的長期執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對執(zhí)政興國有利的黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)秩序，運(yùn)用黨內(nèi)紀(jì)律和責(zé)任手段，對黨內(nèi)關(guān)系實行的有結(jié)果的規(guī)范性調(diào)整。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整必須遵循三個基本要件，即明確黨內(nèi)關(guān)系的主體范圍、設(shè)定具體的權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù)、以黨內(nèi)紀(jì)律和責(zé)任制度為后盾保障。因此，那種雖然在黨內(nèi)法規(guī)中有條文規(guī)定的黨外關(guān)系，但對其權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù)并不產(chǎn)生直接和實質(zhì)的影響、且不通過黨內(nèi)紀(jì)律和責(zé)任制度予以懲處的黨外關(guān)系，不屬于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的范圍，這種規(guī)定或規(guī)范旨在實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的“銜接與協(xié)調(diào)”。

黨的領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是一個重大政治命題。因此，除了抽象性、原則性、宏觀性、概括性的憲法調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系之外，不宜由憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，還需要通過政治慣例等政治方式對黨的領(lǐng)導(dǎo)的方方面面的具體關(guān)系予以系統(tǒng)性的政治安排。中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士等之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這屬于現(xiàn)實上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系本質(zhì)上是一種政治關(guān)系，對政治關(guān)系的調(diào)整，理應(yīng)遵循政治倫理，通過政治安排，借助政治方式予以實現(xiàn)。如果說，憲法調(diào)整是從宏觀層面調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，那么，政治調(diào)整則是從中觀和微觀層面調(diào)整現(xiàn)實中的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

政治調(diào)整的集中體現(xiàn)是《中國人民政治協(xié)商會議章程》。通過《中國人民政治協(xié)商會議章程》的形式，對中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、無黨派人士等社會主體之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系作出政治安排?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》是政治調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的主要方式。三種不同的調(diào)整類型，其調(diào)整方式不同。憲法調(diào)整以國家強(qiáng)制力為后盾，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整以黨內(nèi)紀(jì)律和責(zé)任制度為后盾，而政治調(diào)整以政治后果為后盾。政治調(diào)整可以規(guī)范化、制度化、法治化，從而政治調(diào)整方式可以入法、入規(guī)，但因政治調(diào)整以政治后果為后盾保障實施，因此，入法的政治調(diào)整方法實質(zhì)上仍是政治調(diào)整，入規(guī)的政治調(diào)整方法實質(zhì)上也仍是政治調(diào)整。例如，《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》涉及到統(tǒng)一戰(zhàn)線的所有主體，但因《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》在“保障和監(jiān)督”一章只規(guī)定了“對相關(guān)黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)”，并沒有規(guī)定可以對黨外其他主體依規(guī)進(jìn)行懲處，因此，《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》對黨的領(lǐng)導(dǎo)中涉及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的調(diào)整本質(zhì)上屬于政治調(diào)整。

五、余論：確保黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性和黨的長期執(zhí)政

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根本制度應(yīng)當(dāng)長期堅持、永不動搖。憲法中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本制度和基本制度一旦確定，就必須長期固定下來，非經(jīng)特別程序不得修改。為此，需要確立修改黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法內(nèi)容的特別程序和憲法慣例，如修訂黨的領(lǐng)導(dǎo)的條款必須由中國共產(chǎn)黨中央委員會提出，且議案提出前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)中共中央政治局常委會討論批準(zhǔn)。要確立修改黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法內(nèi)容的特別程序，提高修訂的門檻，保持黨的領(lǐng)導(dǎo)的條款效力的穩(wěn)定性，保持黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性，保持黨的長期執(zhí)政地位。當(dāng)然，保持黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性，最根本的是要不斷推進(jìn)黨的偉大自我革命，做到黨和國家的事業(yè)推進(jìn)到哪個時代，黨的自我革命和自身建設(shè)就跟進(jìn)到哪個時代，把管黨治黨、全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨進(jìn)行到底，永葆黨的生機(jī)活力，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。

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