“村改居”社區(qū)治理的困境及對策研究

□葛亞楠

（哈爾濱師范大學(xué)管理學(xué)院 黑龍江 哈爾濱 150025）

2017 年6 月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理意見》明確指出加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重要性。2017 年10 月，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告對現(xiàn)代化社會治理提出了新的要求，提出要進一步完善和創(chuàng)新社區(qū)治理，將重心下移到基層。目前，我國城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴大，“村改居”社區(qū)應(yīng)運而生。由于“村改居”社區(qū)既與原來的農(nóng)村村落不同，又與現(xiàn)代化城市社區(qū)存在差異，因此治理的困境更復(fù)雜。其治理的本質(zhì)目標是追上城市社區(qū)建設(shè)的步伐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，完善基層社區(qū)治理體系。

1 “村改居”社區(qū)的特點

“村改居”社區(qū)作為我國城鎮(zhèn)化進程中的過渡性產(chǎn)物，具有區(qū)別于農(nóng)村村落和城市社區(qū)的特點。

1.1 城鄉(xiāng)結(jié)合的環(huán)境

由于城市不斷進行邊緣化擴展，為身處郊區(qū)的農(nóng)村帶來了很多環(huán)境上的變化，使其逐漸由落后、封閉化的農(nóng)村村落過渡為現(xiàn)代化的城市社區(qū)，但整體仍處于城鄉(xiāng)結(jié)合狀態(tài)。

過去作為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)逐漸被第二三產(chǎn)業(yè)取代，政府不斷征用大量耕地用于開發(fā)商業(yè)和促進經(jīng)濟的發(fā)展，建筑由原來的平房和低層漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)闃欠?。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)劃和管制，很多居民跟風(fēng)違規(guī)修建自造房，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)的房屋建筑并不像城市社區(qū)一樣整齊劃一，而是高低、形狀參差不齊。

1.2 復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)

與其他社區(qū)相比，居住在“村改居”社區(qū)的居民人口結(jié)構(gòu)較復(fù)雜，外來人口所占比例較大。農(nóng)村住宅面積較大，在經(jīng)歷“村改居”社區(qū)改造后，有的地區(qū)會給原住村民多分幾套住宅。部分居民會選擇出租或出售多余房屋，導(dǎo)致外來人口的流入。

1.3 半城半村的觀念

“村改居”社區(qū)的原住居民基本都是農(nóng)民，其文化程度普遍較低，職業(yè)技能較單一，觀念較傳統(tǒng)、落后，生活習(xí)慣短時間內(nèi)難以改變，仍偏向于農(nóng)村生活的習(xí)慣，對社區(qū)概念較模糊。“村改居”社區(qū)經(jīng)過改造后，其管理人員的職能隨之發(fā)生相應(yīng)改變，盡管他們在工作流程、人員培訓(xùn)和管理模式等方面逐步作出調(diào)整和完善，但仍具有明顯的農(nóng)村村落特點，難以適應(yīng)現(xiàn)代化的治理模式。

1.4 艱巨繁雜的社區(qū)管理

農(nóng)村社區(qū)通常是“三位一體”的管理方式，但社區(qū)居委會和經(jīng)濟管理組織被“村改居”社區(qū)分離開，即管理權(quán)和財政權(quán)分離，導(dǎo)致社區(qū)管理工作程序較煩瑣。同時，“村改居”社區(qū)在改造前幾乎沒有進行過專業(yè)的社區(qū)管理，需要從零開始，任務(wù)繁多，工作量大。

2 “村改居”社區(qū)治理的困境

2.1 管理體制混亂

“村改居”社區(qū)改造使居委會取代了原來的村委會，由此導(dǎo)致社區(qū)管理體制發(fā)生了一定變化，權(quán)責(zé)分配不明確，主要表現(xiàn)為兩個方面。

第一，居委會定位不明確，權(quán)利虛化、行政化現(xiàn)象嚴重。黨的十八大以后，我國政府逐步從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府的權(quán)力逐漸下放，但政府傳統(tǒng)的大包大攬現(xiàn)象并沒有消失。居委會的自治性較差，大多聽從政府部門的指令行事。

第二，居委會不具備經(jīng)濟管理職能，而是由專門的集體經(jīng)濟組織負責(zé)社區(qū)的經(jīng)濟管理，因此居委會提出的有關(guān)經(jīng)濟的決定需要征求集體經(jīng)濟組織的同意，步驟煩瑣，造成自治效率低下[1]。

2.2 公共服務(wù)落后

相較于城市社區(qū)，“村改居”社區(qū)公共服務(wù)和設(shè)施明顯落后，交通等設(shè)施基本仍延用原來農(nóng)村村落的設(shè)施，不僅數(shù)量較少且年久失修，醫(yī)療、娛樂、教育等服務(wù)也不健全，無法滿足居民的各種需求。

完善公共服務(wù)需要大量的資金投入，各地區(qū)差異較大?！按甯木印鄙鐓^(qū)的資金主要來源于原來農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織，經(jīng)濟狀況好的社區(qū)有較充沛的資金投入到公共服務(wù)建設(shè)中，而經(jīng)濟狀況不太樂觀的社區(qū)很難為此提供資金支持。此外，政府仍按照農(nóng)村保障標準為“村改居”社區(qū)居民提供社會保障，保障水平較低且范圍較窄。

2.3 缺乏專業(yè)人才

在進行“村改居”社區(qū)改造前，原來村落村委會成員大部分為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，文化程度較低，對國家新政策了解較少，且缺乏專業(yè)的社區(qū)治理理論知識和培訓(xùn)，幾乎靠經(jīng)驗治理村落。

“村改居”社區(qū)的居委會大部分由原來的村委會成員組成，很少有新的管理人員加入，缺乏專業(yè)的社區(qū)治理人才。同時，國家雖然鼓勵大學(xué)生到基層社區(qū)工作并推出相應(yīng)的政策，但由于社會認同度較低且薪資和福利待遇較低，很多大學(xué)生只是把這份工作當(dāng)成“踏板”，隨時可能離職。

2.4 居民參與度較低

居民是社區(qū)治理的主體之一，只有主體積極參與，社區(qū)自治能力才會不斷提高?！按甯木印鄙鐓^(qū)的居民分為原住居民和外來流動人口兩大類。原住居民在短時間內(nèi)很難徹底完成由農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，他們?nèi)狈θ谌氍F(xiàn)代化城市的意識和適應(yīng)力，仍然習(xí)慣于依賴熟人和家族，缺乏契約精神。外來人口流動性強，對社區(qū)缺乏歸屬感和認可，且與當(dāng)?shù)鼐用竦乃枷胗^念存在一定差異，交往不頻繁，參加社區(qū)活動的積極性較低。

3 “村改居”社區(qū)治理的建議

3.1 完善社區(qū)管理體制

首先，重新定位政府職能，真正落實“簡政放權(quán)”，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、引領(lǐng)和監(jiān)督作用，減少不適當(dāng)干預(yù)，給居民委員會更多的自治權(quán)。其次，加強居民委員會的能力。剛剛從村民委員會轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裎瘑T會，各方面工作還不完善。政府需要根據(jù)實際情況給居民委員會提供適當(dāng)?shù)膸椭头龀?，主要表現(xiàn)在政策、資金和技術(shù)方面。再次，形成參與式的治理模式?！按甯木印鄙鐓^(qū)治理主體分為居民委員會、集體經(jīng)濟組織、社區(qū)黨組織和社區(qū)服務(wù)中心4 個部分。必須以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮其在思想政治上的優(yōu)勢和帶頭作用，引領(lǐng)社區(qū)治理工作，形成以居民委員會為主體、以集體經(jīng)濟組織為經(jīng)濟支撐、以社區(qū)服務(wù)中心為平臺樞紐的基層社區(qū)治理模式[2]。

3.2 加大公共服務(wù)供給

為了實現(xiàn)“村改居”社區(qū)的城市化，要先加強硬實力，再加強軟實力，即需要先實現(xiàn)公共服務(wù)供給均等化，加大對“村改居”社區(qū)的公共服務(wù)供給，達到服務(wù)水平一體化，否則將一直處于落后狀態(tài)。

首先，加大對基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的投資，包括社區(qū)治安、社區(qū)環(huán)境、道路交通、便民設(shè)施和公共教育等方面，例如修建馬路、菜市場、社區(qū)花園等，提高居民滿意度。其次，加強文化設(shè)施建設(shè)。例如定期舉辦社區(qū)文化活動、修建棋牌室、設(shè)立讀書角等，加強社區(qū)居民間的文化交流。在舉辦文化活動時，還可以組建志愿者隊伍和文藝隊等，以文化為樞紐拉近鄰里關(guān)系，增強認同感和歸屬感，加強社區(qū)居民對居民委員會的信任。

3.3 加強人才建設(shè)

專業(yè)工作人員是高效社區(qū)治理必不可少的組成要素。首先，要大力開辦相關(guān)專業(yè)，建立專業(yè)化人才培養(yǎng)體系。目前，我國開設(shè)社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)的學(xué)校大多為職業(yè)技術(shù)學(xué)院，學(xué)生素質(zhì)相對較差，專業(yè)化程度較低，應(yīng)大力開設(shè)本科和碩士的社區(qū)管理與服務(wù)專業(yè)，培養(yǎng)具有高學(xué)歷的專業(yè)型人才。同時，可以通過政府補貼、社會贊助等方式，吸引更多學(xué)生選擇相關(guān)專業(yè)。其次，可以參考其他行業(yè)，給社區(qū)管理工作人員評定職稱，細化不同工作人員的職責(zé)，建立相應(yīng)的考核和激勵制度，進一步吸引人才，提高社區(qū)管理工作人員的工作積極性。再次，提高人才的穩(wěn)定性。應(yīng)提高社區(qū)治理工作人員的工資和福利待遇，達到全市平均工資水平，并通過宣傳等途徑消除大眾對該行業(yè)的歧視，提高社區(qū)治理人才的自我認同感和幸福感，增強人員穩(wěn)定性。

3.4 提高居民自治水平

首先，增強“村改居”社區(qū)居民的適應(yīng)能力，盡可能幫助他們適應(yīng)社區(qū)環(huán)境。居民委員會應(yīng)加大宣傳力度，創(chuàng)新宣傳方式，主動向社區(qū)居民普及“村改居”社區(qū)改造前后的區(qū)別和新社區(qū)的服務(wù)內(nèi)容，轉(zhuǎn)變其對從前村落的刻板印象，使其盡快融入社區(qū)?？梢匝埳鐓^(qū)黨組織、社會組織、志愿者等為社區(qū)居民進行心理疏導(dǎo)、排憂解難，讓其感受到新社區(qū)的溫暖，增強歸屬感。其次，在居民適應(yīng)后，可以逐步讓其參與社區(qū)管理決策的討論，提高居民參與社區(qū)管理的主動性。選取一些表現(xiàn)積極的居民成立社區(qū)小組，代表社區(qū)廣大居民的利益，負責(zé)部分社區(qū)事務(wù)的管理，并監(jiān)督居民委員會的社區(qū)治理決策和落實情況，直至該小組發(fā)展壯大成為社區(qū)社會組織。

4 結(jié)束語

“村改居”社區(qū)治理是我國城鎮(zhèn)化進程的重要舉措之一。隨著我國城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴大，“村改居”社區(qū)越來越多，由于具有過渡性，其治理面臨更艱巨的挑戰(zhàn)。必須調(diào)動政府、社區(qū)組織、居民等多元主體共同參與，不斷探索適合“村改居”社區(qū)的治理模式。